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Le Canada et l’initiative Obama de rapprochement avec Cuba

Canada and the Obama initiative to normalize relations with Cuba
Canadá y la iniciativa Obama de acercamiento con Cuba
Gordon Mace

Résumés

L’article cherche à comprendre le rôle joué par le Canada face à l’initiative du président Obama de rapprochement entre les États-Unis et Cuba et, plus largement, cherche à évaluer l’influence qu’a pu avoir Ottawa sur les décisions prises par Washington et La Havane dans la gestion de leurs relations. Pour ce faire, l’étude sélectionne quatre périodes importantes dans l’évolution du triangle Canada-États-Unis-Cuba afin d’analyser le comportement du gouvernement canadien ainsi que les réactions de ses homologues. L’analyse aboutit au constat d’une influence peu importante du Canada sur les relations Cuba-États-Unis de la Révolution cubaine à aujourd’hui.

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Texte intégral

Introduction

1La reprise des relations diplomatiques entre Washington et La Havane a eu lieu le 20 juillet 2015 avec la réouverture de leurs ambassades respectives. L’événement s’insérait dans un processus commencé en 2009 avec l’arrivée au pouvoir du président Barak Obama qui avait alors assoupli certaines restrictions aux échanges entre les deux pays notamment en ce qui concerne les remises de fonds et les voyages d’ordre éducatif ou religieux. En réponse à une volonté de réformes exprimée par le président cubain Raul Castro, le processus de rapprochement a continué pour aboutir à l’annonce, le 17 décembre 2014, d’un rétablissement prochain des relations diplomatiques. Cette annonce a rendu possible la participation de Cuba au Sommet des Amériques d’avril 2015, où a eu lieu la première rencontre officielle en 50 ans entre les chefs d’État de Cuba et des États-Unis, ainsi que la première visite, en mars 2016, d’un président états-unien en sol cubain depuis la visite du président Calvin Coolidge en 1928 (Bureau of Western Hemisphere Affairs, 2016 ; Felter C. et McBride J., 2017).

2Le rapprochement entre les États-Unis et Cuba a été facilité par les bons offices du Saint-Siège et du Canada qui a offert des facilités pour que les délégations des deux pays puissent se rencontrer discrètement et négocier tout au long d’une période de 18 mois. L’intervention du gouvernement canadien était tout à fait naturelle puisqu’aucun autre pays ne se trouvait alors dans une position aussi privilégiée pour contribuer au rapprochement de Washington et de La Havane. Le Canada est en effet le seul pays des Amériques, avec le Mexique, à n’avoir pas rompu ses relations diplomatiques avec Cuba après la Révolution et demeure encore aujourd’hui un partenaire économique de premier plan pour l’île. Il est par ailleurs un allié fidèle des Etats-Unis, dans le cadre de l’OTAN et du NORAD, tout en étant membre de l’Anglosphère, un réseau informel dans le cadre duquel les États-Unis, le Canada, la Grande Bretagne, l‘Australie et la Nouvelle-Zélande s’échangent des renseignements stratégiques sur une base régulière. Le commerce Canada-États-Unis dépasse $ 1 milliard par jour et les deux gouvernements ont une vision du monde généralement assez semblable. Au-delà des relations économiques bilatérales enfin, l’intérêt du Canada pour un rapprochement entre Washington et La Havane s’explique par le fait que cela éliminerait un obstacle à la bonne marche des relations interaméricaines facilitant de ce fait une plus grande intégration du Canada à la région.

  • 1 Pour une analyse des raisons de l’adhésion du Canada à l’OÉA, voir (Mace G., 2000).

3Ce qui introduit bien évidemment la question de l’influence que le gouvernement canadien aurait pu avoir sur le rapprochement entre Washington et La Havane et, plus largement, sur l’évolution des relations entre les deux pays depuis 1960. Car la prémisse sur laquelle ce texte s’appuie est qu’il y a eu une volonté des gouvernements canadiens successifs, en particulier depuis l’entrée du Canada à l’Organisation des États américains (OÉA) en 19901, de favoriser un rapprochement entre Washington et La Havane dans la mesure où ce rapprochement aurait permis de mettre fin à un contentieux nuisible à la bonne marche des relations interaméricaines. Des relations régionales plus harmonieuses constituant à leur tour un cadre plus favorable à l’accroissement des relations du Canada avec l’ensemble des Amériques.

4Il se peut toutefois que cette prémisse soit fausse et que les gouvernements canadiens n’ont pas vraiment vu d’intérêt à favoriser un rapprochement entre Cuba et les États-Unis dans la mesure où le Canada pouvait tirer profit d’une relation tendue entre les deux pays pour accroître sa présence économique dans l’île en l’absence de concurrence des entreprises états-uniennes. Dans un cas comme dans l’autre, il demeure intéressant d’analyser les conditions objectives qui ont pu favoriser, ou au contraire rendre impossible, une influence du Canada sur le processus de rapprochement entre les deux pays. Mais qu’est-ce que l’influence en matière de politique étrangère et comment la mesure-t-on ?

5La littérature contemporaine (Lebow R.N., 2007) témoigne du fait que la conception du pouvoir et de l’influence en relations internationales a peu changé depuis la Grèce antique et que la théorie demeure assez fidèle à la définition que donnait Hans Morgenthau de l’influence. Pour ce dernier (Morgenthau H. G, 1968 (1948) : 26-29), l’influence est la capacité que possède un acteur A d’amener un acteur B à agir comme il le désire, c’est-à-dire de modifier son comportement initial en réponse à la persuasion exercée par A. Ce qui implique que l’on doive distinguer clairement le comportement de politique étrangère, une action de médiation par exemple, de l’effet ou du résultat de ce comportement. En relations internationales, il est généralement difficile de mesurer avec précision le degré d’influence d’un comportement de politique étrangère.

6Dans le cas du triangle Canada-États-Unis-Cuba, on peut procéder de deux façons pour tenter d’évaluer l’influence que le Canada a pu avoir sur le comportement réciproque de Washington et de La Havane. La première consiste à utiliser une méthode d’observation directe comme la consultation des archives (McKercher A., 2012) ou encore l’entretien avec des participants ou des témoins directs d’un événement (Kirk J.M. et P. McKenna, 1997) pour isoler des manifestations concrètes d’influence. Cette méthode, telle qu’employée, n’a pas généré jusqu’ici de résultats très concluants dans le sens où elle a pu révéler des indices intéressants sans pour autant tracer concrètement le cheminement de l’influence.

7Cet article privilégie une seconde méthode qui est celle de l’observation indirecte associée à la construction d’explication (Mace G. et F. Pétry, 2017 : 108) selon laquelle on cherche à identifier des indices dans des épisodes de politique étrangère afin de reconstruire le cheminement de l’influence. Pour ce faire, nous retenons quatre épisodes-clés dans l’évolution du triangle Canada-États-Unis-Cuba de 1960 à aujourd’hui : la période 1959-1962, les années Trudeau 1974-1980, la loi Helms-Burton et la question des droits de l’homme 1994-2002, la période Obama 2008-2014. Dans chaque cas, l’étude propose un résumé sommaire de la période suivi d’un examen des réactions cubaines et étatsuniennes. Cette analyse comparative fournit le matériau de base pour l’appréciation, en conclusion, du rôle joué par le Canada et de son influence dans le contexte de l’initiative Obama et, plus largement, dans l’évolution des relations entre Cuba et les États-Unis.

De la Révolution à la Crise des Missiles

8De façon générale, le Canada a été et demeure un joueur marginal dans le jeu diplomatique, économique et stratégique du grand Bassin de la Caraïbe dominé, depuis plus de cent ans, par la présence imposante des États-Unis (Randall S.J., 1998 : 3). Sauf pour quelques échanges commerciaux et une petite, mais solide, présence dans les secteurs de la finance et de l’assurance, le Canada n’avait pas non plus de relations substantielles avec Cuba avant la Révolution (Klepak H., 2006 : 677 ; Kirk J.M. et P. McKenna, 1997 : 9-25 ; Rodriguez R., 2010 : 64-66). Les relations diplomatiques datent de 1945 et cette courte période explique peut-être la divergence des points de vue des diplomates canadiens quant à l’attitude à avoir face au nouveau régime en 1959 (Klepak H., 2009 : 260).

9Le gouvernement Diefenbaker et l’Administration Eisenhower ont rapidement reconnu le nouveau gouvernement cubain au début de 1959, immédiatement après la prise du pouvoir par Fidel Castro. Un an plus tard, Washington rompait les relations diplomatiques et allait progressivement mettre en place un ensemble de sanctions, au premier chef l’embargo commercial, en riposte au développement du Programme Moncada par le nouveau gouvernement cubain dont les éléments principaux étaient la réforme agraire et les nationalisations. Ottawa, de son côté, décidait de maintenir des relations diplomatiques normales avec le régime Castro malgré des appréhensions à propos des orientations politiques et économiques du nouveau gouvernement (Klepak H., 2009 : 261).

10Il y avait à la base une convergence des points de vue entre les gouvernements à Ottawa et Washington qui partageaient la même méfiance face aux politiques et à l’orientation générale du gouvernement Castro. Il existait par contre une divergence bien réelle sur les moyens à privilégier face au régime. Washington considérait que seule une politique ferme de sanctions économiques et d’isolement diplomatique serait de nature à infléchir les orientations du nouveau gouvernement cubain, voire à contribuer à son renversement, alors qu’Ottawa pensait au contraire qu’une telle politique était non productive et allait même pousser Cuba dans le giron communiste (Rodriguez R., 2008 : 117-120 ; Klepak H., 2009 : 261-262 ; Rodriguez R., 2010 : 66-72).

11La seule possibilité de médiation canadienne au cours de cette période est venue en 1961 suite à une offre publique du ministre des Affaires extérieures, Howard Green, sèchement refusée par un président Kennedy en colère (McKercher A., 2012 : 72 ; Wylie L., 2012 : 675). Les relations entre les États-Unis et Cuba s’étaient en effet constamment détériorées avec les premières sanctions commerciales de Washington en octobre 1960, la rupture des relations diplomatiques en janvier 1961, l’invasion de la Baie des Cochons en avril de la même année pour culminer avec la crise des missiles en octobre 1962.

12Cette situation allait entraîner un moment de tension extrême dans les relations entre le Canada et les États-Unis d’autant plus que les relations personnelles entre le président Kennedy et le Premier ministre Diefenbaker étaient particulièrement mauvaises. Ce dernier, qui n’avait pourtant aucune sympathie pour le régime Castro et ne partageait en rien ses orientations idéologiques, considérait que le Président faisait fausse route en cherchant à tout prix à isoler Cuba. Il était préférable, conformément à la tradition diplomatique canadienne, de maintenir des relations normales avec un gouvernement étranger même si on ne partageait pas sa philosophie. Cette approche permettait de pouvoir éventuellement influencer ledit gouvernement et, dans le cas spécifique de Cuba, d’éviter qu’il ne bascule complètement dans le camp socialiste (Klepak H., 2009 : 261-263 ; Rochlin J., 1994 : 50-62). Il faut ajouter que l’espoir de gains économiques éventuels résultant du traitement favorable accordé aux banques canadiennes par le gouvernement Castro au moment des nationalisations explique peut-être aussi en partie le comportement du gouvernement canadien à cette époque.

13Quoiqu’il en soit, la décision canadienne de maintenir des relations diplomatiques normales avec Cuba déplaisait souverainement à l’Administration Kennedy qui considérait que la moindre ouverture à l’égard du régime Castro risquait d’introduire le communisme dans les Amériques. Le mécontentement était d’autant plus fort que le gouvernement canadien avait critiqué publiquement l’embargo commercial, avait rejeté les invitations pressantes de Washington à se joindre à l’Organisation des États américains (OEA) tout au long de 1961, et refusait de mettre fin à ses relations commerciales avec Cuba. Le refus du gouvernement canadien d’appuyer la position des États-Unis dans les premiers jours de la crise des missiles et le retard à mettre les forces canadiennes en alerte (McKercher A., 2012 : 81 ; Rochlin J., 1994 : 55) n’allait pas arranger les choses. La position canadienne à propos de Cuba de 1959 à 1962 était de plus en plus critiquée dans la presse aux États-Unis et elle était considérée comme le principal facteur du déclin de l’influence du Canada à Washington selon l’ambassadeur états-unien à Ottawa (McKercher A., 2012 : 73).

14L’Administration Kennedy allait devenir moins critique à l’égard de la politique cubaine du Canada à partir du milieu de 1962 au fur et à mesure qu’elle se rendait compte de l’importance des renseignements glanés par les diplomates canadiens sur les activités politiques et militaires à Cuba dont une partie était transmise par Ottawa à Washington (McKercher A., 2012 : 79, 82 ; Rodriguez R., 2010 : 75) On était conscient aussi que le Canada avait adopté des mesures commerciales plus restrictives à l’égard de Cuba que les autres membres de l’OTAN, notamment en ce qui concernait les produits stratégiques et la définition de ce qu’était un produit stratégique (Rodriguez R. , 2008 : 128). Cela n’impliquait pas toutefois que le gouvernement Diefenbaker était revenu dans les bonnes grâces de l’Administration Kennedy en ce qui concerne l’attitude à adopter face au gouvernement Castro.

15En fait, le déroulement des évènements entre 1959 et 1963 illustre l’absence d’influence du Canada sur les décisions prises alors par Washington et La Havane. Une lecture de la réalité trop différente, l’absence d’atomes crochus entre les principaux responsables politiques, les incompréhensions diverses et le cadre rigide de la guerre froide ont agi comme obstacles dans les relations Ottawa-Washington. En ce qui concerne Cuba, l’opposition des philosophes politiques, le caractère limité des liens historiques et la faible présence économique expliquent le peu d’influence du gouvernement canadien, malgré ses espoirs, sur les orientations politiques et économiques du nouveau régime.

Les années Pierre-Elliot Trudeau : 1974-1980

16Contraint en quelque sorte par un courant nationaliste de plus en plus fort, le Premier ministre Lester B. Pearson (1963-1968) ne pouvait que poursuivre la politique cubaine de Diefenbaker tout en cherchant à atténuer les irritants que cette approche générait pour les Etats-Unis . Son gouvernement maintiendra en conséquence des relations correctes avec Cuba mais plus distantes. Il manifestera également une attitude un peu plus critique à l’égard du régime castriste (Rochlin J., 1994 : 56-57).

17Il faut attendre le troisième gouvernement Trudeau en 1974 pour assister à un rapprochement dans les relations Canada-Cuba. Selon la spécialiste Lana Wylie (2010, 12), c’est durant cette période que l’influence du Canada à La Havane fut la plus forte bien qu’elle ne fournisse pas d’éléments concrets en appui à ce jugement. Comme nous le verrons, cette affirmation mérite d’être nuancée quelque peu.

  • 2 Moment le plus intense d’une grande période de turbulence au Québec (1964-1971) alors que des manif (...)

18Les premiers contacts entre les gouvernements de Pierre Trudeau et de Fidel Castro ont eu lieu en décembre 1970 lorsque ce dernier a accepté, à la demande du gouvernement canadien, de donner refuge à des membres du Front de Libération du Québec en échange de la libération du diplomate britannique James Cross (Wright, 2016). Ce geste a grandement facilité la gestion de ce qu’on a appelé la Crise d’Octobre 19702 au Canada et a mené à un réchauffement progressif des relations entre les deux pays avec la mise en place de programmes de coopération, la signature d’ententes bilatérales et l’accroissement des échanges commerciaux et autres (Kirk J.M. et McKenna P., 2009 : 22).

19Le rapprochement Canada-Cuba est très mal vu par Washington (Klepak H., 2009 : 264) qui venait de passer une décennie à lutter contre les mouvements révolutionnaires et les gouvernements de gauche en Amérique latine. Il s’inscrivait toutefois dans la foulée de l’importante révision de politique étrangère canadienne du début des années 1970 qui identifiait la région comme prioritaire pour les relations extérieures du Canada.

20L’épisode le plus marquant de cette période a sans nul doute été la visite historique du Premier ministre Trudeau à Cuba et l’amitié personnelle qui en a résulté entre Castro et Trudeau. Un moment important puisqu’il s’agissait de la visite d’un chef de gouvernement d’un pays membre de l’OTAN mais un geste controversé aussi car il se déroulait au moment même où Cuba commençait à envoyer des troupes en Angola. Le Premier ministre Trudeau a indiqué avoir eu trois heures de discussion franche avec Fidel Castro au cours desquelles il a fait part de ses réserves face à l’initiative cubaine qui, selon lui, constituait une erreur sérieuse (Rochlin J., 1994 : 97). Manifestement, il n’a pas convaincu son hôte puisque les troupes cubaines en Angola allaient atteindre plus tard 50,000 hommes.

21Cet épisode montre que malgré les bons rapports que le Canada pouvait entretenir avec Cuba l’influence d’Ottawa sur La Havane était limitée. À tel point que le gouvernement canadien s’est résolu par la suite à réduire sa coopération avec le gouvernement Castro pour sanctionner la présence militaire cubaine en Angola. Dans le chassé-croisé des relations Canada-Cuba-États-Unis au cours de cette période, il faut bien reconnaître qu’Ottawa n’a eu aucune influence sur la politique cubaine de Washington et, malgré les apparences, aucune non plus sur les décisions du gouvernement cubain.

Helms-Burton et l’ « engagement constructif » du gouvernement Chrétien

22Les années 1980 ont été le témoin d’un refroidissement significatif dans les relations entre Ottawa et La Havane dans la mesure où ni le gouvernement Trudeau ni le gouvernement Mulroney ne voulait risquer les foudres de l’Administration Reagan à propos de Cuba que Washington accusait de vouloir profiter de la crise en Amérique centrale pour y introduire le communisme. Le gouvernement Mulroney, en particulier, désirait mettre fin aux relations tendues entre le Canada et les États-Unis sous l’ère Trudeau et raffermir la relation spéciale entre les deux pays.

23Il faut donc attendre le retour des Libéraux au pouvoir en 1993 pour assister à un changement de cap à l’égard de Cuba après quinze années de relative négligence. Reprenant à son compte l’approche traditionnelle de la diplomatie canadienne, qui considérait le dialogue préférable à l’isolement pour promouvoir le changement à Cuba, le gouvernement Chrétien déclarait vouloir poursuivre un « engagement constructif » vis-à-vis du régime castriste.

24Dès 1994, la secrétaire d’État pour l’Amérique latine et l’Afrique, Christine Stewart, informait l’Assemblée générale de l’OÉA du désir du gouvernement canadien de voir Cuba réintégrer l’Organisation. Peu après, Ottawa relançait un programme de coopération avec La Havane, encourageait les liens entre universités et organisation non-gouvernementales, et aidait à développer les liens d’affaires dans différents secteurs dont le tourisme (Klepak H., 2009 :265 ; McKenna P. et J.M. Kirk, 2012 :152-153 ; McKenna P. et J.M. Kirk, 2010 : 82-84). L’ensemble des relations entre les deux pays était revenu à son niveau de 1974-78 à l’époque de Pierre Trudeau. C’était particulièrement vrai en ce qui concerne les relations économiques alors que le Canada était devenu en 1998 le troisième marché d’exportation pour les produits cubains, après la Russie et les Pays-Bas. Les investissements étrangers en provenance du Canada formaient 20 % des investissements dans l’île alors que 15 % des touristes venaient du Canada (Ritter A.R.M., 2010 : 121-124).

25Cet accroissement des échanges économiques entre les deux pays constituait une bouée de sauvetage pour le gouvernement cubain qui avait dû proclamer une « période spéciale » après la chute de l’URSS et la fin des liens économiques privilégiés que cette dernière entretenait avec Cuba. Jusqu’à 1990, La Havane recevait en effet de Moscou $ 5 milliards par an. De 1989 à 1993, le commerce extérieur cubain est passé de $ 13.5 milliards à $ 2.5 milliards (Potter E.H., 1999 : 80). L’économie était donc en très mauvais état et toute aide que pouvait apporter le Canada était particulièrement appréciée. L’impression favorable que se faisait le gouvernement cubain du Canada, combinée à une certaine sympathie qu’avaient alors pour Cuba le Premier ministre Chrétien et le ministre des Affaires étrangères, Lloyd Axworthy, allaient favoriser la tenue de deux rencontres importantes à La Havane.

26La visite du ministre Axworthy à Cuba en janvier 1997, le premier séjour sur l’île d’un ministre canadien des Affaires étrangères depuis 40 ans, fut un franc succès. Non seulement le ministre a-t-il pu avoir un échange fructueux avec le président Castro mais les deux gouvernements se sont entendus, au terme du séjour, sur une Déclaration conjointe Canada-Cuba en 14 points visant à mettre sur pied un programme de coopération bilatérale dans différents secteurs y compris le développement économique, les droits de l’homme et la bonne gouvernance (McKenna P. et J.M. Kirk, 2010 : 85).

27La visite du Premier ministre Chrétien en avril 1998 s’est par contre très mal déroulée. Le rapprochement des dernières années entre le Canada et Cuba faisait l’objet de critiques de plus en plus fortes à Washington et le Premier ministre canadien anticipait un geste positif de la part du président Castro, sur la question des droits de l’homme à tout le moins. Il voulait démontrer à l’Administration Clinton qu’une politique d’ouverture et d’engagement constructif était préférable à la politique d’isolement suivie par Washington pour amener le gouvernement Castro à adopter un certain nombre de réformes.

28Lors de ses entretiens avec le président cubain, le Premier ministre canadien a indiqué quelles réformes lui semblaient nécessaires pour que Cuba puisse être réadmis dans la famille hémisphérique. Il s’est aussi enquis des progrès accomplis dans la mise en application de la Déclaration conjointe, particulièrement en ce qui concernait le traitement des plaintes pour atteinte aux droits de l’homme, et il a demandé la libération de quatre prisonniers politiques importants. Aucune de ces demandes n’a reçu de réponse positive de la part du gouvernement cubain et la visite a donné peu de résultats concrets, tout comme celle du ministre Axworthy l’année suivante. Qui plus est, les prisonniers politiques pour qui le Canada avait demandé une libération ont, au contraire, été condamnés à de sévères peines de prison en mars 1999 (McKenna P. et J.M. Kirk, 2010 : 86-7 ; Klepak H., 2006 : 688). En réponse à ses protestations, le ministre canadien des Affaires étrangères s’est fait répondre de « se mêler de ses affaires » (McKenna P. et J.M. Kirk, 2010 : 87).

29La combinaison des pressions directes exercées par les dirigeants canadiens et de la politique d’ouverture pratiquée depuis 1994 n’a manifestement donné aucun résultat quant au changement d’orientations du gouvernement cubain et révélait à l’évidence le peu d’influence du Canada à cet égard. C’est pourquoi le gouvernement Chrétien demandera une révision complète de la politique cubaine du Canada qui entraînera essentiellement une réduction du programme de coopération bilatérale (McKenna P. et J.M. Kirk, 2005 : 72). Les relations entre les deux gouvernements demeureront correctes par la suite mais sans l’amitié qui avait caractérisé les années Trudeau et les premières années du gouvernement Chrétien. Par contre, les relations d’affaires, le tourisme et les échanges académiques et culturels continueront à progresser tout au long des années 2000.

30Si le Canada a eu peu d’influence sur les orientations du gouvernement cubain au cours de cette période, il n’en a pas eu non plus sur la politique cubaine des États-Unis. En fait, les deux pays ont eu des approches tout à fait opposées au cours de cette période. Cela a commencé dès 1990 alors que Washington, voulant profiter de la chute de l’URSS et de la réduction drastique de son appui économique au gouvernement Castro, a renforcé l’embargo commercial de l’île pour forcer un changement politique à Cuba. L’Amendement Mack, critiqué par Ottawa, a été présenté au Congrès en 1990 et a mené, deux ans plus tard, à l’adoption du Cuban Democracy Act visant à mettre fin aux bénéfices fiscaux des entreprises états-uniennes qui permettaient à leurs filiales de transiger avec Cuba, et à couper l’aide des États-Unis aux pays qui continuaient à commercer avec l’île (Basdeo S., 1999 : 6-7).

31Quatre ans après, le Congrès adoptait le Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act, communément appelé le Helms-Burton Act, qui renforce en quelque sorte le Cuban Democracy Act en lui donnant un volet externe. Cette loi demande en effet au gouvernement des États-Unis de faire pression sur les gouvernements étrangers afin qu’ils restreignent leurs relations économiques avec Cuba et de poursuivre, devant des cours états-uniennes, des citoyens et entreprises étrangers qui transigent à propos de biens ayant appartenu à des citoyens des États-Unis et confisqués par le régime Castro. Elle interdit aussi l’accès aux États-Unis aux citoyens d’autres pays qui auraient enfreint la loi (Wylie L., 2004 : 46-7).

32Selon Randall, on ne peut imaginer une loi aussi forte visant à changer le régime politique d’un autre pays (1998, 9). La loi Helms-Burton constituait aussi une nouvelle manifestation de la tendance des États-Unis à passer des lois avec application extraterritoriale aux conséquences, cette fois, imprévisibles. C’est pourquoi le président Clinton ne l’aurait sans doute pas signée n’eût été la destruction, par l’aviation cubaine, de deux avions appartenant à l’organisme Brothers to the Rescue le 24 février 1996. Cet organisme a été mis sur pied par des cubano-états-uniens pour aider à la récupération en mer de réfugiés cubains. Lors de vols de reconnaissance, il est arrivé par le passé, et cela s’était produit aussi en janvier 1996, que les avions lancent des tracts sur le sol cubain (Wylie L., 2004 : 44). C’est ce qui se serait passé en février 1996 et c’est pourquoi ils ont été abattus selon le gouvernement cubain après que des avertissements ont été lancés.

33Le Canada s’est allié au Mexique et aux pays européens pour s’opposer de façon catégorique à la loi Helms-Burton. La suspension récurrente par le président Clinton du Chapitre III a fourni à Ottawa l’excuse pour ne pas se lancer dans des contestations juridiques de la loi (Potter E.H., 1999 : 87). Une procédure qui aurait pu être coûteuse pour le Canada étant donné les réactions possibles de Washington concernant des dossiers stratégiques comme les exportations canadiennes aux États-Unis de bois d’œuvre.

  • 3 Consulter à cet égard Lacroix et Mace (2012).

34Tout au long des années 1990, la politique d’engagement constructif du Canada à l’égard de Cuba était par conséquent en porte-à-faux avec l’approche plus musclée de Washington. La politique d’ouverture d’Ottawa envers le régime Castro était non seulement critiquée par l’Administration Clinton mais elle faisait aussi l’objet de critiques virulentes des medias états-uniens. Cela étant, il est difficile de croire que le Canada ait pu avoir une quelconque influence sur la politique cubaine de Washington au cours de cette période. Le poids des communautés cubaines de la Floride et du New Jersey pesait nettement plus que celui du gouvernement canadien. Il faut ajouter que cette divergence de points de vue entre Ottawa et Washington s’inscrivait (et s’inscrit toujours) dans un contexte plus large de visions de politique étrangère différentes, voire opposées à l’occasion, entre les deux pays depuis les années 1960.3

Les années Obama et le gouvernement Harper

35Lorsque Stephen Harper est arrivé au pouvoir en 2006, les relations entre Cuba et le Canada se portaient relativement bien en dépit du fait que les deux gouvernements n’entretenaient pas de relations diplomatiques particulièrement amicales depuis la fin des années 1990. Le commerce annuel entre les deux pays dépassait en effet le milliard de dollars, faisant du Canada le troisième partenaire de Cuba. L’entreprise canadienne Sherritt International était devenue l’investisseur étranger le plus important dans l’île et les Canadiens constituaient plus du tiers des touristes à Cuba (Kirk J.M. et P. McKenna, 2009 : 21 ; Ritter A.R.M., 2010 : 121-25). Manifestement, les échanges entre individus étaient alors devenus beaucoup plus importants que les relations entre gouvernements.

36Même si le gouvernement Harper a lancé une nouvelle Stratégie pour les Amériques au début de son mandat, il faut bien reconnaître que Cuba était à peu près absente d’une stratégie axée essentiellement sur la promotion de l’économie de marché, de la gouvernance démocratique et des droits de la personne (Canada, 2009 ; Robertson C., 2011, Wylie L., 2010 : 11). Certains ont même accusé le Premier ministre Harper de mettre de l’avant une politique cubaine qui était une copie conforme de la politique d’isolement suivie par l’Administration Bush de 2000 à 2008 (Kirk J.M. et P. McKenna, 2009 : 21).

37Quoiqu’il en soit, la dynamique du triangle Canada - États-Unis – Cuba allait commencer à changer avec l’élection de Barak Obama à la présidence des États-Unis en 2008. Le nouveau président avait en effet décidé de maintenir à l’égard de Cuba l’approche à deux volets de son prédécesseur mais en la modifiant légèrement. Il maintenait un embargo commercial strict mais accentuait quelque peu l’ouverture envers le régime cubain au moyen de mesures modestes concernant l’élimination de certaines restrictions à l’envoi de fonds et aux visites dans l’île d’exilés cubains établis aux États-Unis (Fernandez Tabio L.R., 2010 : 148-9).

38Ces mesures du printemps 2009 représentaient, somme toute, un progrès assez modeste mais elles n’en signifiaient pas moins l’annonce d’un changement de cap majeur dans la politique cubaine de Washington rendu possible pour deux raisons essentiellement. D’abord les changements au sein de la communauté des exilés cubains où les deuxième et troisième générations ont moins d’antagonisme face au régime Castro et sont favorables à des relations plus étroites avec leur pays d’origine. La pression ensuite des milieux d’affaires des États-Unis, en particulier le secteur agro-alimentaire qui exporte déjà $ 2 milliards de produits divers vers l’île, qui craignent de perdre des occasions d’investissements au profit de leurs concurrents canadiens et européens déjà présents à Cuba (Fernandez Tabio L.R., 2010 : 148).

39De 2009 à 2016, on assistera ainsi à un rapprochement entre Washington et La Havane qui commencera de façon modeste mais qui s’accentuera par la suite. Car si, au départ, l’Administration Obama adopte des mesures modestes d’allégement de certaines restrictions, elle s’oppose quand même à la participation de Cuba au Sommet des Amériques de 2012 à Carthagène en Colombie, malgré l’opposition de nombreux pays de la région. Washington a soufflé le chaud et le froid tout au long de cette période jusqu’à l’annonce, en décembre 2014, de la réouverture prochaine des ambassades des deux pays. Une annonce qui a ouvert la voie à la participation de Cuba au Sommet des Amériques du printemps 2015 à Panama et à la visite en sol cubain du président Obama en avril 2016.

40Pendant que les Amériques et le monde assistaient à cet éclatant retournement de situation dans les relations entre deux vieux ennemis, la politique cubaine du gouvernement Harper semblait quant à elle figée dans le temps, à l’époque de la confrontation Washington-La Havane du début des années 2000. Malgré le ton cordial de la visite à Cuba de la ministre Ablonczy en janvier 2012, alors qu’elle saluait les réformes mises en place par le régime, l’attitude générale du gouvernement Harper à l’égard de La Havane était plutôt faite d’animosité et de critique acerbe de la situation des droits de l’homme dans l’île. L’illustration la plus éloquente du discours gouvernemental canadien durant les années Harper vient d’un énoncé de Peter Kent, ministre d’État pour les Amériques en 2009, affirmant que Cuba « …is a dictatorship, anyway you package it » (cité dans Wylie L., 2012 : 679).

41Bien que le Canada ne se soit pas opposé à la participation de Cuba au Sommet des Amériques de 2015, il reste que la question des droits de l’homme a été un irritant majeur dans les relations entre Ottawa et La Havane durant toute la période des gouvernements Harper. Il faut dire que Stephen Harper lui-même a fait de la question du respect des droits de l’homme un thème dominant de sa politique étrangère. En privilégiant ce thème au détriment des impératifs commerciaux dans les relations du Canada avec la Chine, par exemple, il a créé un froid considérable et hypothéqué les relations avec Pékin au cours de son premier mandat.

42L’acharnement du Premier ministre Harper à propos du respect des droits de la personne constitue certainement un facteur explicatif dominant de la fermeté, voire de l’animosité, de la politique cubaine du Canada de 2006 à 2015. Mais ce n’est pas le seul facteur. La méfiance traditionnelle des hauts responsables du ministère des Affaires étrangères à l’égard du régime Castro aurait aussi facilité l’adoption d’une approche ferme face à La Havane (Kirk J.M. et P. McKenna, 2009 : 32). D’autant plus que la communauté des organisations non gouvernementales (ONG) intéressées aux questions latino-américaines n’avait plus, sous le gouvernement Harper, l’influence qu’elle possédait avant 2006 (Roque Valdès N., 2015 : 15). De 1970 à 2006, les gouvernements canadiens successifs avaient pris l’habitude, pour des raisons de transparence, de consulter régulièrement la société civile pour discuter de la politique étrangère à suivre en recevant des recommandations différentes, souvent opposées, à celles reçues du milieu des affaires. Cette pratique n’existait plus sous le gouvernement Harper qui, par ailleurs, a réduit considérablement les aides gouvernementales aux ONG.

43Enfin, l’attitude des medias canadiens à l’égard de Cuba constitue également un facteur non négligeable de la politique de fermeté des gouvernements Harper face au régime Castro. La presse canadienne avait été généralement favorable à la Révolution castriste en 1959 mais était devenue ambivalente face aux orientations du régime par la suite, sauf lors de l’adoption de la loi Helms-Burton vivement critiquée par les médias au Canada. À partir de 2002, toutefois, les medias au Canada sont devenus de plus en plus critiques face à la situation des droits de l’homme à Cuba. Et comme le respect des droits de l’homme est devenu un thème majeur de la politique étrangère du gouvernement Harper, ce dernier a pu profiter du soutien de la presse pour sa fermeté à l’égard du gouvernement cubain sur cette question (Nicol H.N., 2010).

44Cette dernière période a en conséquence été assez semblable aux périodes précédentes pour ce qui est de l’influence du gouvernement canadien sur les choix faits par Washington et La Havane dans le cadre de leurs relations communes. Comme l’a précisé le Premier ministre Harper lui-même, les facilités offertes par le Canada pour la tenue de négociations entre les représentants cubains et états-uniens en 2013 et 2014 n’ont jamais dépassé le stade des bons offices. Il n’y a pas eu de tentative de médiation de la part du Canada entre 2006 et 2015 ni de manifestation visible d’influence étant donné la froideur des relations diplomatiques entre Ottawa et La Havane et la non convergence des politiques cubaines de Washington et d’Ottawa.

Conclusion

45Un gouvernement peut avoir une influence sur un autre gouvernement si ce dernier accepte de subir cette influence parce qu’il y voit son intérêt, parce qu’il y a convergence des points de vue, ou encore parce qu’il n’a pas le choix. L’analyse comparative de quatre moments-clefs dans l’évolution du triangle Canada-États-Unis-Cuba révèle qu’aucune de ces situations ne s’est produite, dans le cas du Canada, depuis l’arrivée au pouvoir de Fidel Castro en 1959.

46Même lors des moments de plus grande cordialité dans les relations entre Ottawa et La Havane, jamais le gouvernement canadien n’a été en mesure de pouvoir infléchir les orientations politiques ou économiques du gouvernement cubain. Ni en ce qui concerne le rapprochement avec les États-Unis, ni en ce qui a trait à la question de l’approche à adopter concernant le respect des droits de la personne (Sagebien J. et P. Spadoni, 2010 : 175). La position cubaine traditionnelle a été réitérée par le président Raul Castro à son arrivée au pouvoir en 2008 lorsqu’il a déclaré que La Havane ne prendrait jamais une décision sur la base de pressions venant de l’extérieur (Wylie L., 2010 : 12).

47Ottawa n’est pas parvenu non plus à influencer Washington à propos d’un rapprochement avec Cuba à un moment ou à un autre depuis la Révolution cubaine parce qu’il n’y a eu à peu près jamais de convergence de points de vue entre les deux gouvernements à propos de la question cubaine. On peut même dire qu’entre l’époque Kennedy-Diefenbaker et la période Obama-Harper il y a eu une divergence constante d’approche à l’égard de Cuba accentuée, très souvent, par des relations personnelles plutôt froides entre les Premiers ministres canadiens et les présidents états-uniens comme ce fut le cas, par exemple, avec Trudeau et Nixon, Trudeau et Reagan ainsi que Harper et Obama. Même à l’époque de la grande amitié Mulroney-Reagan, les deux gouvernements différaient de points de vue quant à la façon de gérer la crise centraméricaine et l’implication de Cuba dans cette crise. Dans ces conditions, il est difficile de voir comment le Canada aurait pu influencer la position de Washington concernant un rapprochement avec Cuba.

48Le Canada a pu proposer une médiation à Washington et à la Havane à un moment ou à un autre au cours des cinquante dernières années mais ces offres sont demeurées sans réponse et on ne décèle aucun indice d’une influence réelle d’Ottawa en faveur d’un rapprochement entre les États-Unis et La Havane. Une situation qui ne devrait pas changer dans le court terme dans la mesure où le Parti républicain est divisé sur l’opportunité d’un dégel dans les relations Washington-La Havane (Shifter M., 2017) et où l’Administration Trump est susceptible d’exiger des réformes économiques que refusera de réaliser le gouvernement Castro. Au Canada, le gouvernement de Justin Trudeau est certes plus favorable que son prédécesseur à l’égard de Cuba. L’ouverture envers le régime Castro ne fait cependant pas l’unanimité comme en fait foi la critique de la presse et des milieux politiques en réaction à l’éloge du Premier ministre lors du décès de Fidel Castro. Manifestement, l’évolution de relations entre les États-Unis, Cuba et le Canada au cours des prochaines années dépendra bien davantage du face-à-face entre Washington et La Havane que des pressions qu’Ottawa pourrait exercer.

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Notes

1 Pour une analyse des raisons de l’adhésion du Canada à l’OÉA, voir (Mace G., 2000).

2 Moment le plus intense d’une grande période de turbulence au Québec (1964-1971) alors que des manifestations violentes en faveur de l’indépendance, l’explosion de bombes artisanales, l’enlèvement et ensuite le meurtre du ministre québécois Pierre Laporte ont mené à une intervention de l’armée canadienne sur le territoire québécois afin de rétablir la paix. L’enlèvement du diplomate James Cross à Montréal le 5 octobre 1970 a constitué un fait marquant de cette période.

3 Consulter à cet égard Lacroix et Mace (2012).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Gordon Mace, « Le Canada et l’initiative Obama de rapprochement avec Cuba », IdeAs [En ligne], 10 | Automne 2017 / Hiver 2018, mis en ligne le 24 novembre 2017, consulté le 22 avril 2018. URL : http://journals.openedition.org/ideas/2124 ; DOI : 10.4000/ideas.2124

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Auteur

Gordon Mace

Gordon Mace est le récipiendaire du Distinguished Scholar Award 2008 de ISA Canada et professeur émérite au Département de science politique de l’Université Laval. Il a été directeur de la revue Études internationales de 2000 à 2011 et du Centre d’études interaméricaines de 2002 à 2014. Il vient de faire paraître, avec François Pétry, la 3e édition du Guide d’élaboration d’un projet de recherche, Québec, PUL, 2017. Gordon.Mace@pol.ulaval.ca

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