- 1 La notion de chabolismo, construite sur le mot « chabola » (baraque), désigne la maladie s (...)
- 2 Dans l’article, sauf mention contraire, les mots « baraque » et « grotte » viendront (...)
1Dans le contexte de l’adoption d’un plan de résorption de l’habitat précaire, en 1961, le chef de la section Logement de l’organisme étatique chargé de l’aménagement de la capitale, l’ingénieur militaire Luis Martos Lalanne, évoque les deux volets de la lutte contre le chabolismo (littéralement « baraquisme ») à Madrid1. Le premier consiste dans le programme de construction qui vient alors d’être adopté et le second dans le fichage des familles. Commencé bien avant la mise en discussion d’un plan de résorption, celui-ci permet « de savoir exactement QUI [sic] vit dans chacune des 30 000 grottes [cuevas] et baraques [chabolas]2 ». En prévoyant de reloger ces familles, le plan de résorption, qui crée des ayants droit, donne une fonction à ce fichier, qui en bouscule la tenue :
- 3 Archivo regional de la Comunidad de Madrid (ARCM), fonds du Comisaría de Ordenación Urbana (...)
« Il faudrait disposer d’un nombre énorme d’inspecteurs pour vérifier en continu [la population des] 30 000 baraques […]. Car la réalité, c’est qu’une famille et une population (ou une partie de la population) sont des choses vivantes, dans lesquelles de nouveaux enfants naissent, de nouvelles familles se forment, croissent, meurent, changent de quartier pour des raisons liées au travail, quittent Madrid, tandis que d’autres viennent les remplacer, etc., etc. Prétendre paralyser cette vie d’une fraction de la communauté est une tâche impossible et, en outre, contraire aux principes d’humanité et aux dispositions de la Charte des Espagnols3 ».
2En dépit de ces réserves, Luis Martos Lalanne plaide pour la révision périodique (au moins tous les six mois) du vaste fichier des baraques, produit et mis à jour durant une dizaine d’années par ses services. Au-delà du rêve fou qui consiste à vouloir figer une population dans l’espace et dans le temps, ces propos témoignent de l’énergie qu’employa le régime, ou du moins cette administration, à surveiller les périphéries populaires et leur population, en plein développement dans les années 1950 et 1960. L’Espagne connut alors un fort mouvement de croissance urbaine, qui accentua la pénurie de logements déjà importante du fait des destructions de la guerre civile. Celle-ci trouva son exutoire dans la densification de l’occupation du bâti existant et le développement de zones d’habitat précaire dans les interstices de la ville consolidée et en périphérie de celle-ci. Ce phénomène toucha d’abord les deux plus grandes agglomérations, Madrid et Barcelone. Or l’aménagement de la capitale était une des priorités du régime, une politique nationale qui relevait directement de l’État.
- 4 Centro de documentación especializada de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del (...)
- 5 Les registres municipaux sont élaborés comme les recensements de population par le passage (...)
- 6 Instituto Nacional de Estadística (INE), Censo de edificios y vivendas de 1950, Ma (...)
3Dès les années 1940, plusieurs services administratifs avaient rencontré, à Madrid, l’habitat précaire et l’avaient saisi dans leur documentation. En 1949, les architectes et leurs collaborateurs, conduisant le travail de terrain préparatoire à l’élaboration d’un plan d’aménagement des périphéries, avaient déjà jugé utile de cartographier les ensembles de grottes et de baraques repérés4. Les registres municipaux de population, renouvelés tous les cinq ans, inscrivaient quant à eux certaines habitations comme des « chabolas » (baraques) ou « cuevas » (grottes) – qui s’imposent bientôt comme les deux types de l’habitat précaire madrilène5. Le problème est aussi appréhendé par la grande opération de recensement national des bâtiments, conduite conjointement au recensement général de population de 1950, qui doit permettre d’évaluer le déficit de logements. Classé par province et par commune, le recensement traite de la même manière toutes les communes. La ville capitale, Madrid, avec son million et demi d’habitants – la première agglomération du pays par sa population –, y figure donc au même titre que les autres communes. Le recensement envisage la question des habitations « qui ne méritent pas la qualification de logement », regroupées dans une catégorie « abri » (« albergue »), pour le difficile repérage desquelles le manuel d’instruction appelle les agents à la plus grande vigilance6.
- 7 Décret du 11 août 1953 du ministère de l’Intérieur.
4Deux impératifs politiques successifs, exprimés depuis le sommet de l’État, conduisent les pouvoirs publics à faire du phénomène ainsi appréhendé un problème public et à le formuler comme tel. Il s’agit d’abord, au début de la décennie, de construire une image prestigieuse pour la capitale de l’État franquiste, à l’heure où le gouvernement cherche à établir des relations diplomatiques et commerciales avec le bloc occidental qui s’affirme. Cette politique concerne les scènes de misère visibles depuis des lieux fréquentés par les visiteurs, à commencer par les grandes routes d’accès à la ville. Une première série d’opérations d’évacuation et de démolition très expéditives a ainsi lieu entre 1953 et 1955, encadrées par un court décret ad hoc concernant l’ensemble du pays7.
- 8 Sur cette construction d’une question des baraques, je me permets de renvoyer à C. Vorms, (...)
5Puis, à partir du milieu des années 1950, dans le contexte de la réorientation du régime franquiste et du renouvellement de son personnel politique, accompagnant l’insertion de l’Espagne dans le camp occidental de la guerre froide, une politique forte de relance de la construction de logements est mise en place. Justifiant la création d’un ministère du Logement en 1957, elle est à la fois le fer de lance de la nouvelle politique économique libérale, et au cœur de la politique sociale. Elle oblige alors à libérer de l’espace à bâtir et accentue la pression foncière. Les périphéries pauvres de petites maisons autoconstruites et autres baraques, faisant une occupation extensive du sol, entrent donc dans la ligne de mire8. En 1957, parmi le train de mesures accompagnant un important Plan d’urgence sociale pour Madrid, visant notamment à intéresser l’initiative privée à la construction, un décret et trois articles de loi définissent ainsi un dispositif répressif à l’endroit du lotissement de terres et de la construction sans permis d’habitat pauvre dans la capitale. Enfin en 1961 un programme spécifique est adopté pour résorber l’habitat précaire madrilène.
6Ces politiques publiques successives ciblant expressément l’habitat précaire et irrégulier conduisent les organismes étatiques chargés de les mettre en œuvre à produire leur propre documentation. C’est ainsi que le vaste registre des baraques de Madrid, évoqué plus haut, est constitué et mis à jour périodiquement.
7Tous ces documents, produits en parallèle à des fins et par des acteurs différents, certains concernant l’ensemble du territoire national, d’autres la seule ville de Madrid, ne semblent pas avoir été mis en relation, ni avoir eu d’interaction les uns avec les autres. Le recensement national de 1950 isolait bien une catégorie de l’habitat inadéquat, mais celle-ci suscita alors peu de commentaires. Du reste, si plusieurs d’entre eux permettent théoriquement de dénombrer l’habitat précaire madrilène et ses habitants, on verra qu’ils ne recensent pas exactement la même chose. Le premier chiffre sur l’habitat précaire madrilène à circuler et à être utilisé dans les discours date à ma connaissance de 1960. Il s’inscrit dans les travaux préparatoires au plan de résorption adopté en 1961 et dénombre 28 284 habitats précaires à Madrid.
8En examinant à la loupe l’origine de ce chiffre et ce qu’il dénombre exactement, ainsi que la genèse et les modalités de l’élaboration du registre des baraques, il s’agit à la fois de mettre en évidence la manière dont fut mobilisée la catégorie de l’habitat précaire par l’administration franquiste qui en avait la charge, et d’explorer comment, au-delà des données collectées, la pratique même du recensement de baraques contribua à façonner la politique publique dans laquelle celui-ci s’inscrivait.
9Après être revenu sur l’origine du chiffre qui sert de base au plan de résorption de 1961 et avoir mis en évidence son lien avec le registre des baraques, on remontera le fil de la production de ce registre, énigmatique à bien des égards, pour mettre au jour sa genèse. Apparaîtront ainsi les mécanismes qui conduisent in fine l’ensemble des périphéries populaires autoconstruites à être potentiellement assimilé à l’habitat précaire.
- 9 Pour une analyse approfondie de la production de chiffres évaluant le déficit de logemen (...)
10Jusqu’au plan de résorption de 1961, les plans de construction de logements reposaient sur l’évaluation du déficit de logements. Comme dans de nombreux pays européens à la même époque, ce dernier consistait en la différence entre le nombre de logements et le nombre de ménages, chiffre auquel on ajoutait une projection de la croissance démographique à venir. En Espagne, cette évaluation fut un des principaux objectifs de la conduite conjointe d’un recensement général de la population et des bâtiments en 1950 par les statisticiens de l’Institut national de statistiques (l’INE, créé en 1945)9.
- 10 Sur l’aménagement urbain et les politiques de logement en Espagne sous le franquisme, vo (...)
- 11 Sur l’action foncière du Commissariat, voir L. Galiana Martín, 1995.
- 12 Ce remaniement ministériel s’inscrit dans le mouvement de réorganisation du régime du mi (...)
11En 1961, est adopté le premier plan ciblant spécifiquement l’habitat précaire, le « Plan d’absorption du chabolismo », conçu par le Commissariat général à l’aménagement urbain de Madrid et de ses environs (CGOUMA). Cet organisme étatique en charge de l’urbanisme de la capitale a été créé en 1946 par le décret d’approbation de la loi sur l’aménagement urbain de Madrid et de ses environs10. Sa mission consiste à mettre en œuvre le plan général, adopté par cette même loi, donc à élaborer des plans de zones et à préparer du foncier urbain11. Dirigé par un commissaire qui préside la Commission d’urbanisme de Madrid (CUM) – instance interministérielle s’occupant de l’aménagement de l’agglomération –, il dépend d’un vaste ministère de l’Intérieur au moment de sa création, avant de passer en 1957 sous la tutelle du ministère du Logement nouvellement créé. Ce ministère rassemble alors les services chargés de l’aménagement et des politiques sociales de logement, jusque-là séparés12. Le CGOUMA restera le principal acteur public de l’urbanisme madrilène jusqu’en 1963. Le plan ayant pour objectif annoncé de venir à bout de l’habitat informel madrilène, il se fonde sur une évaluation du nombre d’habitats précaires – 28 284 unités –, qui doit déterminer le nombre de logements à construire pour en absorber les habitants. Ce chiffre n’est pas produit par les services de la statistique municipale, qui compile entre autres les registres de population, ni par ceux de la statistique nationale – l’INE – qui met en œuvre les recensements généraux de population, mais par le CGOUMA en charge d’élaborer le programme. Les archives conservées ne permettent pas de suivre le processus précis d’établissement de ce chiffre, mais celui-ci semble résulter de la correction d’un autre plus élevé – 32 000 – qui apparaît en 1960 dans la documentation préparatoire au plan de résorption. Ce dernier n’est pas le résultat d’une enquête ad hoc, mais de statistiques produites chaque année par le service de surveillance de la périphérie du CGOUMA sur la base de son activité. En effet, depuis l’institutionnalisation de la répression de l’urbanisation irrégulière par deux textes du 23 août et du 19 septembre 1957, un corps spécial de la garde civile est détaché au service Logement du CGOUMA, pour les faire respecter. Pour comprendre ce que comptabilisent effectivement les statistiques qu’il produit, il faut revenir aux textes de 1957 et s’intéresser à la catégorie juridique « chabola » qu’ils définissent.
- 13 Qu’il en soit ou non effectivement inspiré, ce décret n’est pas sans rappeler les lois f (...)
12Les deux textes de 1957 font partie du train de mesures du Plan d’urgence sociale de Madrid, adopté cette même année pour relancer la construction de logements dans la capitale. Le décret du 23 août 1957, qui affichait pour objectif de limiter les migrations vers Madrid, liait explicitement celles-ci à la construction de baraques. Il interdisait l’immigration à Madrid de personnes n’y disposant pas d’un logement adéquat et habilitait la Commission d’urbanisme de Madrid « à procéder à la démolition immédiate des grottes, chabolas, barracas et constructions similaires, réalisées sans permis, dans la périphérie de Madrid, et à ouvrir ensuite des procédures d’expropriation des terrains occupés par celles-ci ». Le décret prévoyait la mise en place de ce service de surveillance de la périphérie, confiée à un détachement de la garde civile, sous la tutelle du CGOUMA, pour assurer son application13. Ce dispositif est complété par les articles 33 à 35 « sur les constructions clandestines » de la loi sur le Plan d’urgence sociale du 19 septembre 1957, « afin d’éviter la construction, l’habitation et le commerce de bâtiments à des fins de logement, quelle que soit leur condition, bâties clandestinement ». Le flou entretenu par les deux textes de 1957 sur la définition de leur cible est remarquable. Celle-ci mêle implicitement le critère de la fragilité matérielle – fragilité non définie mais signifiée par les mots « grottes », « chabolas », et « barracas » – et un critère légal : « réalisés sans permis » ou « bâties clandestinement ». Seul ce dernier est finalement retenu par le deuxième texte.
- 14 ARCM, CGOUMA, 252414/1. Service d’inspection, 2 septembre 1957.
13Un document, daté d’une semaine après l’adoption du deuxième texte, précise l’organisation du service de surveillance de la périphérie14. Celui-ci est en fait composé du corps de la garde civile (un capitaine, deux lieutenants avec 48 hommes chacun à terme, mais pour l’heure un seul lieutenant avec ses 48 hommes) et du service d’inspection du CGOUMA, avec son directeur, ses deux chefs de secteur et leurs six inspecteurs chacun. La garde civile vient donc renforcer un service d’inspection déjà existant. La première consigne rappelle sa mission fondamentale : il s’agit de relever « la localisation des principaux foyers formés [de chabolas], les statistiques qui les concernent et leur fichage ». Ainsi est-ce ce service dit « d’inspection », en grande partie composé d’une force de police relevant de l’armée, qui est explicitement chargé de tenir à jour une information localisée et chiffrée sur l’habitat précaire et irrégulier. Le document détaille ensuite la manière de patrouiller, les mesures d’intimidation à mettre en œuvre, les lieux sensibles à bien inspecter (dont les lieux d’approvisionnement en eau, nécessaire aux travaux, et les remises de matériaux de construction), les zones où il faut sévir en premier et la manière de mener à bien les démolitions.
- 15 ARCM, CGOUMA, 251208. Lettre de Luis Martos Lalanne adressée à Antonio Perpiña, (...)
- 16 ARCM, CGOUMA, 251208. « Mémoire sur l’état dans lequel se trouve le problème du chabolis (...)
14Lorsque le directeur technique du Commissariat, l’architecte Antonio Perpiña, demande à son directeur de la section Logement, Luis Martos Lalanne, de le renseigner sur la question des baraques, afin de préparer le plan de résorption, celui-ci lui transmet le rapport du détachement de la garde civile qui œuvre dans son service d’inspection15. Intitulé « Mémoire sur l’état dans lequel se trouve le problème du chabolismo », ce document prend la forme d’un registre de tableaux classant des habitations selon leur type architectural : chabolas, grottes, fortins (vestiges de la guerre civile) et « autres constructions », par noyaux de peuplement (désignés par leur nom usuel), eux-mêmes classés par zones de surveillance de la garde civile. Le rapport du service de police précise la difficulté intrinsèque à repérer ce type d’habitations, donc le caractère nécessairement approximatif des chiffres16. Il indique qu’« est également consigné le nombre approximatif des constructions bâties dans des zones qualifiées comme espaces verts, expropriées ou encore dont l’expropriation est à l’étude, constructions antérieures aux dates auxquelles ces zones ont été déclarées inconstructibles », c’est-à-dire sans doute 1946, date de l’adoption du premier plan général de Madrid. Les chiffres transmis ne correspondent donc pas aux seuls bâtiments construits en infraction aux textes de 1957, mais aussi à tous ceux qui furent implantés, avec ou sans permis, en des lieux où leur présence est désormais indésirable. Ceux-ci ne présentent souvent pas les caractéristiques de fragilité matérielle habituellement associées au mot « chabola » ; ils peuvent être des bâtiments d’habitation matériellement normaux. Ils sont rangés dans la colonne des « autres constructions ». Au final, ce « mémoire sur l’état dans lequel se trouve le problème du chabolismo » dénombre donc aussi des bâtiments très éloignés de ce que l’on entend habituellement par baraque.
15Si l’on examine de plus près les chiffres consignés dans les 12 pages de tableaux que compte le rapport, on observe que dans les zones récemment construites, les chabolas sont beaucoup plus nombreuses que les autres constructions. Sans surprise, la proportion s’inverse dans les zones dont la construction est déjà bien avancée avant-guerre, comme San Pascual à l’est (6 027 « autres constructions »). Les périphéries populaires résultant du lotissement au coup par coup de terres agricoles et de l’autoconstruction se normalisent matériellement avec le temps. Or parmi celles dont le service d’inspection consigne les bâtiments, certaines sont anciennes et très consolidées. L’agrégation des chiffres par grandes zones de surveillance est à cet égard éloquente : l’essentiel des bâtiments consignés dans la colonne « chabola » sont situés au sud ; là se trouve en effet l’espace le plus touché par le développement de quartiers de baraques dans les années 1950 ; les « autres constructions » sont quant à elles surreprésentées à l’est de l’agglomération, où l’État développe les plus vastes projets d’aménagement publics et privés, dans le sillage de l’autoroute d’accès à l’aéroport, et dans une moindre mesure au nord – l’autre grande zone d’intervention publique depuis la fin des années 1940. Ce document permet de prendre la mesure des démolitions et des déplacements de population que les grands projets immobiliers du régime allaient provoquer.
16Les gardes civils qui patrouillent dans la périphérie de Madrid sont ainsi mis à contribution à des fins plus larges que la seule application du décret de 1957. Concrètement, ils arpentent la périphérie, notamment les zones les plus sujettes à l’urbanisation « clandestine », ainsi que celles qui sont l’objet des programmes d’aménagement. Ils repèrent les bâtiments existants qu’ils enregistrent par unité d’habitation et verbalisent les personnes prises sur le fait de travaux non autorisés (construction, agrandissement ou simple réparation). Pour ces dernières, leur supérieur décidera de la sanction à prendre. C’est l’ensemble de ces données que le service d’inspection consigne et comptabilise. Le total des chabolas, grottes et fortins – soit l’ensemble des bâtiments construits sans permis – ainsi repérés s’élève à 32 000, celui des « autres édifications » à 40 171.
Figure 1. Couverture et deuxième page du rapport du corps de surveillance spéciale de la périphérie de Madrid
Note. Document transmis par le directeur de la section Logement à son supérieur le 11 octobre 1960.
Source. ARCM, CGOUMA, 251208.
- 17 Voir par exemple ARCM, CGOUMA, 217576/1. « Rapport sur la section Logement », (...)
17La logique opérationnelle du CGOUMA, consistant à raisonner en termes de familles à évacuer, le conduit à penser ensemble celles dont les logements doivent être expropriés parce que situés dans une zone destinée à un autre usage et celles qui vivent dans l’habitat précaire et illégal. Toutes devront en effet être déplacées. Cette confusion de fait entre « exproprié » (l’usage du mot « expropiado » pour désigner les personnes expropriées de leur logement se diffuse alors) et « chabolista » (habitant d’une baraque) est manifeste. Le critère qui compte n’est pas la seule fragilité du bâtiment ou la non-viabilisation et le sous-équipement de la zone auquel il appartient, ni même son caractère « clandestin » (construit sans permis), mais aussi sa localisation dans un secteur destiné par le plan général ou par des plans de zone à d’autres usages. Luis Martos Lalanne, chef de la section Logement dont dépend le service d’inspection, n’a de cesse, par la suite, de vouloir rationnaliser son travail en l’alignant sur la géographie des opérations d’urbanisme, qui organise l’activité de la section Expropriations du CGOUMA17.
18Luis Martos Lalanne, dans la lettre au directeur technique par laquelle il lui transmet ce mémoire de la garde civile, ne retient que les trois premières catégories, qui rassemblent les habitations jugées illégales et précaires matériellement, excluant les « autres constructions ». En transmettant ce rapport, il insiste :
« Ne vous alarmez pas du nombre total des baraques existant à Madrid, car ce chiffre est simplement celui de toujours, c’est du moins le même que celui qui figure sur les rapports que je demande chaque année à la Garde civile et qui s’élève toujours, entre grottes et baraques, à un total de 32 000.
Ce travail de la Garde civile n’est rien d’autre qu’une base. Il faut tenir compte du fait que pour la Garde civile il n’existe pas de zones d’expropriation [comprendre : zones dont l’expropriation est envisagée parce que destinées à un autre usage] et, de ce fait, ses données sont établies du point de vue des constructions. Une chabola est pour eux toute construction illégale, qu’elle se trouve ou non dans une zone d’expropriation. Le travail que doit faire maintenant la section est de placer sur un plan les 110 projets d’expropriation en cours et de voir quelle part de ces chabolas se trouve dedans, et bien sûr ajouter à ce nombre les bâtiments légaux expropriés pour connaître le nombre total de logements que coûtera chacun des 111 projets.
- 18 ARCM, CGOUMA, 251208. Lettre de Luis Martos Lalanne à Antonio Perpiña, directeur (...)
Celles qui se trouvent hors des zones d’expropriation sont celles qui constituent véritablement les noyaux de chabolas18. »
19Dans le contexte de la préparation du Plan d’absorption, le fait que le bâtiment appartienne ou non à une zone dont l’aménagement est déjà à l’étude, et donc dont l’évacuation et le déplacement de la population ont vocation à être pris en charge dans le cadre de cet autre projet, est déterminant. Le plan de résorption ne concernera que les zones qui ne sont pas traitées par ailleurs. L’écart entre le chiffre de la garde civile et celui, plus faible, finalement retenu dans la préparation du programme (28 284) résulte sans doute de la soustraction des baraques comptabilisées dans des zones qui sont déjà l’objet de projets d’expropriation. Du reste, Luis Martos Lalanne indique à son supérieur que ce travail d’identification des baraques situées dans un projet d’aménagement, donc à soustraire du total, est commencé et qu’il devrait être en mesure d’en transmettre rapidement le résultat.
20Le flou de la catégorie juridique de chabola se prolonge donc dans la catégorie administrative qui en étend encore le périmètre, par les missions effectivement dévolues au service de police. Celles-ci dépassent le seul procès-verbal des infractions relevées et incluent la surveillance de l’ensemble des périphéries populaires de Madrid, ainsi que la collecte d’information à leur propos.
- 19 ARCM, CGOUMA, 252414/1 « Plan de Absorción de chabolas », Memoria, el comisario (...)
21Le commissaire général qui dirige le CGOUMA ne manquera pas lui-même de remarquer le caractère très imprécis de la catégorie « chabola » dans son mémoire de présentation du plan de résorption. Il qualifie alors la notion de « fourre-tout (cajón de sastre)19 ». Elle désigne selon lui « toute construction qui bien que ne méritant pas la qualification de logement, héberge une famille ». « Au sens large [explique-t-il], toute construction servant d’habitat qui n’a pas été dûment autorisée est une chabola ». Mais une telle définition ne peut servir de base au programme, car la tâche serait trop lourde – entendons : il y aurait trop de chabolas. Le commissaire propose donc de se concentrer sur « la lutte contre l’élémentaire, l’infrahumain », sans préciser ce qu’il entend par là. Ce caractère flou de l’objet ciblé ne l’empêche pas, lorsqu’il passe à « l’analyse quantitative », d’écrire : « Sans littérature, avec la froideur des chiffres, le Commissariat a étudié minutieusement le problème de la construction dont il est question ici. Et entre chabolas, grottes et fortins, il contrôle 28 284 unités ».
22Par période, le service d’inspection se confond avec celui « d’information sociale », service producteur d’un vaste recensement des baraques, conservé aux archives régionales. Les relevés faits par la police des périphéries ont sans doute servi de base à l’élaboration de ce recensement. Celui-ci rassemble des fiches datées des années 1956 à 1965. Il est donc mis en place avant les textes répressifs de 1957 et avant le détachement du corps de la garde civile au Commissariat. Le travail du service d’inspection avant 1957 s’articulait donc déjà à une opération de fichage. Mais qu’inspectait-on et que fichait-on alors ?
23Remarquable par sa taille, ainsi que par la photographie attachée à chaque fiche, ce fichier a pourtant peu retenu l’attention des chercheurs. Or son importance – j’évalue le nombre de fiches à environ 50 000 – oblige à le prendre au sérieux : son élaboration a dû mobiliser des moyens importants durant près de dix ans. Les fiches sont classées par zone géographique et par date. Elles prennent la forme de chemises cartonnées numérotées, contenant parfois d’autres documents (Figure 2).
Figure 2. Une fiche de « chabola »
Source. ARCM, CGOUMA, 137486/2.
24Au recto du dossier, la fiche porte le tampon du producteur, le bureau « d’information sociale » de la section Logement du CGOUMA. L’élément le plus marquant du recto est une photographie, toujours cadrée de la même manière, montrant des personnes, le plus souvent des femmes et des enfants, en pied, devant la porte d’un bâtiment – ce dernier donc seulement très partiellement visible –, avec une plaque posée sur le sol, figurant le numéro identifiant de la fiche. En dessous, sont notés le type dont relève l’habitat, à choisir dans une liste ouverte énoncée en note (« chabola, grotte, etc. »), des éléments de localisation, et le nombre de personnes y habitant.
25À droite, à la manière des recensements de population, un tableau enregistre les individus (un par ligne) habitant le logement, précisant leur nom, lieu de naissance, âge, état matrimonial, profession et lieu de travail. En dessous, une phrase, suivie de la signature ou de l’empreinte digitale du représentant du ménage, indique :
« L’habitant de cette … [espace à remplir avec un item de la liste “chabola, cueva, etc.”], représenté sur la photographie, est prévenu de l’interdiction qui lui est faite d’accueillir qui que ce soit de plus à résider ici, ainsi que de l’obligation qu’il contracte de dénoncer devant ce service toute tentative d’installer une barraca, chabola, etc., dans les environs, et qu’en cas de non-observation de cette obligation, on fera valoir sa responsabilité ».
26Au dos de la chemise, un espace est théoriquement réservé à un plan de localisation, laissé vide sur toutes les fiches consultées. Un court formulaire, rarement rempli, invite à indiquer les éventuels documents présentés (« 1. Contrat de location ou titre de propriété », avec « loyer ou coût », « 2. Autres documents ») et offre un espace aux « observations ». Enfin, un espace en bas est réservé à l’indication d’une éventuelle adresse de relogement. Le cas échéant, il est rempli au crayon à papier. Les rares documents placés dans la chemise apportent parfois quelques données complémentaires sur le ménage. Certains de ces papiers portent en en-tête « recensement et contrôle des grottes et chabolas ».
- 20 ARCM, CGOUMA, 217516/9. Sección de viviendas, Servicio de información social, « Instruct (...)
27Des « instructions pour l’équipe de terrain20 » du service d’information sociale indiquent que l’agent chargé du recueil des données doit les vérifier en demandant ses papiers au ménage fiché : un livret de famille attestant des liens qui unissent les membres du ménage entre eux, une carte d’identité (document d’identification mis en place par le régime de Franco), une carte de producteur (carte de travailleur également mise en place par le régime) et tout document attestant du droit de possession du titulaire sur le bâtiment (titre de propriété ou contrat de bail). On suppose donc que le ménage puisse avoir un tel droit de possession. Enfin, le document précise que ces fiches devaient être révisées et tenues à jour. Alors qu’un recensement classique enregistre à un moment t un état de la population, ce fichier prétendait rester valable dans le temps, puisqu’il devait figer bâti et population.
- 21 ARCM, CGOUMA, 217516/9. Sección de viviendas, Servicio de información social, (...)
- 22 Sur l’urbanisation de la périphérie de Madrid par le lotissement de terrains s (...)
28Les « instructions pour l’équipe de terrain » montrent que le cadre des photos n’est pas l’initiative du photographe, mais correspond à la consigne21. Le cliché n’a manifestement ni pour fonction de documenter la précarité ou l’irrégularité du bâti, qu’il montre assez peu, ni d’enregistrer l’identité des habitants. En effet le chef de ménage n’y figure que rarement (il travaille sans doute à l’heure où est prise la photographie) et le cliché, en pied, ne montre pas précisément les traits des visages – éléments clés d’une photographie d’identité. Les informations concernant le bâtiment lui-même, extrêmement sommaires, ne servent qu’à l’identifier par sa localisation. Aucune ligne du formulaire ne s’intéresse à la situation réglementaire du bâti. Le seul élément de description est sa classification dans une nomenclature ouverte (« chabola, grotte, etc. »), dont les critères non explicités sont manifestement laissés à l’appréciation de l’agent. De toute évidence, ce recensement de baraques n’a pas pour fonction de documenter la matérialité du bâti, à la manière des casiers sanitaires. Les sondages faits dans les cartons conservant ces fiches ont, du reste, montré surtout des petites maisons en briques à un niveau, comme on en construisait dans la périphérie de Madrid depuis le xixe siècle, et peu de bâtiments en matériaux fragiles. On y trouve même de petits immeubles à deux niveaux, qui sont alors catégorisés comme « casa » (maison) (Figure 3). C’est le premier élément remarquable de ce recensement de baraques : les bâtiments photographiés ne sont, pour la plupart, pas si précaires que ça matériellement. Les chabolas – catégorie dont l’usage se généralise dans les années 1950 – ressemblent, pour la plupart, aux casas bajas (habitat périphérique ouvrier qui remonte au xixe siècle22).
Figure 3. Une fiche « casa » du fichier des chabolas datée de 1956
Source. ARCM, CGOUMA, 137288/2.
29La photographie, dont la composition et le cadrage rappellent un peu la photographie d’anthropologie figurant des types ethniques devant leur habitat, trouve tout son sens dans le numéro qui identifie l’appariement d’une unité d’habitation, figurée par sa porte d’entrée, et d’un ménage (dont tous les membres présents au moment de l’opération de recensement sont sans doute appelés à poser).
30L’engagement signé par le représentant du chef de famille à ne pas admettre de nouvelle personne sous son toit et à dénoncer toute nouvelle construction dans les environs est assez explicite sur une des fonctions du fichier : il s’agit d’un document de contrôle, censé dresser un état des lieux à un moment donné d’un fait, que l’on accepte ainsi de reconnaître, tout en prétendant mettre fin à son développement. Le fichier doit permettre de geler la situation du bâti, que l’on ne peut plus réparer, agrandir ou étendre, et de son peuplement qui ne peut s’accroître. Tous ceux qui s’installeraient après le passage des agents chargés de confectionner les fiches ne bénéficieraient ainsi d’aucune indulgence administrative. L’emplacement réservé à une éventuelle adresse de relogement indique que l’on envisage la possibilité d’une indemnisation ou d’un relogement des familles en cas d’évacuation de la zone.
31Si la mission du fichier est assez explicite, son périmètre, en revanche, n’est pas clair, d’autant que les bâtiments fichés ne semblent pas particulièrement relever d’une architecture fragile ou de fortune. Quels critères expliquent qu’un bâtiment y soit ou non inclus ?
- 23 ARCM, CGOUMA, 137480/9. « Rapport sur la section des logements », 24 septembre 1959.
- 24 ARCM, CGOUMA, 252414/1. « Rapport sur le problème du chabolismo à Madrid », Luis Martos (...)
- 25 ARCM, CGOUMA, 217576/1. « Rapport sur la section des logements », el delegado (...)
- 26 ARCM, CGOUMA, 137480/9. Document sans date.
- 27 Par exemple ARCM, CGOUMA, 137480/9. Section Logements, « Proposition de réajus (...)
32Les documents évoquant ce fichier ne concordent pas sur la nature de l’objet fiché. Ainsi la mission du service d’information sociale est-elle tantôt décrite comme « la filiation des familles qui habitent les bâtiments de tout type, situés dans les secteurs et les polygones expropriés par le CGOUMA, ou dont l’expropriation est projetée, ainsi que les foyers de chabolas qui ont surgi dans cette capitale et dont l’autorité supérieure juge le contrôle opportun23 ». Il s’agirait donc tout à la fois d’un fichier des expropriés, des futurs expropriés, et des habitants de chabolas, sans que ces dernières ne soient définies. Ailleurs, il s’agit seulement de « ficher toutes les familles qui vivent dans ces grottes et chabolas24 ». Ailleurs encore, le fichier a pour fonction le « contrôle des familles existantes dans les maisons comprises dans divers projets d’expropriation25 ». Il n’est plus question ici ni de précarité matérielle des bâtiments ni d’irrégularité de la construction, simplement d’un registre de populations affectées par des projets d’expropriation. Enfin, dans un brouillon annoté, la mission du service consiste à « réaliser toute l’information et la filiation des logements expropriés dans des zones de baraques26 » ; mais la mention « dans des zones de baraques » est raturée – la correction témoignant bien de l’incertitude de l’objet du fichage et de l’ambiguïté entretenue par le CGOUMA entre bâtiment à exproprier et baraque. Le flou dans la différenciation de ces deux catégories touche aussi leur population. Ainsi des documents mentionnent-ils ensemble « expropriés et chabolistas27 ».
- 28 ARCM, CGOUMA, 137480/9. Lettre de Luis Martos Lalanne à Eduardo Navarro, 5 juin 1963 et (...)
33La définition des types urbains (la catégorie « chabola » notamment) n’est jamais précisée, pas plus que l’objet ou le cadre de création du fichier. Le fichier du service d’information sociale apparaît donc comme une tentative d’établir une liste fermée de familles, pour un territoire extensif dont l’expropriation pourrait un jour être envisagée. Il s’agit à la fois d’endiguer, voire de mettre fin à l’extension de cette urbanisation indésirable, et de préparer la possibilité de ne pas tenir compte des personnes qui s’installeraient entre le passage de l’équipe d’information sociale et la rédaction du projet d’expropriation. Le caractère crucial de ce fichier pour établir une sorte de présélection des ayants droit est confirmé par un document d’archives et par le témoignage oral d’une ancienne employée du CGOUMA, qui évoquent tous deux des rumeurs de falsification de fiches par un employé du service28.
- 29 ARCM, CGOUMA, 185373/19. « Liste des personnels des différents bureaux dépendants de la (...)
- 30 ARCM, CGOUMA, 137480/9. Section Logements, « Proposition de réajustement du personnel de (...)
- 31 ARCM, CGOUMA, 185373/19 et 20, divers documents.
34D’après un inventaire du personnel daté de 1958, l’équipe travaillant au fichier compte alors 15 personnes : un chef de service, deux mécanographes, une équipe de terrain composée de quatre personnes chargées du recueil des données, d’un inspecteur de police, d’un photographe et de son assistant, et une équipe administrative de quatre personnes, chargées de confectionner les fiches29. L’année suivante, l’équipe est réduite à six employés : deux dans les bureaux et quatre sur le terrain30. Elle travaille en étroite relation avec la police de la périphérie, formant ensemble tantôt deux services (un d’information sociale et un autre d’inspection), tantôt un seul service « d’inspection et d’information », ou encore « d’information, d’inspection et de surveillance31 », selon les documents. Les gardes civils qui patrouillent repèrent les bâtiments existants, les recensent et signalent les nouveaux, construits en infraction au décret de 1957. Sur la base de ces procès-verbaux, leur chef fournit régulièrement à son directeur des statistiques. Parallèlement, ces relevés servent de base au travail de l’équipe chargée du fichier, qui retourne sur les pas des gardes civils, pour photographier les habitants des habitations ainsi repérées et enregistrer les données les concernant.
- 32 ARCM, CGOUMA, 137480/9. Sección de viviendas, sans date.
35Entre 1959 et 1961, est créé un service spécifique des Démolitions, dont la mission consiste à « surveiller les constructions clandestines et les démolir, ainsi que les maisons expropriées vides. Il a aussi à sa charge la surveillance des grands noyaux de baraques, à travers des délégations établies sur place32 ». Le corps de la garde civile est alors intégré à ce service. Il passe ainsi de l’équipe qui fiche les baraques et leurs habitants à celle qui les démolit. On retrouve ici l’importance de la logique opérationnelle de l’évacuation de population et de la démolition déjà évoquée, qui l’emporte sur la distinction entre bâtiments situés sur une zone que l’on pourrait vouloir exproprier et habitat précaire.
- 33 ARCM, CGOUMA, 137480/9. Sección de viviendas, « Proposition », el delegado del comisario (...)
36Le 2 octobre 1961, Luis Martos Lalanne, propose, du reste, la révision complète des fiches concernant les différentes zones affectées par des projets d’expropriation, afin qu’y soit inscrite la référence à ces projets, de manière à mieux coordonner le fichier avec l’activité de la section Expropriation du CGOUMA33. Il précise ici ce qu’il préconisait déjà un an plus tôt en transmettant les chiffres de la garde civile au commissaire à l’urbanisme. Cela sera fait : la présence en haut des fiches d’un tampon à l’encre bleue indiquant la zone d’aménagement en témoigne.
37Au terme de cette enquête dans les archives du service producteur, le lien étroit entre surveillance policière et recensement des baraques est établi, de même que la confusion qui s’impose dans les usages du CGOUMA, entre bâtiment précaire et bâtiment à exproprier parce que compris dans une zone destinée à d’autres usages, ainsi qu’entre population de chabolistas et d’expropiados. Quand les agents recenseurs municipaux enregistrent comme grotte ou baraque des bâtiments qu’ils jugent tels, au vu de leur aspect matériel, le CGOUMA considère dans cette catégorie l’habitat pauvre construit illégalement et l’agrège aux bâtiments que l’on pourrait envisager de démolir en périphérie.
38Toutefois les modalités de la mise en place, avant le décret de 1957, de cette œuvre de fichage extensif des ménages restent obscures. Ce sont finalement des indices glanés au hasard d’autres archives qui ont conduit à la clé de la création de ce fichier.
39Les textes de 1957 ne sont pas les premiers à dessiner le cadre de la répression de l’urbanisation informelle. Un texte antérieur, déjà évoqué, daté du 11 août 1953, « dans le but d’embellir les entrées de certaines villes, ainsi que les environs des routes touristiques », attribuait à la Direction générale des régions dévastées la faculté de démolir « les grottes, chabolas, barracas, et autres constructions analogues inhabitées, de même que les ruines des bâtiments abandonnés à l’entrée des villes et dans la proximité des routes de grand transit touristique ». Il indiquait qu’« il faudra[it] au préalable trouver une solution appropriée pour donner un refuge à leurs habitants ». Notons que ce texte, qui concernait l’ensemble du territoire national, était déjà elliptique sur les critères de définition de sa cible. Ceux-ci croisaient une localisation (« à l’entrée des villes et dans la proximité des routes de grand transit touristique ») et un critère matériel non défini, implicitement signifié par une liste ouverte des mots désignant l’habitat fragile, et donc laissé à l’appréciation de l’organisme chargé de le mettre en œuvre. Il n’indiquait aucun critère ayant trait à la légalité de la construction.
- 34 « El pueblo “sin permiso” desapareció ayer », ABC, 16 juillet 1955, p. 9.
40Bien qu’il en reste très peu de traces, des opérations de résorption furent bien conduites dans le cadre de ce décret. Un article du quotidien ABC, daté de 1955, fait ainsi le récit de l’évacuation et la démolition de groupes de chabolas. Il évoque un « fichier ou catalogue, dans lequel sont d’ores et déjà enregistrées, chabola par chabola, cueva par cueva, plus de 4 000 familles, qui ignorent ou contournent le cadastre immobilier », élaboré par la Direction générale des régions dévastées, et s’y réfère comme à un « recensement très complet34 ». Ce fichier, dont je n’ai pas trouvé d’autre mention, n’est pas conservé dans le fonds des archives de la Direction générale des régions dévastées, déposées à l’Archivo General de la Administración (AGA). Il a finalement été possible de le localiser au ministère.
41Pour Madrid, ce fichier est presque en tout point identique à celui du CGOUMA, à cela près que l’en-tête du service producteur n’est pas le CGOUMA, mais la Direction générale des régions dévastées, organisme étatique chargé de la reconstruction du pays après la guerre civile. Le fonds comprend aussi des ensembles de fiches sur d’autres régions de l’Espagne, de la Galice aux lointaines Canaries. D’un espace à l’autre, les fiches diffèrent, tout comme l’organisme qui les produit ; toutes cependant consignent les informations de base concernant le ménage et toutes attachent une photographie, avec un cadrage similaire, figurant le ménage devant son habitation. À La Corogne, en Galice, ce recensement est pris en charge par la municipalité, qui utilise à cet effet les formulaires du registre de population. On imagine par conséquent que l’opération est confiée aux agents responsables de celui-ci. À Jérez, en Andalousie, c’est aussi l’administration municipale qui se charge du registre des baraques, mais celle-ci en confie l’élaboration à la police, qui utilise un formulaire spécifique, manifestement créé ad hoc. À Las Palmas, Tenerife et Lanzarote aux Canaries, comme à Huelva (Andalousie), Murcie et Carthagène (Murcie), sont utilisées les mêmes fiches qu’à Madrid, à en-tête ministériel des Régions dévastées. Les photographies témoignent de la grande diversité matérielle des bâtiments tombant sous le coup du décret de 1953 dans les différentes régions d’Espagne. Les maisons de pierre de Pontevedra et les maisons de briques madrilènes contrastent avec les toits de chaume allant jusqu’au sol que l’on trouve dans plusieurs régions et les abris en matériaux beaucoup plus fragiles de La Corogne, des villes andalouses et des Canaries. Ces clichés rendent compte à leur manière de la grande disparité des conditions de vie sur le territoire espagnol et globalement de la plus grande pauvreté, en Espagne continentale, de l’Andalousie et de la région de Murcie, qui nourrissent les flux migratoires vers les deux grandes métropoles du pays, Madrid et Barcelone.
42Si l’on revient aux fiches concernant Madrid, une autre différence avec le fichier du CGOUMA mérite d’être signalée : au verso, ne figure pas de formulaire pour enregistrer d’éventuels documents attestant d’un droit d’occupation ; on n’attend pas que les occupants des habitats de fortune ciblés par le décret de 1953 aient un tel droit. L’examen des zones couvertes par ce fichier suggère que celui-ci concerne essentiellement des constructions fragiles sur des terrains occupés sans droit de possession. Si le décret de 1953 ne précisait aucun critère légal à la définition de sa cible, il semble que dans la pratique, au moins à Madrid, l’interprétation ayant prévalu ait été celle de bâtiments construits sans permis, sur des terrains occupés sans titre. Sans commune mesure avec le fichier du CGOUMA, quoique de taille quand même conséquente (dix cartons d’archives pour Madrid), ce fichier produit par le service « de recensement et contrôle » comprend des fiches datées pour l’essentiel de 1953 à 1955, et exceptionnellement de 1957.
43Contrairement au fichier du CGOUMA, les raisons de la création de celui-ci ne font pas de doute, pas plus que la définition de l’objet fiché : il constitue le travail préparatoire aux opérations d’évacuation et de démolition des habitats précaires le long des grandes routes d’accès à Madrid, ordonnées par le ministère et encadrées par le décret de 1953, dont il reste par ailleurs très peu de traces archivistiques. Il enregistre les personnes y habitant pour préparer leur expulsion, leur relogement (qui peut tenir d’une simple mise à l’abri) ou leur transfert dans leur village de naissance. Les photographies témoignent du caractère matériellement beaucoup plus précaire des habitats recensés par rapport au fichier du CGOUMA. Le formulaire du dossier est, pour le reste, identique à celui du fichier du CGOUMA, mais il n’est pas rempli exactement de la même façon (Figure 4). Ainsi, des mentions au crayon indiquent sur les fiches « visible », « non visible », « très visible », « moins visible », attestant bien du motif de la politique de démolition de ces bâtiments.
Figure 4. Une fiche du fichier de la Direction générale des régions dévastées
Source. Archivo del Ministerio de la Vivienda, fonds Direction générale des régions dévastées 148.
- 35 A. Pérez-Olivares García, 2017.
- 36 L’exploitation de ces données est en cours.
44Pour les zones qui ont effectivement été évacuées, les fiches sont accompagnées de tout un dossier sur le ménage. On y trouve les antécédents judiciaires et policiers des membres du ménage, des détails sur la composition de la famille et les activités de ses divers membres, une enquête sur leur conduite dans le voisinage, leur comportement pendant la guerre civile, la date de leur arrivée à Madrid et dans la baraque en question, ainsi qu’une attestation de l’employeur du chef de famille, et parfois des lettres de recommandation, des attestations de bonne conduite de prêtres, des notes sur le montant de leur imposition fiscale ou encore leur adresse dans leur commune d’origine extraite du registre municipal de population. Les données collectées dans ces dossiers témoignent d’une remarquable coordination des diverses administrations, y compris centrales et locales, dans l’Espagne des années 1950, fait déjà noté pour l’immédiat après-guerre35. Les mentions ajoutées sur les fiches sont très explicites sur le traitement différencié des uns et des autres : ceux qui ont des antécédents judiciaires ou policiers et ceux dont la mauvaise conduite est mentionnée, voient leur fiche annulée et perdent avec elle l’espoir d’une indemnisation ou d’un hébergement. Les antécédents judiciaires et policiers sont souvent de petits larcins, délits commis pour survivre dans le contexte de la pénurie du long après-guerre, ou encore des délits politiques. Dans la première moitié des années 1950, le régime franquiste continue de discriminer très fortement vainqueurs et vaincus de la guerre civile. On peut ainsi évoquer, parmi d’autres exemples, le ménage qui voit son statut d’ayant droit annulé car le chef de famille a volé des olives dans son village « l’année dite année de la faim », ou encore cette famille gitane dont les parents de cinq enfants vivaient en concubinage et dont « la conduite laissait assez à désirer ». Résidant depuis huit ans dans leur baraque, sans antécédents judiciaires, ils sont mis à la rue sans autre forme de procès, comme de nombreux autres ménages36.
- 37 ARCM, CGOUMA, 252414/1. Service d’inspection, 2 septembre 1957.
- 38 ARCM, CGOUMA, 185373/19. « Liste des personnels des différents bureaux dépenda (...)
45La découverte de ce fichier résout au moins en partie l’énigme de la création de l’autre et du flou de son objet. Les opérations de démolition des baraques conduites par cette Direction générale dans le cadre du décret de 1953 sont dirigées par un certain Alberto Herce del Pino, responsable au même titre du recensement préalable des baraques et de leurs habitants. Or on retrouve son nom dans des documents listant le personnel de la section Logement du CGOUMA. Le document daté de 1957 décrivant l’organisation du service d’inspection, qui se voit alors renforcé par les gardes civils, le nomme comme un des deux inspecteurs37. Un document d’avril 1958 indique qu’il dirige alors le service d’information sociale de la section Logement, dont la mission est la tenue du fichier38. On reconnaît, du reste, sa signature au bas des fiches des deux organismes.
- 39 Archivo del Ministerio de la Vivienda S/S 2466/19.
- 40 M. Á. del Arco Blanco, 2007.
46L’examen du dossier de carrière d’Alberto Herce del Pino, fonctionnaire du ministère du Logement à partir de la création de ce dernier en 1957, permet de retracer au moins en partie sa carrière39. Né en 1912, Alberto Herce a 27 ans lorsqu’il entre, en 1939, à la Direction générale des régions dévastées, l’année même de la capitulation du régime républicain et de la victoire du camp franquiste. Il n’a alors aucune qualification, il est juste bachelier. Son mérite principal, qui lui vaut son recrutement, est d’être orphelin de guerre, comme il l’expose dans sa lettre de candidature. Son père, lieutenant-colonel de cavalerie « mourut pendant la domination marxiste » à Madrid, « victime des mauvais traitements soufferts à l’époque où il fut prisonnier ». Dans la terminologie franquiste, Alberto Herce est fils de « martyr ». Lui-même rejoint l’organisation clandestine de la FET et des JONS (Phalange espagnole traditionaliste et des Juntes d’offensive nationale-syndicaliste, parti unifié par Franco en 1937) et s’engage dans la cinquième colonne franquiste à Madrid. Dès la chute de la ville aux mains des troupes nationales (franquistes), le 28 mars 1939, il s’engage comme agent de la police militaire. C’est le cas type de « l’homme nouveau », celui qui arrive aux responsabilités, sans passé professionnel, du fait d’une adhésion au nouveau régime40. On lui confie d’abord un emploi au sein des services provinciaux de la Direction générale des régions dévastées, mais il obtient après moins d’un an sa mutation dans les bureaux centraux à Madrid. Il fait carrière dans cette administration, jusqu’à se voir confier la direction du service des Loyers en 1952. C’est à ce poste qu’il organise les opérations de nettoyage des entrées et routes d’accès, dans le cadre du décret de 1953. Parallèlement, il gravit les échelons de la police : entré comme agent de troisième classe, il finira commissaire. Le cumul de deux emplois était chose courante dans l’Espagne des années 1950. Toutefois, le choix d’un policier pour exercer cette responsabilité n’est sans doute pas anodin. C’est avec sa culture professionnelle de policier qu’il aborde cette opération de fichage. Lorsqu’il demande les antécédents judiciaires et policiers ou ordonne les enquêtes sur les ménages, préalables à une opération d’évacuation, Alberto Herce s’adresse à ses camarades de la Délégation générale de sécurité.
47Dans son dossier de carrière, les responsabilités occupées par Alberto Herce au CGOUMA n’apparaissent pas, mais on peut penser qu’il le rejoint en 1956. En effet, il y a une parfaite continuité chronologique entre le fichier de Régions dévastées, dont les dernières fiches datent de 1955 à quelques exceptions près, et celui du service d’information sociale du CGOUMA, dont les premières fiches datent de 1956. De toute évidence, Alberto Herce continue, au CGOUMA, le travail de fichage commencé aux Régions dévastées. Il y apporte ses modèles de fiche et sa pratique de terrain. Il est très probable qu’il y soit appelé précisément pour cette expertise. La permanence de la catégorie « fortin » dans la nomenclature du CGOUMA, pourtant quantitativement anecdotique au début des années 1960, est sans doute un vestige de ce premier traitement de l’habitat précaire par la Direction générale des régions dévastées, chargée de la reconstruction, donc du déblaiement des ruines de la guerre civile.
48En migrant d’une organisation à l’autre, le fichier change de cadre juridique, ainsi que de cible. Quand l’impératif politique qui exigeait la lutte contre l’habitat précaire était d’ordre esthétique, celui-ci était entendu dans le sens étroit de constructions fragiles bâties sans permis sur des terrains occupés sans droit le long des grandes routes. Lorsqu’il s’agit ensuite de libérer du foncier pour conduire de vastes opérations de construction, publiques ou privées, tout le bâti pauvre en périphérie entre dans la ligne de mire. De fait, les quartiers de petites maisons autoconstruites par des ménages ouvriers dans une tradition d’architecture vernaculaire importée des mondes ruraux, caractéristique des faubourgs madrilènes depuis le milieu du xixe siècle, résultaient des mêmes mécanismes que ceux qui conduisent dans les années 1950 au développement des quartiers de chabolas.
49Alberto Herce porte avec lui des manières de faire, sans doute des modes d’interaction avec les habitants, ainsi que des représentations des bâtiments et des personnes ciblées. Il est probable que l’opprobre qui frappait les familles ayant trouvé refuge dans des abris de fortune, construits hors du droit le long des routes, ciblés par le décret de 1953, ait contribué à stigmatiser les ménages populaires des quartiers sous-équipés, mais souvent beaucoup moins précaires, fichés par le service d’information sociale du CGOUMA.
- 41 Voir note 28. Je n’ai pas retrouvé la trace du dossier disciplinaire d’Alberto Herce (...)
- 42 Archivo del Ministerio de la Vivienda, S/S 2466/19.
- 43 Par l’ordre du 6 avril 1972, publié au Boletín Oficial del Estado, 19 mai 1972
50Le fichier d’information sociale survit au départ de celui qui semble être son principal promoteur. Lui succède un de ses subordonnés, qui travaillait déjà avec lui au service des loyers de la Direction générale des régions dévastées. Au terme d’une procédure disciplinaire pour « établissement en connaissance de cause de rapports manifestement injustes », qualifié de « faute très grave » par l’article 58 du règlement du 7 septembre 1918 sur les corps généraux de l’administration civile de l’État, la carrière de fonctionnaire du ministère du Logement d’Alberto Herce, commencée dans le sillage de la victoire franquiste, s’interrompt en 1958. On peut faire l’hypothèse qu’il falsifia des fiches et monnaya ainsi l’accès à l’attribution de logements publics (pratique frauduleuse attestée par ailleurs)41. Suspendu de ses fonctions en février, il est rayé du personnel du ministère le 20 janvier 195942. Cela ne l’empêche pas de continuer sa carrière de policier, qu’il termine commissaire en chef du quartier des Cortes à Madrid, ni de recevoir la croix du Mérite policier43.
51L’histoire du recensement des baraques à Madrid est instructive à plusieurs titres. En premier lieu, elle montre la confusion constamment entretenue, par l’administration chargée de ces questions, entre petit bâtiment situé dans un secteur que l’on destine à d’autres usages et habitat précaire. Celle-ci pense en effet en termes de zones à aménager, donc de familles à déplacer ; la situation juridique et l’état matériel de la construction importent au fond assez peu. Le contour flou de la catégorie administrative « chabola » détermine sans doute l’ambiguïté de la catégorie juridique telle qu’elle est formulée par les textes de 1957, que les employés du CGOUMA exploiteront pleinement. Derrière la catégorie stigmatisée de l’habitat précaire et irrégulier (« clandestin ») à laquelle renvoie le mot chabola, se trouve ainsi potentiellement rassemblé tout le petit bâti vernaculaire qui caractérisait la périphérie de Madrid depuis le xixe siècle, ainsi que les cohortes de chabolistas et d’expropiados qui les peuplent. Ce mouvement ouvre la possibilité de leur expropriation et de leur évacuation expéditives, au gré des projets immobiliers et d’aménagement.
- 44 Sur l’effet que peut avoir sur le terrain le seul processus de recueil des données (...)
- 45 Il y a beaucoup à dire sur les photographies attachées à chaque fiche, en cours de (...)
52Cette assimilation de fait de l’ensemble des périphéries populaires autoconstruites à l’habitat informel ne s’incarne nulle part aussi clairement que dans le registre des baraques. En outre, le travail de l’équipe de terrain du service d’information sociale pour collecter les données, sillonnant les quartiers périphériques, frappant aux portes, interrogeant les habitants, leur demandant des papiers et enfin les photographiant devant leur habitation pauvre a nécessairement eu aussi l’effet performatif de convaincre ces habitants qu’ils appartenaient bien à ce même groupe stigmatisé des « expropiados » et « chabolistas »44. Si les visages photographiés des habitants n’expriment pas d’inquiétude, les documents décrivant le travail de l’équipe de terrain insistent sur les difficultés que celui-ci présente, notamment du fait des interactions compliquées avec les habitants45.
- 46 Il servira même à désigner des habitations temporaires construites pour absorber les hab (...)
- 47 INE, 1953, p. 311 et p. 320.
53Aucun mot générique ne s’impose pour désigner cette catégorie floue, sinon par synecdoque celui du type le plus nombreux : chabola. Le caractère déterminant du travail des organismes chargés de l’aménagement entraîne le succès de leur taxinomie. Le terme choisi par le recensement de 1950 (« albergue », abri) n’a ainsi pas fait fortune46, pas plus que la nomenclature ouverte proposée pour décrire ces habitations : « grottes, abris, baraques [barracas], tentes, wagons, chariot, etc. », ou encore « cabanes [chozas], […] tentes, charrettes, à l’abri des arbres, etc.47 » Les roulottes et autres charrettes ne sont pas, à proprement parler, des constructions et ne supposent pas d’intervention spécifique de démolition ni de déblaiement, ce qui explique qu’elles n’aient pas été retenues par les services du CGOUMA, même si des familles y trouvent refuge. La catégorie administrative « chabola » est bien distincte de la catégorie statistique « albergue » proposée au recensement national de 1950, comme de la « chabola » des registres municipaux de population, ou encore de celle des sciences sociales, qui commencent à enquêter sur les quartiers populaires, à partir de la fin des années 1950.
- 48 J’ignore si ce fichier servit à des fins de poursuites policières visant des individus.
54Que dire de la tenue d’un tel fichier des baraques ? Son caractère extensif dans l’espace et dans le temps en fait forcément un projet voué à l’échec. Toutefois, les quartiers périphériques de lotissements populaires, en pleine croissance dans les années 1950-1960, durant lesquelles ils accueillirent les grands contingents de familles pauvres migrant vers la capitale, furent ainsi l’objet d’une surveillance continue, et d’une tentative de fichage systématique, de la part d’une institution chargée de l’aménagement urbain secondée par des policiers. Celle-ci exprime la difficulté posée au régime par la mobilité de populations pauvres ayant des emplois souvent très instables et sans doute la méfiance de celui-ci à leur égard48. On peut voir dans ces quelque 50 000 fiches, produites et révisées durant près de dix ans, une tentative de plus pour surveiller les personnes et palier leur inévitable mobilité. Ce document s’inscrit en effet dans le cortège des modes d’enregistrement et d’identification des personnes inventés par le franquisme. À l’heure des grands mouvements migratoires et dans le contexte d’une dictature fortement répressive, l’enregistrement des individus dans leur commune de résidence (empadronamiento), fonction première des registres municipaux de population tenus dans la plupart des communes espagnoles depuis la deuxième moitié du xixe siècle, ne suffisait plus au contrôle de la population.
55Cette histoire permet enfin d’observer le fonctionnement du travail administratif sous le franquisme. Celui-ci procède par accumulation d’expériences et de savoir-faire, qu’il re-mobilise d’une politique à l’autre, d’un objet à l’autre, avec un individu pour vecteur de ces transferts. Des pratiques et des procédures mises au point dans un but précis et dans un cadre juridique spécifique sont ainsi réutilisées à d’autres fins, au service d’autres politiques. Il est très probable que ce soit pour son expertise dans le repérage et la démolition d’habitat précaire acquise à la Direction des régions dévastées, qu’Alberto Herce est intégré au personnel du CGOUMA à une date, vraisemblablement 1956, où la politique de relance de la construction met dans le collimateur des pouvoirs publics l’occupation extensive du foncier par le bâti pauvre autoconstruit alors en pleine croissance. Cet agent administratif, policier par ailleurs, circule d’une institution à l’autre à la demande de ses supérieurs, emportant avec lui ses modèles de fiches et ses pratiques professionnelles, élaborées dans un cadre et dans un but pourtant précis, pour les mettre au service d’autres politiques, au gré de l’évolution de celles-ci. L’activité principale du CGOUMA à partir du milieu des années 1950 consiste à préparer du foncier pour la construction ; il s’agira alors d’avoir une bonne connaissance des zones susceptibles d’être l’objet d’opérations immobilières, ainsi que des populations qui y vivent, et d’empêcher leur prolifération. Alberto Herce fiche donc les habitants des zones que lui ou ses supérieurs jugent utile de surveiller. Il est assez clair que l’inclusion ou non d’une zone dans le fichier dépend de la seule appréciation de l’administration qui le produit. Cet épisode illustre bien la très grande autonomie de l’administration étatique du premier franquisme dans la définition des modes d’exécution des ordres qui lui arrivent du sommet de l’État.
- 49 Sur le rôle de l’administration dans la production juridique, voir le J.-P. Le Crom, 201 (...)
56À ce titre, l’usage qui est fait du droit est symptomatique. La décision ministérielle, annoncée au début de l’année 1953, de nettoyer les routes d’accès à la capitale du paysage indigne de l’habitat précaire conduit à la rédaction d’un décret ad hoc, qui en confie la mission à un organisme précis et en définit le cadre. Le premier fichier est créé en exécution à ce décret. Pour le deuxième fichier en revanche, l’ordre est inversé. Depuis 1953, l’administration (celle des Régions dévastées, puis celle du CGOUMA) n’a pas cessé cette œuvre de fichage et en a même étendu considérablement le périmètre à partir de 1956, pour obéir à un nouvel impératif, lui aussi exprimé depuis le sommet de l’État – encourager la construction donc préparer du foncier urbanisable. Or, cette fois, le droit n’arrive qu’après, en 1957. Sa fonction n’est pas de définir une voie d’exécution – de fait déjà en place – ni d’en préciser le cadre – on a souligné l’indétermination de la catégorie ciblée –, mais au contraire d’appuyer l’action de l’administration, en l’étayant juridiquement et en lui apportant des moyens matériels – en l’occurrence une force de police spécifique. Le flou des textes juridiques entretient et consolide alors le vaste espace laissé au pouvoir discrétionnaire des agents administratifs. Le droit semble ici façonné par l’administration pour entériner et étendre la portée de son pouvoir49.
- 50 ARCM, CGOUMA, 252414/1. « Rapport sur le problème du chabolismo à Madrid », Luis Martos (...)
- 51 Cette coexistence entre le travail de la justice qui continue et l’arbitraire (...)
57Du reste, Luis Martos Lalanne, dans une note contemporaine de la mise en place du plan de résorption, plaide pour que les quelques limites à la liberté d’action du CGOUMA soient abolies. Pour lutter contre les mouvements de résistance aux démolitions de baraques parfois orchestrés par des prêtres localement implantés, il appelle de ses vœux la formulation d’une définition officielle du « mot chabola », comme toute construction sans permis « ou qui ne respectent pas les normes municipales, du CGOUMA [donc le plan général et les plans de zone] ou ceux du bureau du logement [d’ordre sanitaire] » ; toutes les constructions situées dans les zones destinées à d’autres usages, mêmes si elles sont antérieures à ces destinations, seraient du même coup reléguées dans l’illégalité50. Pour empêcher les tribunaux de faire primer le droit de propriété (donc celui de disposer de son bien pour les propriétaires) sur les textes de 1957 (qui interdisent lotissement, vente et location sans permis), il propose tout simplement de « procéder à la saisie immédiate de toutes les constructions illégales » en application du décret de 1957, quitte à ce que les chabolistas deviennent des locataires à titre précaire du CGOUMA51.