1Comme le répète la presse, la loi présentée en ce début d’année 2023 par le ministre Darmanin « sera la 29^e loi sur l’immigration depuis 1980 ». 29 lois en 43 ans, soit une tous les 17 mois. De deux choses l’une, ou cela traduit une passion pour l’objet « immigration » ou cela trahit des ratés dans le mécanisme politico-législatif, « une anomalie » selon Le Monde (7 décembre) à savoir « la non-exécution massive des lois » et « une hypocrisie », entendre l’emploi « d’étrangers exploités car sans papiers ».

2Il est un fait que, depuis 1980, et même depuis 1972 et les circulaires Fontanet-Marcellin, la législation court dans le même sens : durcir les lois en matière d’immigration et celles relatives au droit d’asile, toujours plus rigoureuses, et parfois humainement plus cruelles. Sur ce point, voir : « Le “gâchis” des obligations de quitter le territoire prises contre des jeunes apprentis » (Le Monde, 30 juillet 2022) ou « Le malheur des exilés enfermés au centre de rétention de Vincennes » (streetpress.com, 6 septembre). Le 7 novembre, 26 associations adressaient une lettre publique à Élisabeth Borne dénonçant un « futur projet de loi » fondé sur la « stigmatisation et les raccourcis assimilant immigration et délinquance ». « Nous estimons problématique que la politique migratoire ait été réduite, au fil des années, à une dimension strictement sécuritaire » (L’Obs).

3Depuis au moins 1972, les cadres conceptuel, politique, législatif tendent à réduire l’immigration à une variable d’ajustement, un instrument des besoins du moment et des enjeux (électoraux) du débat public. Ils révèlent des modes de gestion binaires, entre un trop-plein et un pas assez, une mécanique des fluides (Hervé Le Bras), procédant des représentations/classifications de l’Autre (Catherine Wihtol de Wenden), que traduisent des constructions juridiques qui tantôt légalisent, tantôt délégitiment telle ou telle présence, enfermant les « bons » et les « méchants » (Gérald Darmanin, Le Monde, 2 novembre) dans des cases rigides, aveugles aux dynamiques et aux transitions des statuts (François Héran, France Inter, 17 novembre). Ce mille-feuille législatif, qualifié d’indigeste, ne réfrène aucun nouvel exécutif. Le projet de loi Darmanin s’inscrit dans ce cadre politique et législatif hérité. Le 6 décembre sur Franceinfo, il déclarait vouloir « mieux intégrer et mieux expulser car ce sont deux publics différents » et d’ajouter « on veut ceux qui bossent, on ne veut pas ceux qui rapinent », tout en souhaitant favoriser « une immigration de travail plutôt que familiale ».

Efficacité et humanité

4Le 2 novembre (Le Monde), les ministres Gérald Darmanin et Olivier Dussopt esquissaient les grandes lignes de la loi, et ce dans un contexte marqué par l’assassinat, le 14 octobre, de la jeune Lola par une ressortissante algérienne sous le coup d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Tandis que l’extrême droite et la droite politisaient le drame – Bruno Retailleau déclarant qu’en matière d’immigration « le laisser-faire peut tuer » (RFI, 19 octobre) –, le ministre de la Justice dénonçait, la veille, à l’Assemblée : « Ne rajoutez pas à l’atrocité la plus absolue le commerce indigne de la démagogie. »

5C’est pourtant, une fois de plus, sous les auspices de l’« efficacité » et de l’« humanité » qu’est présentée la nouvelle loi. Par efficacité, il faut entendre « durcir l’application des règles » (Les Échos, 20 novembre) ou « durcir encore davantage la politique migratoire » (Franceinfo et AFP, 4 juillet). Côté humanité, la création de nouvelles cartes de séjour en serait le signe, au grand dam de la droite et de l’extrême droite. Pour Marine Le Pen, « en mettant en place un titre de séjour métiers en tension, le gouvernement crée une filière d’immigration de travail supplémentaire » (JDD, 13 novembre).

6Pour maîtriser les flux migratoires, la loi entend renforcer la lutte contre les passeurs, pouvoir prendre des empreintes « par coercition », autoriser l’inspection visuelle des véhicules de particuliers en zone transfrontière, fermer administrativement les entreprises qui ont recours à des étrangers sans titre de travail, encadrer le refus de visa aux étrangers ayant fait l’objet d’une OQTF. Côté droit au séjour, une fois de plus l’ordre du temps est inversé et fait de l’intégration un préalable aux conditions de la stabilité du séjour, et cela en conditionnant la délivrance d’une carte pluriannuelle à une maîtrise minimale de la langue française (France Culture, 1^er février, 7h25). On refuse, retire ou ne renouvelle pas certains titres de séjour en cas de rejet des « principes de la République » ou en cas de « menace grave pour l’ordre public ». Le cadre de la double peine serait élargi en levant « les protections » contre l’expulsion des étrangers arrivés en France avant 13 ans, ceux y résidant depuis plus de 10 ans et les étrangers mariés à des Français depuis plus de trois ans. En matière d’OQTF, la loi vise à réduire le champ des protections contre les décisions d’OQTF, à toutes les inscrire au fichier des personnes recherchées et à étendre les peines d’interdiction de retour sur le territoire (IRTF). Les sanctions contre l’habitat indigne seraient durcies et la possibilité́ de placer les mineurs de moins de 16 ans en Centre de rétention administrative (CRA) annulée.

7« Pour rendre impossible la vie des OQTF en France » (France Inter, 27 octobre), le ministre de l’Intérieur demande aux préfets, dans une instruction du 17 novembre, « d’appliquer à l’ensemble des étrangers sous OQTF la méthode employée pour le suivi des étrangers délinquants » et de délivrer des OQTF de façon « systématique » à « tout étranger en situation irrégulière ». Il les invite à prendre des OQTF sans délai de départ volontaire (contre 30 jours aujourd’hui) et d’assortir « aussi souvent que possible » l’OQTF d’une IRTF. Côté préfecture, le ministre joue la carte de l’efficacité en automatisant le renouvellement des titres de séjour pour « les étrangers qui ne posent aucun problème » afin de libérer des ressources pour « se concentrer sur les primo-arrivants, […] mieux contrôler les personnes en situation irrégulière et les étrangers délinquants » (audition au Sénat du 17 novembre). A contrario, pour répondre aux besoins de l’économie, des « titres de séjour pour les métiers en tension » seront créés pour régulariser, sous conditions, les travailleurs sans papiers déjà en France. Une première évaluation fixe à « 5 000 emplois » les besoins de l’hôtellerie-restauration et à « 3 000 médecins et personnels hospitaliers » ceux de la santé. Selon le ministre (Audition au Sénat, 17 novembre), « ces titres sont tout le contraire d’une régularisation massive puisque quand le métier sera retiré́ de la liste, la personne ne pourra rester sur le territoire national, nonobstant les droits qu’elle aurait créés dans la vie privée et familiale ». Ce qui n’empêche pas de présenter la nouvelle loi comme visant à « favoriser le travail comme facteur d’intégration ».

8En matière de droit d’asile, efficacité rime avec durcissement : simplification du « contentieux des étrangers » en passant de 12 recours possibles contre les expulsions à 3 ; délivrance d’une OQTF « dès le prononcé de la décision de rejet de l’Ofpra », sans attendre un éventuel recours à la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) ; extension du recours à un juge unique versus les jugements en formation collégiale ; « territorialisation » de la CNDA au sein des cours administratives d’appel en régions ; et déconcentration de l’Ofpra par la création d’espaces France Asile pour rapprocher préfectures et agents de l’Ofpra et de l’Office français de l’immigration et de l’intégration. Cela doit permettre « de gagner un mois sur les délais d’introduction de la demande ». Enfin, « certains demandeurs d’asile » pourront être exonérés du délai de carence de six mois avant qu’ils puissent travailler, « lorsque l’on peut estimer qu’ils ont de grandes chances d’obtenir une protection internationale » (Audition au Sénat du 17 novembre).

Critiques et réflexions

9Le droit d’asile est au cœur de la loi via deux mesures : la territorialisation de la CNDA et la généralisation du juge unique. « Après la loi Immigration, la CNDA pourra-t-elle encore faire son travail ? » demande Raphaël Maurel, chercheur et secrétaire général de l’Observatoire de l’éthique publique (Libération, 22 septembre) pour qui « la collégialité est, pourtant, le dernier gage de la bonne administration de la justice de l’asile. Pressées par les chiffres, les formations sont en effet censées examiner pas moins de treize affaires par jour. En pratique, cela implique d’entendre un rapporteur sur chaque cas, de traduire au requérant […], puis de vérifier, par un indispensable échange oral entre juges et requérant, la solidité et la crédibilité de son récit avant, enfin, d’entendre son avocat et de décider s’il est éligible à l’asile ». Insistant sur la nécessaire connaissance et la maîtrise des contextes géopolitiques, sur la formation des magistrats, à la procédure orale ou aux trajectoires d’exil, il conclut « la collégialité reste donc la moins mauvaise des solutions : il en va d’une éthique de la fonction juridictionnelle ».

10Le 22 septembre, Libération publiait le témoignage anonyme d’un assesseur à la CNDA, pour qui la collégialité est aussi « une garantie essentielle » car elle « permet de croiser les regards, de comparer les perceptions et d’éviter les décisions fondées sur le ressenti d’un seul interlocuteur ». Pour l’auteur, la particularité de cette juridiction est d’être « dans le registre de l’intime conviction plutôt que de la preuve ». Compte tenu du nombre et de l’importance des débats et des points de vue, de la fatigue physique, émotionnelle générée par la gestion de 13 dossiers par jour, « la généralisation du juge unique risque de fabriquer des erreurs judiciaires ». Cela cacherait des « objectifs inavouables » : faire baisser le taux de protection de la CNDA. Selon ses « estimations », « environ 40 % de décisions favorables [sont rendues] par les formations collégiales ; moins de 20 % […] devant un juge unique ». Quant à la territorialisation de la CNDA, elle soulève au moins deux questions : quid de la présence de traducteurs in situ et de l’expertise des cours administratives et d’un juge unique sur les situations individuelles et géopolitiques des pays des requérants ?

11M^e Oumayma Selmi, présidente d’Elena France, l’association des avocats du droit d’asile, est plus directe : « Le gouvernement voit dans le passage au juge unique la solution miracle pour réduire les délais de traitement. Mais là, ça va confiner à l’abattage. On veut juger plus vite, pour débouter plus vite, pour expulser plus vite. » Isabelle Dély, vice-présidente de la CNDA, ne partage pas ces avis. Selon elle, « le taux de protection “est à peu près le même, autour de 20 %”, juge unique ou pas. […] Ce dernier est “un magistrat professionnel”, à la différence des assesseurs, habitués à “appliquer strictement le droit, à savoir déterminer si une personne rentre dans les cases de la protection internationale”. Pour la vice-présidente, le juge unique offre même davantage de garanties : “Avec un seul juge, on peut avoir des interactions beaucoup plus intimes. Ce n’est pas au détriment du demandeur. D’ailleurs, les assesseurs posent les mêmes questions que nous. Et contrairement à ce qu’on croit, ce ne sont pas nécessairement eux les ‘gentils’” » (Affiches-parisiennes.com, 7 décembre).

Les « retenus » ne sont pas des « délinquants »

12Dans une tribune au Monde (17 novembre), la philosophe Gaëtane Lamarche-Vadel revient sur la déclaration d’Olivier Véran à propos des CRA : « l’immense majorité des personnes » qui y sont « placées, et en attente d’expulsion, sont des gens qui ont commis des délits » (France Culture, 18 novembre). « Volontaire ou non, l’erreur est dommageable », écrit-elle. Et de rappeler que les CRA « n’ont pas pour but de punir mais de “retenir” […]. Entre rétention et détention, la confusion est aisée, l’instrumentalisation aussi. Si les CRA n’ont pas vocation à recevoir des délinquants, alors qui enferment-ils et pourquoi ? Y sont “placées” toute une panoplie de personnes en attente d’être expulsées, et qui ne sont pas toutes en situation irrégulière ». Et de citer les « dublinés », les étrangers frappés d’une OQTF reçue « à l’issue d’un contrôle de police, d’un refus de titre de séjour, du rejet d’une demande d’asile, ou du fait de leur incapacité à prouver une résidence stable ou un emploi. […] Sans compter les personnes “régulières” qui deviennent “irrégulières” et perdent leurs droits sociaux, faute d’accès à la préfecture pour déposer un dossier de demande de titre de séjour ou de renouvellement ».

Un autre logiciel ?

13« Les questions d’immigration nécessitent un débat ouvert, rationnel et, si possible, apaisé » écrit Le Monde (7 décembre). Le sujet « exige aussi de courageux discours de vérité et d’humanité ». Dans leur lettre adressée à M^me Borne, les 26 associations demandent – comme le fait Jacques Toubon – « que la concertation » ne soit pas « pilotée par le seul ministère de l’Intérieur » pour pouvoir évoquer « d’autres dimensions comme l’habitat, la santé, la scolarisation, l’éducation, la formation, le travail, la protection des plus vulnérables » (L’Obs, 7 novembre).

14Pierre Henry, président de France fraternités, appelle les députés « à sortir des postures martiales et des décisions inapplicables », qu’il résume par la formule de « modèle criard d’inefficacité politique ». Parce que « l’indignité et la maltraitance ne sont pas des options en République, que la rue et les passeurs détruisent des vies », il recommande d’avoir le « courage » d’une politique d’« accueil très large », et sans « naïveté », d’« essayer l’humilité et l’humanité » et de « marier la protection nécessaire de la population avec celle des réfugiés ». D’ailleurs, les quelque « 700 000 personnes en situation irrégulière […] resteront […] et ce pour des raisons juridiques cumulatives ou non [et parce que] la situation économique y aide. Elle réclame des bras et de l’intelligence dans de nombreux secteurs » (La Croix, 7 décembre).

15À ce propos, le Boston Consulting Group (BCG), en collaboration avec les Nations unies, vient de publier un rapport qui montre que « les migrants formeraient la troisième économie mondiale en générant, environ 9 000 milliards de dollars de production économique chaque année » (Les Échos, 19 décembre). Les prévisions pour 2050 grimpent même à quelque 20 000 milliards ! Et encore, la consommation, l’entrepreneuriat ou l’innovation des migrants ne sont pas pris en compte dans ces impacts économiques.

16Intégrant le vieillissement démographique et les pénuries de main-d’œuvre dans plusieurs pays (États-Unis, Chine, Allemagne, Japon, Royaume-Uni, Canada), François Candelon (directeur du BCG) indique que « nous avons trouvé 30 millions d’emplois à pourvoir en particulier dans l’industrie manufacturière, les technologies de l’information et de la communication et les soins de santé ». Quelles que soient les compétences, « les pénuries structurelles de main-d’œuvre coûtent à ces pays plus de 1 000 milliards de dollars par an ». C’est sans doute pour ces raisons que « le gouvernement allemand a présenté un projet de réforme visant à simplifier l’accès à la nationalité allemande » (Le Figaro, 29 novembre).

17Le rapport ajoute une autre dimension portée par les migrants, notamment dans l’entreprise : « Une entreprise où la diversité culturelle est prononcée a bien plus de chance d’être innovante par rapport à ses concurrentes. » Si 72 % des chefs d’entreprise jugent que les migrants sont un atout pour le développement de leur pays, seulement 41 % de la population générale partage ce point de vue. Illustration avec les commentaires qui accompagnent la publication d’un article de l’universitaire Béligh Nabli, dans lequel il inscrit la future loi Darmanin « dans les pas de ses prédécesseurs et légitime comme eux le discours de l’extrême droite ». Rien moins. Son souci de faire, chiffres à l’appui, la part entre « réalités et fantasmes » n’a pas convaincu ses lecteurs qui s’en donnent à cœur joie contre ce qu’ils nomment « le baratin » : appelant les « marines nationales » à la rescousse en Méditerranée « pour nous protéger » et les Européens à « gagner leurs “guerres d’indépendance” », espérant que « notre survie [viendra de] la technologie [et pas de] la démographie »… Ce n’est pas dans Valeurs actuelles que ces joyeusetés sont déposées, mais dans le nouvelobs.com du 22 novembre. Il faudra attendre pour changer de logiciel et de parfum législatif.

18Mustapha Harzoune