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Inquantifiables fonctions publiques ?

Pour une approche comparée du « nombre des fonctionnaires » : propositions à partir du cas des États-Unis, de la France et du Royaume-Uni

Steps Towards a Comparative Approach for Counting the “Number of Civil Servants” (France, United Kingdom and United States)
Émilien Ruiz
p. 133-170

Résumés

Si quantifier c’est « convenir puis mesurer », une difficulté majeure se pose à qui s’intéresse au volume de la fonction publique dans un pays : il n’existe pas toujours de réelles conventions sur ce que serait un « fonctionnaire ». Ajouter une perspective de longue durée complique encore la tâche puisque, selon les configurations politiques et les moyens dont disposent les organismes statistiques, les conventions comme les modalités de mesure varient avec le temps. À tel point qu’il est possible d’affirmer aujourd’hui l’incapacité des historiennes et historiens à quantifier avec précision l’évolution du « nombre des fonctionnaires » dans un pays. Comment, dès lors, envisager une approche comparative des variations de ce nombre dans plusieurs pays ? L’objet de cette note de recherche est de proposer un contournement de cette difficulté à travers la quantification d’une abstraction : celle de la perception de l’évolution du « nombre des fonctionnaires » aux États-Unis, en France et au Royaume-Uni.

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Texte intégral

1Les contributions de ce dossier d’Histoire & Mesure en témoignent : les quantifications de la fonction publique font face à des difficultés multiples. D’abord parce que, dans un même pays, il n’existe pas toujours de réelles conventions sur ce que serait un fonctionnaire. Dans une perspective de longue durée, s’y ajoute le fait que, selon les configurations politiques et les moyens dont disposent les organismes statistiques, les définitions et modes de comptage varient avec le temps. Sauf à resserrer la chronologie et la focale (sur une catégorie de personnels, un ministère ou une zone géographique par exemple), il n’est pas possible de mesurer avec précision l’évolution du nombre des fonctionnaires dans un pays.

  • 1 J.-L. Quermonne, 1991, p. 11 et 134.
  • 2 R. Rose, 1985 ; H.-U. Derlien & B. Peters, 2008.
  • 3 F. Dreyfus, 2000 ; F. Dreyfus & J.-M. Eymeri, 2006.

2En 1991, Jean-Louis Quermonne étudia l’appareil administratif de l’État en France en proposant des comparaisons avec le cas britannique. Sur le nombre des agents, son point de vue était sans équivoque : « il est difficile de cerner les effectifs de la fonction publique, pays par pays. Et il est encore plus aléatoire de les comparer1. » Trente ans plus tard, ce constat reste d’actualité. En effet, il n’existe toujours pas d’analyse historique, quantitative et comparative de l’emploi public. Si d’importantes enquêtes internationales ont été réalisées, elles ne proposent pas à proprement parler de mesures comparées. On peut ainsi mentionner deux programmes sur l’emploi public dans les pays occidentaux, menés à quelques décennies d’intervalle, par des politistes. Le premier fut porté par Richard Rose dans les années 1970-1980 et le second par Hans-Ulrich Derlien et B. Guy Peters dans les années 1990-2000. Or, en dépit de la richesse de leurs analyses et des données chiffrées auxquelles elles donnent accès, les publications qui en furent tirées ne proposèrent pas de comparaisons mais plutôt des études de cas nationaux2. En outre, alors que de précieuses analyses comparatives des fonctions publiques ont été menées, elles ne portent pas vraiment attention à la question du nombre des agents3.

  • 4 Depuis A. Desrosières & L. Thévenot, 2002 [1988] jusqu’à O. Martin, 2020 ; mentionnons aussi la pa (...)
  • 5 A. Desrosières, 2008, p. 11.
  • 6 J.-C. Perrot, 1974 ; voir aussi I. Backouche, 2015.
  • 7 P.-A. Rosental, 2006, p. 23.
  • 8 J.-C. Perrot, 1992, p. 30, p. 59.

3L’objet de cet article est de proposer une première exploration, de poser quelques jalons pour tenter d’aller plus loin. Certes, l’objet « nombre des fonctionnaires » est éminemment politique et il est, de ce fait, plus naturellement associé aux approches de l’histoire administrative ou de la sociologie de l’action publique dont relèvent les travaux précités. Mais il se prête aussi à une analyse prenant appui sur les acquis de la sociologie de la quantification et de l’histoire intellectuelle. Dans la continuité des travaux pionniers d’Alain Desrosières et Laurent Thévenot4, la première nous invite à déconstruire les catégories statistiques en portant, notamment, une attention toute particulière aux conventions d’équivalence nécessaires à l’opération de mesure proprement dite, à toutes les opérations successives et potentiellement conflictuelles qui conduisent à la « mise en nombre5 ». La seconde, dans la forme qu’elle prit sous l’impulsion de Jean-Claude Perrot, invite à un renouvellement de « l’analyse positive6 » qui, comme Paul-André Rosental l’a souligné, revient à réfuter « simultanément histoire quantitative objectiviste et renonciation à la mesure7 ». Dès lors, déconstruire les catégories statistiques vise à en saisir la matérialité, en considérant les chiffres du passé comme « des bilans d’arrivée, dressés à partir des réalités perçues », et donc comme les sources d’une « histoire concrète de l’abstraction »8 qui n’abandonne pas toute velléité de reconstruction quantitative.

4C’est dans une telle perspective que cet article vise à soumettre à la discussion quelques pistes pour une approche comparée de l’abstraction que constitue le nombre des fonctionnaires. Le propos qui suit est organisé en trois temps. Le premier examine les problèmes posés par des comparaisons mal maîtrisées de nos jours, éclairés par un retour aux années 1940. À partir d’explorations préliminaires sur les États-Unis, la France et le Royaume-Uni, le deuxième temps aborde les modalités selon lesquelles, en prenant la variabilité des conventions et la diversité des mesures pour objet, il est possible d’approcher le nombre des fonctionnaires dans une perspective comparative. Enfin, un troisième temps aborde le champ des possibles offert à l’histoire de l’État par une mesure comparée de l’abstraction « nombre des fonctionnaires ».

1. Peut-on comparer le nombre des fonctionnaires dans plusieurs pays ?

  • 9 É. Ruiz, 2013, p. 230-247 et p. 368-377.
  • 10 A. Peyrin, 2017, p. 102.

5La comparabilité internationale des statistiques sur les fonctionnaires a peu retenu l’attention des historiens mais elle préoccupe administrateurs et statisticiens depuis plus d’un siècle. De congrès internationaux des sciences administratives en sessions de l’Institut international de statistique, la question fut posée dès le début du xxe siècle. L’uniformisation du mode de comptage échoua, mais la tentative constitua un puissant facteur de création de statistiques nationales, en particulier en France9. Plus récemment, c’est d’ailleurs pour suivre les recommandations d’Eurostat – organisme européen chargé de la collecte et de l’harmonisation des statistiques produites par les instituts nationaux – que l’INSEE a adopté une nouvelle méthodologie, le système d’information sur les agents des services publics (SIASP)10. En outre, plusieurs organismes économiques produisent leurs propres comparaisons internationales. Force est toutefois de constater qu’elles donnent lieu à des usages discutables, voire à des manipulations contestables.

Comparer le nombre des fonctionnaires dans les années 2010

  • 11 V. Malingre, 2002.
  • 12 « Part des fonctionnaires dans la population active », Observatoire des subventions, 2014 (URL : h (...)
  • 13 Charente Libre, 29 novembre 2016, p. 2 ; @benoithamon, 30 novembre 2016, 6:39 AM (URL : https://tw (...)

6Deux infographies du milieu des années 2010 permettent de prendre la mesure des liens entre obstacles méthodologiques et usages politiques des comparaisons. La première (Figure 1, à gauche) fut publiée en octobre 2014 dans Les enquêtes du contribuable, magazine d’une association anti-fiscaliste proche de l’extrême droite11. Cette représentation de la « part des fonctionnaires dans la population active en 2011 dans 16 pays de l’OCDE », reprise sur l’un des « sites d’information » de l’association, fut largement relayée sur les réseaux sociaux12. La deuxième infographie (Figure 1, à droite), d’abord publiée par Charente libre en novembre 2016, rencontra un certain succès via un tweet de Benoît Hamon, alors candidat socialiste à l’élection présidentielle13.

Figure 1. Une comparaison biaisée du « poids des fonctionnaires » dans plusieurs pays dans les années 2010

Figure 1. Une comparaison biaisée du « poids des fonctionnaires » dans plusieurs pays dans les années 2010

Sources. Les enquêtes du contribuable, no 7, oct./nov. 2014, p. 16 ; Charente libre, 29 novembre 2016, p. 2.

7Les objectifs de ces deux infographies sont différents. Pour Contribuables associés (ci-après abrégé en CA), il s’agissait de souligner le « poids considérable des fonctionnaires dans la population », tandis que pour Charente libre (ci-après abrégé en CL), le but était de nuancer cette idée. Mais les ressorts des deux représentations sont similaires : simplifier, voire manipuler, des données produites par un organisme doté d’une certaine autorité dans un but politique.

  • 14 OCDE, 2014, graphique 5.1 p. 113.
  • 15 OCDE, 2014, p. 112.
  • 16 É. Ruiz, 2017.

8Du côté de CA, la source indiquée provient de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), probablement le rapport publié Panorama des administrations publiques 2013, où l’on trouve un graphique sur l’« emploi dans les administrations publiques, en pourcentage de la population active (2001 et 2011)14 ». La comparaison des deux représentations est édifiante. D’abord, parler de la « part des fonctionnaires dans la population active » est, au mieux, abusif : l’OCDE recourt à une catégorie plus large, les administrations publiques. Ensuite, affirmer que ces proportions ne tiendraient « compte que des fonctionnaires sous statut » est mensonger. Le rapport OCDE est en effet très clair : les données sont fondées sur « les définitions du Système de comptabilité nationale ». Or, dans le SCN, les administrations publiques englobent « tous les niveaux d’administration (administration centrale, administrations d’États fédérés, administrations locales et administrations de sécurité sociale) et comprennent les ministères proprement dits ainsi que les organismes et départements publics et les institutions sans but lucratif contrôlées et principalement financées par les pouvoirs publics », y compris lorsque les agents relèvent de contrats de droit privé. Ajoutons que la comparaison proposée par l’OCDE est elle-même problématique car les données présentées ne sont pas totalement comparables. Ainsi, deux biais importants sont explicitement mentionnés dans le rapport. D’une part, pour cinq pays (dont l’Italie et la Nouvelle-Zélande, représentées dans l’infographie de CA), l’OCDE précise que les agents sont « comparativement sous-évalués » car comptabilisés en équivalents temps plein (ETP). D’autre part, pour douze pays, les statistiques présentées ne concernent pas l’année 201115. Les chiffres concernant la France datent ainsi de 2006 : or, entretemps, la France avait mis en œuvre une politique de réduction considérable des effectifs de l’État16.

  • 17 X. Timbeau, 2016.

9La source utilisée par CL est indiquée précisément : il s’agirait de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) à travers « une étude menée par Xavier Timbeau », son directeur. En réalité, elle était fondée sur une autre infographie de l’économiste, publiée en ligne par Alternatives économiques17. L’OFCE y était aussi indiqué comme source, sans que l’on ne trouve trace d’une telle étude sur le site de l’organisme. Si l’on ne peut donc en analyser les conditions de construction, ce cas est toutefois très intéressant car le propos initial du directeur de l’OFCE était justement de contourner un biais traditionnel des comparaisons internationales. Pour l’économiste, il était nécessaire de faire porter l’attention, non sur les fonctionnaires et la question du statut, mais plutôt sur les emplois non marchands et la qualité du service public. L’infographie publiée par Alternatives économiques distinguait le « nombre de personnes offrant des services publics et le nombre de fonctionnaires tous statuts confondus pour 1 000 habitants ». En France, il s’agissait ainsi de « 126 personnes » parmi lesquelles « 85 sont des employés de la fonction publique ». Or, non seulement X. Timbeau désignait ces 85 agents comme des « fonctionnaires » (alors qu’ils ne le sont pas tous) mais de surcroît, ajoutant la confusion à l’ambiguïté, CL ne fit aucun état de la distinction et assimila l’ensemble des personnes comptées à des « fonctionnaires ». Ajoutons que, si l’infographie initiale comportait dix-sept pays, dont neuf précédaient la France, son adaptation par CL ne représentait plus que dix pays, dont deux seulement précédant la France. Simplification visuelle ou manipulation, un tel choix permettait de faire apparaître ce pays comme l’un de ceux qui étaient les moins dotés en « fonctionnaires ».

Retour sur un précédent dans les années 1940

  • 18 INSEE, 1946 ; id., 1949 ; sur leur genèse, voir É. Ruiz, 2013.
  • 19 INSEE, 1946, p. 6-7.

10De tels usages n’ont rien de totalement inédit. En 1946, l’Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE) publia les résultats d’un dénombrement des agents des services publics. Première tentative de mesure étatique systématique, réalisée dans l’urgence, il préfigurait le recensement qui serait mené l’année suivante18. La nature des enseignements tirés de ce comptage était elle aussi presque inédite. Si l’augmentation des effectifs en France était exceptionnelle, elle ne paraissait « pas particulièrement anormale » en comparaison de celle que l’on pouvait observer pour les États-Unis et la Grande-Bretagne, deux pays qui avaient accompli un « immense effort de guerre19 ». Les chiffres cités dans la brochure sont représentés dans la Figure 2.

Figure 2. Une comparaison biaisée du nombre des fonctionnaires de trois pays dans les années 1940

Figure 2. Une comparaison biaisée du nombre des fonctionnaires de trois pays dans les années 1940

Source. Graphique II.11 dans É. Ruiz, 2013, p. 535 ; d’après les chiffres cités dans INSEE, 1946, p. 6-7.

11L’examen de ce cas permet d’observer des biais similaires à ceux que l’on rencontre encore dans les années 2010 : un usage politique de la comparaison reposant sur l’absence de réelles conventions d’équivalence. En effet, le dénombrement ayant été réalisé en janvier 1946, il n’existait alors pas encore de statut sur lequel s’appuyer. Le dénombrement ne concernait d’ailleurs pas « les fonctionnaires » mais « les agents des services publics ». Ses concepteurs englobaient ainsi plusieurs catégories (entre lesquelles il n’existait pas de « cloison étanche ») : les « titulaires » (agents soumis à la loi générale sur les retraites de 1924) ; les « non-titulaires », subdivisés en « auxiliaires », « contractuels » et « temporaires » ; et les « ouvriers », eux-mêmes divisés en « titulaires » ou « auxiliaires ». Pour autant, de la présentation du dénombrement à l’analyse des résultats, en passant par certains tableaux, l’utilisation du générique « fonctionnaires » pour désigner l’ensemble subsistait, entretenant ainsi une certaine ambiguïté.

12La comparaison elle-même était biaisée. D’abord, les données ne concernaient pas la même chronologie : 1936-1941-1946 pour la France ; 1939-1946 pour la Grande-Bretagne ; 1940-1944 pour les États-Unis. Ensuite, les effectifs dénombrés ne comprenaient pas les « personnels industriels » en France, alors qu’ils étaient comptés pour la Grande-Bretagne, tandis qu’aucune précision à ce propos n’était donnée pour les États-Unis. La définition même de « personnel industriel » compliquait tout redressement : dans le cas britannique, les agents du Post Office relevaient du personnel industriel, là où leurs équivalents français, les agents des PTT, émargeaient au budget général. Enfin, dans les cas français et britannique les agents relevaient de tous les échelons (national et local), alors que seul l’État fédéral était comptabilisé pour les États-Unis.

  • 20 J.-M. Gernigon, 1946.
  • 21 P.-É. Flandin, 1949, p. 16-17.

13Les effets politiques furent moins directs qu’ils ne le seraient dans les années 2010, mais ils ne furent pas nuls. Les ambiguïtés autour du champ mesuré et de sa désignation, entretenues par la brochure de l’INSEE elle-même, ont permis, par exemple, de recourir à ces données pour dénoncer, à rebours des intentions de ses auteurs, « le fait incontestable » selon lequel il y aurait « trop de fonctionnaires » en France20. Sans s’engager dans des comparaisons, mais toujours en jouant sur les contours incertains de l’emploi public, c’est ainsi que Pierre-Étienne Flandin jugerait, dans une revue d’extrême droite en 1949, que le nombre des « rois du système » n’avait cessé de croître depuis la fin de la guerre. Dans une approche qui préfigurait les dénonciations des années 2010, l’outrance du vocabulaire en plus, il entendait démontrer « l’envahissement par la rouille », le « processus morbide » affectant la France du fait de l’augmentation du nombre des « irresponsables », les agrégeant en « trois millions » de fonctionnaires. Il cumulait pour cela : agents de l’État, des collectivités locales, et « régies et services de toute nature », la SNCF, les services nationalisés et la Sécurité sociale ainsi que les militaires21, à peu de chose près ce qui serait désigné, plusieurs décennies plus tard, comme des emplois des administrations publiques.

2. Transformer des obstacles en objets de recherche

  • 22 É. Ruiz, 2015.

14Au-delà des conséquences médiatiques et politiques de comparaisons mal maîtrisées, les exemples qui précèdent soulèvent d’importantes questions méthodologiques. Ils imposent d’emblée un constat : quelle que soit la convention adoptée pour mesurer le volume des fonctions publiques, celle-ci ne saurait s’imposer comme incontestable. Envisager une approche historique comparative suppose alors de faire un pas de côté. La variété et l’évolution des définitions et des modes de comptage des agents publics représentent sans conteste un véritable obstacle. Dès lors, la première solution consiste à transformer cet obstacle en objet de recherche : à la fois pour lui-même et comme une première étape indispensable à une approche quantitative. Pour une recherche consacrée au cas français des années 1850 à 1950, j’ai conçu un cadre analytique qui me semble opératoire pour une étude comparative. Brièvement résumé, il consiste à étudier simultanément les chiffres, leurs processus de fabrication et leurs usages. Dit autrement, il s’agit de considérer les définitions et les modes de comptage non comme de simples questions techniques préalables à l’élaboration de séries longues, mais comme un élément central des investigations22.

15La suite du propos entend présenter le potentiel d’une telle approche dans une perspective comparative. Les propositions formulées ici ont pour ambition de décrire un cadre analytique applicable quels que soient les pays considérés mais cette démarche étant encore, à ce stade, exploratoire, il est nécessaire de resserrer le périmètre pris en considération. Le choix s’est porté sur la France, les États-Unis et le Royaume-Uni pour deux séries de raisons.

16La première tient à la construction de l’objet lui-même. D’abord parce que les questions de recherche qui sont à l’origine des propositions formulées ici sont nées de ma confrontation avec la comparaison, qui vient d’être exposée, entre ces trois pays dans le dénombrement réalisé par l’INSEE en 1946. Ensuite, ce choix s’explique par le fait qu’il existe depuis longtemps une circulation des savoirs et des politiques administratives sur la fonction publique entre ces trois pays. La seule existence de la comparaison de 1946, produite par un organisme statistique français qui tentait, pour la première fois, de recenser le nombre de fonctionnaires dans ce pays, en témoigne ; d’autres exemples seront présentés plus bas.

  • 23 F. Dreyfus, 2000.
  • 24 Tels que : E. Cohen, 1941 ; S. Fabricant, 1952 ; M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 ; ou encore A. (...)

17La seconde série d’explications est d’ordre pratique et pragmatique. Comme je le relevais en introduction, grâce aux travaux de Françoise Dreyfus, nous disposons d’ores et déjà d’au moins une étude comparative des dimensions politiques et juridiques de la construction de la fonction publique en France, aux États-Unis et au Royaume-Uni23. En outre, il existe de nombreux travaux sur les fonctions publiques de l’un ou l’autre de ces pays, y compris dans leur dimension quantitative24. Il est ainsi possible de capitaliser sur des travaux antérieurs pour tester la démarche présentée ici. De surcroît, comme on le verra dans la suite du propos, les politiques de numérisation opérées aux États-Unis comme au Royaume-Uni, tant pour ce qui concerne les données statistiques anciennes que la documentation juridique, politique ou la presse, ont facilité les premières explorations présentées ici.

Les fonctionnaires n’existent pas : faire l’histoire d’un dissensus

  • 25 A. Le Pors, 2018.
  • 26 M. Block, 1877, p. 971.
  • 27 G. Thuillier, 1975.
  • 28 Article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l (...)
  • 29 Loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, Journal officiel, (...)
  • 30 M. Waline, 1949, p. 302.
  • 31 R. Grégoire, 1954, p. 72.
  • 32 G. Aschieri & A. Le Pors, 2015.
  • 33 J.-M. Auby et al., 2012, p. 42.

18En droit, il n’existe de définition consensuelle des fonctionnaires dans aucun des trois pays pris en considération. Le cas de la France est peut-être le plus contre-intuitif du fait de la place centrale accordée au statut dans tout débat relatif aux politiques de la fonction publique25. En 1877, Maurice Block soulignait ainsi que le terme n’avait « ni dans le langage usuel, ni dans la langue de la loi, une signification nettement définie26 ». La première loi concernant toute personne employée par l’État ne fut adoptée qu’en 1905. Suite à « l’affaire des fiches27 », la loi de finances disposa en effet que tout agent avait désormais « droit à la communication personnelle et confidentielle » de toutes les pièces de son dossier, que ce soit « avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement d’office » ou avant d’être retardé dans son « avancement à l’ancienneté ». Or, pour arriver à englober l’ensemble des agents, le mot « fonctionnaires » ne suffisait pas et le législateur dut avoir recours à une formulation très large : « tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques28 ». La loi portant statut général des fonctionnaires en 1946 ne clarifia pas le périmètre29. Marcel Waline relevait ainsi que le statut ne proposait pas à « proprement parler une définition du fonctionnaire ». Pour le juriste, cette notion était « certainement plus large » que celle donnée par une loi excluant « les magistrats, les militaires de carrière, le personnel de direction des services commerciaux », sans oublier les agents des « départements et communes et de leurs établissements publics30. » Le premier directeur de la Fonction publique, qui avait lui-même contribué à l’élaboration du statut, affirmait encore en 1954 que son « champ d’application » n’était « pas clairement défini31 ». Au fil du second xxe siècle, le statut des fonctionnaires en France fit l’objet de plusieurs réformes, de l’adaptation à la Ve République au renforcement des lois Le Pors à partir de 1983, sans oublier leurs successives remises en cause jusqu’à nos jours32. Aucune ne clarifia la question de façon définitive. En 2012, les auteurs du précis Dalloz consacré au droit de la fonction publique relevaient ainsi encore l’absence de « définition générale et absolue du fonctionnaire ». Pour les juristes, le terme restait « d’une grande imprécision33 ».

  • 34 Oxford English Dictionary, 2010 (URL : https://www.oed.com/).
  • 35 Développée par Findmypast et la British Library, elle permet d’interroger une collection de plus d (...)
  • 36 Norfolk Chronicle, 11, 18 et 24 décembre 1784.
  • 37 Impression des débats du Parlement britannique (House of Commons et House of Lords) dont les colle (...)
  • 38 « Dockyard Pensions », House of Commons Hansard, 3 mai 1804, vol. 24, col. 221.
  • 39 Globe, 27 septembre 1828, p. 3 ; Dublin Morning Register, 1er octobre 1828, p. 2.
  • 40 S. H. Northcote & C. Trevelyan, 1854.
  • 41 Voir, par exemple, dans H. Finer, 1937, p. 31 ou R. Chapman, 1970, p. 21.
  • 42 H. Pemberton, 2018, p. 123-125. Sur l’histoire de ce rapport, voir aussi R. Lowe, 2011, p. 17-41.
  • 43 S. H. Northcote & C. Trevelyan, 1854, p. 4.

19Un constat similaire est applicable aux civil servants au Royaume-Uni. Si l’on suit l’Oxford English Dictionary, l’expression civil service apparaît dans la seconde moitié du xviiie siècle, d’abord pour désigner la « branche de la Compagnie britannique des Indes orientales dirigée par du personnel n’appartenant ni à l’armée ni à la marine34 ». Une exploration de la base British Newspaper Archive (BNA)35 permet de constater que les premières occurrences datent de 1784 et concernent effectivement des agents de la Compagnie des Indes36. C’est au cours du xixe siècle que le terme commence à désigner la fonction publique. La première occurrence dans le Hansard37 renvoie ainsi à un débat de mai 1804 à la Chambre des Communes. La discussion porte sur la possibilité, suite à leur décès, de transmettre la pension acquise par trois frères employés par les chantiers navals Chatham, dans le Kent, à leur famille. Il est alors fait état d’un règlement devant s’appliquer à l’ensemble du « Civil Service of the Crown38 ». Dans la BNA, les premières occurrences de l’expression datent de 182839, mais c’est à partir des années 1850 que l’usage de ces termes se multiplie. Cette accélération est liée à la publication en 1854 du rapport Northcote-Trevelyan40. Longtemps présentée comme une sorte d’acte de naissance du Civil Service au Royaume-Uni41, cette proposition de réforme fut surtout l’une des manifestations saillantes d’un processus de bureaucratisation de plus longue durée42. Or, ce rapport d’une vingtaine de pages ne comporte aucune véritable définition. Les auteurs usent en revanche des termes permanent civil service, civil service et civil servants ainsi que public service et publics servants dans des sens qui, nonobstant leur caractère implicite, diffèrent manifestement les uns des autres43. En dépit des multiples réformes menées au fil des décennies (en particulier les lois sur les pensions civiles de 1859 et 1887), ce n’est que dans les années 1930 qu’un semblant de définition du Civil Service se stabilisa. Elle était fondée sur une définition provisoire élaborée par la Royal Commission on the Civil Service de 1929-1931, dite Commission Tomlin :

  • 44 E. Cohen, 1941, p. 19 ; cite Royal (Tomlin) Commission on the Civil Service, P.P., 1931, p. 4.

« L’expression “Civil Servant” a aujourd’hui un sens précis ; elle désigne “les agents de la Couronne, autres que les titulaires de fonctions politiques ou judiciaires, qui sont employés à titre civil et dont la rémunération est payée entièrement et directement sur les fonds votés par le Parlement”44. »

  • 45 R. Lowe, 2011, p. 6.
  • 46 H. Pemberton, 2018, p. 119.
  • 47 E. N. Gladden, 1967, p. 3.
  • 48 « Dockyard Pensions », art. cité.
  • 49 J. Greenwood & D. Wilson, 1989, p. 86.
  • 50 R. Chapman, 1992 ; J. Greenwood, R. Pyper & D. Wilson, 2002, p. 17-19.
  • 51 R. Lowe, 2011, p. 8.

20Cette formulation, que la commission présentait elle-même comme une « définition de travail » qui n’entendait ni « faire autorité » ni prétendre à « l’exhaustivité »45, s’est imposée jusqu’à nos jours. En 2018, Hugh Pemberton en repartait pour d’emblée en préciser le caractère très restrictif : au moment où l’historien écrivait, elle ne correspondait qu’à une personne sur douze travaillant dans le secteur public46. Au fil des décennies, le caractère incomplet, imprécis et insuffisant de cette définition fut d’ailleurs régulièrement rappelé. E. N. Gladden notait ainsi, à la fin des années 1960, qu’il n’y avait « pas de définition consensuelle du Civil Service », en insistant sur les nombreuses catégories de personnels ainsi exclues, depuis les agents temporaires jusqu’aux travailleurs relevant de services industriels (tel que le Post Office jusqu’en 1965). Le politiste citait d’ailleurs, parmi les agents généralement exclus des civil servants, ceux des chantiers navals47 : les mêmes qui, en 1804, étaient considérés comme faisant pleinement partie du Civil Service of the Crown pour justifier l’interdiction de transfert de leur pension48. À la fin des années 1980, John Greenwood et David Wilson soulignaient toujours l’absence d’une définition précise des civil servants au Royaume-Uni, en notant qu’elle avait pour avantage de permettre de faire entrer ou sortir à loisir des agents du champ du Civil Service lorsqu’il s’agissait d’en prendre la mesure49. À tel point que certains observateurs purent considérer que le Civil Service n’existait plus vraiment50. En 2011, Rodney Lowe insisterait ainsi sur le fait que si cette définition n’avait jamais « fait l’objet d’une délibération juridique ou constitutionnelle désintéressée », c’était justement parce qu’il s’agissait d’une « question politique très controversée51 ».

  • 52 Développée par le National Digital Newspaper Program, elle permet d’interroger et d’accéder aux nu (...)
  • 53 « Foreign Intelligence », National Gazette, 17 novembre 1792, p. 1 ; « Foreign News. British Affai (...)
  • 54 « Literal Print », The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation. (...)
  • 55 Civil Service Commission, 1941, p. 11.
  • 56 Civil Service Commission, 1941, p. 27.
  • 57 L. White, 1958 ; W. E. Nelson, 1982 ; S. Skowronek, 1982.
  • 58 R. White Jr, 2010, p. 143.
  • 59 G. Conac, 1958, p. 105.
  • 60 R. White Jr, 2010, p. 144.
  • 61 « Title 5 – Governement organization and employees », United States Code, 2018. URL : https://www. (...)
  • 62 P. Light, 1999 ; A. Sheingate, 2014.

21C’est dans une logique similaire que s’inscrivent les États-Unis avec, peut-être, une indétermination encore plus forte. Une première exploration de la base Chronicling America52 permet de constater qu’à la fin du xviiie siècle comme au début du xixe siècle, les termes civil service et civil servants ne désignaient que des fonctions publiques étrangères. La France en 1792 et le Royaume-Uni en 1809 sont, par exemple, l’objet des deux premières occurrences de civil service, tandis que c’est à propos de l’Espagne en 1817 que l’on trouve la première occurrence de civil servants53. Jusqu’au milieu du xixe siècle, ce sont d’autres termes qui furent employés pour désigner les agents publics. Dans la Constitution de 1787, c’est celui de officers qui est utilisé pour désigner les hauts fonctionnaires de l’État fédéral, nommés par le président avec droit de veto du Sénat. Les agents publics sous leur responsabilité sont alors plutôt désignés comme inferior officers54. Plusieurs textes adoptés dans les premières décennies du xixe siècle montrent que c’est toutefois le mot clerk qui s’imposa. Dans une histoire du Federal Civil Service publié par la Civil Service Commission en 1941, il était en revanche précisé que, dans les lois adoptées depuis 1818, ce terme ne désignait « pas tous les employés administratifs mais uniquement les postes les plus élevés », les autres se voyant adjoindre une mention explicitant le caractère subordonné de leurs emplois55. Clerks s’imposa ainsi d’abord comme une formulation générique, le secteur ou le métier étant parfois spécifié : post office clerk, medical clerk ou encore law clerk sont ainsi mentionnés dans les lois adoptées au fil des années 1850-186056. La situation évolua lorsque les principaux fondements du processus de bureaucratisation furent posés avec, notamment, la remise en cause du spoils system (recrutement des fonctionnaires reposant sur leur loyauté politique) dans le dernier quart du xixe siècle57. À la façon du rapport Northcote-Trevalyan de 1854 pour le Royaume-Uni, ou du statut de 1946 en France, c’est le Pendelton Civil Service Reform Act de 1883 qui fait généralement office d’acte de naissance du Civil Service aux États-Unis. Cette loi instaurait ainsi une forme de fonction publique au mérite au niveau fédéral, avec la mise en place de recrutements sur concours, une protection de l’emploi face aux velléités de sanction politique et la création de la United States Civil Service Commission. Ainsi naquit une nouvelle catégorie, celle de classified civil service, équivalent d’une fonction publique statutaire. Le système s’est progressivement étendu : dans les années 1930, les personnels concernés représentaient plus de 80 % des agents fédéraux. Les États fédérés et quelques grandes villes ont aussi peu à peu organisé leur propre classified civil service58. Une définition consensuelle des civil servants n’a pas émergé pour autant. En 1958, Gérard Conac relevait ainsi que « la notion d’agent public » restait « très incertaine » aux États-Unis, la désignation des fonctionnaires fédéraux passant par des expressions vagues telles que « public employees », « public workers » ou encore « who works for the government59 ». La consécration du merit system intervint avec le Civil Service Reform Act de 1978, avant les nombreuses remises en cause amorcées dans le courant des années 1980. Cette loi remplaça la Civil Service Commission par plusieurs agences (Office of Personnel Management ; Merit Systems Protection Board ; Federal Relations Authority) et instaura une nouvelle catégorie d’agents avec le Senior Executive Service. Les hauts fonctionnaires concernés avaient moins de garanties d’emploi mais de plus fortes rémunérations et opportunités de carrières60. Si, au fil du temps, l’usage du terme Civil Service s’est généralisé, civil servant n’a jamais fait l’objet d’une définition légale. L’expression n’apparaît ainsi dans aucun des 11 001 articles qui composent le titre 5, consacré à l’organisation et aux employés du gouvernement, du United States Code (codification des lois générales et permanentes des États-Unis)61. Finalement, c’est surtout employees qui s’est imposé, éventuellement précédé de government, de federal, state ou local lorsque les échelons sont précisés. L’expression government employment est ainsi très utilisée dans les textes officiels ou les recensements, mais elle peut renvoyer à tous les échelons administratifs et politiques, sans considération de statut des agents. Ce flou est, ici encore, éminemment politique : il participe en effet d’une sorte d’invisibilisation du rôle et des interventions de l’État fédéral62.

  • 63 D. B. Eaton, 1880 (lettre de mission p. I.) ; G. Conac, 1958, p. 34 ; F. Dreyfus, 2000, p. 172.
  • 64 N. Gally, 2012, p. 189-192.

22Cette première exploration, qu’il faudrait approfondir pour prendre en considération d’autres acteurs (de la presse aux traités de science politique et aux publications de statisticiens par exemple) montre tout l’intérêt de porter attention aux définitions de la fonction publique. Il ne s’agit d’ailleurs pas seulement d’identifier des points de convergence ou de divergence : la question de la délimitation des contours de la fonction publique constitue aussi un excellent terrain d’observation de la circulation des savoirs et des politiques. Deux cas bien connus en témoignent : aux États-Unis, l’élaboration du Pendelton Act de 1883 reposa en partie sur les résultats d’une mission d’observation du Civil Service britannique63 ; en France, la création du corps des administrateurs civils en 1945 fut, elle aussi, en partie inspirée par l’exemple britannique64.

Et pourtant… on les compte : historiciser les productions statistiques

23L’hétérogénéité des données sur l’emploi public, tant celle des chiffres eux-mêmes que celle de leur périodicité de recueil ou de diffusion, constitue le deuxième obstacle majeur aux analyses comparatives. Prendre l’histoire de ces productions statistiques pour objet permet toutefois de dépasser les approches stériles, du rejet pur et simple des chiffres à leur usage hermétique à toute lecture critique. Faire l’histoire du comptage des fonctionnaires aux États-Unis, en France et au Royaume-Uni permet ainsi de dresser un premier constat : un tournant important semble avoir eu lieu, pour les trois pays, dans les années 1950 et 1970. Les statistiques y deviennent plus régulières et fréquentes, alors que jusqu’au début du xxe siècle elles étaient incomplètes et paraissaient selon une périodicité variable. On assiste ainsi à un mouvement d’institutionnalisation qui semble converger.

24Aux États-Unis, c’est une loi de 1950 qui imposa un recensement quinquennal des gouvernements à partir de 195265 ; faute de moyens accordés pour la première édition, sa publication commença en 195766. L’origine des Census of Governments est toutefois à rechercher plus d’un siècle auparavant67. C’est en effet à partir des années 1850 qu’un recueil décennal d’informations relatives aux finances publiques des « unités gouvernementales » a été réalisé dans le cadre du recensement de la population. Néanmoins, avant 1932, les données ne couvraient pas la totalité du pays ; il fallut même attendre 1940 pour que des éléments sur l’emploi public soient collectés à des fins statistiques. Concernant le personnel fédéral, les premières données semblent en revanche remonter au début du xixe siècle. Dans un premier temps, il ne s’agit pas de statistiques mais d’annuaires nominatifs : le 27 avril 1816, le Congrès adopta une « résolution demandant au Secrétaire d’État de compiler et d’imprimer, une fois tous les deux ans, un registre de tous les officiers et agents, civils, militaires et navals, au service des États-Unis68 ». Dépourvu de toute compilation statistique, cet annuaire fut publié régulièrement au fil du xixe siècle, s’étoffant à mesure des demandes du Congrès. C’est en 1893 que fut réclamée la mention du nombre des officers et employees du pouvoir exécutif, classés par département avec le total de leurs rémunérations69. La résolution fut d’emblée appliquée sous la forme d’une synthèse de fin de volume. Le Census Bureau ayant été formellement créé sous la forme d’une agence gouvernementale permanente en 190270, il fut chargé de produire les données quantitatives concernant les agents de l’exécutif pour alimenter l’Official Register71. Ce n’est toutefois qu’avec les Census of Governments que le comptage des emplois publics fut systématisé. De plus en plus précis, consacré à l’emploi public des échelons local, étatique et fédéral, il est en partie fondé, depuis 1957, sur une enquête annuelle du Census Bureau : l’Annual Survey of Public Employment and Payroll (ASPEP). Jusqu’en 2015, l’objectif de cette enquête était de comptabiliser les emplois à tous les niveaux, mais depuis 2016, seuls les échelons local et étatique sont comptabilisés par l’ASPEP72. Ainsi, la production des données relatives à l’emploi fédéral, qui repose sur une base de données des dossiers du personnel fédéral civil (l’Enterprise Human Resources Integration-Statistical Data Mart, EHRI-SDM) relève désormais de l’Office of Personnel Management (OPM)73.

  • 74 A. F. Vivien, 1845.
  • 75 É. Ruiz, 2010 ; id., 2018.
  • 76 D. Quarré, 1987 ; id., 1992.
  • 77 Voir la contribution d’Aurélie Peyrin dans ce numéro (A. Peyrin, 2020).

25En France, on l’a vu plus haut, il existe ainsi un « recensement des agents des services publics » réalisé par l’INSEE depuis la fin des années 1940. Mais l’histoire du comptage des fonctionnaires est plus ancienne. Des chiffres plus ou moins fiables ont pu circuler dès le milieu des années 184074, mais l’histoire de ce que l’on nomme désormais la « statistique des fonctionnaires » commence dans les années 1890. D’abord produite aux marges de l’État par des statisticiens militants, elle devient une opération pleinement étatique cinq décennies plus tard75. Après le premier dénombrement expérimenté en 1946, sept recensements furent réalisés sur les agents publics des années 1947 à 1969. L’informatisation des fichiers de paie des agents publics76 permit au recensement de prendre un rythme bisannuel à partir de 1976 jusqu’en 2000. Le titre du recensement changea également, passant de « recensement des agents des services publics » jusqu’en 1962, à celui « recensement des agents de l’État et des collectivités locales », les deux échelons étant dès lors traités séparément. Jusqu’à la mise en place de SIASP, deux fichiers annuels alimentaient ce recensement : le fichier général de l’État et l’enquête sur les personnels des collectivités locales et des établissements publics locaux. Depuis le début des années 2000, l’INSEE ne publie plus de recensements, mais continue à diffuser des données annuelles (dans le Rapport annuel sur l’état de la Fonction publique notamment77).

  • 78 Civil Service Statistics, 1970, p. 3.
  • 79 Voir, notamment, R. H. Gretton, 1913, p. 140 et E. W. Cohen, 1941, p. 34-35.
  • 80 Sauf mention contraire, les éléments suivants sont tirés des volumes successifs des Civil Service (...)
  • 81 Office for National Statistics, 2020.

26Au Royaume-Uni, la publication régulière de statistiques par le Civil Service Department puis l’Office for National Statistics, est plus tardive. Le volume des Civil Service Statistics publié pour l’année 1970 est en effet présenté comme « le premier du genre ». Mais la nouveauté résidait plus dans la publication que dans la production des données. Les rédacteurs expliquent en effet que « des chiffres comparables ont été compilés et diffusés au sein du Civil Service depuis de nombreuses années » en vue de leur mise à disposition, sur demande, des décideurs et universitaires78. Les travaux de politistes et historiens publiés dans les années 1910 à 1940 mentionnent effectivement des rapports parlementaires qui attestent la publication d’informations chiffrées dès la fin du xviiie siècle79. En outre, le Civil Service Statistics publia en 1970 une rétrospective à partir des chiffres transmis par des « déclarations ministérielles » ; elle remontait à 1902 pour les effectifs « non industriels », et à 1939 pour les effectifs « industriels ». Les statistiques de l’année 1970 furent tirées d’une autre source, le Central Staff Record, fichier informatique sur bande magnétique, alimenté par les ministères pour chaque nouvel entrant comme pour le suivi de carrière80. Avec les progrès de l’informatisation, le fichier évolua vers la création de PRISM (Personnel Record Information System for Management), en 1976. En 1983, MANDATE, un fichier centralisé des informations reçues chaque trimestre pour les agents non industriels, prit le relais. Un changement radical intervient enfin en 2007 avec la mise en place de l’Annual Civil Service Employment Survey, avec un taux de réponse annoncé de 100 %. En outre, depuis 1999, des données relatives à « l’emploi dans le secteur public » sont estimées par trimestre à partir du recensement de la population81.

  • 82 P. Bezes, 2009.

27Brossée ici à grands traits, l’histoire de la production de chiffres sur l’emploi public dans ces trois pays offre ainsi des perspectives stimulantes. La concomitance entre l’adoption de la mécanographie puis de l’informatique et la régularisation des comptages invite notamment à relire l’histoire du « souci de soi de l’État82 » à l’aune de l’histoire des innovations techniques dans l’administration.

  • 83 Census Bureau, 2006.
  • 84 Née en 1996, avec pour premier objectif d’« archiver Internet », Internet Archive est progressivem (...)
  • 85 Née en 2008, HathiTrust est une bibliothèque numérique développée et principalement alimentée par (...)

28En tout état de cause, ce travail sur les catégories et les statistiques devrait aussi permettre de proposer une quantification des emplois publics. D’autant qu’une telle démarche est désormais facilitée par l’accessibilité croissante de la documentation du fait des numérisations opérées depuis une dizaine d’années. Les premières explorations présentées ici sont ainsi rendues possibles par la mise en ligne d’une riche documentation numérisée. Outre des statistiques publiques historiques (telles que les Historical Statistics of the United States83), les divers programmes patrimoniaux concernant la presse et la documentation parlementaire, les bibliothèques numériques (telles Internet Archive84 ou HathiTrust85) rendent accessibles des publications officielles ou savantes, qu’il s’agisse des brochures des recensements ou de travaux anciens en droit ou en administration publique par exemple. Ainsi, s’il fallut mener des recherches pendant près de huit ans pour traiter du cas français pour les années 1850-1950, une approche comparative (qui semblait alors quasiment irréalisable) peut commencer à être envisagée à condition de s’en tenir à un nombre raisonnable de pays.

  • 86 Dans une logique similaire à celle que proposent M. Maruani & M. Meron, 2012.
  • 87 Dans É. Ruiz, 2013, les chapitres sont ainsi scandés d’analyses quantitatives consacrées aux pério (...)

29Comme je l’ai expérimenté pour la France jusqu’au milieu du xxe siècle, un travail approfondi sur la construction des catégories et la fabrication des statistiques sur les fonctionnaires permet d’isoler, dans la masse des chiffres produits, les données relatives à un périmètre plus précis, aux définitions plus stables ou plus faciles à reconstruire. Ainsi, si les fonctionnaires n’existent pas, on peut sans difficulté s’accorder sur le fait que l’État emploie bien des agents. Se concentrer sur ces derniers, c’est se donner les moyens d’identifier les biais éventuels des données disponibles, repérer les ruptures de séries, les changements de modalités de comptage, pour obtenir des données corrigées et sur cette base quantifier l’évolution du chiffre des agents, leur composition (par niveau hiérarchique, échelle de traitement, statut, sexe, etc.) et leur répartition (par domaine d’intervention, ministère, établissement public, voire par service)86. Cela reste à confirmer pour le cas des États-Unis et du Royaume-Uni mais, pour la France, du fait des ruptures de séries, de la disparition ou de la prise en compte tardive de certaines variables (une catégorie de personnel ou un type d’organisme de tutelle par exemple), voire de changements radicaux de mode de comptage (du recueil budgétaire au recensement physique par exemple), une telle approche ne permet pas toujours la mise en séries de longue durée87.

3. De la perception du nombre des fonctionnaires aux frontières de l’État

  • 88 L. Febvre, 2003 [1942], p. 24.

30C’est ici qu’il faut revenir à la notion d’« histoire concrète de l’abstraction » forgée par Jean-Claude Perrot, car elle nous permet d’aller plus loin. Les fonctionnaires et les civil servants n’existent pas vraiment, et pourtant on les compte. Les chiffres produits peuvent ensuite être cités par des parlementaires, relayés par la presse, analysés par des statisticiens ou des hauts fonctionnaires, mobilisés par des économistes ou des juristes… voire, plus tard, par des historiens. Certes, observés aujourd’hui, une fois réalisée l’analyse de leurs conditions de production et de leurs usages, ces chiffres témoignent de l’absence de conventions stables dans le temps et dans l’espace. Néanmoins, quel que soit leur degré d’exactitude statistique, ces données sont présentées et tenues pour vraies par leurs contemporains, elles sont l’une des composantes de leur « outillage mental88 ». Elles alimentent alors les conceptions de l’État ou des politiques de la fonction publique qui s’affrontent dans le débat public. Menées à leur terme, les opérations de recherche esquissées dans la section précédente permettront d’identifier l’ensemble des chiffres produits, de suivre leurs circulations, de comprendre leurs usages, et ainsi de faire l’histoire concrète de l’abstraction à laquelle ils donnent corps.

Visualiser des abstractions

  • 89 J.-C. Perrot, 1992, p. 59.
  • 90 Au sens que lui donnent C. Lemercier & C. Ollivier, 2011, p. 13.
  • 91 É. Ruiz, 2013 ; id., 2015.

31Cela implique de considérer l’ensemble des chiffres relatifs à l’emploi public comme « des bilans d’arrivée, dressés à partir des réalités perçues89 ». Rapprochées les unes des autres, mises en graphique, les données réunies dans le cadre d’une enquête sur leurs modes de production et leurs usages permettent de proposer une formalisation90 des perceptions contemporaines de l’évolution du nombre des fonctionnaires. Cette proposition a été expérimentée pour le cas français au terme d’une recherche sur la fabrique et les usages, non-usages et usages détournés des chiffres sur les fonctionnaires depuis les publications de Vivien en 1845 jusqu’au premier recensement des agents des services publics publié par l’INSEE en 194991.

  • 92 Afin de ne pas alourdir les légendes des figures [dans la version imprimée], les sources mobilisée (...)

32Les graphiques qui suivent proposent d’étendre ce cadre d’analyse, tant dans le temps que dans l’espace, afin de soumettre à la discussion quelques exemples qui témoignent de son potentiel heuristique. Notons toutefois d’emblée qu’il s’agit ici de présenter des pistes et des résultats provisoires. En effet, pour formaliser avec précision la perception de l’évolution des emplois publics dans chacun des trois pays pris en considération, il faudra procéder à une exploration systématique de corpus documentaires permettant d’analyser la circulation des chiffres dans et entre plusieurs arènes (statistique, politique, médiatique et savante notamment). Concrètement, cela impliquera de repérer, pour chaque nombre exposé, ses conditions de production (recensement, enquête…), le périmètre concerné (local, régional, étatique, fédéral) – qu’il soit évasif (les fonctionnaires fédéraux) ou précis (les agents de l’État à temps complet relevant du statut général) – ainsi que son contexte d’énonciation (déclaration informative, débat ou controverse politique, déclaration ou citation originale, etc.). La tâche est considérable et il faudra plusieurs années de travail collectif pour aboutir. Il est toutefois dès à présent possible de tester l’intérêt d’une telle approche sur les trois pays, à partir des premières explorations décrites dans la section précédente, complétées par des données de seconde main92. Telle qu’elle est ainsi formalisée, la perception de l’évolution du nombre des fonctionnaires est partielle, limitée à celle qu’offrent organismes statistiques et travaux académiques. Cette première exploration permet toutefois d’ouvrir des pistes prometteuses.

  • 93 A.-L. de Saint-Just, 2004, p. 642.
  • 94 Deuxième séance du mardi 21 décembre 1948, Journal officiel, Débats parlementaires, Assemblée nati (...)
  • 95 Une telle représentation animée est proposée en annexe de É. Ruiz, 2015 (URL : https://compter.hyp (...)

33Les Figures 3, 4 et 5 représentent ainsi, telle qu’il est possible de la formaliser à ce stade de la recherche, l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis, en France et au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle. Sur chaque graphique, un point correspond à l’énoncé d’un nombre, et les tracés de courbes figurent, par interpolation des déclarations rétrospectives, qu’il s’agisse d’une formulation textuelle ou de séries mises en tableaux chronologiques par des organismes statistiques. Dans la Figure 4 par exemple, on peut observer un point isolé à la fin du xviiie siècle : il s’agit d’un chiffre cité par Saint-Just le 10 octobre 1793. Dans un rapport à la Convention nationale il évoque ainsi les « 20 mille sots » alors employés par le gouvernement93. Mêlée à la masse des évaluations des années 1930-1940 et de ce fait impossible à distinguer à l’œil nu, on trouve aussi une courbe reliant deux points, qui correspond à la déclaration faite à l’Assemblée nationale par Jean Biondi, secrétaire d’État à la présidence du Conseil chargé de la fonction publique et de la réforme administrative en décembre 1948. Pour celui-ci, le nombre des agents civils de l’État était en effet passé, en « chiffres ronds », de 680 000 en 1936 à 960 000 en 194794. On touche ici aux limites des représentations graphiques imprimées : seule une version animée permettrait de vraiment saisir l’évolution de la perception, en montrant, par exemple, l’évolution des chiffres cités au fil des décennies95 ; tandis qu’il n’est pas possible de distinguer chacun des chiffres cités dans de telles représentations. Dans le même temps, à ce stade, c’est bien cet effet d’agrégat qui permet de mieux formaliser l’abstraction représentée.

Figure 3. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)

Figure 3. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)

Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b.

Figure 4. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires en France depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)

Figure 4. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires en France depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)

Sources. É. Ruiz, 2013 pour les années 1840-1940 ; complété par INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230) ; A.-L. de Saint-Just, 2004 (chiffre cité p. 642).

Figure 5. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)

Figure 5. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)

Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 ; E. Cohen, 1941 ; H. Finer, 1937 ; P. Gaudemet, 1952 ; E. Gladden, 1945 ; id., 1967 ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 ; S. Hicks et al., 2005 ; D. Loschak, 1972 ; R. Lowe, 2011 ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 ; W. Robson, 1937.

  • 96 A. de Tocqueville, 1848, p. 215.
  • 97 T. Skocpol, 1992 ; B. Sparrow, 1996.
  • 98 M. O. Baruch, 2004.
  • 99 P. Harling, 2001.

34Une première observation s’impose et permet d’étendre aux États-Unis et au Royaume-Uni un constat qui avait déjà été formulé pour le cas de la France : le lien entre les deux guerres mondiales et la croissance de l’emploi public. Le rôle des guerres dans l’extension des « attributions du gouvernement civil » est connu au moins depuis Tocqueville96. C’est d’ailleurs un phénomène qui a été étudié sous divers angles pour les États-Unis97, la France98 comme pour le Royaume-Uni99. Or, il se traduit aussi par une croissance inédite de l’emploi public : un effet cliquet semble opérer après chaque guerre mondiale, avec une croissance des effectifs qui semble particulièrement concentrée sur le xxe siècle.

35Une attention particulière aux années de référence pour les chiffrages rétrospectifs permet aussi d’observer une sorte d’effet cliquet dans la perception de cette augmentation. L’étude approfondie du cas français jusqu’en 1950 avait permis d’observer que cela traduisait une acceptation progressive de l’extension des attributions de l’État, avec un décalage progressif de la période de référence à laquelle renvoyaient les comparaisons diachroniques. Le phénomène semble ici applicable aux deux autres pays et se poursuivre au fil du xxe siècle, avec des séries souvent moins longues qui se décalent de plus en plus vers la droite des graphiques. Toutefois, seule une étude des discours et représentations politiques qui accompagnent ces données permettra de confirmer une telle hypothèse.

Morphologie de l’emploi public

36Cette formalisation permet aussi d’observer la concomitance entre multiplication des données et intensification de la croissance des effectifs. Par une lecture verticale des graphiques précédents, les Figures 6, 7 et 8 permettent aussi de constater que la variété des évaluations possibles ne diminue pas particulièrement avec la systématisation des comptages informatisés. S’il y a plus de données disponibles, il y a aussi plus de données concurrentes. Plusieurs explications peuvent être avancées : différents énonciateurs peuvent recourir à des évaluations distinctes, ou corriger les statistiques disponibles. On peut ainsi jouer sur le champ (fonctionnaires ou emplois non marchands), tenir compte ou non des services industriels et commerciaux, proposer des arrondis (parfois à la centaine de milliers). On l’a vu plus haut, les possibilités, de bonne foi ou non, sont nombreuses.

Figure 6. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)

Figure 6. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)

Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b.

Figure 7. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires en France depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)

Figure 7. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires en France depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)

Sources. É. Ruiz, 2013 pour les années 1840-1940 ; complété par INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230) ; A.-L. de Saint-Just, 2004 (chiffre cité p. 642).

Figure 8. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)

Figure 8. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)

Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; E. W. Cohen, 1941 (chiffres cités p. 19 et 23) ; H. Finer, 1937 (table p. 24, chiffres cités p. 74) ; P. M. Gaudemet, 1952 (chiffres cités p. 53-54) ; E. N. Gladden, 1945 (chiffres cités p. 9, 17-18 et appendix p. 149) ; id., 1967 (tables 1 p. 4 et 2 p. 7) ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 (table 1.1 p. 6 et chiffres cités p. 17 et 86) ; S. Hicks et al., 2005 (table A) ; D. Loschak, 1972 (chiffres cités p. 15 et table 4 p. 19) ; R. Lowe, 2011 (tables 0.1 p. 6 et 6.1 p. 202) ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 (table 7.1 p. 184) ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 (tables 1 p. 57, 2 p. 60, 6 p. 71 et 11 p. 87) ; W. Robson, 1937 (chiffres cités p. 29)..

37Ces représentations permettent de constater que la variété des données disponibles est aussi le fait de producteurs uniques. La Figure 9 propose un zoom sur les données disponibles en France pour l’année 2011 ; toutes ont été produites par l’INSEE entre 2015 et 2020. Les évaluations peuvent diverger du fait même des conditions de production et de diffusion des statistiques. Observer les deux points les plus élevés permet par exemple d’identifier deux évaluations différentes pour un même périmètre : « Administration publique, enseignement santé humaine et action sociale ». Or, cinq années séparent la publication de ces séries : l’écart étant relativement faible, il est probablement lié à une correction des données (ou à une variation mineure de la définition). La Figure 9 montre aussi que les variations, pour un même producteur et une même année, relèvent surtout de la diversité des focales possibles lorsqu’il s’agit de définir l’emploi public.

Figure 9. Focus sur le nombre des fonctionnaires en France en 2011

Figure 9. Focus sur le nombre des fonctionnaires en France en 2011

Sources. INSEE, 1916-2020.

  • 100 T. Mitchell, 1991 ; J. Bendix et al., 1992.
  • 101 W. Novak, 2008 ; D. King & R. Lieberman, 2011.
  • 102 B. Balogh, 2009 ; D. Béland & F. Vergniolle de Chantal, 2014 ; J. Sparrow, W. Novak & S. Sawyer, 2 (...)
  • 103 C. Howard, 1999 ; J. Hacker, 2002 ; W. Genieys, 2020.
  • 104 C. Hood, 1984 ; S. Green & R. Whiting, 1992 ; C. Pollitt & C. Talbot, 2004
  • 105 N. Hardiman & C. Scott, 2012 ; B. Carroll et al., 2020.
  • 106 À l’exception d’A. Sheingate, 2014.
  • 107 S. Cottin-Marx et al., 2017.

38L’approche proposée ici permet de dépasser la question du volume global pour aborder celle de la morphologie de l’emploi public, en portant une attention particulière aux statuts des agents comptabilisés mais aussi à leurs échelons administratifs et politiques. Cette condition nécessaire à la comparabilité des séries permet aussi de mieux appréhender la question des limites de l’État. Depuis les discussions des années 1990100, d’importants renouvellements ont eu lieu à ce propos, principalement aux États-Unis, avec les débats sur la dichotomie État fort/État faible101, la question de l’invisibilité de l’État102 et la nature du welfare state103. Au Royaume-Uni, la question a aussi été soulevée suite aux réformes menées par Margaret Thatcher à partir de 1979104. Mais si d’ambitieux projets de cartographie des transformations de l’État sont menés dans une telle perspective105, l’angle des emplois publics n’est presque jamais abordé de façon centrale106. Or, une telle démarche permet de contourner un biais classique des comparaisons internationales, qui consiste à déduire l’absence d’interventionnisme étatique d’une absence apparente d’agents dans un secteur donné, en ne négligeant pas les modalités de plus en plus variées de subsidiarité entre échelons de l’action publique et la délégation, de plus en plus courante, de missions de services publics à des organismes privés107.

  • 108 D. Jones, 1998, p. 4.
  • 109 W. Pelletier, 2010.
  • 110 É. Ruiz, 2017.
  • 111 C. Hood & R. Dixon, 2015 ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020.
  • 112 C. Talbot, 2003, p. 15.

39Selon la focale, l’évolution du nombre des fonctionnaires peut ainsi radicalement changer de physionomie. Les Figures 10, 11 et 12 proposent de l’illustrer par un focus sur les employés fédéraux, agents de l’État et civil servants depuis les années 1960. Aux États-Unis, la Figure 10 permet de saisir les effets des politiques de réduction des effectifs fédéraux de l’administration Clinton (plus de 255 000 postes supprimés entre 1993 et 1998108) en mettant la rhétorique gouvernementale sur la fin du « big governement » en regard de la croissance considérable du government employment dans son ensemble (Figure 3). En France, en dépit d’une explosion de l’emploi public au sens large (Figure 4) on observe un net ralentissement de la croissance du nombre des agents de l’État dès les années 1980 (Figure 11). Trois moments de réduction drastique des effectifs semblent se dessiner. Notons d’emblée que la forte baisse des années 1990-1992 est artificielle : elle découle en effet de la transformation des PTT en deux exploitants publics en 1990, sortant les effectifs concernés des agents comptabilisés. En revanche, la chute de 1998-2000, qui découle de la privatisation de France Telecom, est bien réelle109 ; de même que la dernière inflexion, fruit de la politique de non-remplacement amorcée en 2007110. Au Royaume-Uni, l’accession au pouvoir de Margaret Thatcher ouvrit une longue séquence de réduction des effectifs publics111. Avant même les transferts presque artificiels des ministères vers des agences dans les années 1989-1998, la suppression annoncée de plus de 100 000 emplois du civil service fut non seulement réalisée mais dépassée entre 1981 et 1984112. Surtout, les réductions ne cessèrent pas avant les années 2000. Or, contrairement aux deux autres pays, la contraction du gouvernement central (Figure 12) s’inscrit dans une tendance plus générale. Dans les années 1980-1990, les réductions de l’ensemble de l’emploi public furent même plus fortes (Figure 5).

Figure 10. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central aux États-Unis depuis 1960

Figure 10. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central aux États-Unis depuis 1960

Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b.

Figure 11. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central en France depuis 1960

Figure 11. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central en France depuis 1960

Sources. INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230).

Figure 12. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central au Royaume-Uni depuis 1960

Figure 12. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central au Royaume-Uni depuis 1960

Sources. E. N. Gladden, 1967 (tables 1 p. 4 et 2 p. 7) ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 (table 1.1 p. 6 et chiffres cités p. 17 et 86) ; S. Hicks et al., 2005 (table A) ; D. Loschak, 1972 (chiffres cités p. 15 et table 4 p. 19) ; R. Lowe, 2011 (tables 0.1 p. 6 et 6.1 p. 202) ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 (table 7.1 p. 184) ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 (tables 1 p. 57, 2 p. 60, 6 p. 71 et 11 p. 87).

40Il faudrait bien sûr procéder à une décomposition encore plus fine et approfondir l’étude des politiques menées au cours de cette période pour analyser les changements de volume de l’emploi public. Mais les quelques exemples qui précèdent témoignent des perspectives stimulantes ouvertes par une telle démarche.

41Surtout, on l’aura compris au terme de cette section : l’exercice de visualisation ne saurait avoir pour seul objectif de formaliser une perception. Il s’agit en effet, en s’appuyant sur une connaissance approfondie des conditions de production, de circulation et d’usage des chiffres sur les fonctionnaires, associée à l’analyse fine des représentations qui y sont associées, de partir d’une histoire concrète de l’abstraction « nombres des fonctionnaires » pour se donner les moyens de proposer une approche inédite – quantitative, historique et comparative – des frontières de l’État à l’époque contemporaine.

Conclusion : tirer parti des potentialités du Web

42L’objectif principal de cette note exploratoire était de soumettre à la discussion ces quelques propositions pour une approche comparative du nombre des fonctionnaires et d’en montrer la faisabilité à l’échelle d’une recherche que l’on pourrait qualifier « d’individuelle ». Ajoutons, pour conclure, qu’il serait possible d’aller plus loin. En effet, tirer parti des potentialités du web pour la visualisation des données et la constitution des corpus permettrait de ne pas limiter les propositions qui viennent d’être exposées à une poignée de pays et de dépasser les limites précitées quant aux formalisations destinées à l’imprimé.

  • 113 World Inequality Database. URL : https://wid.world/.
  • 114 A. Atkinson & T. Piketty, 2007 ; id., 2010.
  • 115 T. Piketty, 2013 ; F. Alvaredo et al., 2018.
  • 116 The RICardo (Research on International Commerce) Project. URL : http://ricardo.medialab.sciences-p (...)
  • 117 B. Dedinger & P. Girard, 2017 ; id., 2020 ; voir aussi E. Grandi, 2020.

43Plusieurs programmes en cours invitent à regarder dans une telle direction. C’est notamment le cas de la base de données WID.world113. Initialement dirigée par Anthony Atkinson et Thomas Piketty, elle traduisit et accompagna le profond renouvellement opéré dans l’analyse des transformations historiques des inégalités économiques à l’échelle mondiale depuis la fin des années 1990114. Les publications qui en ont été tirées depuis 2013 laissent entrevoir les potentialités ouvertes par la constitution de ce corpus de données, tant pour la production de connaissances que pour leurs usages dans le débat public115. C’est plus encore le cas du projet RICARDO sur le commerce entre les nations du début du xviiie siècle à 1938116. Porté par Béatrice Dedinger, ce projet a connu un tournant vers la visualisation de données et la science ouverte en 2010. Or, ce projet est d’autant plus inspirant qu’il prend en considération dans la construction de la base et des outils de visualisation des données, la question de leurs sources, imparfaites et hétérogènes. Ainsi, le projet n’entend ni calquer les catégories d’intelligibilité des phénomènes étudiés par les contemporains, ni passer sous silence les lacunes éventuelles dans les données utilisées, pour reconstruire des séries117.

44Aborder ainsi le nombre des fonctionnaires permettrait de travailler sur des données de longue durée : sans renoncer à quantifier, mais sans perdre de vue non plus les nécessaires imperfections qui font tout le sel de l’enquête historique. Le but serait alors tout à la fois de produire des connaissances, de mettre des données à disposition des chercheurs et d’informer les citoyens. Comme dans bien des domaines, l’éclairage du débat public par les sciences sociales n’aurait ici rien de superflu.

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Notes

1 J.-L. Quermonne, 1991, p. 11 et 134.

2 R. Rose, 1985 ; H.-U. Derlien & B. Peters, 2008.

3 F. Dreyfus, 2000 ; F. Dreyfus & J.-M. Eymeri, 2006.

4 Depuis A. Desrosières & L. Thévenot, 2002 [1988] jusqu’à O. Martin, 2020 ; mentionnons aussi la parution prochaine d’un ouvrage co-écrit par Anaïs Henneguelle et Arthur Jatteau, Sociologie de la quantification, à paraître aux éditions La Découverte en juin 2021.

5 A. Desrosières, 2008, p. 11.

6 J.-C. Perrot, 1974 ; voir aussi I. Backouche, 2015.

7 P.-A. Rosental, 2006, p. 23.

8 J.-C. Perrot, 1992, p. 30, p. 59.

9 É. Ruiz, 2013, p. 230-247 et p. 368-377.

10 A. Peyrin, 2017, p. 102.

11 V. Malingre, 2002.

12 « Part des fonctionnaires dans la population active », Observatoire des subventions, 2014 (URL : https://web.archive.org/web/20141014170636/http://observatoiredessubventions.com/2014/part-des-fonctionnaires-dans-la-population-active/) ; @jeromegodefroy, 28 octobre 2014, 5:31 PM (URL : https://twitter.com/jeromegodefroy/status/527135478454439936).

13 Charente Libre, 29 novembre 2016, p. 2 ; @benoithamon, 30 novembre 2016, 6:39 AM (URL : https://twitter.com/benoithamon/status/804198108045393924).

14 OCDE, 2014, graphique 5.1 p. 113.

15 OCDE, 2014, p. 112.

16 É. Ruiz, 2017.

17 X. Timbeau, 2016.

18 INSEE, 1946 ; id., 1949 ; sur leur genèse, voir É. Ruiz, 2013.

19 INSEE, 1946, p. 6-7.

20 J.-M. Gernigon, 1946.

21 P.-É. Flandin, 1949, p. 16-17.

22 É. Ruiz, 2015.

23 F. Dreyfus, 2000.

24 Tels que : E. Cohen, 1941 ; S. Fabricant, 1952 ; M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 ; ou encore A. Sheingate, 2014.

25 A. Le Pors, 2018.

26 M. Block, 1877, p. 971.

27 G. Thuillier, 1975.

28 Article 65 de la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l’exercice 1905, Journal officiel, 23 avril 1905, p. 2573.

29 Loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires, Journal officiel, 20 octobre 1946, p. 8910.

30 M. Waline, 1949, p. 302.

31 R. Grégoire, 1954, p. 72.

32 G. Aschieri & A. Le Pors, 2015.

33 J.-M. Auby et al., 2012, p. 42.

34 Oxford English Dictionary, 2010 (URL : https://www.oed.com/).

35 Développée par Findmypast et la British Library, elle permet d’interroger une collection de plus de 700 journaux publiés du début du xviiie siècle aux années 1950 (URL : https://www.britishnewspaperarchive.co.uk/).

36 Norfolk Chronicle, 11, 18 et 24 décembre 1784.

37 Impression des débats du Parlement britannique (House of Commons et House of Lords) dont les collections historiques sont accessibles en ligne (URL : https ://hansard.parliament.uk/).

38 « Dockyard Pensions », House of Commons Hansard, 3 mai 1804, vol. 24, col. 221.

39 Globe, 27 septembre 1828, p. 3 ; Dublin Morning Register, 1er octobre 1828, p. 2.

40 S. H. Northcote & C. Trevelyan, 1854.

41 Voir, par exemple, dans H. Finer, 1937, p. 31 ou R. Chapman, 1970, p. 21.

42 H. Pemberton, 2018, p. 123-125. Sur l’histoire de ce rapport, voir aussi R. Lowe, 2011, p. 17-41.

43 S. H. Northcote & C. Trevelyan, 1854, p. 4.

44 E. Cohen, 1941, p. 19 ; cite Royal (Tomlin) Commission on the Civil Service, P.P., 1931, p. 4.

45 R. Lowe, 2011, p. 6.

46 H. Pemberton, 2018, p. 119.

47 E. N. Gladden, 1967, p. 3.

48 « Dockyard Pensions », art. cité.

49 J. Greenwood & D. Wilson, 1989, p. 86.

50 R. Chapman, 1992 ; J. Greenwood, R. Pyper & D. Wilson, 2002, p. 17-19.

51 R. Lowe, 2011, p. 8.

52 Développée par le National Digital Newspaper Program, elle permet d’interroger et d’accéder aux numérisations d’un peu moins de 3 300 titres de presse (un peu plus de 17 millions de pages) publiés aux États-Unis entre 1789 à 1963. URL : https://chroniclingamerica.loc.gov/ en cours de migration vers https://www.loc.gov/collections/chronicling-america/.

53 « Foreign Intelligence », National Gazette, 17 novembre 1792, p. 1 ; « Foreign News. British Affairs », Virginia Argus, 30 juin 1809, p. 1 ; « Foreign », Richmond Enquirer, 17 octobre 1817, p. 2.

54 « Literal Print », The Constitution of the United States of America: Analysis and Interpretation. Centennial Edition, US Government Publishing Office, Washington, 2017, p. 1-21. Voir, par exemple, art. II, sect. 2, § 2 (p. 14) ou encore art. VI, § 3 (p. 18). URL : https://www.govinfo.gov/app/details/GPO-CONAN-2017/.

55 Civil Service Commission, 1941, p. 11.

56 Civil Service Commission, 1941, p. 27.

57 L. White, 1958 ; W. E. Nelson, 1982 ; S. Skowronek, 1982.

58 R. White Jr, 2010, p. 143.

59 G. Conac, 1958, p. 105.

60 R. White Jr, 2010, p. 144.

61 « Title 5 – Governement organization and employees », United States Code, 2018. URL : https://www.govinfo.gov/app/collection/uscode/2018/title5.

62 P. Light, 1999 ; A. Sheingate, 2014.

63 D. B. Eaton, 1880 (lettre de mission p. I.) ; G. Conac, 1958, p. 34 ; F. Dreyfus, 2000, p. 172.

64 N. Gally, 2012, p. 189-192.

65 « An act to provide for the conduct of a periodic census of governments », 7 septembre 1950, HR 6343, Public Law 767 ; reproduit dans United States Statutes at Large, 81st Congress, Session 2, chapt. 910 (URL : https://www.loc.gov/law/help/statutes-at-large/81st-congress.php).

66 Census Bureau, 1957-1959.

67 Sauf mention contraire, les éléments qui suivent sont fondés sur : Census Bureau, 1942, 1985, 1990, 2008 et 2020.

68 Department of State, 1816, p. 3-4.

69 J. P. Deeben, 2004.

70 Census Bureau, 2000.

71 Census Bureau, 1904, p. 7.

72 « Methodology », Census.gov, URL : https://www.census.gov/programs-surveys/apes/technical-documentation/methodology/annual.2019.html.

73 « Federal employment report », OMP.gov, URL : https://www.opm.gov/policy-data-oversight/data-analysis-documentation/federal-employment-reports/.

74 A. F. Vivien, 1845.

75 É. Ruiz, 2010 ; id., 2018.

76 D. Quarré, 1987 ; id., 1992.

77 Voir la contribution d’Aurélie Peyrin dans ce numéro (A. Peyrin, 2020).

78 Civil Service Statistics, 1970, p. 3.

79 Voir, notamment, R. H. Gretton, 1913, p. 140 et E. W. Cohen, 1941, p. 34-35.

80 Sauf mention contraire, les éléments suivants sont tirés des volumes successifs des Civil Service Statistics pour 1970 à 2008.

81 Office for National Statistics, 2020.

82 P. Bezes, 2009.

83 Census Bureau, 2006.

84 Née en 1996, avec pour premier objectif d’« archiver Internet », Internet Archive est progressivement devenue une riche bibliothèque numérique. URL : https://archive.org/.

85 Née en 2008, HathiTrust est une bibliothèque numérique développée et principalement alimentée par des bibliothèques universitaires des États-Unis. URL : https://www.hathitrust.org/.

86 Dans une logique similaire à celle que proposent M. Maruani & M. Meron, 2012.

87 Dans É. Ruiz, 2013, les chapitres sont ainsi scandés d’analyses quantitatives consacrées aux périodes traitées, que l’on peut, avec précaution, comparer les unes aux autres, sans qu’il ne soit pour autant possible de proposer, par exemple, une simple courbe de l’évolution du nombre des agents de l’État pour l’ensemble de la période 1850-1950.

88 L. Febvre, 2003 [1942], p. 24.

89 J.-C. Perrot, 1992, p. 59.

90 Au sens que lui donnent C. Lemercier & C. Ollivier, 2011, p. 13.

91 É. Ruiz, 2013 ; id., 2015.

92 Afin de ne pas alourdir les légendes des figures [dans la version imprimée], les sources mobilisées pour la réalisation des Figures 3 à 12 [ont été] indiquées ici (à noter que les couleurs utilisées sont aléatoires et visent seulement à formaliser l’existence de sources différentes). Pour les États-Unis : M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b. Pour la France : É. Ruiz, 2013 pour les années 1840-1940 ; complété par INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230) ; A.-L. de Saint-Just, 2004 (chiffre cité p. 642). Pour le Royaume-Uni : M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; E. W. Cohen, 1941 (chiffres cités p. 19 et 23) ; H. Finer, 1937 (table p. 24, chiffres cités p. 74) ; P. M. Gaudemet, 1952 (chiffres cités p. 53-54) ; E. N. Gladden, 1945 (chiffres cités p. 9, 17-18 et appendix p. 149) ; id., 1967 (tables 1 p. 4 et 2 p. 7) ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 (table 1.1 p. 6 et chiffres cités p. 17 et 86) ; S. Hicks et al., 2005 (table A) ; D. Loschak, 1972 (chiffres cités p. 15 et table 4 p. 19) ; R. Lowe, 2011 (tables 0.1 p. 6 et 6.1 p. 202) ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 (table 7.1 p. 184) ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 (tables 1 p. 57, 2 p. 60, 6 p. 71 et 11 p. 87) ; W. Robson, 1937 (chiffres cités p. 29).

93 A.-L. de Saint-Just, 2004, p. 642.

94 Deuxième séance du mardi 21 décembre 1948, Journal officiel, Débats parlementaires, Assemblée nationale, 22 décembre 1948, p. 7811-7812 ; cité dans É. Ruiz, 2013, p. 677.

95 Une telle représentation animée est proposée en annexe de É. Ruiz, 2015 (URL : https://compter.hypotheses.org/997).

96 A. de Tocqueville, 1848, p. 215.

97 T. Skocpol, 1992 ; B. Sparrow, 1996.

98 M. O. Baruch, 2004.

99 P. Harling, 2001.

100 T. Mitchell, 1991 ; J. Bendix et al., 1992.

101 W. Novak, 2008 ; D. King & R. Lieberman, 2011.

102 B. Balogh, 2009 ; D. Béland & F. Vergniolle de Chantal, 2014 ; J. Sparrow, W. Novak & S. Sawyer, 2015.

103 C. Howard, 1999 ; J. Hacker, 2002 ; W. Genieys, 2020.

104 C. Hood, 1984 ; S. Green & R. Whiting, 1992 ; C. Pollitt & C. Talbot, 2004

105 N. Hardiman & C. Scott, 2012 ; B. Carroll et al., 2020.

106 À l’exception d’A. Sheingate, 2014.

107 S. Cottin-Marx et al., 2017.

108 D. Jones, 1998, p. 4.

109 W. Pelletier, 2010.

110 É. Ruiz, 2017.

111 C. Hood & R. Dixon, 2015 ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020.

112 C. Talbot, 2003, p. 15.

113 World Inequality Database. URL : https://wid.world/.

114 A. Atkinson & T. Piketty, 2007 ; id., 2010.

115 T. Piketty, 2013 ; F. Alvaredo et al., 2018.

116 The RICardo (Research on International Commerce) Project. URL : http://ricardo.medialab.sciences-po.fr/.

117 B. Dedinger & P. Girard, 2017 ; id., 2020 ; voir aussi E. Grandi, 2020.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Une comparaison biaisée du « poids des fonctionnaires » dans plusieurs pays dans les années 2010
Crédits Sources. Les enquêtes du contribuable, no 7, oct./nov. 2014, p. 16 ; Charente libre, 29 novembre 2016, p. 2.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 607k
Titre Figure 2. Une comparaison biaisée du nombre des fonctionnaires de trois pays dans les années 1940
Crédits Source. Graphique II.11 dans É. Ruiz, 2013, p. 535 ; d’après les chiffres cités dans INSEE, 1946, p. 6-7.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 223k
Titre Figure 3. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)
Crédits Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 831k
Titre Figure 4. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires en France depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)
Crédits Sources. É. Ruiz, 2013 pour les années 1840-1940 ; complété par INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230) ; A.-L. de Saint-Just, 2004 (chiffre cité p. 642).
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 418k
Titre Figure 5. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle (représentation d’ensemble)
Crédits Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 ; E. Cohen, 1941 ; H. Finer, 1937 ; P. Gaudemet, 1952 ; E. Gladden, 1945 ; id., 1967 ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 ; S. Hicks et al., 2005 ; D. Loschak, 1972 ; R. Lowe, 2011 ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 ; W. Robson, 1937.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 369k
Titre Figure 6. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires aux États-Unis depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)
Crédits Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 1,0M
Titre Figure 7. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires en France depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)
Crédits Sources. É. Ruiz, 2013 pour les années 1840-1940 ; complété par INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230) ; A.-L. de Saint-Just, 2004 (chiffre cité p. 642).
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 904k
Titre Figure 8. Évolution de la perception du nombre des fonctionnaires au Royaume-Uni depuis la fin du xviiie siècle (une lecture verticale)
Crédits Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; E. W. Cohen, 1941 (chiffres cités p. 19 et 23) ; H. Finer, 1937 (table p. 24, chiffres cités p. 74) ; P. M. Gaudemet, 1952 (chiffres cités p. 53-54) ; E. N. Gladden, 1945 (chiffres cités p. 9, 17-18 et appendix p. 149) ; id., 1967 (tables 1 p. 4 et 2 p. 7) ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 (table 1.1 p. 6 et chiffres cités p. 17 et 86) ; S. Hicks et al., 2005 (table A) ; D. Loschak, 1972 (chiffres cités p. 15 et table 4 p. 19) ; R. Lowe, 2011 (tables 0.1 p. 6 et 6.1 p. 202) ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 (table 7.1 p. 184) ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 (tables 1 p. 57, 2 p. 60, 6 p. 71 et 11 p. 87) ; W. Robson, 1937 (chiffres cités p. 29)..
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 834k
Titre Figure 9. Focus sur le nombre des fonctionnaires en France en 2011
Crédits Sources. INSEE, 1916-2020.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 587k
Titre Figure 10. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central aux États-Unis depuis 1960
Crédits Sources. M. Abramovitz & V. Eliasberg, 1957 (table 10 p. 101) ; C. S. Aron, 1987 (table 1.1. p. 5) ; H. F. Byrd, 1954 (chiffres cités p. 11) ; Census Bureau, 2006 (tables Ea827-869, Ea894-903 et Ea966-985) ; id., 2020 ; G. Conac, 1958 (chiffres cités p. 11) ; S. Fabricant, 1952 (table 8 p. 29) ; J. Ferguson & D. McHenry, 1956 (chiffres cités p. 330-336) ; R. Johnson & G. Libecap, 1994 (table 2.1 p. 1, table 5.2 p. 102 et chiffres cités p. 177) ; Library of Congress, 1976 (chiffres cités p. 3) ; P. Light, 1999 (chiffres cités p. 2-3, p. 5 et table 2.5 p. 38) ; B. G. Peters, 1985 (tables 7.1 p. 231 et 7.2 p. 233) ; id., 2008 (tables 6.3 p. 145 et 6.6 p. 152) ; OPM, 2016 ; id., 2020a ; id., 2020b.
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 1,9M
Titre Figure 11. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central en France depuis 1960
Crédits Sources. INSEE, 1949-2020 ; E. Page, 1985 (tables 3.1 p. 99, 3.2 p. 101, 3.4 p. 105 et 3.7 p. 109) ; D. Quarré, 1992 (table 109 p. 263) ; L. Rouban, 2008 (tables 9.1 p. 226 et 9.3 p. 230).
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 1,9M
Titre Figure 12. Focus sur l’évolution de la perception du nombre des fonctionnaires du gouvernement central au Royaume-Uni depuis 1960
Crédits Sources. E. N. Gladden, 1967 (tables 1 p. 4 et 2 p. 7) ; J. Greenwood & D. Wilson, 1989 (table 1.1 p. 6 et chiffres cités p. 17 et 86) ; S. Hicks et al., 2005 (table A) ; D. Loschak, 1972 (chiffres cités p. 15 et table 4 p. 19) ; R. Lowe, 2011 (tables 0.1 p. 6 et 6.1 p. 202) ; R. Lowe & H. Pemberton, 2020 (table 7.1 p. 184) ; ONS, 2003 ; id., 2020 ; R. Parry, 1985 (tables 1 p. 57, 2 p. 60, 6 p. 71 et 11 p. 87).
URL http://journals.openedition.org/histoiremesure/docannexe/image/13524/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 1,1M
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Pour citer cet article

Référence papier

Émilien Ruiz, « Pour une approche comparée du « nombre des fonctionnaires » : propositions à partir du cas des États-Unis, de la France et du Royaume-Uni »Histoire & mesure, XXXV-2 | 2020, 133-170.

Référence électronique

Émilien Ruiz, « Pour une approche comparée du « nombre des fonctionnaires » : propositions à partir du cas des États-Unis, de la France et du Royaume-Uni »Histoire & mesure [En ligne], XXXV-2 | 2020, mis en ligne le 01 janvier 2024, consulté le 18 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/histoiremesure/13524 ; DOI : https://doi.org/10.4000/histoiremesure.13524

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Auteur

Émilien Ruiz

Sciences Po, Centre d’histoire de Sciences Po (CHSP), Paris ; en détachement de l’Université de Lille, Institut de recherches historiques du Septentrion (IRHIS). E-mail : emilien.ruiz@sciencespo.fr

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Droits d’auteur

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés), sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

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