1À l’heure où les pays occidentaux envoient des missions d’observation des élections dans le reste du monde, les fraudes électorales sont souvent présentées par les hommes et femmes politiques et par les médias comme des phénomènes propres aux dictatures et en voie de résorption dans les démocraties naissantes, en phase de consolidation. L’histoire électorale récente invite pourtant à un autre constat. Que l’on songe à la remise en cause du déroulement des scrutins dans les municipalités communistes françaises au début des années 1980, à l’épisode des « électeurs fictifs » – pourtant bien réels – dans certains arrondissements parisiens en 1997, ou, aux États-Unis, aux contestations concernant l’usage et le contrôle des machines à voter en 2000 et 2004… Et il ne s’agit ici que d’exemples, de cas particulièrement marquants par l’ampleur des controverses qu’ils ont suscitées. Les instances chargées du contrôle de la régularité des scrutins sont saisies à chaque élection de dizaines de requêtes mettant en cause des manœuvres délictueuses.
2Dès lors se pose la question de l’ampleur du phénomène et de sa mesure. Divers auteurs et acteurs de la vie politique se sont employés à recenser ces pratiques frauduleuses avec, en toile de fond, des enjeux politiques essentiels. Car si les élections constituent l’un des piliers des démocraties représentatives, les fraudes électorales – entendues comme l’ensemble des atteintes aux normes juridiques encadrant les scrutins – remettent en cause les fondements et la légitimité de ces régimes. Le propos de cet article n’est pas d’avancer de nouveaux chiffres ou de proposer de nouvelles méthodes de quantification du phénomène. Il s’agit avant tout de montrer en quoi les données proposées par les différents acteurs révèlent plus leurs objectifs politiques que l’ampleur des pratiques qu’ils prétendent mesurer. Depuis la mise en place du suffrage universel, en France notamment, les recensements des fraudes électorales et leur publicité sont mobilisés comme ressources politiques, comme instruments de disqualification des adversaires et de légitimation de l’action gouvernementale.
- 1 Cet article est en partie issu de mon travail de thèse : Dompnier, N., 2002a.
3On ne peut alors s’étonner des écarts importants et des variations de ces estimations et de ces décomptes. Les données viennent servir un intérêt politique qui ne favorise guère la rigueur mathématique. Mais, comme on le verra dans un premier temps, il semble bien difficile de prétendre établir des statistiques fiables des pratiques frauduleuses. Cela ne remet pas en cause l’intérêt d’une approche quantitative dans le cadre de travaux d’histoire ou de science politique sur les fraudes électorales. Mais, si l’on peut certainement tirer de nombreux enseignements d’un recensement méthodique des allégations de fraude ou des condamnations prononcées, les statistiques portant sur les manœuvres elles-mêmes semblent bien peu crédibles. À partir de ce constat, on pourra ensuite s’interroger sur les conceptions de la démocratie qui sous-tendent les évaluations proposées par certains acteurs politiques. Enfin, à la lumière de ces conceptions, il sera possible de comprendre les projets politiques que ces estimations sont destinées à servir1.
4Les tentatives de décompte des fraudes peuvent être engagées de différentes manières. Deux approches seront ici examinées successivement. L’une consiste à relever les pratiques dont les acteurs politiques et institutionnels – électeurs, partis, candidats, tribunaux, juges de l’élection – font état et à agréger les faits ainsi pris en compte pour une circonscription, une région ou un pays donné et pour une période définie. L’autre repose sur l’analyse des résultats électoraux, de leur évolution, de leur corrélation avec des variables démographiques ou socio-économiques et sur le repérage d’« anomalies » dans ces séries de données.
5Une première manière de recenser le phénomène pourrait consister à dénombrer les condamnations ou sanctions prononcées sur le grief de fraudes électorales. Un décompte à l’aune de ces jugements comporterait néanmoins de nombreux biais et ne saurait constituer un instrument d’analyse fiable. Tout d’abord, tous les jugements, bien qu’il s’appuient sur des définitions identiques, ne reposent pas sur les mêmes principes. Ainsi, les décisions d’un tribunal correctionnel peuvent indiquer ce qui, selon la conception juridique de la fraude, a été sanctionné et donc retenu comme acte frauduleux, les acquittements indiquant les cas qui n’ont pas été considérés comme tels. On ne peut traiter les décisions du juge de l’élection (Conseil constitutionnel ou Conseil d’État par exemple) de la même manière. En effet, ces instances ne sanctionnent pas les infractions à la loi électorale, mais leur influence sur les résultats du scrutin. L’invalidation d’une élection ne dépend pas de la constatation d’une irrégularité, mais repose sur le principe de « l’irrégularité déterminante ». Un scrutin est annulé lorsque le juge de l’élection estime les résultats modifiés par la fraude, au sens où le candidat proclamé élu ne l’aurait pas été sans ces manœuvres. Mais l’élection est validée si, bien que constatées, les fraudes n’ont pas permis un retournement, une inversion des résultats. Prendre pour mesure le nombre d’invalidations ne permet donc pas un recensement des fraudes, mais seulement de celles qui sont réputées avoir abouti à intervertir l’ordre des candidats au terme de la compétition électorale.
6On pourrait choisir de se fier uniquement aux jugements des tribunaux infligeant des sanctions pénales aux auteurs des délits. On laisserait alors de côté les décisions des instances chargées de frapper d’une sanction politique – l’invalidation – les élections entachées de fraude. Mais tous les cas qui passent devant le juge de l’élection et font l’objet d’un contentieux électoral ne se retrouvent pas devant des tribunaux correctionnels et dans le contentieux répressif. Les instances sont en effet indépendantes et ont des règles de saisine différentes. Il se peut ainsi qu’une élection soit invalidée pour des fraudes ayant entraîné une modification des résultats sans que la justice pénale soit saisie de l’affaire. De même, des poursuites pénales peuvent être engagées sans que le scrutin ait été contesté devant le juge de l’élection. En outre, il n’est pas rare de pouvoir constater la fraude sans pour autant avoir les moyens d’en désigner les auteurs. Aussi le juge de l’élection traite-t-il de nombreux cas qui ne peuvent pas aboutir lors d’une poursuite judiciaire.
- 2 Archives nationales (AN), C 3229 à 3242.
7Par ailleurs, se fier aux différents types de jugements pour retracer les pratiques frauduleuses, c’est postuler la neutralité du juge. Or, dans nombre de situations, son travail est étroitement dépendant du contexte politique. Dans certains cas, l’instance chargée de la vérification des pouvoirs et des invalidations est elle-même éminemment politique. On l’observe en particulier en régime parlementaire, où les assemblées politiques exercent cette prérogative pour leurs propres membres, comme la Chambre des députés française le faisait de 1848 à 1958. Le nombre des invalidations et les élections qui en sont frappées dépendent alors nettement des majorités politiques en place. Les magistrats, eux, peuvent être nommés en raison de leur allégeance politique, ou encore subir des pressions du pouvoir lorsqu’ils ont à juger des affaires de fraudes. De nombreux témoignages le montrent lors de la grande enquête nationale sur les élections de 1877, votée par la Chambre des députés pour mettre en lumière les pressions exercées dans le cadre des candidatures officielles. Des sous-commissions se rendent dans chaque département, interrogent des électeurs, des autorités locales, des magistrats et mettent en lumière le rôle de ces derniers dans la stratégie électorale du gouvernement2. On voit alors mal en quoi le nombre de condamnations prononcées pourrait nous renseigner sur les pratiques frauduleuses. Il permet bien plus sûrement de donner des indications sur les relations entre pouvoirs exécutif et judiciaire.
- 3 Sur un autre terrain, Yves Mény souligne ce biais en intégrant le secret de la transaction dans la (...)
8Le recensement de la fraude sur la base d’un simple décompte des sanctions prononcées – invalidations ou sanctions pénales – doit ainsi être exclu. Il faudrait alors s’appuyer sur d’autres matériaux : plaintes, recours, enquêtes… Mais une difficulté supplémentaire apparaît : les informations et les sources dont on dispose ne nous renseignent pas sur les fraudes, mais sur les allégations de fraude, que ce soit dans les rapports de police, les débats lors de la vérification des pouvoirs, les requêtes ou les protestations. La condition de réussite de la plupart des manœuvres consistant à ce qu’elles demeurent secrètes, inaperçues, un décompte des fraudes par un recensement des protestations ne permettrait pas de toutes les prendre en considération3. En outre, une approche critique des sources doit inciter à aborder les accusations de fraude avec la plus grande prudence. Par exemple, si l’on observe l’élection législative de 1849, un nombre important de « fraudes » est mentionné dans les protestations. En revanche, rien n’apparaît pour l’élection de 1852. Mais les fraudes reviennent en abondance lors du scrutin de 1869 – et ainsi de suite. Doit-on lire dans ces variations des évolutions des pratiques frauduleuses ? Ou bien, à nombre de manœuvres à peu près constant, les variations du nombre des allégations de fraude ? Dans de nombreuses circonstances, on peut affirmer que le contexte politique favorise (ou non) la formulation de réclamations ou de protestations par les électeurs. Lorsque le pouvoir en place organise les manœuvres et les pressions, par l’intermédiaire des maires notamment, lorsque les électeurs se trouvent contraints par ceux-là même qui doivent veiller au bon déroulement des scrutins et enregistrer les protestations, les velléités de contestations se font évidemment moins nombreuses. Cela explique le faible nombre de protestations pour les scrutins marqués par les « candidatures officielles », comme en 1852.
- 4 Olivier Ihl propose de considérer ces démarches post-électorales comme un « troisième tour » de scr (...)
9Dénombrer des allégations, c’est aussi masquer une partie de l’objet étudié en ne considérant que sa face visible et en taisant ses fondements sociaux et politiques. Les accusations de fraude sont fréquemment partisanes et peuvent répondre, non à la volonté de voir sanctionner des pratiques illégales effectivement observées, mais à celle de jeter le discrédit sur un adversaire politique et d’obtenir l’invalidation de son élection4. Dès lors, il faut admettre que les requêtes ne révèlent pas toutes des fraudes mais en inventent aussi, et rien ne garantit que l’appréciation des recours par le juge de l’élection permette de distinguer les fraudes pratiquées des fraudes imaginées. Par ailleurs, toutes les fraudes ne sont pas révélées, soit en raison de leur réussite – elles n’ont pas été repérées –, soit parce que les transactions passées avec des électeurs agissent sur le long terme – par exemple, une pression patronale comme la menace de licenciement joue non seulement au moment du vote, mais aussi lors de la contestation de l’élection.
- 5 Le développement suivant est fondé sur l’article de L. N. Powell, 1989. Une méthode mathématique si (...)
10Pour échapper aux problèmes que posent les décomptes des contestations, il est possible de tenter un recensement des fraudes uniquement fondé sur les résultats électoraux et sur leur écart à la norme statistique. C’est notamment la méthode employée par l’historien américain Lawrence N. Powell, dont on peut retracer ici les grandes lignes, pour mieux comprendre les limites de ce type d’approche telle qu’elle a été développée jusqu’à présent5. Travaillant sur le vote de ratification de la Constitution dans le Mississippi en 1868, Powell recourt à des analyses statistiques des résultats du scrutin dans les différentes circonscriptions. Son objectif est double : établir l’existence des fraudes et, sachant que la Constitution n’a pas été adoptée dans le Mississippi, rétablir les résultats qui auraient été obtenus sans fraude.
- 6 Les points ne se trouvent en fait pas précisément sur la droite et ont pour coordonnées y = axi + (...)
11Pour cela, Powell fait l’hypothèse d’une très forte corrélation positive entre la part des Noirs inscrits sur les listes électorales et la part des votes en faveur de la Constitution. L’appartenance ethnique serait l’explication principale des résultats de ce scrutin. On peut formuler cette hypothèse de manière mathématique comme une fonction du type y= f(x) où x, la variable indépendante, est la part de Noirs sur les listes électorales et y, la variable dépendante, est la part de votes en faveur de la Constitution. Powell en propose une représentation graphique où figurent en abscisse la proportion de Noirs sur les listes et en ordonnée le pourcentage de voix en faveur de la constitution. De cette manière se dessine un nuage de points – 66 au total – dans lequel chaque point représente une circonscription. Ils se répartissent nettement autour d’une droite dont l’auteur détermine l’équation par la méthode des moindres carrés. La fonction y=f(x) est donc une fonction affine du type f(x)=ax+ b. Le coefficient de corrélation calculé par Powell est élevé (R = 0,79), ce qui se traduit graphiquement par une proximité du nuage de points par rapport à la droite et qui, du point de vue analytique, appuie l’hypothèse d’une forte corrélation entre la race et le vote6.
12L’étude montre qu’une hausse de 10 points de la part des Noirs sur les listes électorales entraîne une augmentation de 8 points du vote en faveur de la Constitution. Cependant, 15 circonscriptions se situent très nettement en deçà de la droite, à l’écart du nuage de points. Pour l’auteur, ces écarts sont le résultat de pratiques frauduleuses, et tout particulièrement d’intimidations et de bourrages d’urnes. Il est donc possible de déterminer graphiquement les circonscriptions déviantes, les lieux où des fraudes ont été commises. Plus encore, il est possible, toujours selon Powell, de déterminer quel eût été le résultat du scrutin dans ces circonscriptions si ces manœuvres n’avaient pas eu lieu, puisque la part de Noirs sur les listes y est connue. Et on peut ainsi déduire que le Mississippi, sans la fraude, eût adopté la Constitution en 1868 au lieu de la rejeter.
13Pour séduisante qu’elle puisse paraître, cette méthode statistique révèle rapidement ses limites. Si l’on prend en compte la diversité des facteurs qui déterminent ou influencent le vote, on peut s’interroger sur le sens des écarts à la norme observés par l’auteur. Ce dernier prend certes des précautions dans l’analyse et s’appuie également sur des témoignages et des rapports mentionnant des pratiques frauduleuses dans les circonscriptions déviantes. Cependant, il ne dit rien des allégations de fraude qui ont pu être faites dans d’autres circonscriptions, aux résultats « normaux ». En outre, comment ne pas s’interroger sur d’autres explications de ces écarts statistiques ? Le Mississippi présente-t-il une population si homogène et des comportements si uniformes qu’on ne puisse envisager l’influence d’autres facteurs, plus localisés que la race ? Powell se prend lui-même à ce piège puisqu’il prend en considération des particularités locales pour les points situés au-dessus de la droite (un vote favorable à la Constitution plus élevé que la norme) : les écarts seraient alors dus à une tradition politique spécifique, à l’intervention déterminante de certaines personnalités politiques. En revanche, la situation de points sous la droite (un vote favorable à la Constitution plus faible que la norme) est systématiquement interprétée comme le signe de manœuvres électorales.
14L’outil statistique ainsi employé ne résout aucun des problèmes de recensement de la fraude évoqués précédemment. Même s’il dispose d’un modèle mathématisé, le chercheur doit décider, de manière subjective et avec des informations pour le moins fragiles, si les scrutins qu’il observe ont été ou non entachés de manœuvres délictueuses. Cela fragilise l’ensemble de la démonstration, mais surtout, alors que la méthode employée prétendait garantir une impartialité du regard – les chiffres parleraient d’eux-mêmes –, elle s’avère porteuse de multiples jugements de valeurs. Il suffit de lire la conclusion de Powell pour s’en convaincre :
- 7 Powell, L. N., 1989, p. 657.
« [ecological regression] can also be employed to identify, and possibly correct for, fraud when there is some variation in county behavior. One needs a sufficient number of honest counties in order to know how to adjust for the dishonest ones. […] In these and other states it is useful to determine not only what did happen but what might have happened under happier circumstances ».7
15Tranchant entre les circonscriptions honnêtes et les circonscriptions malhonnêtes, décidant si les circonstances ont été « heureuses » ou non, l’auteur se fait ici narrateur, mais aussi juge et correcteur de l’histoire. Contrairement aux apparences et aux objectifs affichés, l’approche semble bien peu soucieuse de rigueur scientifique.
16Une approche statistique rigoureuse nécessiterait vraisemblablement l’élaboration d’un modèle autrement plus complexe. D’autres variables que la « race » devraient alors être prises en compte. La sociologie électorale a permis de mettre en lumière de multiples « déterminants » du vote – l’âge, la religion, le niveau de diplôme, la profession et le statut professionnel, le patrimoine, le type d’habitat ou encore la taille de l’agglomération de résidence – qu’il conviendrait d’intégrer dans le calcul des résultats attendus. En outre, lorsque cela est possible, il serait évidemment utile de comparer le scrutin étudié aux scrutins précédents afin de détecter d’éventuelles anomalies dans les tendances observées à l’échelle d’une circonscription ou d’un bureau de vote.
- 8 Un phénomène que P. Favre invite à prendre en considération pour toute étude électorale (Favre, P., (...)
- 9 En particulier M. Alvarez & F. Boehmke, 2006. On peut néanmoins regretter l’absence dans ces travau (...)
17Cependant, le développement de la mobilité des populations rend ces comparaisons temporelles particulièrement fragiles. Il en va de même, dans certains cas, des transformations démographiques qui peuvent affecter le corps électoral8. Plus encore, la volatilité croissante des comportements électoraux amène à remettre en cause le caractère prédictif des variables lourdes qui structuraient le vote. Cette instabilité de l’électorat rend pour le moins délicat le calcul d’effectifs théoriques des suffrages et leur comparaison avec les effectifs observés. Une méthode quantitative élaborée pourrait ainsi permettre de déceler des « anomalies », de poser la question de l’origine de ces écarts et de formuler l’hypothèse de l’existence de manipulations du scrutin, mais non de conclure à la présence de fraudes électorales. Les recherches quantitatives les plus récentes menées aux États-Unis, notamment dans le cadre du MIT et de l’Université de l’Utah, ont d’ailleurs en partie délaissé l’élaboration d’un modèle qui permettrait de déduire l’existence de fraudes d’écarts statistiques. Elles reposent plus souvent sur l’étude des corrélations entre des variables démographiques, sociologiques et politiques et le nombre d’allégations de fraude – et non le nombre de fraudes9.
18De nombreux obstacles s’opposent donc au recensement des fraudes ; les difficultés méthodologiques semblent ainsi empêcher une réponse entièrement satisfaisante à la question de la quantification. Le plus souvent, les évaluations proposées par différents auteurs et acteurs politiques ne s’embarrassent d’ailleurs pas de questions de méthode. Plus encore, l’absence de données chiffrées est frappante, alors même que certains affirment un déclin ou une recrudescence des pratiques délictueuses. Mais les estimations du niveau de la fraude et de son évolution sont avant tout des armes rhétoriques, des outils visant à faire valoir une certaine vision de la réalité politique et notamment de l’état de la démocratie.
19La fraude est parfois présentée comme un phénomène en déclin, destiné à disparaître ou à ne survivre que de manière résiduelle. Les principaux facteurs de cette diminution quantitative sont supposés être le perfectionnement des dispositifs juridiques entourant le vote et l’inscription progressive des lois dans les mœurs électorales. Un rapport sur un projet de loi électorale de 1875 souligne ainsi :
- 10 AN, C*II 380 : « Rapport fait au nom de la commission des lois constitutionnelles chargée d’examine (...)
« Depuis qu’en 1848 le suffrage universel a repris sa place dans notre droit public, il n’en est plus sorti. Ce long usage a créé dans la législation, des traditions et dans la population, des habitudes dont la Commission n’a pas cru devoir s’écarter. Il lui semble que rien n’est plus propre à faire pénétrer dans les mœurs les principes supérieurs du droit politique, que de donner de la stabilité aux lois ».10
20Dès lors, la commission chargée de ce rapport propose essentiellement d’en rester aux textes de 1849 et 1852 posant les principes de la liberté du vote et de la sincérité du scrutin et établissant les pénalités applicables aux délits électoraux. Les propositions qui touchent à la composition des bureaux, aux modalités du dépouillement et à l’instauration d’une enveloppe où serait glissé le bulletin sont rejetées. L’affirmation de principes – que ne garantit aucun dispositif matériel – semble devoir suffire à imprégner les consciences des électeurs et à guider leurs pratiques.
21Pour certains, au terme de cet « apprentissage », la fraude n’est donc plus qu’un phénomène résiduel, comme le souligne l’exposé d’un projet de loi en 1968 :
- 11 Centre des archives contemporaines (CAC), 830172, art. 197 : « Projet de loi modifiant certaines di (...)
« De tels agissements sont exceptionnels et dans leur très grande majorité les opérations de vote se déroulent dans des conditions de parfaite régularité ».11
22Pierre Joxe, ministre de l’Intérieur, confirme en 1988 :
- 12 JO AN Débats, séance du 24 novembre 1988, p. 2725.
« Heureusement d’ailleurs que dans l’immense majorité des 36 000 communes de France et dans l’immense majorité des quelque 60 000 bureaux de vote, il n’y a pas de fraude ».12
- 13 AN, C 15648. Séance de la Commission du suffrage universel du 24 mars 1955.
23La France, pays aux élections civilisées par des lois électorales adéquates, ne connaîtrait donc plus la fraude que de manière ponctuelle, en des lieux où des traditions feraient encore obstacle à la loi. Se développe ainsi un discours alimentant la croyance en une évolution naturelle de la démocratie qui conduirait à une diminution progressive des fraudes électorales et, à terme, à leur disparition totale. Ces sortes de « résidus frauduleux » en France métropolitaine correspondraient donc à un stade assez avancé de la disparition des déviances électorales. Selon un schéma évolutionniste, les sociétés se dirigeraient toutes vers cet « assainissement » de la démocratie. En 1955, Marcel Prélot, alors président de la Commission du suffrage universel, indique ainsi à propos des irrégularités constatées outre-mer : « Naturellement, il y a un apprentissage du suffrage universel et on ne peut avoir les mêmes exigences partout »13.
24Cette vision évolutionniste – dans une version édulcorée – n’est pas absente des études historiques et politologiques, monographies ou comparaisons internationales. En témoigne le titre d’un ouvrage de Cornélius O’Leary : The Elimination of Corrupt Practices in British Elections, 1868-191114. Ainsi se déroulerait une sorte d’histoire naturelle de la démocratie. Le processus est daté, borné ; en 43 ans, par le vote et la mise en œuvre de quelques réformes électorales, l’Angleterre, selon O’Leary, aurait su se débarrasser des fraudes qui entachaient ses scrutins. Cela signifie aussi que le pays ne connaîtrait plus de telles manœuvres depuis 1911, ou seulement de manière résiduelle.
25Il existerait donc une « transition électorale » menant au stade suprême de développement du jeu électoral, et plus largement de la démocratie. Dès lors, toutes les sociétés ne peuvent se trouver à un même degré d’évolution, les pays aux régimes autoritaires ne connaissant pas la transition électorale et les jeunes pays démocratiques la commençant seulement, tandis que les vieilles démocraties atteindraient les sommets de la perfection électorale. Il va de soi que, dans ce domaine comme ailleurs, le Nord évolué s’oppose à un Sud sous-développé. Certains travaux comparatistes abondent en ce sens. Ainsi dans ce passage, extrait d’un petit ouvrage de référence sur les systèmes électoraux, cumulant les comparaisons temporelles et spatiales :
- 15 Martin, P. , 1994, p. 30.
« Les pressions manifestes précitées relèvent soit de régimes non démocratiques, soit de la préhistoire des démocraties représentatives, quand les libertés publiques et le secret du vote n’étaient pas correctement assurés, comme c’est encore le cas dans de nombreux pays du Tiers-Monde. […] Dans les démocraties représentatives déjà anciennes d’Europe ou d’Amérique du Nord, la fraude est un phénomène rare. Il n’en va pas toujours de même dans les démocraties plus récentes et plus fragiles d’Afrique, d’Amérique latine ou d’Asie ».15
- 16 Gaxie, D. (dir.), 1989, p. 100-174.
- 17 La lecture de la table des matières de l’ouvrage de P. Bourdin et al. (dir.), 2002 pose le même pro (...)
26Cette perspective évolutionniste n’est certes pas dominante et demeure rarement explicite. Cependant, les représentations qu’elle propose risquent fort d’être entretenues par les nombreux travaux dressant un tableau diachronique des élections ou des pratiques électorales. Ainsi, dans l’analyse des scrutins français, le thème de la fraude disparaît au fil des périodes étudiées. Dans l’Explication du vote, il n’est question des fraudes (essentiellement la corruption électorale et les pressions) que dans les premiers chapitres, qui proposent un regard historique: André-Jean Tudesq les évoque à propos du régime censitaire, Raymond Huard au sujet du suffrage universel dans la seconde moitié du xixe siècle et Michel Offerlé sur les élections en milieu urbain à la fin du xixe siècle16. Aussi le lecteur peut-il avoir le sentiment, dans ce « bilan des études électorales», que les manœuvres délictueuses prennent fin à l’aube du xxe siècle. Tout semble se passer comme si, après une phase d’apprentissage et de mobilisation dont la corruption électorale, en particulier, serait un instrument, toute fraude cessait naturellement. La disparition de la question des fraudes dans les chapitres suivants peut s’expliquer par la problématique de l’ouvrage dirigé par D.Gaxie. Les manœuvres sont en effet abordées dans cette partie comme des facteurs de la mobilisation électorale dans un processus d’apprentissage du jeu électoral. Si l’on estime que cette phase se termine au cours de la Troisième République, l’abandon du questionnement sur l’apprentissage du vote pour la période qui suit explique l’abandon du thème de la fraude. Mais un tel postulat n’est ni explicité, ni expliqué. L’absence du thème des manœuvres électorales semble plutôt lié à la rareté des recherches sur ces questions pour le xxesiècle et aux difficultés méthodologiques qu’elles présentent17. Le silence entretenu par l’absence de travaux sur la question des fraudes pour les périodes les plus récentes conforte les représentations d’un perfectionnement constant des procédures électorales dans les démocraties modernes.
27Des voix se dressent cependant contre ce qui apparaît comme l’utopie d’une disparition progressive de la fraude. En 1898, reprenant les propos des opposants à la proposition de loi Défontaine sur l’enveloppe et l’isoloir, le député Bienvenu-Martin s’étonne en effet :
- 18 AN, C 5574 : « Rapport fait au nom de la commission relative au scrutin de liste chargée d’examiner (...)
« On a d’abord prétendu [que cette proposition] était entachée d’anachronisme, opportune sous l’Empire, elle aurait perdu de son utilité à notre époque ; grâce aux progrès réalisés dans nos mœurs politiques, les électeurs votent aujourd’hui dans une entière liberté. Cette affirmation peut surprendre ».18
28Et le rapporteur d’énumérer les différentes formes de pressions et d’évoquer l’influence des patrons et des propriétaires sur de nombreux électeurs.
- 19 CAC, 830172, art. 197 : Note d’information du ministère de l’Intérieur aux préfets, 4 avril 1968.
- 20 Le PCF a perdu 34 mairies de communes de plus de 9 000 habitants par rapport à 1977 et le PS 31. Mê (...)
29À diverses périodes, certains sont allés plus loin en affirmant que les fraudes électorales étaient en augmentation. En 1968 par exemple, le ministre de l’Intérieur évoque « une certaine recrudescence des fraudes en matière électorale »19. Au lendemain des élections municipales de 1983, le député Alain Griotteray dresse le même constat en imputant le développement de ces pratiques délictueuses aux appétits de pouvoir d’une gauche en recul20 :
- 21 Griotteray, A., 1983, pp. 22 et 28.
« La fraude électorale massive est apparue comme l’arme ultime pour limiter l’échec. […] Les socialistes ont vu que la fraude légale « payait » à Marseille. Ils l’étendront donc à une nouvelle loi générale pour les élections législatives. Les communistes ont constaté que la fraude brutale permettait de limiter les dégâts, ils sont donc en train de perfectionner leurs méthodes ».21
30Mais si, pour A. Griotteray et les collaborateurs de son ouvrage, il est possible de limiter cette recrudescence par le vote de lois efficaces et draconiennes, de nombreux commentateurs se montrent plus pessimistes. Ils doutent tout d’abord de l’efficacité de certains types de lois :
- 22 CAC, 970063, art. 6 : Note du ministère de l’Intérieur, 6 juin 1980.
« Aucune mesure préventive, en vérité, ne pourra jamais empêcher de frauder ceux qui sont déterminés à employer pour cela tous les moyens, y compris la violence. Mais ceux-là peuvent être dissuadés par la perspective de sanctions juridiques ou pénales ».22
31La prévention ne pourrait donc mener qu’à l’échec et seule la rétorsion, prévue par la loi électorale, aurait un effet sur les fraudeurs. Mais ici aussi, des voix soulignent l’inefficacité de la loi : le droit ne peut pas tout prévoir et, s’il vient contrer des pratiques fréquentes à un moment donné, il vieillit mal et vite. Les manœuvres visées peuvent disparaître, mais de nouvelles fraudes vont aussitôt les remplacer, contournant la règle et s’inscrivant dans les failles du droit. C’est l’avis émis par les préfets interrogés en 1976. Supprimant le vote par correspondance, dont les modalités avaient permis de nombreux abus, la loi du 31 décembre 1975 instaurant le vote par procuration les laisse dubitatifs :
- 23 CAC, 930578, art. 2 : Note sur les conditions d’application de la loi du 31 décembre 1975 lors des (...)
« Est-ce à dire que la fraude a complètement disparu ? Il serait certainement téméraire de l’affirmer, et, d’ailleurs, avec le temps, les faiblesses du système mis au point apparaîtront de façon plus évidente aux fraudeurs habituels, qui ont pu se trouver déroutés dans une certaine mesure par les innovations mises en œuvre. […] Ces dispositions prêtent évidemment à critique, car la constitution de réseaux de complicités pourra permettre dans l’avenir d’obtenir des attestations de complaisance génératrices de votes par procuration frauduleux. On voit mal quelle parade pourrait être trouvée en pratique aux abus rendus ainsi possibles ».23
32De nombreux préfets, selon ce rapport, critiquent une extension trop large à leurs yeux du droit de vote par procuration ; surtout, ils soulignent la rapidité avec laquelle les lois visant à contrer la fraude peuvent devenir désuètes et l’habileté des fraudeurs pour trouver de nouvelles manières de contourner la loi ou de s’en servir. Finalement, la question pratique qui se pose aux autorités est celle de l’efficacité des lois, de leur capacité à ne laisser aucun « vide juridique » et à fournir les instruments d’une répression efficace des délits.
33Mais ici encore, la loi se montre souvent impuissante. En 1901, le député Perreau, présentant son amendement pour la modification du décret de 1852 devant la Commission du suffrage universel, note non seulement la facilité avec laquelle les fraudeurs s’adaptent aux lois, mais aussi la complaisance des organes chargés de sanctionner les délits :
- 24 AN, C 5651 : Intervention du député Perreau lors de la séance de la Commission du suffrage universe (...)
« Ces dispositions remontent à 50 ans, au décret du 2 février 1852. La fraude ingénieuse a depuis trouvé mille moyens de fausser l’esprit de la loi, sans tomber sous le coup du texte. Il s’est créé même des jurisprudences à l’abri desquelles on peut aujourd’hui fausser impunément n’importe quelle élection ».24
- 25 Cotteret, J.-M. & Émeri, C., 1994, p. 40.
34La fraude ne saurait donc disparaître dans ces conditions. Un fossé sépare ceux qu’une confiance absolue dans le pouvoir de la loi rend optimistes quant à cette disparition totale de ceux qui, constatant l’ingéniosité des fraudeurs et l’imperfection du droit, n’imaginent pas pouvoir éradiquer un jour les manœuvres dolosives du jeu électoral. La fraude apparaît alors comme une fatalité, comme un paramètre de toute élection. De ce point de vue, même si des variations sont observables, « les fraudes électorales demeurent une règle intangible de la vie politique, plus fréquente qu’on ne l’imagine »25. Cette approche a le mérite de pointer l’illusion du dévoilement des délits électoraux : les pratiques déviantes ne sont pas toutes connues et recensées, car la plupart restent secrètes. Alors que la conception évolutionniste ignore ce biais d’observation, l’approche fataliste le considère comme une évidence ; l’absence de recours ou de plainte n’est pas synonyme d’inexistence de manœuvres.
35Il est surtout intéressant de remarquer que les discours sur la recrudescence ou la régression des fraudes ne se succèdent pas dans le temps, mais qu’on les trouve réunis aux mêmes époques. Comment expliquer alors les divergences des diagnostics, des évaluations ? En premier lieu, sans doute, par l’absence de mesure de la fraude ou par le recours à des critères de mesure différents. Mais surtout, les différentes représentations de l’évolution de la fraude semblent pouvoir s’expliquer par les positions et les implications de chacun dans la dénonciation du « fléau » et dans les débats autour de ce thème.
36En premier lieu, il n’est pas surprenant de constater que le gouvernement considère fréquemment la fraude comme un phénomène résiduel, tandis que l’opposition tente de la présenter comme une pratique massive et généralisée. En effet, le ministre de l’Intérieur, chargé de l’organisation des scrutins, avouerait un échec ou une incapacité à remplir sa mission s’il constatait le développement des fraudes électorales. Aussi le discours officiel du gouvernement considère-t-il la fraude comme marginale. Il en va ainsi dans le projet de loi de 1968 comme dans l’intervention du ministre de l’Intérieur à l’Assemblée nationale en 1988, cités précédemment. En revanche, l’opposition peut arguer d’une recrudescence des fraudes pour critiquer l’incompétence du gouvernement, et parfois pour mettre en cause sa responsabilité dans ces manœuvres. C’est précisément le propos de l’ouvrage d’A. Griotteray en 1983.
37Venant éclairer d’une autre manière la fonction légitimatrice du discours gouvernemental, une autre distinction peut être observée entre discours public et discours interne. Car le clivage précédent entre gouvernement et opposition concerne des propos destinés à un large public. Ils tentent de diffuser une certaine définition de la réalité où chacun se montre à son avantage, soit comme bon organisateur de scrutin, soit comme pourfendeur de la fraude. Mais, tandis que le projet de loi d’octobre 1968 souligne le caractère résiduel des pratiques électorales délictueuses, la note d’information adressée aux préfets en avril de la même année signale une « certaine recrudescence des fraudes électorales ». Il ne faut sans doute pas voir dans la modification du discours la marque d’une évolution rapide du nombre de manœuvres électorales. Les propos sont différents parce qu’ils ne s’adressent pas aux mêmes groupes, parce qu’ils cherchent à rassurer dans un cas et à éveiller la vigilance dans l’autre. De même, si le constat de l’échec des mesures préventives peut être dressé dans une note interne du ministère de l’Intérieur, comme en 1980, le gouvernement ne l’évoque pas à l’Assemblée nationale. Les stratégies internes se distinguent ici encore du discours officiel.
38Dans les stratégies d’affrontement politique, le gouvernement choisit cependant parfois de dénoncer publiquement certaines pratiques, et plus précisément les fraudes qui se déroulent dans certaines communes. Il ne s’agit pas de reconnaître des échecs, mais de mettre en lumière l’impossibilité pour le gouvernement de mener à bien sa mission dans des municipalités tenues par l’opposition. Est ainsi mis en œuvre un processus de stigmatisation et de disqualification de l’adversaire qui doit permettre de légitimer des mesures exceptionnelles pour les circonscriptions visées. Ainsi, les machines à voter expérimentées dans les années 1970 sont destinées, selon le gouvernement, à garantir la sincérité des opérations électorales. Le choix des communes désignées pour l’expérimentation se porte sur des villes corses, mais surtout sur des municipalités d’opposition de la région parisienne. La mise en œuvre de ce dispositif vient sanctionner et renforcer la stigmatisation des pratiques électorales des municipalités d’opposition concernées26.
39Ainsi, si l’évaluation du niveau général des fraudes peut constituer un outil de légitimation de l’action politique ou de disqualification de l’adversaire, la cartographie des pratiques électorales délictueuses a aussi toute son importance. L’enjeu est de localiser les communes ou régions où les manœuvres sont les plus nombreuses et d’établir ainsi une carte des circonscriptions « vertueuses » et des circonscriptions « corrompues ». Cette carte, on l’a compris, recoupe en grande partie celle de la répartition des forces politiques sur le territoire.
- 27 Dompnier, N., 2002c.
- 28 L’influence du climat entre dans nombre de représentations concernant la fraude. Celle-ci se dévelo (...)
- 29 L’attestent par exemple les quelques vignettes consacrées à la fraude dans Astérix en Corse.
40Dans l’idéal d’une démocratie se perfectionnant au fil des ans, on l’a vu, la fraude ne subsiste que comme phénomène résiduel. La Corse, les départements d’outre-mer, parfois la banlieue parisienne, plus récemment Paris, constitueraient ainsi les conservatoires de la fraude française, les derniers bastions de résistance à la diffusion des normes27. Selon cette vision, l’idéal serait d’effacer ces pratiques qui entachent la carte électorale française, mais ces microclimats favorables à la fraude28 font plutôt sourire. Car ils sont le plus souvent appréhendés comme de vieilles traditions gauloises, ou ce que l’on imagine comme telles, que caractérisent la ruse, la roublardise et le contournement astucieux des lois29.
41Parmi les tentatives de repérage géographique de la fraude électorale, on peut prendre l’exemple des deux articles de presse ci-dessous. Il semble particulièrement intéressant puisque, à 16 mois d’intervalle, les régions désignées comme « propices » à la fraude ne sont pas exactement les mêmes.
Le Monde du 12 octobre 1966. Extrait de l’article d’A. Passeron : « Le gouvernement étudie des mesures destinées à remédier à la fraude électorale » :
« La fraude électorale en France n’a jamais été très généralisée ni très importante. […] Dans les grandes villes elle est pratiquement inexistante, le contrôle des inscriptions et du déroulement du vote étant plus aisé que dans les campagnes. Si elle a pris d’assez larges proportions dans les départements d’outre-mer, elle existe toutefois aussi en métropole : en Corse, dans certaines villes du Midi et dans certaines petites communes rurales à municipalité homogène. »
Le Figaro du 6 février 1968. Extrait de l’article de J.-M. Rouart : « La fraude électorale va être traquée par le ministère de l’Intérieur » :
« Ce qui frappe dans la fraude électorale c’est qu’elle sévit à l’état quasi endémique dans certaines régions, alors que d’autres sont à peu près totalement épargnées.
Aussi a-t-on pu établir une « géographie de la sincérité électorale ». On observe des zones névralgiques : Corse, DOM, Finistère, Ille-et-Vilaine, où le nombre des invalidations est à peu près constant depuis un siècle.
En revanche certains départements n’ont connu depuis 1815 aucune invalidation : c’est le cas de la Savoie, de l’Isère, ainsi que de l’Orne, de l’Eure-et-Loir, du Loir-et-Cher, ces derniers départements étant d’ailleurs voisins.
La même observation peut d’ailleurs être faite à l’échelle internationale, avec prudence puisque certains modes de scrutin comme, par exemple, la représentation proportionnelle nationale, excluent la fraude. Cela dit, parmi les pays dont les modes de votation peuvent être comparés, la France arrive loin en tête pour les invalidations. Certaines nations – la Scandinavie notamment – n’ont jamais eu à y recourir. La Belgique n’en a pas connu depuis 1830. Aux USA également, leur nombre est peu élevé. »
42Si la Corse et les départements d’outre-mer reviennent systématiquement, Le Monde signale les communes rurales et les villes du Midi tandis que Le Figaro insiste sur des départements bretons. Sans doute faut-il s’interroger sur les sources employées pour expliquer ces divergences. Le premier article reprend les zones plus précisément visées par les projets du ministère de l’Intérieur, tandis que le second s’appuie sur le nombre d’invalidations sur un siècle. Or, on l’a vu plus haut, le nombre des protestations et celui des invalidations ne sont pas toujours en rapport avec les pratiques électorales effectives. L’auteur de l’article du Figaro remarque d’ailleurs lui-même :
« Sans doute le caractère particulier et folklorique des élections dans l’Ile de Beauté et la tradition sur laquelle reposent certaines pratiques incitent-ils le public… et aussi les juges à l’indulgence, voire quelquefois à la sympathie ».
- 30 Par exemple, un rapport de la Commission des lois constitutionnelles du 13 novembre 1968 reprend pr (...)
43Dans tous les cas, on peut douter de la rigueur de ces représentations géographiques : elles s’inspirent les unes des autres30 sans qu’il soit possible de déterminer les fondements de ces constructions. Elles semblent aussi plus nous renseigner sur les a priori et les intentions politiques des auteurs que sur la répartition spatiale de la fraude électorale.
44S’opère ainsi un processus de stigmatisation, de désignation de certaines régions comme les hauts lieux de la fraude électorale. Un consensus semble se former autour de quelques zones, le plus souvent éloignées du centre politique (l’outre-mer et la Corse notamment). La stigmatisation ne joue pas, dans ce cas, comme dénonciation des pratiques d’un parti déterminé mais plutôt comme réaffirmation du caractère exotique et résiduel des manœuvres dans le système politique.
- 31 CAC 960305, art. 47 : rapport du préfet du 1er juillet 1988 sur la collecte de procurations dans un (...)
45Le processus de désignation d’autres régions, en revanche, relève clairement de la stratégie partisane de disqualification politique, vis-à-vis du Parti communiste en banlieue parisienne dans les années 1980 ou du RPR à Paris dans les années 1990 par exemple. Il ne s’agit pas ici de remettre en cause l’existence de fraudes dans ces circonscriptions, mais de souligner comment certains acteurs, dans un intérêt politique évident, tentent d’attirer l’attention sur elles, alors même que des allégations du même genre abondent dans d’autres régions sans qu’il en soit fait état. Qui songerait à évoquer pour la même période les Vosges par exemple, où semblent pourtant se dérouler des manœuvres bien peu conformes à la sincérité du scrutin31 ?
- 32 AN, C 5572 : Enquête sur l’élection de Mielvaque de Lacour, en Corrèze. Déposition de Lestrade, le (...)
46Ce processus de désignation des « bonnes » et des « mauvaises » circonscriptions est bien perçu par les électeurs concernés, qui s’offusquent souvent, tout en critiquant les manœuvres, d’être ainsi considérés comme les « cancres » du progrès démocratique. Jusqu’en 1958, on lit ainsi fréquemment dans des dépositions d’électeurs devant les commissions d’enquête électorale l’affirmation d’un développement récent des fraudes. Ces propos servent notamment à défendre l’image d’une circonscription, ou plutôt d’un « pays ». Souvent, ils sont accompagnés de l’affirmation du bon déroulement des élections antérieures et d’une indignation face aux méthodes employées lors du dernier scrutin. Parmi de nombreux exemples, on peut citer la déposition de cet habitant de Maussac affirmant au sujet du scrutin de 1893 « que jamais on n’avait vu dans la Corrèze une élection semblable »32. Les personnes auditionnées tentent même parfois de donner les explications de cette recrudescence, généralement attribuée à des facteurs propres à la circonscription. Un vigneron du Loiret en 1889 met ainsi en cause les manœuvres frauduleuses du patron des fabriques de Gien et Briare :
- 33 AN, C 5468 : Enquête sur l’élection de Loreau, dans le Loiret. Déposition de J.-B. Aupetit, le 15 d (...)
« Tout ce que je peux dire, c’est que depuis que le suffrage universel existe, jamais pareille pression ne s’est vue, principalement sur les ouvriers de la fabrique ».33
47On peut penser que la décision, très rare, d’envoyer une commission d’enquête sur le terrain apparaît comme infamante à de nombreux électeurs. Les commissaires viennent certes enquêter, mais aussi donner une leçon de morale électorale et stigmatiser aux yeux de tous les pratiques à l’oeuvre dans la circonscription concernée. C’est ce qui décide la commission d’enquête sur l’élection de Mun, en 1876, lorsqu’elle s’interroge sur la nécessité de se rendre dans la circonscription pour écouter des témoins. Ce n’est pas la meilleure qualité de l’information dont ils pourraient disposer dans le Morbihan qui incite les membres de la commission à aller sur place. L’argument principal est l’idée d’une démonstration de la vigilance du juge électoral et de la stigmatisation des pratiques dénoncées. Les membres de la commission votent à l’unanimité l’enquête à Pontivy après avoir entendu le député Picart, qui « estime qu’il y a lieu de faire acte de présence sur les lieux ». Les députés Turquet et Casse, participant à la commission, abondent en ce sens :
- 34 AN, C 3159 : débats de la Commission d’enquête sur l’élection de Mun, dans le Morbihan, 1876.
« Il faut aller dans les lieux, surtout dans l’Ouest où l’action du clergé est prépondérante : au point de vue des populations, la présence de délégués de l’Assemblée aura un grand effet ».34
48Certaines personnes auditionnées tentent alors de présenter les fraudes comme l’exception, alors que la tradition locale serait celle du respect du suffrage universel. Ce discours permet de sauver la face tout en reconnaissant les fraudes et en les condamnant.
49Ainsi, les discours sur les évolutions de la fraude semblent moins liés aux variations du phénomène qu’à des effets de positionnement dans le jeu électoral et politique. L’annonce des progrès de la démocratie ou, au contraire, des atteintes au suffrage universel répond surtout à des besoins et à des intérêts de légitimation ou de stigmatisation, à des logiques de valorisation ou de disqualification. L’invention des variations de la fraude s’inscrit dans des stratégies politiques différenciées et constitue une ressource politique.
- 35 On emprunte ici essentiellement aux analyses d’E. Goffman, 1975.
- 36 Ce terme est choisi par le courant ethnométhodologique (notamment A. Cicourel, 1968) pour désigner (...)
50Ce travail de construction socio-politique de la réalité peut sembler rudimentaire, tant les données sont fragiles. Mais la force du processus de désignation est précisément là, dans cette capacité à faire d’un cas visible et saillant un marqueur général du caractère déviant d’une pratique, d’une population ou d’un groupe. Les courants interactionnistes de la sociologie de la déviance comme l’ethnométhodologie le soulignent bien : la déviance est certes un construit social, mais le processus de stigmatisation35 ou de désignation36 l’est tout autant. C’est par l’action d’entrepreneurs de morale que sont désignés déviances et déviants. Dans le cas des fraudes électorales, comme sur les terrains plus classiques de ce type d’analyse – la délinquance notamment –, les estimations et les données quantitatives sont travaillées par un ensemble de représentations et d’enjeux sociaux et politiques. À ce titre, elles constituent, plutôt qu’un outil, un objet d’analyse pour le chercheur en sciences humaines et sociales.
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