• 1 Voir Christel Cournil, Catherine Colard-Fabregoule (dir.), Changements climatiques et défis du droi (...)

2Les indices se multiplient pourtant et rendent chaque jour un peu plus défendables les thèses du dérèglement climatique. S’observent ainsi des changements aux conséquences directes ou indirectes dramatiques pour des millions de personnes partout dans le monde. Ces conséquences, que l’on soit d’accord ou non sur les causes des phénomènes qui les ont engendrées, lancent toute une série de défis, dont celui adressé au droit1 : Comment appréhender et, par suite, définir un droit nouveau et désigner précisément le sujet de ce droit nouveau ? Autrement dit, quelles solutions le droit peut-il proposer pour venir en aide aux centaines de personnes condamnées à fuir les conséquences de ces changements ?

• 2 Collectif Argos, Réfugiés climatiques, préface de Hubert Reeves et Jean Jouzel, Paris, Dominique Ca (...)
• 3 www.refugiesclimatiques.com
• 4 Han Entzinger, Jill Jäger, François Gemenne, “Le projet EACH-FOR”, in Hommes & Migrations, n° 1284, (...)

5Le collectif Argos a récemment publié un ouvrage fort édifiant2 et en a tiré un document sonore présentant neuf cas différents3. Ce collectif écrit : “Argos est allé (…) en Alaska, où se pose le problème du dégel des sols arctiques ; à Tuvalu, aux Maldives et sur les îles Halligen (Allemagne), confrontés à l’élévation du niveau des mers ; au Tchad et en Chine, gagnés par la désertification ; au Bangladesh, menacé d’inondations chroniques ; au Népal, victime de la fonte des neiges ; aux États-Unis, enfin, où le cyclone Katrina a déjà provoqué le déplacement de centaines de milliers de personnes.” Sans énumérer tous les cas survenus ces dix dernières années, la liste donnée par le collectif a le mérite de rappeler la diversité des sources des catastrophes, que l’on hésite désormais à qualifier de “naturelles” : dégel des sols arctiques, élévation du niveau des mers, désertification de terres agricoles, inondations chroniques, fonte des neiges, cyclones et autres tsunamis. L’actualité récente nous en fournit d’ailleurs plusieurs exemples. Le premier concerne l’île de Carti Sugdub, au nord-est du Panama, habitée par 2 000 indigènes de la tribu Kuna. Ici, l’élévation du niveau de la mer des Caraïbes, ajoutée aux pratiques de destruction massive des récifs coralliens alentour, conduit à l’évacuation de l’île submergée (juillet-août 2010). Le second exemple, c’est le cas d’un îlot de 3 kilomètres carrés de la baie du Bengale. Objet d’un différend opposant trois ans durant l’Inde et le Bangladesh, cet îlot, que les Indiens appelaient “New Moore” et les Bengalis, “South Tapatti”, a été englouti par la mer fin mars 2010. Le troisième est celui des grosses inondations subies au mois d’août 2010 par le Pakistan. Le quatrième, ce sont les énormes glissements de terrains survenus en septembre de la même année au Mexique et en Colombie. L’année 2011 n’a pas plus été épargnée : tsunami aux effets ravageurs au Japon, inondations aux Philippines et en Thaïlande avec Bangkok les “pieds dans l’eau”, tremblement de terre en Turquie, etc. Une autre étude4 fait état d’une plus grande diversité de situations. Les conclusions de la première phase de cette recherche, qui porte sur 23 cas au total disséminés à travers toutes les parties du monde, parlent de “dégradations environnementales”, concept plus large englobant aussi bien les changements liés au climat que ceux plus directement liés à l’intervention “irraisonnée” de l’homme, comme le stockage de déchets nucléaires au Kirghizstan ou ceux liés aux catastrophes de Seveso en Italie (1976), de Bhopal en Inde (1984) ou de Tchernobyl en Ukraine (1986).

• 5 François Gemenne, interview réalisée par Samuel Ledoux, le 5 janvier 2009, pour Réflexions, le site (...)

7Un rapport rédigé en 1985 pour le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) a servi de point de départ au débat toujours actuel sur la qualification juridique de “ceux qu’on appelle désormais les ‘réfugiés climatiques’, et qui (…) font partie d’une catégorie bien plus vaste qui a largement précédé le changement climatique5”. Ce rapport, intitulé “Réfugiés de l’environnement”, considère comme réfugiés de l’environnement “ceux qui sont forcés de quitter leur lieu de vie temporairement ou de façon permanente à cause d’une rupture environnementale (d’origine naturelle ou humaine) qui a mis en péril leur existence ou sérieusement affecté leurs conditions de vie”.

• 6 Patrick Gonin, Véronique Lassailly-Jacob, “Les réfugiés de l’environnement”, in Revue européenne de (...)
• 7 Dorothée Lobry, “Pour une définition juridique des réfugiés écologiques : réflexion autour de la qu (...)
• 8 Alfred Schnabel, Fred Van Geest, “Pour une approche globale”, in Esprit, n° 209, 1995, pp. 123-133.

9La notion de “réfugiés de l’environnement”, que le droit ignore, donnera lieu à un vif débat. D’abord, bataille sur la philosophie d’ensemble qui sous-tend le concept de “réfugiés de l’environnement” soupçonné d’imputer “à la seule nature la responsabilité du déplacement présent ou futur6” des personnes touchées. Il s’ensuivra une autre bataille sur la qualification juridique de l’atteinte à l’environnement, où les notions de dommage et de catastrophe écologiques seront largement auscultées7. Ensuite, bataille des statistiques : combien ces nouveaux “réfugiés” sont-ils ou plus précisément combien seront-ils ? La Croix-Rouge, par exemple, donnera, en 1995 déjà, le chiffre de 500 millions de réfugiés “pour causes écologiques8”.

• 9 Christel Cournil, “Les défis du DI pour protéger les ‘réfugiés climatiques’”, in Christel Cournil, (...)
• 10 Ibid.

10Se trouve donc posée en filigrane la question de l’identification des “réfugiés de l’environnement”. Les réponses peuvent être distribuées entre deux spécialités “qui adoptent des positions souvent conflictuelles quant aux réponses politiques et juridiques à apporter9” : les spécialistes de l’environnement, d’un côté, les spécialistes des migrations, de l’autre. La teneur de ce débat se résume aux questions suivantes : “Faut-il parler de ‘migrants’, de ‘réfugiés’, de ‘déplacés’, d’‘apatrides’ ou simplement de ‘mobilité’ ou d’‘exode’10 ?”

• 11 Frank Biermannn, Ingrid Boas, “Preparing for a warmer world, towards a global governance system to (...)

12La notion de “réfugiés climatiques” a ainsi fait l’objet d’une définition : les “réfugiés climatiques” sont les “personnes qui ont quitté immédiatement ou sont sur le point de quitter dans un futur proche leur lieu de vie en raison d’une soudaine ou graduelle altération du milieu naturel causée par l’un des trois impacts dus aux changements climatiques suivants : conséquences de l’augmentation du niveau de la mer, événement climatique extrême (cyclones, tempêtes), sécheresse, raréfaction de l’eau11”. Critiquable, ce concept l’est de plusieurs points de vue. Du point de vue juridique, il semble inapproprié au regard de la convention de Genève dont l’article 1.A. définit le réfugié comme celui qui craint “avec raison d’être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques (…)”. D’autre part, la personne doit avoir quitté son pays pour un autre, ce qui implique le passage d’une frontière. Or la migration liée aux problèmes d’ordre environnemental est le plus souvent interne aux États.

• 12 UNHCR, “Changements climatiques, catastrophes naturelles et déplacement humain : une perspective du (...)
• 13 Laure Verhaeghe, “Quels droits pour les réfugiés environnementaux qui perdront leur État ? Le cas d (...)
• 14 Programme “Pacific Access Category”, accord passé entre la Nouvelle-Zélande et l’île de Tuvalu.

13Le HCR lui préfère le concept de “personnes déplacées internes12”. Autre question : comment qualifier la population entière d’un État dans le cas où le territoire de celui-ci viendrait à disparaître sous la mer comme ce pourrait être le cas, d’ici une cinquantaine d’années, de Tuvalu13 ? Pourra-t-on, dans le cas de cet État, parler d’apatrides et invoquer les conventions de New York ? Tâche difficile dans la mesure où il s’agira de reconnaître des droits collectivement à une population entière, alors que les conventions de New York comme celle de Genève ne s’appliquent qu’à des individus. La Nouvelle-Zélande donne un signal dans ce sens et traite les Tuvaluens comme des migrants économiques pour en accueillir une petite partie dans le cadre d’une politique d’“immigration choisie14”. Ainsi, aucun des instruments internationaux en vigueur n’est susceptible de procurer à cette nouvelle catégorie de “réfugiés” une protection juridique directe et suffisante.

• 15 CE, 15 mars 2000, Mme Drannikova, req. n° 185837, tables Recueil Lebon, référence citée par Christe (...)

14Il existe toute une série de textes juridiques dont on aurait espéré tirer un statut ou, à défaut, une protection spécifique aux “réfugiés environnementaux”. La convention de Genève ainsi que les textes spécialisés relatifs aux étrangers et aux réfugiés ne satisfont pas cet espoir. Ces instruments sont-ils pour autant inadaptables ? Lorsqu’on recherche un fondement juridique à la protection des réfugiés, on se tourne vers la convention de Genève du 28 juillet 1951. Mais on est vite déçu. En effet, l’article 1.A. de ce texte ne fait aucune référence aux victimes de catastrophes ou dégradations environnementales, même de manière “implicitement implicite”. Aussi, une tentative fondée sur le critère de “l’appartenance à un groupe social” victime d’une catastrophe environnementale pour faire reconnaître le statut de réfugié à ses membres a-t-elle échoué devant le Conseil d’État français, pour lequel les “victimes de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl ne constituaient pas un ‘groupe social’ au sens de la convention de Genève15”. La notion de persécution, centrale dans la convention, ne peut pas plus être mobilisée puisqu’elle est étroitement liée aux craintes de persécutions personnelles, ce qui écarte les persécutions à caractère général inhérentes aux catastrophes et dégradations environnementales. La convention de Genève favorise, en effet, une approche individualiste des motifs de départ du demandeur d’asile : c’est parce qu’il fait face à des persécutions dont il est personnellement la cible qu’il décide de partir. Ce qui se traduit par un “voyage” impliquant le franchissement d’au moins une frontière. Or les “réfugiés environnementaux”, très souvent, ne cherchent pas à quitter leur État. À côté de ce texte inapplicable en l’état, on peut penser au droit international humanitaire complété par la résolution n° 43/131 adoptée par l’ Assemblée générale des Nations unies le 8 décembre 1988, relative à l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et aux situations d’urgence du même ordre, et parla résolution n° 45/100 adoptée par la même assemblée le 14 décembre 1990 relative au même objet. Mais ces textes restent bien insuffisants au regard d’une protection spécifique complète.

• 16 Directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, JOCE L 212, 07/08/2001, pp. 12-23.

18L’Union européenne présente-t-elle de meilleures garanties ? Oui, si l’on se place du côté des moyens dont elle dispose elle-même et dont disposent individuellement ses États membres. Non, si l’on se place sur le terrain des textes existants. En effet, la communautarisation de l’immigration et de l’asile n’a donné lieu à aucune disposition particulière visant les “réfugiés environnementaux”, notion totalement ignorée des directives européennes, particulièrement de la directive 2004/83/CE du Conseil du 29 avril 2004, dite “directive qualification”. Pas même la notion de “protection temporaire” introduite en 2001 ne pourrait, dans sa formulation actuelle, être applicable en cas d’afflux massif de “réfugiés environnementaux”, cette catégorie n’étant pas clairement répertoriée dans la directive visée16.

• 17 Monique Chemilly-Gendreau, “Faut-il un statut international de réfugié écologique ?”, in Revue euro (...)

19Une fois levée l’hypothèque que fait peser l’absence de définition claire de la notion de ‘’réfugiés environnementaux”sur le traitement qui pourrait être réservé à cette catégorie sui generis, demeurera une autre difficulté tout aussi complexe : le droit international public, droit de nature contractuelle, manque de moyens contraignants vis-à-vis des États qui restent encore, malgré l’affaiblissement constaté dans d’autres champs de compétences, notamment le domaine économique, relativement “maîtres du jeu” dans le domaine du contrôle de l’accès à leur territoire. Le principe de souveraineté et son corollaire, le principe de non-ingérence, n’arrangent pas les choses. Cependant, le droit international public classique ne saurait rester plus longtemps hermétique aux changements que connaît la société internationale : le droit international de l’environnement en montre le chemin. Une évolution audacieuse mais nécessaire dans le domaine de la reconnaissance et de la protection des “réfugiés environnementaux” pourrait ainsi emprunter la voie d’un droit contraignant17 pour les États… à condition que ceux-ci veuillent bien s’y engager ! Rien n’est moins sûr.

• 18 Les développements qui vont suivre s’appuient très largement sur la contribution de Christel Courni (...)
• 19 Proposition de Jessica B. Cooper, “Environmental refugees : meeting the requirements of the refugee (...)

20Deux propositions alternatives semblent faire consensus actuellement18 : amender le droit international sur les réfugiés et les apatrides ou amender la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 1992. L’amendement de la convention de Genève pourrait prendre la forme soit d’un ajout d’un protocole, soit d’une extension de l’article 1.A., ce qui pourrait donner : le réfugié est toute personne “craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques (…)” ou victime “de conditions environnementales dégradées menaçant sa vie, la santé, le moyen de la subsistance, ou l’utilisation des ressources naturelles (…)19”. Deux arguments militeraient en faveur d’une telle extension : premièrement, la définition du “réfugié” n’est pas figée dans la convention de Genève qui autorise les parties à la développer et, deuxièmement, la facilité de sa mise en œuvre. Cette proposition présente cependant au moins deux inconvénients : premièrement, elle exclut les “déplacés internes” ; deuxièmement, les mécanismes opérationnels mis en place dans le cadre de la convention de Genève sont aujourd’hui dominés par une interprétation très restrictive du droit d’asile. D’autres, enfin, craignent que ce protocole ne soit le moyen de rouvrir un débat risquant fort, compte tenu de la conjoncture internationale actuelle, de se conclure au détriment des demandeurs de l’asile conventionnel classique.

• 20 M. Deng, “Principes directeurs relatifs au déplacement des personnes à l’intérieur de leur propre p (...)

22Toujours dans le domaine des réformes, mais cette fois par rapport aux pratiques du HCR qui refuse d’identifier les personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays à la suite de catastrophes et de dégradations environnementales comme des réfugiés, alors même qu’elles auraient besoin d’une protection spécifique. S’agissant de cette catégorie, le HCR a introduit certaines pratiques favorables : en 1998, il adopté, en faveur de ceux qu’il nomme “personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays” (PDIPP), des principes directeurs relatifs à leur déplacement20. Pour ce texte, les PDIPP sont “des personnes ou des groupes de personnes qui ont été forcés ou contraints à fuir ou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel, notamment en raison d’un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violations des droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme ou pour en éviter les effets, et qui n’ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d’un État”. Ici, seules sont prises en compte les catastrophes naturelles ou industrielles, mais pas, par exemple, les victimes de politiques volontaristes d’aménagement du territoire.

• 21 Christel Cournil, “Les défis du DI pour protéger les ‘réfugiés climatiques’”, op. cit., p. 355.

23Les principes directeurs pour les PDIPP ont pourtant déjà donné lieu à leur introduction dans les législations internes d’une vingtaine de pays. L’Union africaine a ainsi adopté en octobre 2009 une convention sur la protection et l’assistance des personnes déplacées, véritable traité régional à effet, en principe, contraignant. Si ce mouvement se confirmait, cela signifierait à terme l’insertion dans les législations des États d’une obligation d’accueil en faveur des personnes déplacées internes avec toutes les conséquences pratiques qu’une telle obligation suppose. Le système prometteur des principes directeurs souffre, toutefois, d’une insuffisance de reconnaissance institutionnelle en ce sens qu’“aucune organisation ou agence n’est, aujourd’hui, seule responsable de la protection des PDIPP21”. La Commission du droit international s’intéresse également à la question, milite en faveur d’un “droit international d’intervention en cas de catastrophes” et propose une définition large englobant les catastrophes naturelles aussi bien que celles d’origine humaine.

• 22 Centre de recherches interdisciplinaires en droit de l’environnement de l’aménagement et de l’urban (...)

26Certains considèrent que la convention de Genève est totalement inadaptée à la situation des “réfugiés environnementaux” et que, même amendée, elle ne pourrait leur garantir la protection spécifique dont ils ont besoin. Partant, fait surface la proposition d’un statut juridique spécifique à cette catégorie de “réfugiés”. Cette revendication est clairement exprimée dans l’Appel de Limoges sur les réfugiés écologiques, lancé en juin 2005 à la suite d’un colloque sur les “réfugiés écologiques”, dont le point 2 préconise “la reconnaissance, l’élaboration et la proclamation d’un statut international des réfugiés écologiques permettant d’assurer la protection de cette catégorie à part entière de réfugiés”. Les organisateurs du colloque mettent en place, dans la foulée, un comité de suivi de l’Appel22.

• 23 Ce projet a été publié par la Revue européenne du droit de l’environnement, n° 4, 2008, pp. 381-393

27En décembre 2008, les juristes spécialistes du droit de l’environnement de ces centres élaborent un projet de convention relative au statut international des déplacés environnementaux23. Ce projet qualifie les victimes de “déplacés environnementaux”, car “il s’agit de prendre en compte la diversité des situations”. Dès lors s’impose une identification plus consensuelle des victimes permettant de “prendre en considération les situations des déplacés environnementaux inter-étatiques et intra-étatiques”.

• 24 Présenté par le juriste américain Gregory S. McCue, “Environmental refugees : applying internationa (...)
• 25 Résolution 1655 (2009), “Migrations et déplacements induits par les facteurs environnementaux : un (...)

30Ce projet de convention n’est pas une tentative isolée. En effet, une douzaine d’années plus tôt, un autre projet relativement aussi complet24 avait milité pour une nouvelle convention internationale s’appuyant sur les principes du droit international des réfugiés et du droit de l’environnement. Il préconisait la création d’un fonds de compensation destiné à prendre en charge la réinstallation des réfugiés. À côté de ces deux initiatives, il en existe au moins une troisième qui provient d’une institution qu’on peut difficilement accuser de légèreté : l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe. En effet, la Commission sur les migrations, les réfugiés et la population et la Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales de cet organe ont adopté deux textes25 appelant à l’élaboration d’une nouvelle convention spécifique aux “migrants environnementaux”. L’adoption de ces deux textes fait suite au rapport de décembre 2008 de la Commission sur les migrations, les réfugiés et la population qui estimait que “le Conseil de l’Europe devrait participer (…) en élaborant sa propre convention-cadre pour la reconnaissance du statut et des droits des migrants environnementaux, et adopter un protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme sur le droit à un environnement sain et sûr”.

• 26 Sujatha Byravan, Sudhir Chella Rajan, “Providing new homes for climate change exiles”, in Climate P (...)

33Certains États iraient plus loin et préféreraient un mécanisme fondé sur une sorte de “compensation discriminatoire”. Ce mécanisme, théorisé par deux chercheurs26, s’appuierait sur la responsabilité historique des États du Nord dans les changements climatiques. Et si la responsabilité est commune dans les mouvements de population liés au climat, celle-ci doit être différenciée sur la base de cette responsabilité historique. Une telle répartition suppose que l’on puisse quantifier avec plus ou moins de précision l’émission des gaz à effet de serre par les pays du Nord. À l’irréalisme de cette position, s’ajoute le contexte actuel de traitement de l’asile et de l’immigration par les pays du Nord, qui amalgament asile et immigration économique, réduisant la portée même de la convention de Genève.