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Le Point Sur

1973 ou la naissance de la politique de la ville

Thibault Tellier
p. 83-88

Résumé

L’année 1973 représente un tournant en matière de politiques urbaines portant sur l’habitat social. La construction de grands ensembles d’habitation est abandonnée au profit d’un travail plus étroit avec les élus locaux et les habitants des territoires, le tout animé par une volonté de lutter contre la ségrégation sociale.

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Texte intégral

  • 1 Circulaire du 21 mars 1973 relative aux formes d’urbanisation dites « grands ensembles » et à la lu (...)

1La promulgation de la circulaire du 21 mars 1973 interdisant officiellement toute construction de grands ensembles en France marque un tournant dans les politiques urbaines1. Si le texte les condamne explicitement comme forme urbaine, la mention dans le titre même de la ségrégation sociale interroge sur la capacité des pouvoirs publics à traiter de cette question jusqu’ici très largement absente des orientations ministérielles. Lors d’un séminaire organisé à Dourdan en février 1973, Robert Lion, le directeur de la Construction au ministère de l’Équipement, annonce les grands principes qui devront définir l’avenir des grands ensembles : participation des résidents, meilleure prise en compte dans les processus décisionnels des pouvoirs locaux, définition de programmes de réhabilitation pour les immeubles qui en auront besoin. La constitution du groupe interministériel Habitat et vie sociale en juin 1973 – le terme « politique de la ville » n’apparaît progressivement que durant les années 1980 – pose les jalons d’une nouvelle politique publique destinée à améliorer la vie au sein des quartiers HLM.

Prévenir les risques de ségrégation

  • 2 Thibault Tellier, Le temps des HLM, 1945-1975. La saga urbaine des Trente Glorieuses, Paris, Autrem (...)
  • 3 « La cohabitation entre étrangers et Français dans les ensembles de logements sociaux », étude mené (...)

2La construction des logements de type HLM, et plus spécialement des grands ensembles, a très tôt fait l’objet de dispositifs de prévention, tant techniques que sociaux. Durant la seconde moitié des années 1960, grâce à une série d’études localisées commandées en particulier par la direction de la Construction du ministère de l’Équipement, les pouvoirs publics commencent à mettre en évidence un certain nombre de dysfonctionnements repérés dans des ensembles HLM construits durant la décennie précédente, qui concernent plus particulièrement la ségrégation sociale. En particulier, l’isolement des familles immigrées au sein du logement de type HLM. Il s’agit là d’une évolution notoire par rapport aux objectifs initiaux que se sont fixés les pouvoirs publics pour accompagner le développement de la vie sociale dans les nouveaux ensembles2. L’heure n’est plus seulement à la prévention des risques de dérapages sociaux liés à l’insuffisance d’équipements collectifs dédiés aux résidents, mais bien au constat de tensions dues, pour certaines, à la « cohabitation » – le terme est d’époque – entre communautés. Une étude de 1969 portant sur deux cités de transit de la région parisienne constate ainsi que, malgré les efforts déployés par les animateurs locaux, « le fossé se creuse entre Français et étrangers3 », pour reprendre l’expression utilisée par les auteurs.

  • 4 Le Club Jean-Moulin est un laboratoire d’idées créé en 1958 par Daniel Cordier et Stéphane Hessel p (...)
  • 5 Commissariat général au Plan, Préparation du VIe Plan. Rapport de la commission de l’Habitation, Pa (...)
  • 6 Note du 1er juillet 1970, archives personnelles de Robert Lion.
  • 7 Ministère de l’Équipement, direction de la Construction, Grecoh, note sur la ségrégation, 1970, p.  (...)

3Si ce type de constat ne saurait être appliqué à la majeure partie des grands ensembles de l’époque, le ministère de l’Équipement indique très clairement l’orientation souhaitée par l’État en matière de politiques urbaines : prévenir les risques de ségrégation sociale, en particulier au sein des cités de transit. Ce thème ressort également du Commissariat général au Plan dans le cadre des travaux préparatoires du VIe Plan (1970-1975). La commission Habitation présidée par Claude Halphandéry, haut fonctionnaire et l’un des animateurs du Club Jean-Moulin4, rédige à ce propos un rapport intitulé « Les germes de la crise ». Actant le fait que la crise du logement n’a été que partiellement résolue sur le plan quantitatif, il met en garde contre le risque d’une nouvelle crise davantage liée aux enjeux qualitatifs. Selon le rapport, l’un des risques majeurs réside dans le rejet des classes populaires aux périphéries des villes et dans des immeubles qui ne correspondent pas aux nouvelles attentes des populations. À cet égard, « la référence aux villes américaines n’est pas un argument rassurant5 ». Le directeur de la Construction en personne, Robert Lion, membre lui aussi de la commission, met également en garde dans une note contre le poids du legs du passé : « Le rejet des “relogés” et des pauvres vers les périphéries paraît, a posteriori, la grande erreur sociale (au sens profond du terme) et, évidemment politique, des années 1960 en France6 ». Pour sa part, le Groupe de recherches et d’études sur la construction et l’habitation (Grecoh) publie une étude rappelant que si le phénomène de ségrégation n’est guère récent, il se présente toutefois sous un jour nouveau dans la mesure où il se traduit désormais par un morcellement de plus en plus marqué des espaces urbains et un déficit de relations entre les différents groupes de populations qui le composent, notamment les familles immigrées7. Pour pallier ce type de danger, il convient de repenser les équilibres sociaux tels que le Premier ministre l’a proposé dans son discours d’investiture à l’Assemblée nationale en juin 1969 avec son projet de « nouvelle société ».

Pour une nouvelle société

  • 8 Journal officiel de la République française, débats parlementaires, Assemblée nationale, 1re séance (...)
  • 9 Jacques Delors, « La société française et le changement », in Expansion régionale, Cahiers du Conse (...)

4Dans son discours d’investiture, Jacques Chaban-Delmas a en effet plaidé pour une nouvelle approche des rapports sociaux et, pour cela, a envisagé une profonde refonte des politiques publiques liées à ces questions, mais aussi à la définition de nouvelles pratiques contribuant à faire de la France un pays réellement ouvert à l’innovation sociale8. Pour Jacques Delors, conseiller social du Premier ministre, il s’agit aussi d’opérer les mutations nécessaires après vingt ans de croissance continue9. Dans le domaine du logement social et de la lutte contre la ségrégation, il s’agit d’inventer de nouveaux dispositifs qui ne reposent plus uniquement sur les enjeux quantitatifs du logement. Pour cela, il appartient au ministère de l’Équipement de trouver des idées et des dispositifs suffisamment innovants pour appréhender la complexité des questions qui se posent à cette époque. Il s’agit également de répondre aux objectifs qui ont été fixés par le ministre de l’Équipement Albin Chalandon : d’une part, procéder, comme l’a annoncé le Premier ministre lui-même, à l’éradication des bidonvilles et à la définition d’une nouvelle politique de résorption de l’habitat insalubre ; d’autre part, engager une politique de rééquilibrage social au sein du logement de type HLM afin de favoriser les classes sociales les plus modestes. À terme, la nouvelle politique urbaine a pour vocation de faire entrer dans les logements aidés par l’État les populations qui en avaient été exclues jusqu’alors, notamment un grand nombre de familles immigrées vivant dans les bidonvilles. Parallèlement, il s’agit également d’améliorer les conditions de vie de ceux qui vivent déjà dans les HLM. C’est précisément l’objectif de la nouvelle procédure « Habitat et vie sociale » qui démarre en 1972 et qui est officialisée en 1973.

Habitat et vie sociale

5Dans le sillage de la circulaire ministérielle « Tours et barres » du 30 novembre 1971, qui met en cause l’urbanisation à grande échelle et soutient le développement des villes moyennes, les pouvoirs publics entendent donc améliorer les conditions de vie dans les grands ensembles et, plus largement, au sein des logements HLM. Pour cela, plusieurs orientations sont définies. Il s’agit tout d’abord de contribuer à développer la qualité architecturale au sein des nouvelles constructions qui reçoivent des aides de l’État. Pour cela, il est constitué un Plan Construction qui lancera, en 1972, le Programme d’architecture nouvelle (PAN) destiné à soutenir des projets architecturaux réellement innovants ainsi qu’à faciliter l’accès à la commande publique de leurs auteurs. Le second objectif consiste à soutenir le développement de la vie sociale, condition sine qua non, selon les pouvoirs publics, pour voir baisser les tensions sociales au sein de certains grands ensembles.

  • 10 Circulaire datée du 15 décembre 1971 relative à l’action sociale et culturelle dans les ensembles d (...)

6Le drame survenu en 1971 au sein de la Cité des 4 000 de La Courneuve – un jeune habitant de la cité abattu par un tenancier de bar – avait été le point de départ d’une vaste réflexion du ministère de l’Équipement sur le « malaise des grands ensembles ». Parmi les principaux enjeux, figure une nouvelle fois la lutte contre la ségrégation sociale. Une circulaire ministérielle est publiée à cet effet en 1972. Selon celle-ci, une politique sociale du logement n’a pas seulement pour but la construction de logements accessibles aux ménages disposant de ressources peu élevées. Elle doit également s’attacher à la gestion, au sens large du terme, des ensembles immobiliers. Il s’agit donc de rompre avec les types de constructions qui, jusqu’alors, traduisaient « une méconnaissance certaine des exigences de la vie sociale dans les ensembles d’habitations collectives ». Au contraire, « avec plus de vigilance que jamais », il convient de s’interroger sur l’aptitude réelle d’un projet à favoriser le développement d’une vie sociale harmonieuse10. La lutte contre la ségrégation sociale, rappelle la circulaire, consiste également à se montrer davantage vigilant concernant la répartition des populations dans les HLM. Enfin, il est rappelé que les locaux collectifs résidentiels, qu’il convient ici de distinguer des équipements de quartier ou de voisinage, sont appelés à jouer un rôle plus important dans le déploiement de la vie sociale qu’ils ne l’avaient fait auparavant. Selon les termes mêmes de la circulaire, « ils constituent pendant le temps qui s’écoulera avant la mise en service des équipements de quartier ou de voisinage, une base privilégiée pour exercer la fonction d’accueil et favoriser la naissance de la vie de groupe, tout en abritant certains des services que ces équipements doivent contenir normalement ». Si les constats témoignent en effet d’une réelle prise de conscience concernant les risques latents de dérapage social, en revanche, les solutions envisagées ne diffèrent pas vraiment de ce qui a été proposé durant les années 1960.

7Afin d’assurer les conditions d’une large concertation, la direction de la Construction met en place, en partenariat avec les directions de l’Action sociale (ministère des Affaires sociales) et de la Jeunesse et des activités socio-éducatives (secrétariat d’État à la Jeunesse et aux Sports), des séminaires régionaux chargés de réunir l’ensemble des acteurs intéressés par le devenir du logement de type HLM, notamment les associations de locataires jusque-là tenues à distance par les bailleurs. Selon le ministre Albin Chalandon venu participer à la réunion organisée en région parisienne, il s’agit de faire de ce type de rencontres « un rassemblement des esprits » en vue de répondre aux dysfonctionnements survenus dans les ensembles urbains construits depuis le milieu des années 1950.

  • 11 Ministère de l’Équipement, direction de la Construction, service de l’Habitation, « Politique de dé (...)

8Le bilan des séminaires s’avère décevant. Le thème de la ségrégation sociale n’a été que très peu abordé par les participants alors qu’il avait été mis en avant par les organisateurs. Surtout, les séminaires ne comportent que très peu de propositions concrètes. Seuls trois d’entre eux ont exprimé le souhait de donner des suites à ces réunions, soit par la création de clubs d’information et d’expérimentation, soit par le lancement d’action-recherches11. Il appartient au séminaire de synthèse, organisé trois semaines à peine avant la parution de la circulaire mettant fin à la politique des grands ensembles, de définir les orientations de la future procédure. Selon les organisateurs du colloque, il s’agit surtout de définir la méthodologie qui permettra de faire travailler ensemble administrations, bailleurs et résidents. Pour le directeur de la Construction, la participation des résidents aux programmes qui seront mis en œuvre constitue d’ailleurs en quelque sorte la pierre angulaire de la nouvelle procédure qui sera mise en place au plan local. De son point de vue, l’usager doit désormais jouer un rôle déterminant dans la mise en œuvre de nouvelles pratiques liées au développement social des HLM. On note toutefois que la question de la place des familles immigrées n’est guère explicitement abordée. Les termes « résidents » et usagers » désignent alors des catégories sociales ne faisant guère l’objet d’une approche spécifique. Cela restera une constante de la politique de la ville jusqu’aux années 1980.

  • 12 Ministère de l’Équipement, direction de la Construction, rapports remis aux groupes de travail, col (...)

9Pour leur venir en appui, il sera nécessaire d’élaborer une politique d’action socioculturelle, à moyen ou à long terme, à l’échelle de chaque ville concernée. Selon les textes préparatoires à la rencontre, il est également nécessaire de faire porter l’effort sur « les populations qui sont les plus handicapées ou les moins préparées à subir le choc du nouveau milieu urbain. Pour celles-ci, poursuit le texte, et malgré l’amélioration générale du niveau de vie, la nouvelle urbanisation peut être cause directe de paupérisation, d’exclusion12 ». En revanche, la question spécifique de l’arrivée, de plus en plus importante à cette date, de familles immigrées dans les logements HLM n’est guère abordée. Il faudra en réalité attendre la seconde partie des années 1970 et les premiers effets de la mise en œuvre de la politique du regroupement familial pour que l’enjeu migratoire soit réellement intégré à la définition des politiques de réhabilitation mises en œuvre par les pouvoirs publics.

Le pilotage de la nouvelle procédure

  • 13 La procédure elle-même ne sera institutionnalisée qu’en 1977.
  • 14 Note de Robert Lion pour le secrétaire d’État au Logement, 6 février 1974, archives personnelles Ro (...)

10Au lendemain du colloque de Dourdan, un groupe interministériel est mis en place. Il sera présidé à tour de rôle par les directeurs d’administration centrale concernés, et veillera à la définition et à la mise en œuvre des opérations au plan local. Opérations qui, dans un premier temps, seront lancées à titre expérimental13. Parmi les participants au groupe interministériel figurent, outre les représentants des pouvoirs publics, un certain nombre de représentants d’associations et autres mouvements investis auprès des habitants. C’est notamment le cas de l’Union nationale des associations familiales (Unaf), de l’Union féminine civique et sociale (UFCS), ainsi que de l’Union nationale des œuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS). Les deux grands syndicats de locataires, la Confédération nationale du logement, d’une part, et la Confédération générale du logement, d’autre part, sont également mentionnés. La présence au sein du groupe interministériel de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (Datar) du Groupe opérationnel des villes moyennes, ainsi que du Groupe central des villes nouvelles atteste de la volonté des concepteurs de la procédure de ne pas s’en tenir exclusivement au traitement du « mal des grands ensembles ». La dimension « aménagement du territoire » est également requise. Il s’agit donc bien d’appréhender une toute nouvelle démarche globale visant à assurer un nouveau développement aux grands ensembles. Alors même que certains d’entre eux sont confrontés à des difficultés de plus en plus importantes, les débats qui se déroulent au sein du groupe interministériel en 1973 sont, pour la majeure partie d’entre eux, consacrés à des points théoriques. Il s’agit surtout de donner un avis sur les rapports que le groupe a lui-même commandé et qui portent sur les thématiques définies lors du colloque de Dourdan : conception et aménagement du cadre de vie ; équipement et animation sociale ; gestion immobilière et populations ; information et pédagogie de l’habitat14. Quant à la spécificité de la question migratoire, il n’en est guère question lors des différentes séances.

  • 15 Cédric David, « Logement social des immigrants et politique municipale en banlieue ouvrière (Saint- (...)

11Cela paraît d’autant plus étonnant qu’à cette date, elle a déjà fait l’objet de nombreux travaux des pouvoirs publics, notamment sous le prisme de la ségrégation, et que plusieurs dispositions réglementaires ont été prises. C’est le cas en particulier d’une circulaire ministérielle datée du 5 octobre 1972 qui conseille « d’éviter autant que possible » de dépasser les 15 % de familles étrangères au sein des offices HLM. Comme le montrent les travaux de Cédric David, à cette date, la question spécifique du logement immigré est pourtant perçue par les pouvoirs publics comme le nouveau problème urbain à traiter15.

12À la fin de l’année 1973, une chose semble toutefois définitivement acquise pour les participants au groupe interministériel : la procédure devra absolument être déconcentrée. Trois sites expérimentaux seront choisis et les opérations démarreront en 1975. Il s’agit par là même de participer aux nouvelles orientations souhaitées par l’État en matière d’administration publique territoriale, à savoir procéder à une déconcentration de ses moyens d’intervention au plan local dans le cadre de la politique d’aménagement urbain. La procédure « Habitat et vie sociale » croise les différentes thématiques que l’on retrouvera à l’œuvre dix ans plus tard dans ce qui deviendra alors la politique de la ville : réhabilitation du cadre bâti lorsque cela est nécessaire ; soutien au développement de la vie sociale, notamment par le biais de la participation des résidents ; expérimentation de la déconcentration des politiques publiques au plan local. Mais tout en apportant des réponses nouvelles, en voulant associer les résidents aux programmes de réhabilitation, la nouvelle procédure ne semble toutefois pas en mesure d’appréhender les mutations sociales qui se font jour à cette époque, et notamment l’évolution du peuplement des logements de type HLM. Alors que s’achève l’année 1973, deux événements viendront bouleverser d’une certaine manière l’ordonnancement de la stratégie définie : d’une part, l’entrée officielle de la France dans la crise économique après le choc pétrolier de 1973 ; d’autre part, les effets sociaux de la politique de regroupement familial auxquels les administrations en charge de l’animation et du suivi des politiques urbaines n’étaient en réalité guère préparées. Rares sont les études de terrain qui s’intéressent de près à l’impact de l’arrivée en grand nombre de familles immigrées au sein du logement HLM.

Conclusion

13Le film franco-italien réalisé par Gérard Pirès Elle court, elle court la banlieue sort sur les écrans français en février 1973. Adapté du roman de Brigitte Gros Quatre heures de transport publié chez Denoël en 1970, il raconte la vie trépidante d’un jeune couple de banlieusards incarnés par Marthe Keller et Jacques Higelin. À cette heure, la banlieue n’est toutefois plus uniquement marquée par les petits tracas de la vie quotidienne. Les premières manifestations de violence s’y font sentir, comme les tout premiers signes de précarisation. En cela, 1973 constitue bel et bien une année charnière dans l’appréhension des questions liées à l’avenir des grands ensembles d’habitation : d’une part, par la fin du cycle urbain qui s’était ouvert avec la reconstruction, la circulaire Guichard mettant fin aux grands ensembles marque la volonté politique d’engager une nouvelle politique urbaine plus soucieuse des Français en matière de cadre de vie ; d’autre part, par la mise en œuvre d’une nouvelle procédure qui jette les bases d’une nouvelle manière d’appréhender l’action publique au plan local. Dix ans plus tard, les lois de décentralisation ayant été votées, ce sont désormais les élus locaux qui seront en première ligne pour mettre en œuvre la nouvelle politique dite de « développement social » des quartiers, en passe de devenir la politique de la ville.

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Notes

1 Circulaire du 21 mars 1973 relative aux formes d’urbanisation dites « grands ensembles » et à la lutte contre la ségrégation sociale par l’habitat, Journal officiel de la République française, 5 avril 1973, p. 3864.

2 Thibault Tellier, Le temps des HLM, 1945-1975. La saga urbaine des Trente Glorieuses, Paris, Autrement, 2007.

3 « La cohabitation entre étrangers et Français dans les ensembles de logements sociaux », étude menée à la demande du ministère de l’Équipement et du logement par le Centre d’études appliquées au logement, compte-rendu paru dans Équipement Logement Transports, n° 38, mars-avril 1969.

4 Le Club Jean-Moulin est un laboratoire d’idées créé en 1958 par Daniel Cordier et Stéphane Hessel peu après le retour au pouvoir du général de Gaulle en mai 1958, dont ils critiquent la légitimité. Son activité prend fin en 1970.

5 Commissariat général au Plan, Préparation du VIe Plan. Rapport de la commission de l’Habitation, Paris, La documentation française, 1971.

6 Note du 1er juillet 1970, archives personnelles de Robert Lion.

7 Ministère de l’Équipement, direction de la Construction, Grecoh, note sur la ségrégation, 1970, p. 11.

8 Journal officiel de la République française, débats parlementaires, Assemblée nationale, 1re séance du 10 juin 1971, p. 2643.

9 Jacques Delors, « La société française et le changement », in Expansion régionale, Cahiers du Conseil national des économies régionales, n° 52, 1969-1970, p. 39.

10 Circulaire datée du 15 décembre 1971 relative à l’action sociale et culturelle dans les ensembles d’habitations, aux locaux collectifs résidentiels et aux modalités d’intervention des organismes constructeurs et gestionnaires de logements, Journal officiel de la République française, 5 mars 1972, pp. 2376-2381.

11 Ministère de l’Équipement, direction de la Construction, service de l’Habitation, « Politique de développement de la vie sociale dans les ensembles d’habitations. Éléments pour un plan programme 1973 », décembre 1972.

12 Ministère de l’Équipement, direction de la Construction, rapports remis aux groupes de travail, colloque de Dourdan, février 1973, Centre des archives contemporaines, 19790094/2.

13 La procédure elle-même ne sera institutionnalisée qu’en 1977.

14 Note de Robert Lion pour le secrétaire d’État au Logement, 6 février 1974, archives personnelles Robert Lion.

15 Cédric David, « Logement social des immigrants et politique municipale en banlieue ouvrière (Saint-Denis, 1944-1995) : histoire d’une improbable citoyenneté urbaine », thèse de doctorat en histoire contemporaine, sous la direction de Marie-Claude Blanc-Chaléard, Université Paris-Ouest-Nanterre, 2016. Voir également Cédric David, « Une histoire des HLM en banlieue populaire. Politique sous contrainte et genèse de discriminations ethno-raciales (1950-1990). Entretien avec Cédric David », in Métropolitiques, 7 mai 2020.

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Pour citer cet article

Référence papier

Thibault Tellier, « 1973 ou la naissance de la politique de la ville »Hommes & migrations, 1330 | 2020, 83-88.

Référence électronique

Thibault Tellier, « 1973 ou la naissance de la politique de la ville »Hommes & migrations [En ligne], 1330 | 2020, mis en ligne le 03 janvier 2023, consulté le 08 février 2026. URL : http://journals.openedition.org/hommesmigrations/11491 ; DOI : https://doi.org/10.4000/hommesmigrations.11491

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