« The Republic of Panama grants to the United States all the rights, power and authority within the zone mentioned and described in Article II of this agreement, and within the limits of all auxiliary lands and waters mentioned and described in said Article II which the United States would possess and exercise, if it were the sovereign of the territory within which said lands and waters are located to the entire exclusion of the exercise by the Republic of Panama of any such sovereign rights, power or authority. » (Article 3 Convention entre les États-Unis et le Panama, 1903)

Introduction

1« Je me suis emparé de l’isthme, j’ai lancé la construction du canal, et laissé le Congrès débattre non pas du canal mais de moi », fanfaronnait le président Theodore Roosevelt dans un discours à l’université Berkeley en 1911 (McCullough D., 2002 : 383-384). Depuis l’ouverture du passage interocéanique en 1914, maintes révoltes nationalistes ont ponctué les relations entre Washington et Panama, contre la présence américaine dans l’isthme, mais aussi contre l’alliance étroite entre les résidents états-uniens de la zone en charge de gérer le canal – les zoniens –, et l’oligarchie locale. L’objet légal du débat ? Entre autres points techniques, quelques petits mots, « s’ils étaient souverains », impliquant pour les Panaméens et un nombre croissant de responsables et de législateurs états-uniens que, précisément, les États-Unis n’ont aucune souveraineté officielle sur la zone et le canal (U.S. Congress, House, 1973 : 13), contrairement à ce qu’affirment les zoniens et une autre partie des responsables et législateurs à Washington. Le débat porte également sur la place et la puissance des États-Unis dans un monde à la fois marqué par la guerre froide et le post-colonialisme. Quel est le meilleur moyen de préserver la superpuissance américaine, dans une période difficile pour les États-Unis ? Entre débâcle de la guerre du Vietnam – première guerre qu’ils ont de fait perdue –, avancées du camp communiste, conflit au Moyen-Orient sur fond de guerre froide, premier choc pétrolier (Westad O.A., 2007) et scandale du Watergate qui aboutit, pour la première fois au vingtième siècle, à la démission du président, fragilisant la fonction présidentielle jusqu’à la fin de la décennie, les États-Unis traversent une période particulièrement tendue, marquée par un sentiment de déclin qu’ils n’acceptent pas. Dans les Amériques, il n’y a jamais eu de « détente », comme en témoigne la vaste politique hostile à Salvador Allende au Chili mise en œuvre par la présidence Nixon, aidée par les dictateurs sud-américains (Harmer T., 2011). À partir du milieu de la décennie, Cuba renoue avec l’activisme, l’étendant même à l’Afrique. C’est donc dans ce contexte national et international tendu qu’il convient de comprendre les arguments des défenseurs d’un nouveau traité et les opposants, chacun voyant la question du canal comme un moyen d’endiguer le déclin, à l’aune de son idéologie.

2Si les négociations menées pendant la présidence Carter et les débats au Congrès de 1977 et 1978 sont largement couverts dans la littérature, il n’en est pas de même pour les présidences Nixon et Ford qui, pourtant, à la suite de Johnson, ont largement ouvert la voie au dénouement final sous Jimmy Carter. C’est donc à cette période préparatoire, mais fondamentale, que cet article s’attache. Faute d’espace, nous nous concentrerons sur le côté états-unien, même si les développements de politique intérieure et les choix diplomatiques du Panama (Long T., 2014, 2017) ont eu des retentissements sur les réactions et les positions des responsables états-uniens ainsi que sur l’avancée des négociations. À partir de sources essentiellement primaires (archives diplomatiques et débats au Congrès), nous plongerons dans les luttes intestines de l’exécutif, ses hésitations, ses rapports avec le Congrès. Nous tenterons de montrer comment cette question à la fois diplomatique et juridique, largement ignorée du grand public pendant des décennies, s’est emparée de la scène politique intérieure américaine et comment cette dimension intérieure aux multiples facettes a pu influencer – et ralentir – le cours des négociations. Celles-ci constituent une parfaite illustration du « jeu à deux niveaux », entre politique intérieure et diplomatie, théorisé par Robert D. Putnam (Putnam R.,1993 : 431-468), mais aussi des célèbres formules des politistes Edward Corwin – « la Constitution est une invitation à lutter pour se saisir du privilège de diriger la politique étrangère américaine » – (Corwin E., 1957 : 171) et Richard Neustadt sur les « institutions séparées partageant le pouvoir » (Neustadt R., 1991 : 29).

Acte I : Les prémices de la fin d’une ère (1964-1973)

3L’élan nationaliste, qui reprend dans toute l’Amérique latine dans le sillage du castrisme, n’épargne pas le Panama. De violentes émeutes éclatent en 1964, à partir d’un symbole : la volonté des Panaméens que leur drapeau flotte aux côtés du drapeau américain dans la zone du canal. Émeutes, violences, intervention de troupes américaines : « l’affaire » du drapeau dégénère rapidement en un conflit entre nationalisme et colonialisme (LaFeber, W., 1989 : 108-109) et mène à la rupture des relations diplomatiques pendant trois mois. Pour éviter que le Panama devienne une poudrière et mette en péril la fluidité du commerce international, le président Johnson entame des négociations entre 1965 et 1967 afin d’abroger le traité de 1903, avec le plein soutien du département d’État, malgré les réticences du département de la Défense (Conniff M., 1992 : 121-124), Les trois traités préliminaires de 1967 prévoient l’abrogation de la clause de perpétuité et la cession du canal et des installations dépendantes aux alentours de l’an 2000, la suppression de la zone du canal et la création d’une zone plus restreinte, co-gérée par les deux pays, avec des revenus bien supérieurs à ceux existants pour le Panama, la neutralité du canal, sa défense conjointe par les deux pays, ainsi que la possibilité, pour les États-Unis, de construire un autre canal correspondant mieux aux évolutions technologiques (Foreign Relations of the United States, ci-après FRUS, 18 février 1971). S’il n’existe pas encore de vaste débat national sur la question, ces versions préliminaires déclenchent déjà en 1967 une levée de boucliers à la Chambre des Représentants et parmi les relais des zoniens aux États-Unis, notamment dans les milieux les plus conservateurs. À un an de l’élection présidentielle, Johnson préfère surseoir à la ratification et, alors que les traités ne sont même pas présentés au Sénat, les sénateurs reçoivent quotidiennement des courriers tentant de les influencer dans le sens d’une opposition (« Panama Canal », 1968). En pleine instabilité politique, le Panama ne ratifie pas non plus les traités.

4Les négociations demeurent au point mort mais la question ne disparaît pas des préoccupations de la présidence Nixon même si priorité est donnée à la guerre du Vietnam, aux relations avec l’URSS ou la Chine, ou bien encore au blocage d’Allende au Chili. Henry Kissinger résume ainsi l’héritage laissé par Johnson, « une autre bombe à retardement », « avec des choix difficiles » (Kissinger H., 2000 : 711-712).

5En août 1969, le Conseil de sécurité nationale (NSC), dirigé par Henry Kissinger qui jouit d’une relation étroite avec le président Nixon, reprend en main la question panaméenne et l’inscrit dans une vision régionaliste (FRUS, 27 août 1969). Missionné par le président pour rencontrer les leaders latino-américains dès le printemps 1969, Nelson Rockefeller s’inquiète de la stabilité précaire du Panama et des répercussions négatives dans toute l’Amérique latine en l’absence de nouveau traité (FRUS, 30 août 1969).

Non seulement les accords de 1903 ne sont plus strictement indispensables à la protection de nos intérêts commerciaux et sécuritaires fondamentaux, mais ils sont également source d’irritations récurrentes et d’antagonismes croissants qui menacent la stabilité et la paix de nos relations avec le Panama. L’accord de 1903 est de plus en plus considéré comme offensant par le Panama et constitue une incongruité dans le cadre de nos relations actuelles dans la région et dans le monde (FRUS, 1 juin 1970).

8Dans le même temps, le Congrès tient ses premières auditions de l’ère Nixon sur la question panaméenne. Le sous-titre de celle tenue en septembre 1971 ne fait pas mystère de la position majoritaire : « To express the sense of the House of Representatives that the United States maintains its sovereignty and jurisdiction over the Panama Canal zone » (U.S. Congress, House, 1971). Les auditions menées par la sous-commission spécifique sur le Canal de Panama, présidée par John M. Murphy (D, NY), attestent de l’inquiétude du Congrès et notamment de la Chambre des Représentants, la plus sensible aux réactions des électeurs, à la perspective de céder le canal et la zone adjacente sur lesquels de nombreux législateurs estiment que les États-Unis ont pleine souveraineté.

10Un rapport de la sous-commission sur le Canal de Panama, publié le 2 janvier 1973, rappelle que l’article IV Section 3, Clause 2 de la Constitution donne au Congrès (et donc à la Chambre et au Sénat) le pouvoir de disposer des territoires et autres propriétés des États-Unis, toutes dispositions dont les négociateurs n’ont, selon les Représentants, tenu aucun compte. « Selon notre interprétation de la loi, il ne fait aucun doute que l’autorité de la Chambre des Représentants est requise avant toute cession d’une propriété payée avec des fonds accordés par le Congrès » (CR, 1 mars 1973 : 6051-6054). Daniel Flood, omniprésent sur la question, rappelle que ce rapport identifie les points principaux comme étant, entre autres, le « maintien par les États-Unis de leurs droits, de leur pouvoir et de leur autorité souverains, pleins et entiers » sur le canal et la zone ; « une modernisation majeure du canal existant serait nécessaire mais ne nécessite nullement un nouveau traité avec le Panama », argument maintes fois brandi par les opposants à tout nouveau traité. Le rapport déplore en outre un manque de communication, de consultation entre les négociateurs américains, le département d’État et le Congrès, d’où l’inquiétude justifiée de « nombreux » membres du Congrès. Enfin, il souligne l’aide économique et militaire, directe ou indirecte, accordée au Panama (CR, 1 mars 1973 : 6051-6054). Les termes utilisés ne laissent la place à aucune nuance : cadeau, reddition, abandon de la souveraineté. Bien que débattant tout aussi vivement de la question, les sénateurs ne déposent leurs résolutions qu’à partir de 1974, comme nous le verrons plus bas, mais si elle est plus concentrée dans le temps, leur action s’avère plus dangereuse pour l’exécutif.

11Les arguments des opposants à tout nouveau traité n’évoluent pas au fil des négociations : outre les aspects institutionnels et l’interprétation juridique du traité de 1903, ils pointent l’instabilité de la vie politique panaméenne (Gene Snyder et d’autres rappellent que depuis 1904, il y a eu 59 changements de gouvernement et que seuls quatre présidents sont allés au bout de leur mandat de quatre ans, CR, 7 février 1974 : 2550), le danger de prise de contrôle par des éléments pro-castristes, voire « l’entrée de la puissance soviétique dans la région » (CR, 11 décembre 1974 : 39225), la forte implication financière des États-Unis depuis 1904 et l’aide financière conséquente, le rôle clé du canal pour l’économie américaine. Enfin, l’abandon de la souveraineté des États-Unis ne serait pas dans l’intérêt de l’Amérique latine et du monde libre, tant le canal représente la « veine jugulaire de la défense de tout le continent » (ibid.).

12Le Panama ralentit également la négociation, à la fois pour des raisons électorales, et en signe de mécontentement sur la date lointaine de la cession envisagée. En octobre 1972, après plus d’un an de procrastination et à quelques semaines de l’élection présidentielle, l’envoyé spécial du président, Edward Ridley Finch Jr, de retour de mission au Panama, rapporte que pour l’heure le général Torrijos parvient à maintenir le calme mais que les deux pays sont assis sur une « poudrière » et qu’il devient urgent de passer au niveau supérieur et d’impliquer directement « un Kissinger » dans la négociation (FRUS, 16 octobre 1972). La position présentée par le Panama en décembre 1972 est jugée par Washington plus inflexible que celle de l’année précédente, notamment sur la question de la date de la cession fixée par les Panaméens à 1994 au plus tard (FRUS, 17 janvier 1973). Pendant cette phase, Washington essaie d’obtenir une période aussi longue que possible pour la défense et la gestion du canal.

13Lorsque le général Torrijos convie le Conseil de sécurité de l’ONU à se tenir à Panama City en mars 1973 afin de porter à la connaissance du monde la question de la souveraineté du Panama sur le canal, dans une posture plus agressive que celle initialement promise, les responsables états-uniens s’inquiètent. Dans ce jeu à double « deux niveaux », si la présidence Nixon doit tenir compte du Congrès, Torrijos en est venu à la conclusion que son régime se porterait mieux en se montrant plus agressif et inflexible à l’égard de Washington, et en internationalisant sa cause, notamment auprès du Tiers monde ou, dirions-nous aujourd’hui, du « Sud global » (Villanueva M. E., 2020 : 343-354). Les États-Unis se retrouvent isolés lors de ce Conseil et acculés à devoir mettre leur veto à la résolution proposée par le Panama, donnant une image peu avantageuse de leur politique étrangère dans un monde décolonisé (Long T., 2014 : 441-446). Toutefois, en mai 1973, le ministre des Affaires étrangères panaméen Juan Antonio Tack apparaît plus conciliant envers Washington, indiquant que la situation intérieure au Panama est désormais plus calme, et donc plus propice aux négociations.

14Parallèlement, à la demande de l’exécutif, l’ambassadeur Sayre s’entretient avec trois membres influents du Congrès, les démocrates Dante Fascell, président de la sous-commission des Affaires interaméricaines de la Chambre des Représentants, Robert Leggett (membre de la commission des Armées) et Pat Holt, conseiller de la commission des Affaires étrangères du Sénat. Si Fascell et Holt sont décrits comme favorables à des changements substantiels dans le traité, Leggett se montre plus prudent, mais aucun ne pense que les demandes du Panama pourront être acceptées au Congrès. Il faudra donc que l’exécutif s’investisse auprès du Congrès pour avancer vers une issue positive (FRUS, 6 juin 1973).

15En août 1973, l’ambassadeur Ellsworth Bunker, proche de Kissinger, remplace Anderson comme principal négociateur. Dès octobre, il rencontre deux membres démocrates influents de la Chambre des Représentants : le président (Speaker), Carl Albert, et Dante Fascell, ainsi que deux opposants à tout nouveau traité, Leonor Sullivan et Daniel Flood. Les premiers l’assurent de leur soutien mais soulignent l’hostilité d’une centaine de représentants. Dante Fascell souhaite que les négociations aboutissent « en quelques semaines », et obtenir « une solution, pas des négociations sans fin » (FRUS, 11 octobre 1973). Les seconds, en revanche, confirment leur hostilité, leur attachement à la « souveraineté » américaine (Sullivan) et Flood menace de rameuter quelque 200 à 300 Représentants pour faire pression sur le Sénat (ibid). Les choses paraissent – pour l’heure – plus fluides au Sénat.

17À la fin de 1973, Ellsworth Bunker tient ses premières consultations au Panama et obtient des avancées significatives dans un esprit positif des deux côtés. À la veille du dixième anniversaire des émeutes de 1964, Kissinger et Bunker jugent les perspectives favorables pour une résolution de la question panaméenne en 1974.

Acte II : Des principes Tack-Kissinger à l’omniprésence du Congrès

18L’année 1974 commence bien : Bunker et Tack négocient huit principes devant servir de lignes directrices pour un nouvel accord. Il faut certes compter avec le Congrès, un Congrès, à majorité démocrate, enhardi par le bourbier vietnamien et le coup d’État au Chili, un Congrès bien décidé à faire valoir ses prérogatives dans les décisions de politique étrangère, surtout avec un exécutif républicain affaibli par le Watergate. L’époque de la « présidence impériale » et du « chèque en blanc » donné à l’exécutif est révolue (Johnson R.D., 2005 ; Mann T. E., 1990). Bunker se montre cependant optimiste, après trois séries de consultations avec les législateurs : les opposants jusqu’au-boutistes ne sont pas très nombreux, et il s’agit surtout de convaincre les modérés, conclut-il (FRUS, 23 janvier 1974).

19Les Principes signés par les deux ministres des Affaires étrangères Tack et Kissinger le 7 février 1974, préparatoires à un nouveau traité prévoient (National Security Archive) : l’abrogation du traité de 1903 ; la négociation d’un nouveau traité, avec une date fixée pour la fin du contrôle américain du canal (Kissinger aurait souhaité une période de 50 ans…), le transfert progressif de la zone du canal au Panama, le démantèlement des installations et bases militaires américaines, l’augmentation des revenus pour le Panama qui co-assurerait la défense du Canal. Quatre législateurs sont associés aux rencontres : le sénateur Gale McGee (D-Wyoming), et les Représentants Dante Fascell (D-Floride), Robert L. Leggett (D-Californie), Edwin Forsythe (R-New Jersey), d’autres ont décliné l’invitation. Peu de temps après, William J. Jorden remplace Sayre comme ambassadeur au Panama.

20Las ! L’optimisme fait long feu. Au lendemain de la signature des Principes par Kissinger et Tack, le département de la Défense assène que le canal constitue pour les États-Unis un atout de défense majeur, nécessaire pour renforcer l’action américaine en Asie et en Europe dans les périodes de conflit (FRUS, 13 février 1974).

22En pleine tourmente du Watergate, le président Nixon et son vice-président Gerald Ford s’inquiètent des réactions au Congrès et soulignent qu’il n’existe aucun électorat pour soutenir le traité qui pourrait être utilisé contre un législateur sortant, en cette année d’élections au Congrès (FRUS, 14 mars 1974). La dimension de politique intérieure s’engouffre dans la négociation diplomatique et devient obsessionnelle, minant le travail des négociateurs qui ne peuvent travailler « avec la peur de la défaite constamment en tête » (FRUS, 28 mai 1974). Le vice-président demande instamment qu’aucune nouvelle annonce sur la question panaméenne ne soit faite pendant une année électorale et de remettre à 1975, après les élections, toute décision et mise en œuvre. Bunker reprend ses consultations au Congrès et rassure ses homologues panaméens sur les échanges réguliers, « discrètement, en privé et en public », avec les législateurs pour obtenir le soutien nécessaire (ibid.). Thurmond écrit directement à Nixon (3 avril), l’avertissant que la résolution

s’oppose à toute érosion de la souveraineté par l’action gouvernementale, ou par toute législation qui n’aurait pas recours au processus habituel pour un traité. La résolution 301 du Sénat signifie un vote massif de non-confiance dans la position actuelle des États-Unis dans leurs négociations avec le Panama. Tout traité basé sur les Principes n’obtiendrait pas la majorité des deux-tiers nécessaire à la ratification (FRUS, 22 avril 1974)

23et, ajoute-t-il plus tard, les républicains perdront la présidentielle s’ils soumettent un traité qui suit les préconisations des Principes (FRUS, 20 juin 1974). Lettre à laquelle Nixon ne peut que répondre en rassurant, sur les objectifs communs et sur la nécessité d’obtenir la coopération et le soutien du Congrès, et de prévoir des consultations régulières avec le Sénat (FRUS, 22 avril 1974).

24Le département de la Défense reste divisé, Ellsworth et Clements ne sont pas fermés. Les chefs d’État-major interarmées confirment au Secrétaire à la Défense, Schlesinger, l’importance stratégique du canal pour leur pays mais, eu égard au nationalisme grandissant en Amérique latine, ils ne s’opposent pas au traité en cours de négociation qui garantit mieux la sécurité des États-Unis dans un cadre géopolitique nouveau. Ils demandent cependant le contrôle américain le plus longtemps possible et l’engagement que la libre circulation sera assurée et que les droits de passage resteront modérés (FRUS, 28 juin 1974). Bunker implore l’aide du Pentagone pour convaincre le Congrès et aboutir à un traité en 1975. Si le Secrétaire aux Armées, Howard Callaway (1973-1975), le soutient, les forces armées présentes dans la zone du canal s’inquiètent. Schlesinger demeure le plus hostile. L’ambassadeur Jorden le décrira comme « probablement l’individu le plus arrogant, égocentrique et dogmatique de toute la capitale » (Jorden W., 1984 : 251-252).

25À la suite du Watergate, Richard Nixon démissionne en août 1974 et est remplacé par le vice-président, Gerald Ford, politiquement affaibli. Henry Kissinger continue de cumuler, fait rarissime, la double fonction de conseiller à la Sécurité nationale (jusqu’en novembre 1975) et de Secrétaire d’État (depuis septembre 1973) et se montre toujours déterminé à conclure rapidement un nouveau traité. Mais lorsque Torrijos rétablit tranquillement les relations diplomatiques avec Cuba, dans un contexte tendu par une querelle annexe sur United Brands, Thurmond s’empresse de réitérer que les négociations pour un nouveau traité sont « une erreur » (FRUS, 11 septembre 1974).

26Si Bunker croit toujours en un traité pour 1975, ses propres adjoints lui recommandent la prudence, au vu de la faiblesse conjoncturelle de l’exécutif, de la résistance du département de la Défense et d’une information insuffisante des membres du Congrès (FRUS, 21 novembre 1974). Bunker propose d’accélérer l’effort d’information, d’approcher les sénateurs indécis mais demeure inquiet sur la position du Pentagone, car aux raisons idéologiques s’ajoute l’élément financier : certains membres du Congrès, influents pour l’octroi du budget, notamment pour la Défense, sont irrités par le nouveau traité, et le Pentagone ne souhaite pas aller dans un sens qui lui serait financièrement défavorable, pour ce qu’il considère être le seul bénéfice du département d’État (FRUS, 3 décembre 1974). Pour dénouer la situation, les négociateurs implorent une décision et une intervention claires de Ford alors « trop préoccupé avec les crises dont il a hérité » pour intervenir immédiatement (Kissinger H., 2000 : 762). Les négociateurs, en cette fin d’année 1974, préféreraient « un traité avec un processus de ratification qui prendrait du temps, plutôt que pas de traité du tout » (FRUS, 13 décembre, 1974). À son tour, l’ambassadeur Jorden sensibilise quelques législateurs au danger de violence au Panama et d’hostilité dans toute l’Amérique latine en cas d’absence de nouveau traité. Comme Bunker et son équipe, il souligne l’importance d’un vaste effort d’information (FRUS, 6 décembre 1974).

Acte III : Des négociations sous emprise

27L’année 1975 s’ouvre avec un Congrès fraîchement élu, mais il n’y aura aucune amélioration sur la question panaméenne, même en cette année dépourvue d’échéances électorales. En février, Kissinger envoie un mémorandum à Ford faisant un état des lieux détaillé de l’avancée des négociations et résumant les propositions de Bunker : une marge de négociation entre 25 et 50 ans pour la durée du contrôle états-unien sur le canal, en termes de gestion et de défense, voire une durée différente pour chacune, ainsi qu’une véritable feuille de route pour la bonne information des membres de Congrès, des groupes de pression et du grand public, impliquant tous les départements concernés et la Maison-Blanche (FRUS, 12 février 1975). Il faudra attendre le 18 août pour que le président énonce des directives claires.

29Dans la lignée de 1974 et de l’activisme du Congrès en matière de politique étrangère, Thurmond dépose le 4 mars 1975 la résolution 97 au Sénat, « A resolution urging retention of undiluted U.S. sovereignty over the canal zone », rassemblant 38 co-signataires, résolution bi-partisane et jouissant d’une minorité de blocage plus forte encore qu’en 1974. Les Représentants déposent une myriade de résolutions similaires. Flood dit avoir reçu 7 000 lettres depuis février 1974, dont seulement 11 favorables à l’action du département d’État (CR, 23 avril 1975 : 11563).

31Si de petits gestes, tels que le transfert de la base aérienne (désaffectée) Old France Field, rassurent les Panaméens (et réjouissent Thurmond qui souhaiterait en rester là), rien d’autre n’avance, au grand dam de Torrijos et des Latino-Américains qui plaident tous, avec Bunker et Kissinger, pour une décision claire de Ford et une réduction du délai avant la cession. Au sein du NSC, on murmure qu’un traité rapide pourrait être un réel atout dans le bilan de politique étrangère de l’Administration, en prévision de l’élection de 1976 (FRUS, 21 mars 1975). Mais, selon la formule de Kissinger, c’est un « énorme problème intérieur » et, se lamente-t-il auprès de son homologue colombien, « notre Congrès est hors de contrôle […] et au train où vont les choses, ils n’approuveraient même pas la Déclaration d’Indépendance » (FRUS, 25 avril 1975). À la Maison-Blanche, une peur paralysante de se faire « assassiner » au Congrès bloque toute décision, or le département de la Défense ne bougera qu’avec des directives claires du président.

32Bunker et Colby, le directeur de la CIA, soulignent que Torrijos veut un traité, qu’importe si la ratification doit prendre du temps. La Maison-Blanche est prise en tenailles : elle encourt le risque d’un embrasement au Panama et d’une forte hostilité en Amérique latine en cas d’absence de traité, et de se faire « assassiner » au Congrès (et aux élections) avec un traité dont une minorité agissante ne veut pas et qui n’est soutenu par aucun groupe électoral, avec des conséquences négatives sur d’autres votes. Kissinger tente de mettre en place une feuille de route pour obtenir un traité « vendable » au Congrès, proposant un minimum de 40 ans pour la défense du Canal, et demande aux deux départements de se mettre d’accord sur une position commune, précisant au passage que sa « sympathie pour les Américains de la zone du canal est nulle », celle-ci n’étant qu’un « vestige du colonialisme » (FRUS, 22 avril 1975). Une signature est envisagée d’ici la fin de l’année, et une ratification reportée probablement à 1977, enjambant ainsi l’année 1976 de l’élection présidentielle.

33Lors d’une réunion avec des membres de l’équipe de négociateurs, plusieurs conseillers parlementaires indiquent attendre avec impatience les directives présidentielles, assurant que les républicains du Congrès répondraient positivement à ce leadership. Ils confirment que rien ne pourra se faire en 1976, sauf peut-être signer un traité après les primaires. Le volumineux courrier hostile à toute modification du traité reçu par les sénateurs est clairement identifié comme émanant de la droite souverainiste, mais le fait qu’il n’y ait pratiquement aucun courrier en soutien au traité pose problème. Enfin, ils soulignent que le département de la Défense collabore activement avec les opposants au traité, alors que le département d’État adopte une attitude très (trop) discrète envers les sénateurs favorables (FRUS, 20 juin 1975).

35En cette année 1975 qui devait être celle de la signature du traité, rien ne bouge en raison des différends entre les deux départements. Au fil des réunions, on sent Kissinger inquiet (« Partout où je vais j’ai des questions hostiles sur le canal de Panama »), et tous s’accordent à reconnaître que la situation est bien pire qu’en 1967 (FRUS, 23 juillet 1975). Un accord très partiel est finalement conclu le 5 août entre les deux départements, permettant au président de signer le 18 août la feuille de route pour la reprise des négociations sur de nouvelles bases, notamment une durée distincte pour la gestion du canal (au plus tôt le 31 décembre 1999) et sa défense (40 ans minimum) (NSDM 302). Ford insiste sur le fait que le processus doit rester confidentiel et ne doit pas interférer avec la campagne électorale. Les deux départements doivent s’engager à obtenir le soutien des membres du Congrès (FRUS, 18 août 1975). Pour amadouer le département de la Défense, le général Dolvin vient renforcer l’équipe de négociateurs.

36Les négociations peuvent enfin reprendre en septembre, mais les propositions américaines sont mal acceptées et fuitent alors qu’elles devaient rester secrètes jusqu’à l’obtention d’un accord. Pire, à une question posée par le gouverneur Wallace après un discours en Floride, Kissinger répond que « les États-Unis doivent maintenir le droit unilatéral de défendre le canal de Panama pour une durée illimitée, ou pour une longue durée » (FRUS, 23 septembre 1975). Les négociations n’avancent plus. Des étudiants attaquent l’ambassade des États-Unis. L’inquiétude est palpable à la Maison-Blanche et les incidents donnent des arguments supplémentaires aux législateurs pour refuser toute cession (CR, 9 octobre 1975 : 32849). Côté panaméen, Torrijos s’impatiente et demande au moins de petits gestes pour éviter une explosion de violence. Aucune des deux parties ne cède un pouce de terrain.

37L’annonce de la candidature du gouverneur Ronald Reagan à l’élection présidentielle, en novembre 1975, contribue à radicaliser le débat. Si, dans un premier temps, il n’aborde pas spontanément la question du canal dans ses discours, ses réponses aux questions lors de meetings suivent toujours le même argument et renforcent le camp hostile au traité. « Je pense que nous sommes stupides de céder le canal de Panama au Panama. Nous l’avons construit, nous l’avons payé, il nous appartient » (21 octobre 1975) ; « Nous l’avons acheté. Nous l’avons payé. Il est à nous et nous n’allons pas le céder à une espèce de dictateur tyrannique » (3 novembre, Coral Springs, Floride), (Clymer A., 2008 : 23). Ainsi, l’opposition la plus dangereuse pour Ford, au Congrès ou pendant les primaires, émane de républicains de l’aile droite du parti. Ironie de l’histoire puisque, dès 1969, c’est Nixon qui a mis en place une « stratégie sudiste » visant à accueillir au sein du parti tous les déçus, conservateurs, du parti démocrate. La forte mobilisation sudiste et républicaine contre le traité constitue le premier fruit de cette stratégie. Au regard de tous ces obstacles internes, la relation diplomatique avec le Panama apparaît presque simple, si ce n’est le désaccord majeur sur la durée de la présence américaine pour la défense du canal.

Acte IV : Les négociations « dans le réfrigérateur politique des États-Unis » (Jorden W., 1984 :310)

38C’était répété à l’envi : rien ne se passerait avant les élections de novembre, même si les négociations se poursuivent afin de conclure rapidement dès la fin de l’année. Les débats au Congrès sur la question panaméenne deviennent plus fréquents et plus virulents, le camp ouvert à un nouveau traité se confrontant au camp hostile. Les consultations constructives avec certains législateurs identifiés comme importants se multiplient. Tous mettent l’accent sur l’importance d’une information objective sur la question du canal. Au fil du temps, des études montrent que celui-ci n’est plus si indispensable en termes militaires et économiques, les plus gros cargos modernes ne pouvant plus l’utiliser.

39Lors de la primaire républicaine du New Hampshire, Ford prend l’avantage. C’est à partir de ce moment-là que Reagan se saisit de la question du canal dont il va faire son cheval de bataille, se rendant compte du succès populaire de l’opposition au nouveau traité. Au nom de la « sécurité nationale » des États-Unis, Reagan ne cesse de demander l’arrêt des négociations. Le sénateur républicain libéral Javits enjoint Ford d’agir « en président » et de mettre l’accent sur l’importance du traité et sur le risque de perdre l’Amérique latine (FRUS, 14 avril 1976). Mais la pression et la fatigue aidant, des dérapages compliquent la tâche du camp présidentiel. Ainsi, se croyant en aparté, l’ambassadeur Bunker, brillant diplomate mais peu rompu au débat politique, se fait piéger par Snyder et reconnaît qu’il existe des directives présidentielles acceptant la cession du canal et de la zone du canal (CR,13 avril 1976 : 10829). Dans une conférence de presse à Dallas, le président Ford rassure : « Je peux vous dire avec force que les États-Unis n’abandonneront jamais leurs droits à la défense du canal de Panama et sur la gestion du canal » (FRUS, 15 avril 1976), ce qui lui vaut de vives critiques de ses soutiens au Congrès qui lui reprochent d’aller sur le terrain de la droite nationaliste pour contrer Reagan (CR, 6 mai 1976 : 12 816). Ford se trouve en effet dans une situation fort inconfortable : président sans avoir été élu à cette responsabilité, dans une Amérique chahutée, il doit faire face à une virulente opposition sur son aile droite, incarnée par le candidat Reagan, alors que les partis ont d’ordinaire plutôt tendance à soutenir le candidat sortant. Face au front hostile et très bien organisé, même le candidat démocrate, Jimmy Carter, lors de son débat avec Ford le 6 octobre, promet de ne « jamais abandonner le contrôle complet ou tactique du canal ». Sondée à plus de quarante reprises entre juin 1975 et novembre 1978, l’opinion publique, majoritairement hostile aux traités, pèse lourdement sur l’orientation des législateurs et sur les candidats à la présidentielle. En 1975, entre 48 % et 66 % des sondés s’opposent aux traités sur le canal (Opinion Research Corporation). En 1976, ils sont entre 46 % (Roper) et 75 % (ORC) (Smith T. & M. Hogan, 1987 : 8-9).

40Au fil du temps, on sent l’impatience de Bunker : les négociations durent depuis douze ans, les pierres d’achoppement que sont la durée et la neutralité n’ont toujours pas été réglées et la patience des Panaméens a ses limites, le tout dans un contexte de regain de guerre froide avec un Castro redevenant interventionniste, y compris en Angola. Une fois la convention républicaine passée, avec la confirmation de Ford comme candidat, Bunker propose de conclure une première version de l’accord pour début janvier 1977, option jugée « délirante » par Kissinger qui refuse tout engagement avant le résultat de l’élection. Le ministre des Affaires étrangères panaméen Boyd, inquiet des émeutes qui éclatent dans son pays, pour des raisons économiques, mais aussi en raison de la stagnation des négociations, comprend bien la situation difficile de Gerald Ford mais, sans avancée tangible, que se passera-t-il en cas de défaite ? Faudra-t-il tout recommencer à zéro ? Kissinger accepte que les négociations reprennent mais dans la plus grande discrétion.

41Lorsque Jimmy Carter est élu en novembre 1976, l’équipe négociatrice sortante est paralysée et ne peut rien entreprendre avant les directives du président-élu et probablement de nouveaux négociateurs. Le rideau tombe sur les efforts inégaux et contraints des présidents républicains pour obtenir un nouveau traité.

Conclusion

42Les années 1970 illustrent parfaitement la lutte entre l’exécutif et le Congrès « pour se saisir du privilège de diriger la politique étrangère américaine », rendue possible par des pouvoirs partagés, au nom de l’équilibre voulu par la Constitution. De la loi sur les pouvoirs de guerre (War Powers Act, 1973) à la politique des droits de l’homme, en passant par le chantage au budget, pour ne citer que ces exemples, le Congrès a montré qu’il pouvait faire pièce à un exécutif discrédité et imposer ses vues et ses contrôles en matière de politique étrangère. Ulcérés par un traité sur le canal de Panama qui, selon eux et l’opinion publique, bradait l’intérêt national et la souveraineté des États-Unis, nombre de législateurs, des deux partis, ont profité de la défiance sans précédent envers l’exécutif pour entraver la conclusion de ce traité. Dans le même temps, ceux – surtout démocrates mais pas exclusivement – favorables à un nouveau traité qui va dans le sens de l’Histoire en mettant fin à une situation de type colonial, se sont montrés plus discrets sur la période étudiée ici et ont sans doute été insuffisamment mobilisés par l’exécutif républicain.

43Tétanisées par la virulence des réactions au Congrès, la crainte des résultats électoraux, les rivalités intestines et par bien d’autres préoccupations, politiques, économiques ou géopolitiques, les présidences Nixon et Ford n’ont pas su (ou pu) se saisir du moment historique que constituait la cession au Panama du canal et de sa zone adjacente. Leur exigence première, un contrôle pendant 50 ans, n’était pas acceptable pour les Panaméens, et il aura fallu de longues années de négociation pour que Washington accepte finalement la durée demandée par le Panama, à savoir avant l’an 2000. In fine, la diplomatie l’a emporté sur la politique intérieure, mais au prix de retards considérables. L’effort d’information, voire « d’éducation », selon la formule anglaise, du Congrès mais aussi du grand public a été trop timide pendant trop longtemps, contraint par les échéances électorales. Carter a bénéficié à partir de 1977 de tout le travail fait en amont, certains législateurs hostiles ou hésitants ayant au fil du temps accepté l’idée d’un nouveau traité. L’effort d’éducation sera alors massif pour évangéliser les groupes influents, et le président lui-même s’impliquera avec force dans la bataille. Le temps aura fait son œuvre. La victoire n’a pas été facile en 1978 (Zaretsky N., 2011), mais elle n’aurait pas pu advenir sans ces longues années préparatoires. Carter a fait de ces traités une priorité, au nom de la morale et du dialogue Nord-Sud, y consacrant beaucoup d’énergie et de capital politique. Cette avancée historique ne lui apporte cependant aucun soutien électoral et le chantre de l’opposition au traité, Ronald Reagan, le bat sèchement en 1980. Les arguments avancés avec force par Reagan et les opposants n’appartiennent cependant pas à l’Histoire : ils ont été ressuscités dès 2024 par Donald Trump.