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Le Point Sur

« En règle générale, la régularisation des immigrants illégaux n’est pas rapide aux Pays-Bas »

Jos Hemelaar
p. 65-70

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Hommes & Migrations : Les Pays-Bas ont la réputation d’avoir une politique d’admission des demandeurs d’asile stricte mais juste. Cette politique semble être alignée sur celle pratiquée par l’Allemagne. Quelles sont les chances de succès dans l’obtention d’un droit d’asile ?

Jos Hemelaar : Environ 24 000 demandes d’asile ont été déposées en 2018 aux Pays-Bas (sans compter les regroupements familiaux). Selon le ministère de la Justice, seuls 20 % des cas présentés ont abouti à une approbation des demandes. Cependant, après les procédures dans les tribunaux, 10 % supplémentaires ont obtenu un permis de séjour. Peut-être davantage de demandeurs d’asile ont-ils obtenu un permis de séjour que l’on peut qualifier de migrations régulières (regroupement familial, séjour pour étude etc.), au-delà de la protection internationale. La distinction entre les deux est strictement respectée, même si elle devient de plus en plus difficile. Il y a en effet presque quatre fois plus de migrants réguliers que de demandeurs d’asile. Par exemple, le nombre de demandes liées au regroupement familial est plus de deux fois supérieur au nombre de demandes d’asile. En outre, il existe des demandes pour des raisons de travail, d’étude ou humanitaires (maladie, résidence de longue durée, impossibilité de retour, etc.).

H&M : La question du traitement des enfants est-elle également abordée dans le débat public aux Pays-Bas ?

J. H. : Le débat public se concentre souvent sur la manière dont le ministère de l’Immigration (IND) traite les intérêts des enfants dans de telles situations migratoires. Dans les salles d’audience également, les arguments issus de la Convention internationale du droit de l’enfant (l’article 3 du traité en particulier) sont fréquemment invoqués et discutés.

À l’automne 2018, le secrétaire d’État de la Justice a été démis de ses fonctions à cause de son traitement du dossier de deux filles géorgiennes. Le Conseil pour la protection de l’enfance avait convaincu le juge que ces deux jeunes filles ne pouvaient être renvoyées pour des raisons humanitaires impérieuses. Mais le Conseil d’État (Raad van State) a infirmé ce jugement. Lorsque le secrétaire d’État a voulu poursuivre les enfants cachés, un mouvement de protestations s’est déclenché qui lui a coûté sa carrière politique. À peu près au même moment, la demande d’asile dans une église d’une famille arménienne avec des enfants a conduit à la mobilisation de prêtres volontaires dans tout le pays pour qu’un service religieux continu se relaye sur plusieurs mois et empêche leur évacuation. Cette affaire avait suscité une émotion forte aux niveaux national et international. Ces deux affaires ont abouti à un accord de régularisation des enfants en 2019. Il précise que les enfants ou les familles avec enfants qui vivaient depuis plus de 5 ans aux Pays-Bas et avaient déposé une demande d’asile sans être expulsées pourraient dorénavant obtenir un permis de séjour.

H&M : Comment se déroulent les procédures de demandes d’asile aux Pays-Bas ?

  • 1 URL : https://uitspraken.rechtspraak.nl/

J. H. : En règle générale, la régularisation des immigrants illégaux n’est pas rapide aux Pays-Bas. Ces décisions ont toujours suscité la crainte d’un appel d’air. De surcroît, les demandes d’asile répétées ont peu de chance d’aboutir aux Pays-Bas. Elles nécessitent de présenter de nouveaux motifs d’asile ou de nouvelles preuves, mais qui ne peuvent pas être des motifs passés sous silence lors de la procédure. Toutefois, sur la base de la décision de la Cour de Justice de l’Union européenne du 4 octobre 2018 (Ahmedbekova et Ahmedbekov, C-652/16), de nouvelles motivations d’asile peuvent encore être avancées jusque tard dans la procédure de demande d’asile. Le Conseil d’État hollandais s’est prononcé le 3 juillet 2019 en faveur de cette possibilité, mais uniquement dans la phase judiciaire1.

La procédure d’asile néerlandaise a un fort caractère européen. Bien entendu, le droit européen est mis en œuvre dans le droit national, mais il est tout à fait normal de citer directement la source européenne du droit. Les avocats s’appuient souvent sur des arrêts de la Cour de Justice de l’Union européenne à Luxembourg ou de la Cour européenne des droits de l’Homme à Strasbourg. Les Pays-Bas semblent également poser un nombre relativement important de questions préliminaires. Ceci est fait non seulement par le juge suprême, mais aussi par les juges des tribunaux. Les avocats peuvent formuler eux-mêmes des questions et demander au tribunal de les renvoyer devant la Cour de Justice de l’Union européenne.

Les procédures d’asile relèvent de trois autorités. Après une période d’attente qui atteint presque une année depuis 2015, mais tend maintenant à se réduire à quelques semaines, une procédure assez courte est prise en charge par le ministère de l’Immigration. Elle se compose comme ceci :

Jour 0 : consultation préparatoire avec l’avocat (de préférence quelque temps avant le début du jour 1).

Jour 1 : entretien avec l’IND sur l’identité, les antécédents personnels et l’itinéraire de voyage.

Jour 2 : vérification du rapport avec l’avocat.

Jour 3 : entretien avec l’IND sur les motifs de la demande d’asile.

Jour 4 : vérification du rapport avec l’avocat.

Jour 5 : décision positive de l’IND ou intention motivée de rejet.

Jour 6 : entrevue au cours de laquelle l’avocat explique pourquoi l’intention n’est pas correcte.

Jour 7 : décision après intention (positive ou négative).

Si le cas est compliqué, un temps supplémentaire est ajouté entre les étapes 4 et 5. Dans le cas d’une demande d’asile relevant du règlement dit « de Dublin », le deuxième entretien est omis pendant la phase administrative. L’IND tente d’attirer l’attention sur les cas qu’il peut traiter de manière simplifiée sur la base du règlement de l’Union européenne (604/2013 du 26 juin 2013, dit « Dublin III »).

Après une décision négative, un recours peut être formulé devant le tribunal ordinaire. Cet appel est traité dans une période de quatre à huit mois. Mais, quand il s’agit d’un cas relevant du règlement de Dublin, l’appel est traité dans un délai d’un mois seulement.

Après un appel négatif, un autre appel est possible. Le plus haut tribunal néerlandais dans le domaine du droit administratif est le Conseil d’État (Raad van State) qui suscite beaucoup de critiques. Tout d’abord, contrairement aux autres juridictions supérieures – la prestigieuse Cour suprême de cassation en matière civile et pénale (Hoge Raad), la Chambre de recours centrale (Centrale Raad van Beroep) et le Collège d’appel des affaires (College van Beroep voor het Bedrijfsleven), le Conseil d’État, organe consultatif du gouvernement, réunit des administrateurs et non des juges. Le maintien de ce Trias Politica relève donc d’un équilibre précaire. De plus, la section des étrangers au sein du Conseil d’État, et c’est une exception, n’est pas obligée de motiver son refus si elle pense que cela n’est pas dans l’intérêt de l’institution. La Cour suprême peut approuver ou non un dossier sans donner aucune explication sur la décision prise. Cependant, dans les situations où la décision peut faire jurisprudence, cette cour peut donner des explications. Dans d’autres cas, hors immigration, chaque juge doit toujours justifier sa décision.

Les Pays-Bas ont souhaité simplifier et accélérer les procédures de demandes d’asile. Mais, pour une personne qui demande justice, apprendre que sa demande d’asile n’a pas abouti en appel et que la plus haute juridiction ne juge pas nécessaire de lui expliquer pourquoi relève d’une situation extrêmement difficile. En pratique, un étranger espère être jugé devant un tribunal ordinaire sans que l’IND ne fasse appel. Le nombre de rejets non motivés au Conseil d’État est en effet supérieur à 95 % en appel. Le Conseil d’État avait si mauvaise réputation, notamment en ce qui concerne son formalisme excessif, qu’en 2007 la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH), suite au cas Salah Sheekh, a refusé les ressources nationales allouées par les plaideurs des Pays-Bas2. On ne peut interpeller la CEDH avant d’avoir suivi la procédure nationale jusqu’au bout. Pour être recevable, le recours devant le Conseil d’État néerlandais doit être considéré comme inutile. Il n’y a donc pas d’intérêt à faire appel auprès de cette cour suprême dans le cadre de la procédure néerlandaise. Les Pays-Bas ont été choqués d’être condamnés comme s’ils étaient une république bananière et la situation des étrangers a empiré. Et le Conseil d’État se montre peu favorable à l’égard des migrants.

Les décisions de justice relevant de l’asile sont publiées dans le Vluchtweb (le website de l’Organisation nationale d’aide aux réfugiés) où un avocat spécialiste des demandes d’asile peut bénéficier d’un abonnement et où il peut également trouver beaucoup d’informations sur divers pays. De plus, le Conseil d’État publie ses décisions sur son site Internet (https://www.raadvanstate.nl/​uitspraken/​) et tous les autres tribunaux rendent la plupart de leurs jugements également publics sur un autre site Internet (www.rechtspraak.nl.). Naturellement, les jugements y sont rendus anonymes, désignés par les numéros ECLI. Ce système permet d’identifier toutes les décisions judiciaires qui y sont cataloguées.

H&M : Comment les Pays-Bas mettent-ils en œuvre le règlement de Dublin III ?

  • 3 URL : https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2018:3735.

J. H. : Dans la procédure d’asile aux Pays-Bas, l’IND s’appuie également sur le règlement de Dublin III si des visas ont été délivrés par d’autres pays européens ou si une demande d’asile a été déposée auparavant dans un autre pays. Le renvoi dans un pays européen dont le demandeur d’asile a déjà traversé la frontière illégalement sans faire de demande d’asile n’est pas exécuté, bien que le règlement de Dublin III le permette. L’unité de la famille est prise en compte lorsque les demandeurs d’asile sont arrivés en Europe, conformément à l’article 6 du règlement de Dublin III sur les mineurs, même si le 15 janvier 2015, le Conseil d’État a averti que Dublin III n’était pas un programme de réunification familiale3. Dans des cas particuliers, la dépendance et les liens vis-à-vis des parents est prise en compte conformément à l’article 16 du règlement de Dublin III, mais une justification complète doit être fournie à cet égard.

  • 4 Lettre du secrétaire d’État au Parlement, 22 mars 2018, document parlementaire 19637, n° 2374.
  • 5 Publié sur www.vluchtweb.nl, numéro de procédure : 201804695/1 / V3 et 20190491/1 / V3.

Il existe une politique particulière sur le transfert au titre de Dublin III à certains pays. Les Pays-Bas ne formulent aucune demande à la Hongrie car elles restent trop souvent sans effet4. Ils interprètent la décision en M.M.S. vs Belgique (21-1-2011) afin que la charge de la preuve puisse être transférée à l’État si des signes montrent qu’un État membre ne s’est pas conformé à ses obligations relevant des directives de l’Union européenne qui établissent des normes pour l’accueil des demandeurs d’asile, ou ne respecte pas des procédures communes. À ce jour, les demandeurs d’asile n’ont donc pas été transférés vers la Grèce, par exemple. Dans deux arrêts du Conseil d’État du 17 janvier 2019, il a même été évoqué que les demandeurs d’asile titulaires d’un permis de séjour en Grèce pouvaient se trouver dans une situation de privation de leurs droits et que, dans ces cas, le principe de confiance entre les États membres de l’Union ne pouvait pas être respecté. Le permis de séjour grec ne pouvait pas susciter une nouvelle procédure d’asile qui incombe aux Pays-Bas5.

Même des réfugiés qui ont été acceptés par la Grèce peuvent être dans des conditions si mauvaises qu’on ne peut pas les renvoyer en Grèce. Si le fait de bénéficier d’une protection internationale justifie de ne pas autoriser la personne à solliciter une procédure de demande d’asile aux Pays-Bas, un séjour régulier en Grèce n’est pas un obstacle pour enclencher cette demande aux Pays-Bas.

Le transfert en Italie n’est possible que si cela ne contrevient pas à l’arrêt Tarakhel vs Suisse (4-11-2014). Toutefois, dans une série d’arrêts de 2019, le Conseil d’État néerlandais a déclaré que, pour des cas de familles avec enfants, le ministère de l’Immigration pouvait également invoquer le principe de confiance entre États, et que le transfert de ces familles en Italie était justifié. Cependant, un nouveau débat concerne les femmes migrantes qui nous signalent l’existence d’un trafic d’êtres humains en Italie (notamment des victimes de prostitution forcée). Les chiffres ayant augmenté, l’IND tente d’avancer à tâtons sur la protection que devraient recevoir les victimes du trafic d’êtres humains après tout signalement. Il semble que des rapports soient transmis aux autorités italiennes sans que les victimes obtiennent un permis temporaire aux Pays-Bas.

Des arrêts de la CEDH fréquemment invoqués dans les cas relevant de Dublin III sont CK c Slovénie (16 février 2017, C-578/16), Jawo c Allemagne (19 mars 2019, C-163/17) et Paposhvili c Belgique (13 décembre 2016, application n° 41738/10). Dans le cas d’un transfert imminent vers la France, le Conseil d’État néerlandais a même informé le secrétaire d’État français le 3 novembre 2017. Ce transfert n’a été autorisé que moyennant des garanties de l’État français pour que l’étranger, qui avait de graves problèmes psychologiques, accède rapidement à une assistance médicale. Par souci de clarté, il n’a bien entendu pas été supposé que l’aide médicale nécessaire n’existait pas en France ou que l’accès à celle-ci ne serait pas accordé s’il était demandé. Il s’agit de savoir si les choses peuvent mal se passer dans un cas particulier. Les Pays-Bas se demandent ainsi s’il existe un risque réel et avéré de détérioration substantielle et irréversible de la situation sanitaire de l’étranger dans le pays où il va être renvoyé. L’absence de recherche suffisante sur la situation sanitaire du demandeur d’asile peut également constituer un motif de refus pour un transfert, même vers France, selon la décision du Conseil d’État du 15 avril 2019.

H&M : Quelles sont les motivations reconnues aux Pays-Bas pour l’obtention d’un droit d’asile ?

J. H. : Si la demande d’asile est évaluée en termes de contenu, le demandeur d’asile doit disposer d’un récit cohérent et montrer qu’il craint avec raison d’être poursuivi dans son pays d’origine. Bien entendu, ces poursuites peuvent également provenir de tiers (par exemple des rebelles ou de la population dans son ensemble) contre lesquels aucune protection ne peut être obtenue du gouvernement et de ses administrations. L’article 15c de la directive 2011/95/UE qui établit des normes relatives aux conditions pour bénéficier de la protection internationale est fréquemment invoqué. Les demandeurs d’asile ayant plus de chance d’être acceptés viennent de Syrie (il y a un accord de principe sur leur asile), d’Érythrée, de Somalie et, dans une moindre mesure, d’Irak ou d’Afghanistan. Dans ces derniers cas, une alternative de localisation est toujours considérée. Ils vérifient si une personne qui a rencontré des problèmes à Kandahar peut vivre en relative sécurité à Kaboul, par exemple. Ou un Kurde de Bagdad peut vivre en sécurité dans une région kurde du Nord. Ou quelqu’un qui est en difficulté dans le sud de la Somalie peut aller trouver un refuge au Nord. Depuis trois ans, le gouvernement néerlandais qualifie certains pays de « pays sûrs ». Les demandeurs d’asile originaires de ces pays (par exemple l’Albanie, la Serbie ou un grand nombre de pays africains) ont l’obligation de démontrer avec des arguments solides la raison pour laquelle leur pays d’origine ne respecte pas cette catégorie dans le traitement qu’ils leur font subir. La liste des pays sûrs inclut également des pays sûrs limités (par exemple, pour des menaces à l’encontre des journalistes et des syndicalistes).

Les motivations d’asile dont l’évaluation est en cours sont les conversions religieuses et les problèmes dus à l’orientation sexuelle. D’une part, il s’avère que les différences culturelles, en matière de communication ou de perception des situations, doivent être prises en compte et qu’il existe néanmoins des limites à la façon dont laquelle le sujet peut être interrogé. D’autre part, on a l’impression que de nombreux demandeurs d’asile se présentent comme des personnes converties ou des personnes LGBT ayant des problèmes, alors qu’en réalité cela ne semble pas exact.

Pour les demandeurs d’asile sans papiers, l’appréciation de leur crédibilité et de leur droit à l’asile est généralement très exigeante, alors qu’ils ne sont pas autorisés à remédier aux incohérences de leur dossier en y apportant des corrections grâce au compte rendu avec l’avocat. Cependant, une évaluation intégrée de la crédibilité est en place depuis plusieurs années dans le cadre de la Directive 2013/32/UE relative à des procédures communes.

En cas de décision négative de la part de l’IND sur la demande d’asile, un examen de l’article 8 de la Cour européenne des droits de l’Homme sera toujours effectué sur la base du dossier. Il sera examiné si des motifs humanitaires impérieux justifient néanmoins l’octroi d’un permis de séjour régulier. Ceci vise à empêcher l’empilement des procédures. En cas de décision positive, un grand effort de travail est fait sur l’intégration des réfugiés par le gouvernement néerlandais et sur les possibilités de faire venir des membres de la famille aux Pays-Bas. En général, la population néerlandaise y est favorable et le soutien est suffisant. Cela empêche notamment des situations de radicalisation des réfugiés et la polarisation des Néerlandais sur la suspicion des étrangers. Néanmoins, il existe également aux Pays-Bas un mouvement politique, le Parti pour la liberté (PVV), qui encourage les sentiments d’insécurité et de xénophobie. Néanmoins, certains pays d’Europe présentent des contextes bien pires pour les avocats d’asile.

H&M : Quelle est la situation de l’opinion des Pays-Bas au regard du droit d’asile en Europe ?

En ce qui concerne la répartition des demandeurs d’asile en Europe, la population néerlandaise admet que le fardeau ne peut être imposé uniquement aux pays du Sud. La presse s’intéresse beaucoup aux circonstances scandaleuses dans lesquelles les demandeurs d’asile sont arrêtés et détenus à Lesbos. L’opinion exprime aussi de la sympathie pour les réfugiés qui sont recueillis par les bateaux et qui ont du mal à s’éloigner de la Libye. Mais le fait d’ouvrir grandes les portes à un flux de réfugiés en provenance d’Afrique remporte peu de soutien. Que les demandeurs d’asile fuient l’Afghanistan, l’Irak et plus particulièrement la Syrie est une situation que les Néerlandais comprennent et pour laquelle ils sont prêts à offrir de l’hospitalité. La situation est différente au regard du flux incontrôlé de migrants économiques. Les Pays-Bas sont un pays densément peuplé, et néanmoins ils accueillent un pourcentage relativement élevé de demandeurs d’asile au niveau européen.

On constate la même attitude dans les débats publics locaux lors de la création d’un nouveau centre d’hébergement de demandeurs d’asile, par exemple. Souvent, la question n’est pas de savoir si un centre peut s’implanter sur le territoire d’une municipalité, mais quelle en sera la taille. Les grands centres sont perçus comme une menace par l’opinion locale. Les abus de la procédure d’asile par des Marocains et les Algériens qui traversent temporairement la frontière allemande pour bénéficier d’un accueil aux Pays-Bas jusqu’à ce que leur demande y soit rejetée, constituent un problème particulier. Ces personnes causent beaucoup de difficultés car elles ne veulent ni d’un permis de séjour, ni d’une intégration, et ont probablement pris l’habitude de survivre dans l’illégalité avant leur arrivée. Non seulement, les commerçants et les chauffeurs de bus se plaignent, et ils finissent par menacer également les demandeurs d’asile de bonne foi qui sont confrontés aux effets nuisibles de la présence de ces Marocains et Algériens présents dans les centres pour demandeurs d’asile. Leur statut juridique étant basé sur Dublin III, ils sont renvoyés dans le pays où ils étaient précédemment, à savoir l’Allemagne. Retourner dans leur pays d’origine prend plus de temps et d’efforts, et ce n’est pas ce qu’ils choisissent. Cependant, cela ne résout que temporairement leur situation entre deux pays voisins. En attendant, les organisations travaillent ensemble, de part et d’autre de la frontière, pour réduire ces inconvénients. Ces problèmes spécifiques, qui peuvent intervenir en rafales sur une période resserrée, peuvent être limités aux deux communes concernées.

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Notas

1 URL : https://uitspraken.rechtspraak.nl/

2 CEDH, 11 janvier 2007, Salah Sheekh/Pays-Bas, requête n° 1948/04. URL : http://cmr.jur.ru.nl/cmr/docs/SALAH.SHEEKH.THE.NETHERLANDS.pdf.

3 URL : https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2018:3735.

4 Lettre du secrétaire d’État au Parlement, 22 mars 2018, document parlementaire 19637, n° 2374.

5 Publié sur www.vluchtweb.nl, numéro de procédure : 201804695/1 / V3 et 20190491/1 / V3.

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Para citar este artículo

Referencia en papel

Jos Hemelaar, «« En règle générale, la régularisation des immigrants illégaux n’est pas rapide aux Pays-Bas »»Hommes & migrations, 1328 | 2020, 65-70.

Referencia electrónica

Jos Hemelaar, «« En règle générale, la régularisation des immigrants illégaux n’est pas rapide aux Pays-Bas »»Hommes & migrations [En línea], 1328 | 2020, Publicado el 01 enero 2023, consultado el 29 marzo 2024. URL: http://journals.openedition.org/hommesmigrations/10696; DOI: https://doi.org/10.4000/hommesmigrations.10696

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Autor

Jos Hemelaar

Avocat, cabinet Ad Astra (Leyden, Pays-Bas).

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