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L’interdiction d’importation des produits issus du travail forcé dans les accords commerciaux régionaux : analyse comparée de la mise en œuvre en droit canadien et américain

Banning the Importation of Products using Forced Labour in Regional Trade Agreements: A Comparative Analysis of Implementation in Canadian and U.S. Laws
Kristine Plouffe-Malette

Abstracts

In February 2016, a loophole in US trade law was reportedly closed by the adoption of a legislative amendment that prohibits the import of products derived from forced labour. Canada could follow the lead of U.S. legislators in the coming months with the passage of a Senate Bill. This "permission to prohibit" is reminiscent of the wording of certain regional and bilateral trade agreements and major international labour law conventions. This article first provides a portrait of the labour clauses in regional and bilateral trade agreements to which Canada is a party, and then discusses the notion of forced or compulsory labour. Finally, and this is the contribution of this text, the new American model for banning the importation of products derived from forced labour is presented and compared to the latest Canadian legislative developments in this area.

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Full text

01. Introduction

1Le 24 février 2016, le Président américain de l’époque, Barack Obama, a signé une loi modifiant la Tariff Act de 1930. La section 910 de la loi interdit dorénavant l’importation aux États-Unis de biens fabriqués sous couvert de travail forcé ou obligatoire, comblant ainsi une lacune de la loi tarifaire de 1930 qui permettait d’importer de tels biens si le produit n’était pas fabriqué en quantité suffisante sur le marché intérieur pour répondre à la demande américaine. Il s’agit de l’abolition de l’exception de la consumptive demand.

2Cette modification de la loi américaine a été motivée par l’attention particulière portée à l’importation et à la vente aux États-Unis de biens produits par le travail forcé ou obligatoire, tels que les fruits de mer, le cacao et le coton. Fait à noter, selon l’Organisation internationale du travail (OIT), il y aurait toujours à ce jour 21 millions de personnes en situation de travail forcé ou obligatoire dans le monde (OIT, 2017). Ceux-ci produisent des biens de consommation de bases comme des biens de consommation de luxe, lesquels sont acheminés partout dans le monde.

3D’importants efforts politiques et juridiques, nationaux comme internationaux, ont été réalisés pour lutter contre le travail forcé ou obligatoire. La dernière tentative en la matière consiste à limiter l’importation de ces produits fabriqués dans des conditions de misère. Plus encore, cette interdiction d’importation de produits issus du travail forcé ou obligatoire apparait au libellé de plusieurs accords commerciaux régionaux. Ce faisant, les États-Unis ne sont pas les seuls à se voir octroyer la possibilité de limiter l’importation de ces produits, le Canada fait également partie du lot.

4Ainsi, ce texte ne consiste pas en une contribution à l’importante littérature existante relative aux accords commerciaux régionaux et au droit international relatif au travail forcé ou obligatoire. Cette contribution apporte un éclairage nouveau sur les développements récents en matière d’interdiction d’importation des produits issus du travail forcé du point de vue du droit américain et canadien. Si quelques auteurs se réfèrent à cette modification législative adoptée en 2016 (Johnson et al, 2019 ; Pati, 2019 ; Torres-Spelliscy, 2016 ; Duong, 2018), très peu d’écrits ont précisément analysé cet amendement législatif (Bell, 2018 ; Brewer, 2018 ; Mendes, 2018). Il importe ainsi de revenir sur les différents accords commerciaux régionaux qui prévoient des clauses en matière de droits des travailleurs, puis d’aborder la notion de travail forcé ou obligatoire, pour finalement présenter les deux cas canadien et américain.

02. Survol : les accords commerciaux régionaux signés par le Canada et la lutte contre le travail forcé ou obligatoire

5Les accords commerciaux régionaux signés par le Canada avec ses différents partenaires contiennent tous une forme ou une autre d’engagement en faveur de la lutte contre le travail forcé, soit par le biais d’accords parallèles, soit par l’inclusion de clause au libellé de l’accord visant à protéger les droits des travailleurs ou, du moins, à assurer que la libéralisation du commerce ne conduira pas à une diminution de la protection de ces droits. La volonté de protéger ces droits semble être dorénavant acquise. Le libellé de ceux-ci présente une volonté plus forte de garantir à l’État l’espace suffisant pour que les lois nationales en la matière ne soient pas perçues comme constituant des barrières commerciales contestables. Cette volonté atteint son point culminant l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM).

6À la lecture des accords commerciaux, il se dégage une nette évolution des clauses mentionnant les droits du travail, particulièrement quant au travail forcé ou obligatoire. Plus l’accord est récent, plus ces clauses manifestent clairement la volonté des États à réitérer leur obligation de voir à éradiquer le travail forcé ou obligatoire. D’une mention plutôt timide incluse dans les accords en matière de travail parallèles aux accords commerciaux (ex. Accord de libre-échange nord-américain : ALENA, Chili, Costa Rica), les dispositions sont rédigées plus clairement et ont été incluses à même le texte des accords (ex. Accord économique commercial global : AECG, Ukraine), pour finalement aboutir à une volonté d’exclure ces produits du commerce (Accord de partenariat transpacifique global et progressiste : PTPGP, ACEUM). Par conséquent, la position du Canada en la matière semble avoir évolué au fil des négociations commerciales, mais également des différentes négociations internationales relatives au droit des travailleurs entendus largement. Cette évolution se fractionne en trois phases, généralement successives, qui se distinguent dans la manière d’aborder l’interdiction du travail forcé ou obligatoire dans les accords commerciaux régionaux. Il ne s’agit pas ici de faire une étude exhaustive de ces accords – études déjà largement produites dans la littérature – mais bien de proposer un survol pour être à même de comprendre l’évolution normative.

7Tout d’abord, faut-il le rappeler, l’ALENA a représenté un modèle novateur en matière d’accords commerciaux (Zini, 2014 ; Brunelle et Deblock, 2004 ; Brunelle, 2014), notamment en étant arrimé à deux accords parallèles, l’un concernant l’environnement (Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement, 1994), l’autre le travail (Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail, 1994, ANACT). Une des innovations de ce modèle, celle consistant à joindre aux accords commerciaux des dispositions en matière de respect des droits des travailleurs (Zini, 2016), est rapidement devenue un modèle, maintes fois repris dans une variété d’accords commerciaux (ex. : l’Accord de libre-échange entre l’Union européenne et la République de Corée (2015) et Trade Agreement between the European Union and Colombia and Peru (2013)), principalement ceux conclus par les États-Unis (voir par exemple les accords conclus avec le Chili, Singapour, l’Australie, le Maroc, le Bahreïn, la République dominicaine, Oman, le Pérou, la République de Corée, la Colombie, et le Panama) et le Canada. Le Canada a d’ailleurs maintenu cette approche de l’accord parallèle jusqu’en 2014, à l’exception de l’accord de libre-échange conclu avec Israël en 1997, dont les dispositions portant sur le travail figuraient dans le texte même de l’accord, préfigurant l’approche que le Canada allait adopter à partir de 2015.

8Deux modèles se dégagent dans la manière d’aborder l’interdiction du travail forcé au sein des accords parallèles. La première se caractérise par un engagement moral vague envers la lutte contre le travail forcé ou obligatoire. Ainsi, dans l’ANACT, l’Accord de coopération dans le domaine du travail avec le Chili (1997) ainsi que celui avec le Costa Rica (2002), la disposition portant sur les obligations générales engage chaque Partie à « f[aire] en sorte que ses lois et réglementations garantissent des normes de travail élevées, en rapport avec des lieux de travail à hauts coefficients de qualité et de productivité et s’efforcera dans cet esprit d’améliorer constamment lesdites normes. » (ANACT, art. 2) Un second article de l’Accord vient ensuite définir que, par « lois et réglementations », il est entendu celles qui sont en rapport direct avec un nombre restreint de droits internationalement reconnus des travailleurs, dont l’interdiction du travail forcé » (ANACT, art. 49), une norme ensuite définie à l’annexe incluse à l’Accord (ANACT, Annexe 1).

9Toujours au sein d’accords parallèles, la seconde phase demeure du ressort de l’engagement moral, certes plus clair, avec des définitions moins dispersées dans le libellé des accords commerciaux. Ce modèle a été privilégié dans les accords signés par le Canada entre 2009 et 2014 (ex. Pérou, Colombie, Jordanie, Panama, Honduras). Ceux-ci affirment explicitement dans l’article prescrivant les obligations générales que

« chacune des Parties fait en sorte que son droit du travail incorpore et protège les principes relatifs aux droits dans le domaine du travail suivant qui sont internationalement reconnus : […] b) la suppression de toutes les formes de travail forcé ou obligatoire » (Accord Canada-Pérou de coopération dans le domaine du travail (2009), art. 1.1).

10La formulation des engagements des États est très similaire au sein de la deuxième phase d’évolution, mais se distingue en ce qu’il y a un abandon de l’accord parallèle sur le travail et l’inclusion d’un chapitre à même l’accord principal intégrant ainsi les dispositions concernant la lutte contre le travail forcé ou obligatoire au texte principal. Si les accords avec Israël, la Corée du Sud, l’Ukraine en sont des exemples, l’AECG est certainement le texte le plus intéressant en la matière. En effet, ce dernier laisse présager un engagement fort à l’égard des normes internationales en matière de droit du travail et, de surcroit, de lutte contre le travail forcé ou obligatoire, puisqu’elles sont invoquées dès le préambule, laissant entendre au lecteur que les objectifs commerciaux de cet accord ne doivent pas être recherchés au détriment des droits des travailleurs. En ce sens, il est affirmé que l’AECG sera mis en œuvre.

« d’une manière qui est conforme à l’application de leur législation respective en matière de travail et d’environnement et qui renforce leurs niveaux de protection du travail et de l’environnement, en s’appuyant sur leurs engagements internationaux dans les domaines du travail et de l’environnement. »

11La troisième et dernière phase d’évolution des clauses relatives à la lutte contre le travail forcé ou obligatoire prévaut au PTPGP et à l’ACEUM et marque certainement une rupture avec les phases précédentes. En effet, les Parties à ces accords s’engagent dans la voie du bannissement de la commercialisation des produits issus entièrement ou partiellement du travail forcé ou obligatoire.

12Ce modèle est apparu au PTPGP qui, outre le Canada, rassemble 10 pays de la région Asie-Pacifique, soit l’Australie, le Brunei, le Chili, le Japon, la Malaisie, le Mexique, la Nouvelle-Zélande, le Pérou, Singapour et le Vietnam. L’article 19.6 de cet accord stipule que :

« Chacune des Parties reconnait l’objectif visant à éliminer toute forme de travail forcé ou obligatoire, y compris le travail forcé ou obligatoire des enfants. Considérant les obligations que les Parties ont prises à cet égard suivant l’article 19.3 (Droits dans le domaine du travail), chacune des Parties décourage également, par les initiatives qu’elle estime appropriées, l’importation de biens provenant d’autres sources et qui sont issus, en entier ou en partie, du travail forcé ou obligatoire, y compris du travail forcé ou obligatoire des enfants. »

13À l’article 23.6.1 de l’ACEUM, les Parties ont non seulement repris l’idée du bannissement, mais ils ont également fait évoluer l’expression « décourage » en choisissant d’y inscrire plutôt « l’interdiction ». Il est ainsi permis d’interdire l’importation sur son territoire de produits fabriqués dans des conditions de travail forcé, toutes formes confondues :

« Les Parties reconnaissent l’objectif consistant à éliminer toute forme de travail forcé ou obligatoire, y compris le travail forcé ou obligatoire des enfants. En conséquence, chacune des Parties interdit, par les mesures qu’elle estime appropriées, l’importation sur son territoire de produits provenant d’autres sources et issus, en entier ou en partie, du travail forcé ou obligatoire, y compris du travail forcé ou obligatoire des enfants. »

14Pour ce faire, les Parties ont convenu de coopérer afin d’identifier les produits et de limiter la circulation de ces derniers (ACEUM, article 23.6.2).

15En définitive, le Canada, comme la plupart de ses partenaires commerciaux, semble résolu à s’investir dans un commerce plus respectueux des droits des travailleurs, particulièrement en matière de lutte contre le travail forcé ou obligatoire, notamment par le biais des accords régionaux de commerce. À ce titre, il s’agit dorénavant de limiter l’importation des produits issus du travail forcé ou obligatoire sur le territoire national. Or, cette nouvelle limite au commerce international rencontre un premier obstacle : que signifie le travail forcé ou obligatoire à ce jour ? Il importe ainsi de définir l’expression même du travail forcé ou obligatoire.

03. Le travail forcé ou obligatoire : un concept défini par le droit international du travail

16Comme il a été dit précédemment, les différents accords commerciaux régionaux signés par le Canada contiennent tous une clause relative à la suppression du travail forcé ou obligatoire. Plus encore, il est mentionné que cette suppression sera conforme aux engagements internationaux des États en la matière. Par conséquent, c’est vers le droit international du travail qu’il importe de se tourner pour comprendre la portée de ce concept. Or, si a priori, le travail forcé ou obligatoire est universellement interdit (BIT, 2012) et a été défini par le droit international, il n’en demeure pas moins qu’il s’agit aujourd’hui d’une notion ambiguë en ce que tout un éventail de notions connexes a été développé. Un survol s’impose quant à ces notions, sans pour autant que tous les aspects soient abordés. En effet, il n’est pas ici question d’une analyse en profondeur de la notion de travail forcé ou obligatoire et de son application, car de nombreux auteurs ont déjà traité de ces questions (par exemple : Bassiouni, 1991 ; Vaz Cabral, 2006 ; Malinverni, 1995, Greer et Purvis, 2016, Decaux, 2009, Plouffe-Malette, 2019 ; Snyder, 2019; Strauss, 2017). Il s’agit essentiellement de rappeler les différentes notions qui sauront aider à la compréhension des cas canadiens et américains étudiés ultérieurement.

17Le travail forcé ou obligatoire est défini depuis 1930 à l’article 2(1) de la Convention no 29 relative au travail forcé comme « […] tout travail ou service exigés d’un individu sous la menace d’une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s’est pas offert de plein gré. » Puis, suivant les travaux de l’OIT, la Convention no 105 sur l’abolition du travail forcé a été adoptée en 1957 et a principalement visé l’abolition du travail forcé en tant que mesure de coercition ou d’éducation politique, idéologique, économique, de sanction relative à la discipline de travail ou comme mesure de discrimination raciale, sociale, nationale ou religieuse. Ensuite, en 1998, l’adoption de la Déclaration sur les principes fondamentaux des travailleurs en 1998 a rappelé aux États leur engagement à « respecter et mettre en œuvre […] les principes concernant les droits fondamentaux [parmi lesquels on compte] l’interdiction du travail forcé » (article 2). Finalement, en 2014, le Protocole relatif à la Convention sur le travail forcé qui vise à renforcer les engagements issus de la Convention no 29 sur le travail forcé a été adopté. Le Canada est parti à ces conventions internationales et a adhéré à la Déclaration de 1998.

18Malgré ces développements juridiques successifs, en 2005, l’OIT a souhaité préciser ce en quoi consiste le travail forcé, mais surtout elle a souhaité distinguer cette forme d’exploitation de l’esclavage et des pratiques analogues à l’esclavage (BIT, 2005, para 26) :

L’esclavage est l’une des formes du travail forcé. Il désigne une situation dans laquelle une personne ou un groupe est soumis au pouvoir sans limites d’une autre personne ou d’un autre groupe. […] Il est presque certain qu’une personne réduite en esclavage sera contrainte de travailler, mais sa condition ne se limite pas à ce seul aspect. Par ailleurs, l’esclavage est un statut permanent qui se transmet souvent d’une génération à l’autre et non pas un statut temporaire. Dans la convention de 1926, adoptée à une époque où le travail forcé était largement imposé par les puissances coloniales, les parties contractantes s’engageaient « à prendre des mesures utiles pour éviter que le travail forcé ou obligatoire n’amène des conditions analogues à l’esclavage » (article 5). La convention no 29 de l’OIT, adoptée quatre années plus tard, interdit le travail forcé sous toutes ses formes, y compris l’esclavage, mais sans se limiter à ce dernier. […]

Les « pratiques analogues à l’esclavage » désignent clairement des situations dans lesquelles des individus et des groupes sociaux sont contraints de travailler pour d’autres individus et d’autres groupes sociaux ; elles sont donc, dans une large mesure, assimilables au travail forcé.

19Ce faisant, l’OIT illustre à juste titre, la complexité des notions, non seulement du travail forcé ou obligatoire, mais également de toutes autres notions qui entourent l’idée de l’esclavage moderne. À titre d’exemple, David Weissbrodt et la Société anti-esclavagiste internationale dans un rapport produit pour le Haut-commissariat aux droits de l’homme (Rapport HCDH, 2002, para 38) affirment que

la communauté internationale a condamné le recours au travail forcé en tant que pratique analogue à l’esclavage tout en en étant distincte. […] Si cette définition [article 2§ 1 de la Convention no 29] fait la distinction entre le travail forcé et l’esclavage en ce sens que le premier ne fait pas intervenir la notion de propriété, il reste que sa pratique impose la même restriction à la liberté de l’individu – souvent par la violence, rendant le travail forcé analogue à l’esclavage par les effets qu’il a sur l’individu.

20Ces deux extraits de rapports illustrent la complexité et l’enchevêtrement des notions de travail forcé ou obligatoire et d’esclavage moderne. Il n’est pas rare de voir l’esclavage moderne caractérisé par le fait d’être contraint à fournir un travail alors que ce phénomène, tel que défini par la Convention relative à l’esclavage de 1926 et la Convention supplémentaire relative à l’abolition de l’esclavage, de la traite des esclaves et des institutions et des pratiques analogues à l’esclavage de 1956, n’inclut pas l’idée de travail. L’élément central de l’esclavage consiste plutôt en l’exercice des attributs de la propriété contre une personne. Or, en exerçant son pouvoir sur une personne, celui qui « possède » exerce aussi son pouvoir sur la volonté de cette dernière et peut l’obliger à travailler. Certains auteurs suggèrent qu’à la différence du travailleur forcé de s’exécuter, l’esclave demeure à la disposition de son « possesseur » même lorsqu’il n’accomplit aucun travail (Vaz Cabral, 2006 ; Malinverni, 1995). Il se trouve donc juridiquement sous statut d’esclave contraint au travail forcé.

21Plus encore, on ne parle plus d’esclavage, mais bien de formes contemporaines d’esclavage ou d’esclavage moderne, ce qui s’est traduit par l’adoption en l’an 2000 du Protocole visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants, dit Protocole de Palerme. Il s’agit du premier accord en son genre, puisqu’il inclut une obligation ferme de la part des États qui doivent criminaliser la traite des êtres humains au sein même de leur droit national afin de respecter leur engagement international. Ce traité propose également une définition de la traite des êtres humains, en son article 3 qui se lit comme suit :

L’expression “traite des personnes” désigne le recrutement, le transport, le transfert, l’hébergement ou l’accueil de personnes, par la menace de recours ou le recours à la force ou à d’autres formes de contrainte, par enlèvement, fraude, tromperie, abus d’autorité ou d’une situation de vulnérabilité, ou par l’offre ou l’acceptation de paiements ou d’avantages pour obtenir le consentement d’une personne ayant autorité sur une autre aux fins d’exploitation.

L’exploitation comprend, au minimum, l’exploitation de la prostitution d’autrui ou d’autres formes d’exploitation sexuelle, le travail ou les services forcés, l’esclavage ou les pratiques analogues à l’esclavage, la servitude ou le prélèvement d’organes.

22Ainsi, ce détour par la criminalisation de la traite des êtres humains permet un retour à la notion de travail forcé ou obligatoire laquelle est bien mentionnée au terme de la définition de l’exploitation d’une victime de traite des êtres humains. Cet enchevêtrement des notions de travail forcé ou obligatoire et de traite des êtres humains s’est poursuivi par l’adoption, en 2014, du Protocole relatif à la Convention no 29 sur le travail forcé afin d’actualiser la convention pour « s’attaquer aux pratiques telles que la traite des êtres humains » dans le cadre du travail forcé. Comme l’a déclaré le directeur général de l’OIT, Guy Ryder, le Protocole de 2014 « constitue[...] un engagement ferme de la part des gouvernements, des organisations d’employeurs et de travailleurs à éliminer les formes contemporaines d’esclavages » (OIT, 2014).

23En définitive, le chevauchement des notions entraine une incohérence certaine, ainsi qu’une disparité interprétative qui rend les comparaisons factuelles difficiles, particulièrement lorsque vient le moment d’identifier une situation de travail forcé ou obligatoire (Plouffe-Malette, 2019). Ainsi, il aurait été plus simple de voir apparaitre aux accords commerciaux une définition claire et unique du travail forcé ou obligatoire ou une référence précise à un accord international existant. Or, les rédacteurs ont laissé le soin aux États d’appliquer les clauses y étant relatives sur leur territoire. Par conséquent, il est à prévoir une disparité dans la mise en œuvre de celles-ci. Toutefois, l’étude des cas canadien et américain qui tentent aujourd’hui d’interdire l’importation de produits issus en tout ou en partie du travail forcé sur leur territoire permet de voir poindre une certaine cohérence dans le choix des moyens.

04. L’interdiction d’importation des produits issus du travail forcé : analyse comparée États-Unis – Canada

24Comme il a été présenté en première partie, le Canada adhère à de nombreux accords commerciaux bilatéraux et régionaux dans lesquels on retrouve dorénavant systématiquement des clauses liées aux droits des travailleurs. Ces accords sont notamment convenus avec les États-Unis, premier partenaire commercial du Canada. Le dernier type de clause en vigueur consiste à permettre le bannissement de l’importation des produits issus du travail forcé ou obligatoire sur leur territoire respectif. Ces clauses ont été traduites en droit fédéral américain (a) et sont en voie de l’être en droit canadien (b). L’étude comparée de ces deux modèles de mise en œuvre permet de faire ressortir les percées, mais également les lacunes en la matière.

4.1 L’exemple américain : l’abolition de la consumptive demand à la Tariff Act de 1930

25Adoptée en 1930, la Tariff Act est une loi américaine fédérale qui interdit l’importation de produits issus du travail forcé. L’article 307 stipule que : « All goods, wares, articles, and merchandise mined, produced or manufactured wholly or in part in any foreign country by convict labor or/and forced labor or/and indentured labor under penal sanctions shall not be entitled to entry at any of the ports of the United States, and the importation thereof is hereby prohibited ». Elle prévoit également la définition du travail forcé comme suit : « ‘‘Forced labor,’’ as herein used, shall mean all work or service which is exacted from any person under the menace of any penalty for its nonperformance and for which the worker does not offer himself voluntarily. For purposes of this section, the term ‘‘forced labor or/and indentured labor’’ includes forced or indentured child labor ». Dans le cadre de cette loi, il est entendu que le travail forcé peut aussi couvrir le travail des enfants.

26Entre 1930 et 2016, cette disposition a été très peu évoquée en raison d’une mesure d’exception incluse à la loi qui permettait de contourner cette interdiction d’importation. Cette exception, communément appelée consumptive demand, autorisait l’importation de produits, peu importe leur mode de fabrication, s’il était déterminé que l’offre nationale de ces produits ne permettait pas de répondre à la demande. Or, un changement important est survenu en février 2016, alors que le Congrès a adopté la Trade Facilitation and Trade Enforcement Act (TFTEA) qui, notamment, amende la Tariff Act de 1930 afin d’abolir la mesure d’exception de la consumptive demand.

27Afin de mettre en œuvre cette modification législative, le Département d’État a augmenté le nombre d’employés du Custom and Border Protection (CBP) de façon à mieux informer les importateurs de la nouvelle mesure en vigueur. De plus, au sein du CBP, le Trade Enforcement Task Force a été créée et chargée de veiller à l’application de l’interdiction de l’importation de biens issus du travail forcé (Arnold & Porter, 2017 ; Johnson et al, 2019 ; Pati, 2019 ; Torres-Spelliscy, 2016 ; Duong, 2018 ; Medes, 2018, Brewer, 2018). La TFTEA oblige par ailleurs le CBP à livrer des rapports annuels qui détaillent les produits qu’ils ont déclarés comme étant interdits d’entrée ainsi que le nombre de fois qu’ils les ont refusés aux douanes.

28Toute personne, ce qui inclut les membres de la société civile, peut déposer une plainte au CBP. Ce dernier peut également faire une enquête de sa propre initiative. Dans les deux cas, une enquête suivra lors de laquelle seront récoltées des informations des parties prenantes (ex. les importateurs, les producteurs, les fournisseurs). Après enquête, le CPB doit prendre les mesures nécessaires pour retirer ces marchandises du marché américain si ses soupçons se sont avérés fondés (Arnold & Porter, 2017 ; Johnson et al, 2019 ; Pati, 2019). Le Commissaire a un pouvoir discrétionnaire quant aux façons de procéder selon les preuves qu’il aura recueillies : il peut donner un ordre de détention à l’endroit d’une marchandise s’il évalue qu’il est en possession d’information lui permettant de croire raisonnablement qu’elle aurait été produite par du travail forcé et il peut publier un avis s’il estime avoir des preuves démontrant une forte probabilité que le produit est issu du travail forcé. L’ordre de détention sera maintenu jusqu’à ce que la preuve soit faite que ledit produit n’est pas issu du travail forcé, que le travail forcé a été éliminé de sa production ou qu’il ne sera plus importé aux États-Unis. Ainsi, cette réforme législative américaine réussit à impliquer à la fois le gouvernement, par le biais du CBP, la société civile, par le biais du dépôt de plaintes, et les entreprises, qui doivent pouvoir démontrer que leurs chaines d’approvisionnement sont saines, dans un effort généralisé visant à éradiquer le travail forcé.

  • 1 Ces deux tableaux ont préalablement été publiés en anglais en date de février 2019 (Plouffe-Malette (...)

29Entre 1930et 2016, soit au cours de la période durant laquelle l’exception de la consumptive demand était en vigueur, 33 ordres de détention ont été donnés (Tableau 1). Une augmentation proportionnelle des ordres de détention est ainsi constatée depuis l’adoption de l’amendement du TFTEA abolissant l’exception de la consumptive demand puisqu’en 4 ans, 16 ordres de détention ont été donnés (Tableau 2). Bien que ce nombre soit modeste et non probant, il reste que le TFTEA permet l’interdiction d’un plus grand nombre de produits que sous le régime de la consumptive demand.1

https://www.cbp.gov/​trade/​trade-community/​programs-outreach/​convict-importations/​detention-orders

30Or, malgré son apparence de lutte contre le travail forcé ou obligatoire, certaines lacunes importantes persistent dans ce système interdisant l’importation de certains produits, particulièrement quant à l’application de la loi, l’interprétation de celle-ci et le manque de transparence de ce système.

31D’abord, il est reproché au CBP de ne pas utiliser le plein potentiel de la loi ainsi que les pouvoirs qui lui sont conférés. En effet, il semble s’en tenir aux allégations qu’il estime concluantes alors que la loi lui octroie un pouvoir plus large puisqu’il peut donner un ordre de détention lorsqu’une plainte lui fournit des informations lui permettant de croire raisonnablement, mais pas nécessairement de manière concluante, qu’une marchandise est issue du travail forcé (article 12.42, Code of Federal Regulations; Thomson Reuthers Foundation, 2017). Malgré le manque de transparence du CBP au sujet des allégations pouvant le conduire à lancer une enquête, tout semble indiquer qu’il ait adopté un positionnement beaucoup plus strict que ce que prévoit la loi. En effet, le CBP exige que la plainte démontre de façon concluante qu’une marchandise spécifique, contenue dans une cargaison précise, provient d’une manufacture distinctive, où il y a du travail forcé (Lin, 2019 ; CBP, 2016). Cette interprétation est pour le moins restrictive et limite la portée de la loi. De telles exigences pourraient saper l’une des forces principales de la loi, soit l’invitation du public à déposer des plaintes.

32Il doit également être noté un manque de transparence quant à la façon dont le CPB applique cette nouvelle disposition. À titre d’exemple, les plaintes soumises au CPB ne sont pas rendues publiques. Il est donc difficile de savoir d’où proviennent les plaintes qui lui sont soumises, à moins que les auteurs ne les dévoilent eux-mêmes. Dans le cas du coton turkmène, une plainte a d’abord été soumise par l’ONG International Labour Rights Forum (Cotton Campaign, 2016). Le CBP avait rejeté cette plainte sous prétexte que le matériel fourni ne contenait pas suffisamment d’informations substantielles (CBP, 2016). Aidée d’autres organismes membres du regroupement Cotton Campaign, cette ONG a envoyé de nombreux rapports additionnels au CBP (Cotton Campaign, 2016). Le CBP a finalement interdit toute importation de coton turkmène en mai 2018. Il reste impossible de savoir si cette interdiction découle réellement des plaintes répétées issues de la société civile, du boycottage sur le coton turkmène mené par certaines grandes marques ou s’il s’agit d’une initiative propre au CBP lui-même.

33Dans la majorité des cas, il est difficile de savoir si la plainte provient d’acteurs de la société civile et, le cas échéant, de quels acteurs en particulier, ou encore si l’enquête découle de l’initiative du CBP (Lin, 2019). Ce manque de transparence rend aussi le processus de plaintes plus difficile puisqu’il n’est pas possible de connaitre les raisons motivant leur rejet. De plus, il n’y a aucun registre public répertoriant les actions entreprises par le CBP suite à une plainte ou une enquête. Par ailleurs, même lorsque le CBP donne un ordre de détention, aucune information n’est fournie quant aux motivations l’ayant poussé à faire enquête sur les produits concernés (Lin, 2019).

34Pour pallier certaines lacunes, le CBP a créé en novembre 2017 une nouvelle division dédiée exclusivement aux questions relatives au travail forcé, le Forced Labor Division (Koscak, 2017). L’impact de cette nouvelle division saura certainement être étudié dans un avenir rapproché.

35En définitive, il serait simple de croire que le nouveau régime de la TFTEA consiste en une mesure protectionniste contre le régime chinois, et ce, sur la seule base des ordres de détention émis. En effet, il importe de constater que, proportionnellement, les produits chinois sont moins touchés par l’interdiction d’importation de produits issus du travail forcé dans l’ancien régime, quand l’exception de la consumptive demand était en vigueur (27 sur 33, soit 82 %, Tableau 1), que depuis l’abolition de ce régime d’exception (8 sur 16, soit 50 %, Tableau 2). Ainsi, l’amendement législatif ne semble pas avoir eu comme conséquence directe de viser spécifiquement les produits chinois. Plus encore, ces chiffres démontrent la lourdeur du processus puisque si peu de produits sont finalement saisis. Ainsi, si l’abolition de la consumptive demand constitue un moyen de dissuasion plus efficace afin de lutter contre l’exploitation au sein des chaines d’approvisionnement, il n’est pas venu le jour où tous les produits fabriqués dans de telles conditions seront retirés du marché américain (Lee, 2017).

4.2 Les balbutiements du Canada relatif à l’interdiction d’importation des produits issus du travail forcé

36Le Canada s’est certes engagé dans la lutte internationale contre le travail forcé ou obligatoire, par le biais de la ratification des conventions internationales de l’OIT. En effet, il est partie aux huit conventions fondamentales de l’OIT portant sur les droits fondamentaux des travailleurs, dont la Convention sur l’abolition du travail forcé no 29. Cependant, il importe de souligner qu’en droit canadien, l’interdiction de ces formes de travail relève essentiellement du droit criminel, et ce, à travers la criminalisation de la traite des êtres humains, ainsi que de la responsabilité des entreprises.

37Tout d’abord, il est important de constater que le recours au travail forcé ou obligatoire n’est pas interdit au Canada, ni dans le Code criminel ni dans aucune autre loi fédérale. Plus encore, il n’existe pas à ce jour de plan canadien de lutte contre le travail forcé ou obligatoire. À ce titre, l’ONG Global Slavery Index recommande que le Canada intègre dans le Code criminel une disposition visant à criminaliser de façon spécifique le travail forcé en reprenant la définition internationalement reconnue de cette violation des droits humains (Global Slavery Index, 2018).

38Pour rappel, la Convention no 29 de l’OIT définit le travail forcé ou obligatoire comme étant « tout travail ou service exigés d’un individu sous la menace d’une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s’est pas offert de plein gré ». Si cette définition a été actualisée, essentiellement par les développements internationaux, de façon à inclure les formes contemporaines de travaux forcés comme la traite des personnes, l’esclavage domestique et la servitude pour dette (BIT, 2012), les conventions internationales en la matière se sont également chargées de présenter de nouvelle définition, et ce, particulièrement en matière de lutte contre la traite des êtres humains. Ce faisant, c’est par la criminalisation de la traite des êtres humains au Canada qu’il existe une interdiction, non explicite, du travail forcé ou obligatoire.

39En effet, le Code criminel canadien criminalise la traite des êtres humains depuis 2005, et ce, à la suite de la ratification Protocole de Palerme. Ainsi, l’infraction criminelle de traite des êtres humains inscrite aux articles 279.01 et suivants du Code criminel canadien prévoit bien l’exploitation par le travail. Ce faisant, le travail forcé ou obligatoire n’est pas en soi interdit par une loi ni fédérale ni provinciale, ce qui ne permet pas d’affirmer qu’il est permis, mais il est prévu au titre de l’exploitation d’une victime de traite des êtres humains. Pour information, en juin 2017, si le Centre national de coordination contre la traite des personnes a recensé 429 cas en 12 ans, seulement 20 d’entre eux ont concerné des cas d’exploitation par le travail (Sécurité publique Canada, 2017).

40Plus récemment, en janvier 2018, le gouvernement canadien a annoncé la création d’un poste d’ombudsman pour la responsabilité des entreprises, ainsi qu’un groupe consultatif en la matière (Radio-Canada, 2018). Cette innovation a été introduite en raison des allégations répétées des groupes de pression concernant des violations des droits humains par des sociétés canadiennes à l’étranger. À ce titre, le Groupe de travail de l’ONU sur les entreprises et les droits de l’homme (Groupe de travail des Nations Unies sur les entreprises et les droits de l’homme, 2017), après avoir rencontré une variété d’acteurs durant une mission au Canada, a affirmé que ces cas sont très inquiétants. En date de juillet 2020, aucun rapport n’a été produit ni par le groupe ni par l’ombudsman nommée (Gouvernement du Canada, 2019).

41Les deux dernières initiatives canadiennes en matière de lutte contre le travail forcé ou obligatoire rejoignent les développements législatifs américains. En effet, le parlement fédéral aurait pu être appelé à se pencher sur le projet de loi privé, intitulé Loi concernant la lutte contre certaines formes modernes d’esclavage par l’imposition de certaines mesures et modifiant le Tarif des douanes, présenté par le député fédéral libéral John McKay visant à obliger les entreprises à faire rapport quant aux mesures entreprises pour lutter contre le risque de recours au travail force ou au travail des enfants, à imposer des sanctions aux entreprises faisant affaire au Canada qui auraient recouru au travail forcé dans leurs chaines d’approvisionnement, et à interdire l’importation de certains produits qui auraient été produits dans des conditions de travail forcé ou de travail des enfants (Projet de loi C-423). Or, si ce projet est mort au feuilleton en 2019, un nouveau projet de loi intitulé Loi édictant la Loi sur l’esclavage moderne et modifiant le Tarif des douanes (Projet de loi S-211), cette fois à l’initiative de la sénatrice Julie Miville-Dechênes, a été présentée au Sénat canadien en première lecture le 5 février 2020 et en seconde lecture le 18 février suivant (Débat du Sénat, 2020). Ce projet de loi est similaire, voire quasi identique à quelques exceptions, au projet de loi C-423.

42D’abord l’intitulé abrégé des deux projets de loi est identique, Loi sur l’esclavage moderne, ce qui rejoint la problématique précédemment soulevée du chevauchement des définitions et des expressions utilisées en matière de lutte contre l’esclavage moderne, le travail forcé ou la traite des êtres humains. Ensuite, l’objectif défendu est similaire. Les projets de loi ont pour objet de « mettre en œuvre les engagements internationaux du Canada en matière de lutte contre l’esclavage moderne par l’imposition d’obligations en matière de rapport à l’égard des entités qui participent à la production de marchandises – au Canada ou ailleurs – ou à l’importation de marchandises produites à l’extérieur du Canada. » (Projet S-211, art. 3). Ainsi, si le projet de loi S-211 était adopté, non seulement il obligerait les entreprises à rendre compte des mesures prises afin de prévenir et atténuer le risque du recours au travail forcé ou au travail des enfants dans leurs chaines d’approvisionnement, mais il les obligerait également à s’assurer que leur marchandise importée n’ait pas été produite grâce au recours au travail forcé ou au travail des enfants. En effet, le projet de loi prévoit une modification au Tarif des douanes pour permettre l’interdiction d’importer des produits provenant, en tout ou en partie, du travail forcé ou du travail des enfants (Projet de loi S-211, art 19), un libellé qui n’est pas sans rappeler les derniers accords commerciaux signés par le Canada, au premier chef l’AEUMC, ainsi que la dernière modification législative américaine qui consiste également en la dernière percée en matière de lutte contre le travail forcé. Puisque ce projet n’a pas été adopté, il n’est pas possible de comparer une quelconque mise en œuvre. Toutefois, s’il était adopté, il y aurait lieu, dans les années à venir, d’étudier et de comparer le traitement réservé aux marchandises de part et d’autre de la frontière canado-américaine, si ce n’est qu’en raison de l’absence de création d’un mécanisme de saisi et de suivi en droit canadien. En effet, un projet de loi sénatorial ne peut engager les ressources du gouvernement et de ce fait il n’est pas possible de prévoir une structure telle qu’elle existe en droit américain via le CBP. En somme, le Canada semble avoir encore un chemin à parcourir pour arrimer ces engagements internationaux en matière de lutte contre le travail forcé ou obligatoire à son droit national, mais également pour respecter ses engagements inclus aux différents traités commerciaux, particulièrement à l’AEUMC. À ce titre, le projet de loi sénatorial présenté consisterait en une percée majeure.

05. Conclusion

43En conclusion, ce texte a d’abord offert un survol en matière d’accords commerciaux régionaux et du droit international relatif au travail forcé ou obligatoire pour ensuite exposer les récents développements en matière d’interdiction d’importation des produits issus du travail forcé du point de vue du droit américain et canadien. L’adoption de la modification législative américaine abolissant la consumptive demand et le projet de loi canadien semble, a priori, consister en des percées majeures et importantes dans la lutte contre le travail forcé ou obligatoire de par le monde et, par conséquent, dans l’assainissement, s’il en est, des accords commerciaux régionaux.

44Il sera toutefois intéressant, dans un avenir rapproché, d’étudier plus à même les effets de ces modifications législatives nationales – surtout si le projet de loi sénatorial canadien est adopté – afin de comparer leur mise en œuvre qui repose, essentiellement, sur l’application de la définition de travail forcé ou obligatoire. Plus encore, le respect des accords commerciaux régionaux pourrait être remis en cause par ces modifications législatives nationales, un autre point de comparaison qu’il importera d’étudier.

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Notes

1 Ces deux tableaux ont préalablement été publiés en anglais en date de février 2019 (Plouffe-Malette et Brisson, 2019).

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References

Electronic reference

Kristine Plouffe-Malette, “L’interdiction d’importation des produits issus du travail forcé dans les accords commerciaux régionaux : analyse comparée de la mise en œuvre en droit canadien et américain ”Revue Interventions économiques [Online], 65 | 2021, Online since 01 December 2020, connection on 25 July 2021. URL: http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/12393; DOI: https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.12393

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About the author

Kristine Plouffe-Malette

Auteure, professeure associée, Département des sciences juridiques, Université du Québec à Montréal, Canada

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