La Corne de l’Afrique, un espace régional sous haute surveillance internationale
Résumé
La Corne de l'Afrique, placée sous haute surveillance maritime, terrestre et aérienne par la communauté internationale, semble être instrumentalisée exclusivement pour des enjeux géostratégiques, compte tenu de la localisation de cet espace et du développement de mouvements islamistes radicaux sources d'instabilité. Mais cette sous-région ne semble pas constituer une réelle préoccupation des puissances extérieures quant à la dégradation de la situation des populations, pour la persistance d’une crise alimentaire, sans qu’il soit possible d’apercevoir la perspective d’un règlement durable des facteurs d’instabilité.
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1La Corne de l'Afrique, placée sous haute surveillance maritime, terrestre et aérienne par la communauté internationale, semble être instrumentalisée exclusivement pour des enjeux géostratégiques, compte tenu de la localisation de cet espace et du développement de mouvements islamistes radicaux sources d'instabilité. Mais cette sous-région ne semble pas constituer une réelle préoccupation des puissances extérieures quant à la dégradation de la situation des populations, pour la persistance d’une crise alimentaire, sans qu’il soit possible d’apercevoir la perspective d’un règlement durable des facteurs d’instabilité.
- 1 Voir par exemple les travaux du Humanitarian Practice Network dont la publication Humanitarian Exc (...)
2Cette perception de fragilité et d’instabilité, lorsqu'on évoque les États de la région serait-elle erronée et simplificatrice, un rien manichéenne ? Il ne fait pas de doute que les notions d’États « fragiles », « faillis » ou « effondrés » que l’on utilise volontiers pour désigner cet endroit du monde ne sont pas neutres. Elles sont au contraire, pensées, institutionnalisées et disséminées avec des objectifs très opérationnels : transformer une réalité locale pour, en théorie, l’améliorer. Mais quels sont les critères de la « bonne gouvernance », dans ce contexte stratégique marqué par un renforcement des dispositifs policiers et militaires et s’insérant dans la « Guerre globale contre le terrorisme » ? Quels systèmes permettent une évaluation objective de ces programmes sur le terrain ? Le consensus est loin d’être acquis, si l’on en croit les débats parmi les patriciens et les experts de la zone1. Manifestement, il existe des tensions au sein du « dispositif international » dans la définition et l’évaluation de la nature de l’intervention conduite dans « la Corne ». Si la présence des États-Unis est particulièrement visible compte tenu de son ampleur et de sa localisation à Djibouti, celle de l'Union européenne a surtout été très médiatisée durant les derniers mois, dans le cadre du dispositif maritime anti-piraterie.
3Il est possible d’approcher les reconfigurations géopolitiques de cet espace complexe à travers les mutations des dispositifs internationaux engagés dans un éventail de missions de plus en plus vaste, allant de la gestion des crises humanitaires aux dispositifs les plus sophistiqués de contre-terrorisme. Sous la présidence de George W. Bush, la réaffirmation du leadership américain devait passer par une présence renforcée des dispositifs militaires dans cette région-clé à l’interface entre le Grand Moyen-Orient et l’Afrique.
4Il faut remarquer que les définitions de la Corne de l’Afrique fluctuent en fonction des acteurs, de leurs domaines d’activités et de leurs intérêts dans la zone. Quels espaces cette « Corne » englobe-t-elle ? Si, dans le cadre de ce dossier, nous avons décidé de focaliser notre attention sur la Somalie, l’Érythrée, l’Éthiopie et l’est du Soudan (reprenant notamment ainsi l’approche de l’International Crisis Group), certains acteurs dans la zone en donnent une définition plus large. Les ONG britanniques de prévention des crises et de développement y ajoutent le Kenya et l’Ouganda, tout comme laBase de données régionale sur les informations humanitaires, la Data Exchange Platform for the Horn of Africa (DEPHA). Ces définitions variables nous donnent à voir des représentations différentes, voire divergentes, de cet espace régional, et des intérêts stratégiques différents en fonction du positionnement de chaque acteur international. Au sein de ce réseau d’acteurs internationaux, les États-Unis occupent une place de premier ordre depuis la réorganisation de leur présence dans la Corne à travers le prépositionnement de forces d'élite à Djibouti.
Djibouti au cœur du dispositif d’intervention multinational
- 2 Voir les représentations des faillites des États et de leurs conséquences dans Robert Rotberg (ed. (...)
5La relation entre les États-Unis et Djibouti n’est certes pas nouvelle, la guerre froide ayant été un moment particulier de cette relation autour de la rivalité des superpuissances. Mais la Guerre globale contre le terrorisme lui a donné une nouvelle vigueur. La décision de l’administration Bush d’établir une base militaire à Djibouti correspondait à cette représentation de plus en plus forte, au lendemain du 11 septembre 2001, que les États faibles (fragile States) ou défaillants (failed States) présentaient désormais une vulnérabilité susceptible de favoriser l’infiltration et le développement de réseaux terroristes, justifiant une vigilance accrue et une présence dissuasive2. Cette présence devait à la fois servir une stratégie d’influence vis-à-vis des pays environnants de la Corne mais aussi permettre de créer une base avancée pour des interventions vers le Moyen-Orient. Ce renouveau de la présence américaine dans la zone formalisait l’idée selon laquelle la Corne de l’Afrique représentait le second théâtre d’opération pour les réseaux terroristes et par conséquent de la Guerre globale menée par l'Amérique de G. W. Bush. Sa localisation au carrefour de nombreux trafics et échanges internationaux et la porosité des frontières rendaient stratégiquement pertinente une présence américaine renforcée. La mise en place de dispositifs de prévention du terrorisme islamiste radical semblait aussi correspondre à une nécessité pour sécuriser l’économie du pays essentiellement tournée vers les services grâce à l’utilisation des facilités portuaires.
- 3 Monica Juma, “The Role of the Inter-governmental Authority on Development in Preventing and Combat (...)
- 4 Idem.
6Toute atteinte au réseau de communications maritimes et terrestres de Djibouti pourrait avoir des effets économiques désastreux pour l’ensemble de la région. Mais cette présence étrangère est aussi une cause potentielle d’instabilité grandissante du pays. L'équilibre est particulièrement difficile à définir. Trouver des partenaires et de futurs relais nationaux et régionaux est aussi une priorité des activités menées par les forces américaines afin de limiter la durée et la lourdeur de ce dispositif logistique. Ces complémentarités et cette interopérabilité passent par la modernisation du matériel et la formation des personnels mais aussi par l’implication de dispositifs civils dans des activités de contre-terrorisme. C’est le cas pour l’Inter-Governmental Authority on Development (IGAD) dont le siège se trouve à Djibouti. Signe d’une pression diplomatique très forte, les sept pays de la zone (Djibouti, Éthiopie, Érythrée, Kenya, Somalie, Soudan et Ouganda) ont effectivement mis en place des réformes répondant à ces attentes. Mais le contexte particulièrement tendu de leurs mises en œuvre souligne les enjeux de la création de ces nouvelles structures institutionnelles ou de leur réutilisation dans le cadre de stratégies de sécurité. Créée en 1986, l’IGAD était initialement conçue pour un mandat restreint de promotion de la coordination des approches nationales en matière de développement, notamment en relation à la sécheresse et à la désertification. Alors que les questions de paix et de sécurité étaient, à l'origine, exclues de la réflexion et du domaine de compétences de l'institution, elles devinrent rapidement intégrées aux politiques de l’institution. Au nom de la doxa sur l'impact bénéfique de la sécurité sur le développement, l'accent devait être mis en œuvre sur des dispositifs régionaux de coordination sur les politiques de sécurité humaine, mot-clé prisé par la communauté internationale. Cet affichage ne peut cacher la réalité des pratiques de répressions injustifiables contre les opposants, au nom de la guerre contre le terrorisme, mal justifiées par cette représentation largement dominante d’une région vulnérable aux nouvelles menaces mais aussi aux risques de « contagion » par la proximité avec la Somalie qui cumule un grand nombre de critères de marginalisation sur la scène internationale3 Le plan de mise en œuvre du programme de contre-terrorisme, adopté en juin 2003, constituait la validation d’une stratégie autour de six axes opérationnels répondant aux exigences des États-Unis et aux standards et indicateurs de performance associés de la communauté internationale. De même, certains organismes de l’IGAD comme le Conflict, Early Warning and Response Mechanism (CEWARN), créé en 1992, devait voir leurs rôles évoluer en 2003 vers la coordination de l’information en matière de contre-terrorisme4.
7Un autre volet important de ce déploiement concerne des activités présentées comme civiles pour reconstruire les pays ou régions avec l’intention de gagner le soutien des populations dans la guerre contre le terrorisme. Mais ces activités restent d’une ampleur très limitée à côté des initiatives militarisées, malgré la publicité qui en est faite dans les médias occidentaux. En 2003, la présidence américaine annonçait la mise en place de l’Initiative de Contre-terrorisme pour l’Afrique de l’Est pour renforcer les capacités militaires. La pression extérieure et des considérations politiques intérieures ont en effet entraîné une intensification des dispositifs de contre-terrorisme occasionnant une importante dégradation des droits de l’Homme et la poursuite d’une campagne très dure contre les étrangers en situation irrégulière à Djibouti. Mais ces pratiques sont aussi une réponse aux sollicitations répétées des États-Unis, notamment à certaines déclarations de l’ancien secrétaire d’État à la Défense Donald Rumsfeld, qui était en route vers la Corne le 9 décembre 2001, lorsqu’il s’apprêtait à exiger « une coopération absolue des pays de toute taille sur tous les continents » dans la Guerre globale contre le terrorisme. Mais cela ne signifie pas que toutes les résistances politiques puissent être dépassées par la mise en œuvre de cette stratégie internationale. À l'échelle de la Corne, les relations entre capitales restent limitées ou fragiles, ce qui explique de réelles difficultés à établir une collaboration régionale pour renforcer les éléments de mise en cohérence des instruments au seul profit de la communauté internationale.
Combined Joint Task Force-Horn of Africa et AFRICOM : redéploiements militaires dans la Corne de l’Afrique
- 5 Robert Rotberg, Battling Terrorism in the horn of Africa, Washington D.C., Brookings Institution Pr (...)
8En octobre 2002, l’établissement d’une Task Force pour la Corne, Combined Joint Task Force-Horn of Africa(CJTF-HOA), basée au camp Lemonier de Djibouti marquait une étape importante dans la réflexion sur l’adaptation des outils militaires et civils américains dans la guerre contre le terrorisme5. En décidant de prépositionner plus de 800 hommes des forces spéciales à Djibouti tout en organisant la formation de 1 500 marines au Nord, il s’agissait aussi de faire savoir aux pays de la région et du golfe Persique, que la puissance américaine adaptait la structure de ses forces au contexte stratégique pour des interventions ponctuelles et pour renforcer son influence dans la Corne. En faisant de CJTF-HOA le cœur du « dispositif de dissuasion, de préemption et de destruction des menaces terroristes » provenant de la région ou de ses alentours, le rôle de Djibouti était ainsi valorisé. Outre les revenus tirés du stationnement militaire payé par le Pentagone (plus de 30 millions de dollars), il faut ajouter le budget de plus de 20 millions de dollars en assistance directe à Djibouti dans le cadre de financements de USAID pour les secteurs de l’éducation et de la santé. Compte tenu de l’importance de la stabilisation des relations diplomatiques, l’ancien Secrétaire d’État Colin Powell avait orchestré une assistance supplémentaire dans le cadre de programmes régionaux civils, par l’établissement à Djibouti du Famine Early Warning System Network (FEWSNET) et par l’assistance importante pour le renforcement des capacités locales d'exportation par des travaux d'infrastructures. Ces actions civilo-militaires et l’assistance apportée durant des situations d’urgence lors d’un accident de passagers sur un ferry à Djibouti (2006) et lors des inondations en Éthiopie et au Kenya (2006) entendaient contribuer à modifier la perception de cette présence très visible des forces dans la région. Fin 2005, le CJTF-HOA était composé de 1 600 personnels dont près de 300 employés de la société militaire privée Kellogg, Brown and Root pour la fourniture de services sur l’ensemble du Camp Lemonier.
- 6 John Davis and Andrew Othieno, “Djibouti’s Pre-Eminent Role in the War on Terror”, in John Davis ( (...)
9Cette reconfiguration des forces américaines a pour Djibouti, au-delà de l'impact immédiat, des effets politiques et économiques pouvant risquer d’entraîner le pouvoir dans une forme de dépendance6. Ceci pourrait avoir des conséquences graves en cas de redéploiement des forces américaines de manière précipitée – comme ce fut le cas dans la Corne suite aux opérations Desert Storm et Provide Comfort dans les années 1990 - ou dans le cadre d’un plan de réorganisation globale de la posture stratégique américaine pour des raisons budgétaires notamment. Mais si cette présence doit effectivement s’inscrire dans la durée, l’absence de progrès significatifs en matière de « bonne gouvernance » est aussi un facteur d’instabilité important par sa capacité à fédérer les mouvements d’opposition.
- 7 Voir notamment Richard Catoire “A CINC for Sub-Saharan Africa? Rethinking the Unified Command Plan(...)
10La puissance américaine s’est progressivement organisée depuis cinquante ans pour penser le contrôle des espaces régionaux et les modalités de déploiement de sa puissance à partir du continent nord-américain ou depuis des bases avancées. La gestion de ces dispositifs de projection de forces dans les cinq grandes régions de la planète (hémisphère occidental, Pacifique, Moyen-Orient, Europe et Afrique) a été progressivement confiée à des commandements combattants régionaux placés sous la direction de commandants de zone dont la mission est de gérer l’ensemble des opérations civiles et militaires dans son « Aire de responsabilité ». Si les opérations engagées dans le cadre de la guerre contre le terrorisme en Irak et en Afghanistan expliquent que le Commandement central (Centcom), en charge du Moyen-Orient, ait été souvent mentionné dans l’actualité récente, il ne faut pas négliger une révolution importante dans l’organisation du Plan de Commandement unifié (UCP) : la création d’un commandement spécifiquement chargé de gérer les menaces, de planifier et d’organiser les opérations sur le continent africain. Ce nouveau commandement Afrique (Africom), dont la création a été longtemps évoquée7, est devenu opérationnel en 2007. C’est officiellement le 1er octobre 2008 que s’est produit le transfert de responsabilité de la Corne, du Centcom vers l’Africom. Fin septembre 2007, le Sénat des États-Unis confirma le général William E. « Kip » Ward comme premier commandant en chef de l’AFRICOM devenu totalement autonome un an plus tard. Si les objectifs de ce nouveau commandement, dans le cadre de la Guerre contre le terrorisme visent officiellement à expérimenter de nouveaux modes d’actions civilo-militaires, il est intéressant de noter que dans la mise en œuvre, seul le camp Lemonier devrait constituer à terme le centre névralgique de ce pôle de puissance, avec 2 300 hommes en permanence, tout en organisant un réseau de relais de sécurité sur le continent africain pour réduire l’empreinte logistique de l’Amérique et faciliter les interventions expéditionnaires et interministérielles pour, selon le département d’État permettre la construction d’institutions démocratiques et la diffusion de la bonne gouvernance en Afrique tout en privilégiant un processus d’appropriation de la sécurité par les Africains. Derrière ce discours normatif et les rares actions au profit des populations, il s’agit de positionner les forces et d’affirmer rapidement et durablement la présence des États-Unis sur le continent tant convoité par les compétiteurs asiatiques (la Chine notamment), qui trouvent chez les Européens des alliés objectifs.
Une stratégie européenne en quête d’autonomie et de cohérence
11Du côté des dispositifs européens, outre la mise en place d’un cadre institutionnel pour ce que l’on appelle officiellement « le Partenariat stratégique Union européenne (UE)/Union africaine (UA) », ce sont les dispositifs militaires qui sont désormais mis en valeur au profit de la PESD qui étend ses domaines de compétence. À ce titre, il est instructif de se reporter à certains passages du rapport sur la sécurité européenne de décembre 2008, à la fin de la présidence française. Dans son « Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité », le Conseil de l’Union européenne avait souligné que le lien entre sécurité et développement devait être désormais un axe fort de l’action de l’UE. Plus précisément, « comme indiqué dans la stratégie européenne de sécurité [de 2003] et dans le consensus européen pour le développement de 2005, il ne peut y avoir de développement durable sans paix et sans sécurité de même qu'il n'y aura pas de paix durable sans développement et sans éradication de la pauvreté. […] ».
- 8 Conseil de l’UE, Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité : Assurer la (...)
12La lutte contre la « fragilité des États » est jugée prioritaire sans que les limites fonctionnelles et temporelles soient clairement définies. Des pays comme la Somalie sont pris dans un cercle vicieux de gestion déficiente des affaires publiques et de conflits à répétition. Nous avons cherché à briser ce cercle vicieux, tant par l'aide au développement que par des mesures visant à assurer une meilleure sécurité [à travers] la réforme du secteur de la sécurité, le désarmement, la démobilisation et la réintégration […] »8 C’est une thématique importante de la présidence suédoise de l’UE qui vient de débuter.
- 9 Idem, p. 12.
13Dans ce déploiement européen vers l’Afrique, où la recherche de la cohérence est placée au premier plan des stratégies intégrées de la Commission et du Conseil, il est précisé que « dans le cadre de la stratégie commune Afrique-UE, nous soutenons le renforcement des capacités africaines dans le domaine de la gestion des crises, et notamment les forces régionales en attente et le système d'alerte rapide. »9
- 10 Idem, p. 8.
14Sur les enjeux de la piraterie (voir encadré), le rapport rappelle que dès 2003, l'attention avait été attirée sur cette nouvelle forme de criminalité organisée qui résulte également de la déliquescence des États : « [...] Les actes de piraterie dans l'océan Indien et le golfe d'Aden ont rendu cette question plus préoccupante au cours des derniers mois et ont perturbé l'acheminement de l'aide humanitaire en Somalie. L'UE a réagi, notamment avec ATALANTE, la première mission maritime PESD, afin d'empêcher la piraterie au large des côtes somaliennes et ce, aux côtés des pays concernés par ce problème et d'autres acteurs internationaux, notamment l'OTAN »10. D’ailleurs, le 15 juin 2009, l’EU NAVFOR – Opération Atalante, établie le 8 décembre 2008, était prolongée par le Conseil de l’UE jusqu’au 13 décembre 2010.
La « néopiraterie » somalienne
Fait historique richement documenté aux XVIIe et XVIIIe siècles, la piraterie maritime revient en force en ce début de XXIe siècle, notamment dans le golfe d’Aden et en mer Rouge, mais aussi au large du Nigeria, de l’Inde, de l’Indonésie ou des Philippines. Les côtes somaliennes sont devenues aujourd’hui l’une des zones les plus dangereuses du monde, avec, selon les statistiques du Bureau Maritime International, une augmentation de 200 % des navires attaqués en 2008*, par rapport à 2007. Les modes opératoires utilisés sont également en train d’évoluer. En effet, l’agression « traditionnelle » consistant à monter à bord, à maîtriser l’équipage, et à dérober les biens de valeur, est en passe d’être supplantée par une forme beaucoup plus agressive, à l’aide de vedettes rapides remorquées jusqu’au large (parfois jusqu’à 600 milles des côtes) par des « bateaux mères », et s’emparant de l’équipage et de la cargaison. Ce nouveau modus operandi est contrôlés par les organisations du crime organisé, structurées par les clans et les familles, notamment au Puntland où neuf groupes distincts de pirates ont déjà été identifiés, et qui ont déjà engrangé des dizaines de millions de dollars. Dans le même temps, ces attaques ont des conséquences humanitaires directes pour les populations somaliennes et celles des pays limitrophes. En effet, le détournement dans le golfe d’Aden, depuis 2005, des navires du Programme Alimentaire Mondial (PAM) des Nations unies**, équivaut à la quantité nécessaire pour nourrir plus d’un million de personnes. Face à cette situation, de nombreux pays européens (Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grèce, Pays-Bas, Royaume-Uni, Suède) et non européens (Chine, États-Unis, Inde, Japon, Russie) ont décidé d’envoyer des bâtiments militaires pour protéger leurs navires marchands, dont certains ont fait le choix de ne plus passer par le stratégico-économique canal de Suez lors du trajet entre Rotterdam et Mumbai***. En décembre 2008, l’Union européenne a lancé l’opération navale « Atalante » pour lutter contre la piraterie maritime dans l’océan Indien. Jérôme Larché |
* Cent trente navires ont été attaqués en 2008, et 19 navires et 250 marins environ seraient aujourd’hui aux mains des pirates somaliens dans le golfe d’Aden et l’océan Indien.
** Les navires du PAM transportent plus de 90 % de l’aide alimentaire à la Somalie.
*** Ces navires choisissent de passer par le cap de Bonne Espérance, ce qui rallonge leur route maritime de 3 000 milles environ.
15Mais la Corne de l’Afrique pour un Européen, c’est aussi la situation des migrants en provenance des pays de la Corne de l’Afrique qui viennent « s'échouer » et mourir sur les frontières militarisées de cet espace européen élargi. Ceci nous donne à voir une autre réalité au moins tout aussi tragique que celle largement diffusée par les médias occidentaux autour des prises d’otages et de la piraterie le long des côtes somaliennes. Cette asymétrie de l'information est essentielle car le phénomène médiatique est de plus en plus déterminant pour comprendre les représentations des menaces et constitue l’un des paramètres importants de la prise de décision concernant les opérations extérieures (OPEX). Parallèlement, la crise économique et ses impacts sur les dispositifs d’aide risquent d’être ressentis durement sur le terrain, marginalisant davantage les populations de la région. L’UE, notamment dans ses ambitions de partenariat avec l’UA, a-t-elle une carte particulière à jouer au profit des populations de la Corne de l’Afrique, par opposition aux stratégies nationales tournées excessivement vers les États et la défense de leurs intérêts nationaux ? Le travail de certaines ONG comme Saferworld peut-il influer sur le processus de décision à Bruxelles et dans les capitales européennes ?
16La fragilité de la situation somalienne et le renforcement des dynamiques d’affaiblissement des États du fait de la situation économique internationale, peuvent-elles s’étendre et aboutir à une régionalisation de la déstabilisation politique ? Les travaux de terrain offrent une autre perspective riche et complexe sur l’évolution de cette espace durant la dernière décennie.
Notes
1 Voir par exemple les travaux du Humanitarian Practice Network dont la publication Humanitarian Exchange Magazine se fait régulièrement l’écho de tels débats et notammentle dossier “The Humanitarian Crisis in Somalia”, Humanitarian Exchange Magazine, n° 40, septembre 2008, pp.1-25 ou Matt Hobson, “The Food price crisis and its impact on the Ethiopian Productive Safety Net Programme in 2008”, Humanitarian Exchange Magazine, n° 42, March 2009, p.17-22. Le lecteur trouvera un exemple de ces textes avec celui de Cindy Holleman and Grainne Moloney, “Somalia’s growing urban food security crisis”, pp. XXX du présent numéro de notre revue.
2 Voir les représentations des faillites des États et de leurs conséquences dans Robert Rotberg (ed.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Washington D.C., Brookings Institution, 2003.
3 Monica Juma, “The Role of the Inter-governmental Authority on Development in Preventing and Combating Terrorism”, in André Le Sage (ed.), African Counterrorism Cooperation : Assessing Regional and Subregional Initiatives, Africa Center for Strategic Studies, National Defense University, Washington D.C., Potomac Books inc., 2007, p. 59.
4 Idem.
5 Robert Rotberg, Battling Terrorism in the horn of Africa, Washington D.C., Brookings Institution Press, 2005.
6 John Davis and Andrew Othieno, “Djibouti’s Pre-Eminent Role in the War on Terror”, in John Davis (ed.), Africa and the War on Terrorism, Aldershot, Ashgate, 2007, pp.31-42.
7 Voir notamment Richard Catoire “A CINC for Sub-Saharan Africa? Rethinking the Unified Command Plan ”, Parameters, Winter 2000-01. pp. 102-17. URL : http://www.carlisle.army.mil/usawc/Parameters/00winter/catoire.htm
8 Conseil de l’UE, Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité : Assurer la sécurité dans un monde en mutation, S407/08, Bruxelles, 11 décembre 2008, p. 8.
9 Idem, p. 12.
10 Idem, p. 8.
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Référence électronique
Sami Makki, « La Corne de l’Afrique, un espace régional sous haute surveillance internationale », Humanitaire [En ligne], 22 | Juillet 2009, mis en ligne le 14 octobre 2009, consulté le 13 décembre 2024. URL : http://journals.openedition.org/humanitaire/399
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