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Analyses et débats

De l’influence de la pensée macroéconomique sur la direction des politiques économiques au Québec de 1936 à 2003

On the influence of macroeconomic thought on the direction of Quebec governments’ economic policies from 1936 to 2003
Alain Paquet

Résumés

L’attention portée à l’apport de la pensée macroéconomique dans la conception et la pratique des politiques économiques au Québec a généralement été relativement limitée, surtout à partir des années 1970. Après avoir contextualisé l’évolution de la pensée en macroéconomie et l’émergence du keynésianisme jusque dans les années 1960 au Canada et au Québec, nous traitons des approches et des influences concevables de la pensée économique sur la politique publique québécoise à travers les rôles et périodes marquées par Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry entre 1970 et 2003. Pour ce faire, nous mettons en exergue la place qu’ont pu occuper la formation universitaire, les contextes et défis économiques du moment, ainsi que d’autres personnes clés (politiques, fonctionnaires et conseillers) dans la décision publique en matière économique. Des exemples représentatifs associés sont discutés et servent à illustrer la contribution des idées économiques sur la conception et la mise en œuvre des politiques.

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Texte intégral

01. Introduction

  • 1 Note de l’auteur : Je tiens à remercier très sincèrement Christian Deblock, Liliane Brouillette et (...)
  • 2 Alain Paquet : Professeur au département des sciences économiques de l’UQAM depuis 1988, directeur (...)

11,2 Joseph Schumpeter (1954) définissait la pensée économique comme étant « la somme de toutes les opinions et désir concernant les sujets économiques, en particulier concernant les politiques publiques portant sur ces sujets qui, à un moment donné et à un endroit donné, flottent dans l’esprit public ». Il ajoutait aussi que « l’esprit public n’est jamais quelque chose d’indifférencié ou d’homogène, mais le résultat de la division de la communauté correspondante en groupes et classes de natures diverses » [Traduction libre].

2Les éditeurs de ce numéro spécial sur la sociologie et l’histoire de la pensée économique au Québec font remarquer à juste titre qu’une attention, somme toute limitée, a été accordée à la contribution de l’évolution de la pensée macroéconomique sur la conception et la pratique des politiques économiques.

3Les travaux d’Owram (1985, 1986) offrent une excellente présentation de l’influence des économistes comme universitaires et fonctionnaires en interaction avec les contextes économiques et politiques jusqu’en 1945 au niveau fédéral. L’article de premier ordre de Dostaler et Hanin (2005) est une exception notable qui retrace la diffusion et l’implantation des idées de Keynes (1936) au Canada et au Québec des années 1930 jusqu’aux années 1960. Ledit article est certainement fort à propos pour établir la genèse d’une influence de la pensée économique keynésienne sur la décision publique en matières économiques. Il demeure toutefois pertinent de réfléchir et de chercher à documenter l’influence de la pensée macroéconomique plus généralement, incluant notamment l’influence keynésienne (comme elle était perçue), par sa traduction en orientations et en politiques économiques au Québec qui s’y fit plus lentement.

4D’une part, la diffusion et l’intégration des idées de Keynes marquent la première influence de la pensée macroéconomique exercée sur les politiques, mais avec un regard de plus court terme lorsqu’on parle de régulation des cycles économiques. D’autre part, des influences distinctes se font également sentir en intégrant une vue à plus long terme des politiques. Les influences de Schumpeter, de la fiscalité et ses impacts sur l’efficience, ou de la soutenabilité de l’endettement public s’inscrivent dans cette optique. Enfin, notons que d’autres motivations politiques (par exemple, le nationalisme, le rattrapage économique, la question nationale, ou sous la pression de certains groupes) ont aussi alimenté l’interventionnisme en général sans que ce soit du keynésianisme bien qu’on ait pu parfois en faire un amalgame.

  • 3 On pense notamment aux événements entourant la préparation et le financement des Jeux olympiques de (...)

5Plusieurs administrations publiques dirigées en alternance par des partis politiques différents se sont succédé au Québec depuis les années 1960. Certains enjeux, dont notamment ce qu’on a appelé la question nationale entre les tenants du fédéralisme et de la souveraineté du Québec et des développements affectant les conjonctures économiques et politiques, ont tantôt certes teinté les débats politiques et les décisions publiques.3 Nonobstant leur intérêt en soi, il y a lieu de chercher à comprendre l’influence propre de la pensée économique.

6En premier lieu, nous contextualisons l’évolution de la pensée économique en macroéconomie, puis le développement et le déploiement des idées macroéconomiques en politique publique jusqu’à l’aube des années 1970 au Canada et au Québec. En particulier, il est important de tracer les liens entre l’influence exercée par la pensée macroéconomique au Canada avant Keynes, de Keynes et ses étudiants canadiens (qui furent universitaires et hauts fonctionnaires ou conseillers) de 1945 à 1960, ainsi qu’entre la pensée économique keynésienne et certaines résistances et attractions dans le monde académique québécois jusqu’aux années 1960 témoins de beaucoup de changements structurels avec la Révolution tranquille.

  • 4 Malgré l’attention particulière accordée dans notre analyse aux passages de Robert Bourassa, Raymon (...)
  • 5 À la tête du gouvernement du Québec de 1970 à 1976, puis pendant la majeure partie de 1985 à 1994, (...)
  • 6 L’angle d’analyse que nous avons privilégié est inspiré de notre propre expérience à titre d’univer (...)

7En second lieu, bien que nous référions à d’autres décideurs publics (élus et non élus) qui ont joué un rôle important en politique économique québécoise, l’accent vise principalement à situer les influences possibles de la pensée économique sur la politique publique économique à partir des années 1970 à travers quelques exemples représentatifs associés spécialement aux parcours de messieurs Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry.4 5Les orientations et les actions économiques qu’ils ont mises de l’avant prennent souvent racine dans la formation qu’ils ont reçue et les enseignements et enseignants auxquels ils ont été exposés. Celles-ci sont notamment le reflet de l’approche keynésienne, mais elles ne sont pas pour autant imperméables à d’autres influences de l’évolution des idées en économique. Par ailleurs, les orientations et les gestes économiques posés doivent également être compris dans le contexte des expériences vécues, des défis circonstanciels, sans faire abstraction de la fonction publique qui les accompagnait.6

8Précisons que l’intention n’est pas de procéder à une analyse de toutes les décisions publiques, même de nature économique, des différentes administrations que les décideurs publics ci-mentionnés ont servies ou associées à toutes les fonctions ministérielles qu’ils ont occupées. Cet article ne constitue pas non plus ni une analyse biographique ni une étude complète des contributions et décisions publiques en matière économique des protagonistes. L’objectif, plus circonscrit, est d’identifier des liens, ou du moins de faire des rapprochements, avec l’évolution des idées et des pratiques en sciences économiques, particulièrement macroéconomiques. Aux fins d’illustration, des exemples clés de politiques économiques mises en œuvre sont tirés de la fiscalité, des investissements en infrastructures, de la gestion des déséquilibres budgétaires et des interventions directes d’un État-entrepreneur.

9Le texte est organisé comme suit. La section 2 propose une brève revue des courants et parcours de la pensée macroéconomique depuis le début du XXe siècle. La section 3 discute de l’émergence du keynésianisme jusque dans les années 1960 au Canada et au Québec. Les sections 4, 5 et 6 traitent spécifiquement des approches et des influences concevables de la pensée économique sur la politique publique à travers les rôles joués et périodes marquées respectivement par Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry. Puis, deux sections discutent d’exemples associés aux orientations des politiques budgétaires en matière de déficits et de la dette publique (section 7) et de fiscalité (section 8). Ces sections permettent d’illustrer comment se sont traduites lesdites influences en les regroupant par thème. La section 9 discute de points de divergence et de convergence entre les protagonistes. Le tout est suivi d’une conclusion.

02. Quelques idées et faits marquants de l’histoire de la pensée en macroéconomie à partir du XXe siècle

  • 7 Pour une discussion un peu plus détaillée, voir la section 1.2 du chapitre 1 de Paquet (2022) ou de (...)

10Tout au long du XXe siècle, la pensée macroéconomique connaît diverses avancées théoriques et empiriques sous l’influence de nombreux épisodes historiques, à la lumière de progrès méthodologiques et avec l’augmentation de la puissance de calculs des technologies de l’information. Nous ne prétendons pas approfondir ni rendre pleinement justice à l’évolution de la pensée et des méthodes en macroéconomie, mais nous croyons important d’en esquisser un bref portrait.7

11Aux XVIIIe et XIXe siècles, depuis le développement des théories économiques des échanges et de la valeur (p. ex., Adam Smith, David Ricardo, John Stuart Mill), de l’offre et de la demande (p. ex. Jean-Baptiste Say, Alfred Marshall, Léon Walras), l’économie dite classique (appelée alors économie politique) ne distingue pas entre la microéconomie et la macroéconomie. Dans ce cadre, les actions et interactions économiques sont à la base des ajustements de l’offre et de la demande vers l’équilibre qui se reflètent sur les quantités produites et les prix. Les situations de surproduction sont provisoires et n’appellent pas à des politiques gouvernementales pour faciliter les ajustements.

12La Grande Dépression des années 1930 marque le coup d’envoi de la macroéconomie comme domaine distinct de la microéconomie. Dès lors, la microéconomie concentre son attention sur l’analyse des choix individuels des ménages ou des entreprises et l’études de certains secteurs ou marchés spécifiques dans différents contextes, sous divers angles (p. ex. organisation industrielle, pouvoirs de marchés, théorie des jeux, choix publics, etc.). L’objet d’étude de la macroéconomie porte sur la détermination des grands agrégats associés notamment à la production, le revenu, la consommation, l’investissement, les dépenses publiques, les taxes, la monnaie, de même qu’à l’emploi, le chômage, ainsi qu’à l’inflation et les taux d’intérêt.

  • 8 Nonobstant la motivation keynésienne pour des déficits budgétaires en contexte de fléchissement éco (...)
  • 9 Un de mes anciens professeurs à l’Université Queen’s, Ross Milbourne, associait la recherche visant (...)

13De fait, influencé par l’épisode de la Grande Dépression, alors que se développent également des outils de comptabilité nationale, John Maynard Keynes présente en 1936 sa Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie qui, de manière surtout littéraire, discutait au niveau agrégé d’un ensemble relativement cohérent de relations entre plusieurs variables macroéconomiques. L’ouvrage va notamment mettre en évidence l’attention à porter au court terme et le rôle que pourrait jouer la gestion de la demande agrégée comme déterminant la performance économique sur les plans de la production et de l’emploi. D’une part, il argue que des niveaux d’emploi et de production peuvent demeurer à des niveaux insuffisants pendant un certain temps en raison de rigidités, de changements dans la confiance des chefs d’entreprise ou d’autres sources d’instabilités. Cela étant, en augmentant la demande agrégée, des interventions gouvernementales en matière budgétaire (dépenses, taxes ou déficits) peuvent atténuer les fluctuations cycliques et tendre vers le plein emploi, notamment par un certain multiplicateur. En particulier, des déficits publics, soit le recours à l’émission de dette publique pour financer un excédent des dépenses sur les recettes de l’État, peuvent se justifier en période de récession ou d’un niveau de PIB plus faible que sa tendance ou son niveau potentiel (et des surplus dans le cas contraire).8 Sans en nier les effets, la politique monétaire laisse davantage l’avant-plan à la politique budgétaire. Ce nouveau regard génère de nombreuses recherches pour comprendre et évaluer la robustesse des explications proposées par Keynes et, aussi, pour juger des prescriptions en découlant et les opérationnaliser.9

14Parmi les économistes qui ont contribué à diffuser les idées de Keynes, on dénote Hicks (1937), Hansen (1953) et Samuelson (1955). Hicks et Samuelson sont d’ailleurs les précurseurs de la synthèse néoclassique en proposant une combinaison des éléments de la théorie classique et de la version originale de la théorie keynésienne. Essentiellement, à long terme, alors que les prix et salaires sont flexibles, la demande et l’offre dans les différents marchés fonctionnent de manière classique conformément au potentiel de l’économie. Cependant, à court terme, les fluctuations économiques autour de la tendance de long terme du potentiel de l’économie sont tributaires d’ajustements graduels et plus lents des prix et des salaires interférant avec le fonctionnement des marchés (dont celui de l’emploi). Ceci est alors compris comme justifiant un rôle contracyclique des politiques budgétaires et monétaires pour chercher à conserver l’économie plus près de sa tendance de long terme.

15La synthèse néoclassique formalise (souvent mathématiquement) les idées de Keynes, facilite sa diffusion et son enseignement dans les universités et devient le creuset relativement consensuel d’une grande partie de la profession économique. Deux courants en émergent. Le courant keynésien met l’emphase sur l’utilisation des instruments budgétaires pour atténuer les cycles économiques. Le courant monétariste met en évidence comment la politique monétaire peut agir sur les fluctuations économiques et influer sur la stabilité des prix et l’inflation. Les angles de ces deux courants sont porteurs de débats quant à l’existence ou non d’une relation statistique et théorique négative entre l’inflation et le chômage, associée à une courbe de Phillips (1958). Le débat qui s’en suit se penche alors sur la possibilité ou non d’exploiter à court terme un arbitrage entre l’inflation (ou le taux de croissance des salaires nominaux) et le chômage.

16Au cœur de ce débat, alors que s’installe, dans les années 1970, une période de stagflation combinant à la fois des taux élevés de chômage et d’inflation, la révolution des anticipations rationnelles initiée par les travaux de Robert Lucas fait ressortir l’importance incontournable de la prise en compte des anticipations des agents économiques dans la modélisation et la compréhension de l’économie, mais également pour concevoir les politiques économiques et évaluer statistiquement leurs effets. (Voir Lucas, 1981). Il faut souligner que cette dimension est jusqu’alors explicitement absente de l’approche keynésienne. Le rôle des anticipations des agents économiques est plutôt négligé ou repose sur une formulation ad hoc basée uniquement sur un regard du passé (ou backward looking). En revanche, les anticipations rationnelles mettent de l’avant que la prise de décisions optimales des ménages et des entreprises repose sur un regard prospectif (ou forward looking) sur l’avenir en utilisant l’information disponible pour chercher à éviter de commettre des erreurs systématiques et coûteuses. Le traitement des anticipations entre alors durablement dans les générations subséquentes de modèles d’inspiration plus ou moins keynésienne.

  • 10 Les travaux de Stanley Fischer (1977), John B. Taylor (1980), N. Gregory Mankiw (1985) et d’Olivier (...)

17D’une part, au tournant des années 1980, des économistes intègrent les anticipations rationnelles dans des modèles keynésiens qui mettent l’emphase sur des formes, plus ou moins ad hoc, d’ajustements graduels des salaires et des prix et qui considèrent la prise en compte d’éléments de concurrence imparfaite dans des modèles d’équilibre partiel.10 D’autre part, un autre pan de littérature, initié par Kydland et Prescott (1982), mise sur l’intégration des anticipations rationnelles, la spécification des fondations microéconomiques de la prise de décision optimale des ménages et des entreprises dans un environnement incertain et une approche d’équilibre général sur l’ensemble des marchés (supposés concurrentiels). Cette nouvelle approche vise à comprendre comment des perturbations réelles affectant la productivité peuvent reproduire des phénomènes cycliques des grands agrégats économiques (p. ex., production, consommation et investissements), ainsi que de variables telles que l’emploi, les salaires, les taux d’intérêt. Cette génération de modèles fait abstraction, pour le moment, de possibles frictions et de rigidités dans l’ajustement des prix et des salaires. Elle permet tout de même d’être étendue à la prise en considération de multiples chocs réels, puis à l’introduction des dimensions de la politique budgétaire (p. ex., dépenses et taxes proportionnelles) et considérations d’économie ouverte. Sans que ce soit un choix dogmatique, elle marque une pause sur l’étude de la contribution de la politique monétaire aux fluctuations économiques, mais invite à mieux comprendre le rôle et la transmission sur les fluctuations économiques d’autres perturbations qui avaient souvent été ignorées en pratique.

  • 11 Voir Goodfriend et King (1997), ainsi que Rotemberg et Woodford (1999), parmi les premiers exemples (...)

18Puis, dans la seconde moitié des années 1990 et les années 2000, une nouvelle synthèse émerge de la combinaison des deux voies empruntées au cours de la précédente décennie. Sous l’étiquette de nouvelle macroéconomie keynésienne, la modélisation dite d’équilibre général stochastique dynamique fait largement consensus chez un grand nombre de macroéconomistes.11

19En résumé, on peut contraster la formulation originale de la pensée en macroéconomie et la recherche qui a inspiré la transmission des connaissances et la formation économique avec l’approche plus récente. Traditionnellement, la façon de comprendre la macroéconomie à laquelle avaient été exposés les étudiants en économique des années 1960 à 1980 s’appuyait davantage sur des équations agrégatives de comportement décrivant des relations (pratiquement déterministes) entre variables agrégées. Maintenant, les arbitrages microfondés impliqués dans la prise de décision des agents économiques sont explicites et sous-tendent la compréhension des phénomènes macroéconomiques. De plus, l’importance de la cohérence dans l’analyse et les aspects quantitatifs de la modélisation sont valorisés.

  • 12 Plus récemment encore, de nouvelles avancées se penchent notamment sur l’intégration explicite du s (...)

20Ayant adopté cette nouvelle méthodologie, l’étape subséquente est alors la prise en compte de l’existence de la concurrence imparfaite (où des entreprises peuvent avoir un pouvoir de marché) simultanément avec l’existence de coûts ou de contraintes associés aux changements des prix et des salaires et de leurs implications.12 En particulier, il est possible de s’intéresser à la fois aux impacts de différentes sources réelles de fluctuations économiques, de même qu’à la contribution de la politique monétaire aux cycles économiques. Malgré l’existence de questions importantes qui ne sont pas résolues, la macroéconomie est devenue méthodologiquement moins dogmatique.

  • 13 La Grande Récession (crise économique et financière) autour de 2008, la crise de la COVID, le recou (...)

21La distinction entre les deux méthodologies que nous venons d’esquisser s’avère utile pour situer et examiner certaines décisions macroéconomiques clés qui ont été prises et pour juger de ce qu’il en est resté. En effet, l’approche macroéconomique plutôt keynésienne qui prévalait et qui a présidé à la formation des protagonistes québécois que nous considérons et la fonction publique qui les a accompagnés suggère dans quelle mesure elle a influencé certaines décisions publiques.13 En même temps, il faut la situer dans le contexte économique et politique où elles se sont réalisées.

  • 14 Pour en donner une idée, en juin 2021, plus de cent conférenciers, incluant 11 lauréats du Nobel en (...)

22En complément aux éléments de pensée économique décrits précédemment, il faut aussi noter l’impact substantiel de Joseph A. Schumpeter à travers ses ouvrages Theory of Economic Development, paru en 1912, et Capitalism, Socialism and Democracy, paru en 1942. Schumpeter a construit « une théorie du développement économique qui intègre à la fois "l’individualisme méthodologique" et l’analyse systémique, le principe d’équilibre et la dynamique du changement, les forces de rappel du marché et l’esprit d’entreprise ». (Deblock, 2012, p. 3). Les concepts d’innovation, d’entrepreneur et de destruction créatrice sont au cœur de son analyse dynamique du capitalisme et font ressortir à la fois les mécanismes incitatifs des décisions des agents économiques et le rôle des institutions. Ainsi, Schumpeter a montré que la croissance économique endogène du progrès technologique repose en bonne partie sur des entreprises innovantes en regard de nouvelles activités, productions ou façons de faire. Entrées sur le marché en déplaçant et en rendant obsolètes les produits d’entreprises précédemment en place avec des technologies plus vieilles, les nouvelles entreprises disposent d’un avantage conféré par les innovations et exercent, pour un temps, un pouvoir de marché qui leur permet de collecter une rente de type monopolistique, dont une part peut être réinvestie en recherches d’innovation. L’influence de Schumpeter en macroéconomie moderne est indéniable. Aghion et Howitt (1992) ont d’ailleurs publié un texte fondamental qui a stimulé depuis 30 ans des pans entiers de recherche en économie.14

23Notons que les interventions gouvernementales en matière économique peuvent rechercher tantôt un impact à court terme, tantôt un impact à plus long terme. Les politiques de régulation du cycle économique se situent, entre autres, dans la foulée de l’influence keynésienne. Les politiques liées à l’innovation et à l’entrepreneuriat sont dans l’esprit schumpétérien. À certains égards, il peut sembler limitatif de se concentrer sur les influences keynésienne et schumpétérienne alors que d’autres courants auraient pu aussi exercer des influences. Notons toutefois que la période et les acteurs considérés ici sont davantage sujets à être associés à cet héritage. Plus récemment, la pensée macroéconomique et la synthèse des courants font justement ressortir une vision généralement englobante des enjeux et une analyse intégrée des angles complémentaires de l’analyse macroéconomique.

03. De l’influence de Keynes jusque dans les années 1960 au Canada et au Québec

24L’émergence du keynésianisme est évidemment associée à la publication de la Théorie générale qui rassemble les réflexions amorcées et partagées par Keynes dans une série annuelle de sept ou huit cours et des rencontres de son Club d’économie politique. Il ne faut pas oublier que l’ouvrage et la réception qui en est faite s’inscrivent dans une suite d’événements historiques et de transformations sociales et économiques majeures qui sont survenus à compter de la Révolution industrielle jusqu’à la transition qui suivit la Seconde Guerre mondiale. À compter de la dernière partie du XIXe siècle jusqu’à la Grande Dépression des années 1930, plusieurs crises économiques sont survenues et ont suscité des questionnements sur le libéralisme classique qui avait eu préséance. En Grande-Bretagne, des politiques associées à l’État-providence sont d’ailleurs apparues 30 à 40 ans avant le keynésianisme, avec des programmes sociaux tels que la pension de vieillesse en 1908, l’assurance invalidité en 1911 et l’assurance-chômage la même année.

25Aux États-Unis, entre 1933 et 1939, le New Deal préside à la mise en place d’une série de programmes, de travaux publics et de réformes financières et réglementaires.

26En France, d’une part, une combinaison de raisons circonstancielles (dont la traduction tardive en 1942 seulement de la Théorie générale, des controverses opposant des écrits jugés polémiques et une certaine opinion publique française), ainsi que des débats usuels entre traditions idéologiques ou écoles de pensée ou sur l’à-propos des moyens à privilégier selon les contextes expliquent la réception initialement plus froide au keynésianisme dans les années 1930. D’autre part, « la faible pénétration des idées keynésiennes réside paradoxalement dans la proximité entre certaines de ses propositions et une longue tradition française en matière d’intervention économique de l’État » aux siècles précédents. (Rosanvallon, 1987, p. 30). Par exemple, de grands travaux avaient été lancés au XIXe siècle pour réduire le chômage.

  • 15 Voir Winch (1989) à ce sujet qui discute notamment des différences entre les versions sociales-démo (...)

27De fait, un débat entre l’interventionnisme et le non-interventionnisme étatiques précède et accompagne la diffusion des idées keynésiennes. Néanmoins, le keynésianisme se traduit par une combinaison de politiques de gestion macroéconomique et de politiques sociales qui s’articulent autour de l’État-providence, puis pousse parfois à des extensions plus directement interventionnistes.15 Il y a lieu possiblement de distinguer entre les politiques macroéconomiques de stabilisation et les interventions étatiques plus larges en matières sociale et économique, qui, elles, ne sont pas nécessairement liées aux cycles économiques et peuvent appuyer d’autres objectifs et motivations économiques, comme politiques.

28Préalablement à la considération des influences possibles de la pensée macroéconomique sur des décideurs publics québécois, il est pertinent de revoir comment s’est faite la diffusion des idées keynésiennes au Canada et au Québec jusque dans les années 1960.

3.1 À l’orée d’une implantation de l’approche keynésienne

29L’implantation de l’approche keynésienne s’est donc faite avec plus ou moins de résistance ou d’empressement selon les pays et gouvernements. Elle a aussi été adoptée plus ou moins rapidement à des degrés divers. Hall (1989) soutient que la diffusion et la conversion aux idées keynésiennes sont tributaires de trois approches. Une première approche, centrée sur le rôle des économistes, insiste sur la contribution des économistes eux-mêmes à titre d’experts. Ayant intégré et accepté les raisonnements et les prescriptions keynésiennes, ils les ont diffusés au sein des membres de la profession en économique et ont directement conseillé et influencé les décideurs publics. Cette approche met en exergue les qualités attribuées alors aux idées de Keynes, mais peut accorder une influence indue à la profession. Pour Hall (1989), en vertu de cette approche avec les économistes comme acteurs clés, le keynésianisme est principalement une doctrine pour résoudre des énigmes en économie.

30Une seconde approche, centrée sur le rôle de l’appareil d’état, met l’emphase sur la perméabilité et la réceptivité de la structure administrative et bureaucratique à de nouvelles idées, alors que les expériences passées tendent à l’ancrer dans des habitudes. La vitesse avec laquelle les développements économiques influencent la conception et la mise en œuvre des politiques est fonction du degré d’ouverture plus ou moins variable de l’appareil administratif. La configuration et la structure de l’organisation peuvent alors prendre une importance relative par rapport aux experts et même par rapport aux dirigeants politiques, au-delà même des problématiques économiques. Selon Hall (1989), cette approche où la fonction publique est à l’avant-scène, considère le keynésianisme comme une doctrine dont la pertinence reposait sur sa capacité à résoudre les problèmes administratifs liés à la politique budgétaire.

31La troisième approche, d’apparentement ou de coalition, insiste sur la place qu’occupent les leaders politiques dans leur capacité à se coaliser avec des groupes sociaux et une proportion suffisante d’électeurs autour d’intérêts partagés pour faire élire et soutenir des politiques économiques d’inspiration keynésienne. La capacité des leaders politiques à rassembler et à maintenir des groupes aux intérêts divers autour des mesures keynésiennes est alors la clé.

32À notre avis, à un élément près, la conjugaison des trois approches décrites par Hall (1989), à partir des textes rassemblés dans son ouvrage, s’avère pertinente non seulement pour comprendre la pénétration et la diffusion du keynésianisme, mais également pour comprendre la dynamique entourant le processus partant de la genèse des idées de politiques et de mesures, de leur gestation et leur élaboration, jusqu’à leur déploiement. Les appuis, tout comme les résistances aux idées s’exercent en fonction des forces relatives et combinées des experts, de l’appareil étatique et des coalitions ou corroborations. Le seul élément additionnel à ajouter, dont Hall fait abstraction, tient à ce que nous appelons la disposition du leadership politique. Celui-ci est fonction de l’ouverture, de la réceptivité et de la vision, incarnées par le premier ministre ou le ministre porteur.

33L’analyse des documents cités en référence, incluant des échanges directs avec des personnes impliquées à divers titres dans la mise en place de politiques publiques, et notre propre expérience suggèrent que ces trois motifs en association avec le leadership politique ont simultanément influé sur la transmission de la pensée macroéconomique avec des poids variables en fonction des moments et des circonstances.

3.2 Le keynésianisme au Canada

  • 16 Parmi ces personnes d’influence, on compte notamment les économistes Adam Shortt (1859-1931), Willi (...)

34Owram (1986) présente un examen détaillé du développement de l’appareil gouvernemental canadien entre 1900 et 1945 autour des événements, des intellectuels et des débats qui ont présidé à une expansion de la nature, de la place et du rôle de l’État. Alors que s’accentuent l’industrialisation et l’urbanisation, ici comme ailleurs, se révèlent des problèmes et des enjeux de justice sociale qui, d’abord au Canada anglais, favorisent une émergence des sciences sociales et fait une place aux universitaires, aux fonctionnaires et aux personnes politiques s’y intéressant.16

  • 17 Les statistiques rapportées sont calculées à partir des chiffres de Statistique Canada. À noter que (...)

35La chute du prix mondial des produits de base, l’affaissement du commerce international et donc des exportations canadiennes, une grande sécheresse et une infestation de sauterelles dans les Prairies marquent la Grande Dépression au Canada, qui se traduit comme suit. 17Le taux de chômage de la population civile passe de 3,0 % en 1929 jusqu’à atteindre 24,0 % en 1933, alors que l’indice composite de l’emploi tombe de 29,9 % sur la même période. En tenant compte de la déflation indiquée par l’évolution de l’indice du coût de la vie, le PNB réel canadien chute de 26,7 % entre 1929 et 1933. Au Québec, l’indice composite de l’emploi dégringole de 27,7 % entre 1929 et 1933, tandis que le revenu personnel réel baisse de 18,5 %.

  • 18 Berton (1990), par exemple, parle d’eux comme suit: « R. B. Bennett, who presided over the five wor (...)
  • 19 Comme l’explique Weir (1989), les officines gouvernementales de Grande-Bretagne affichent également (...)

36Pendant la majeure partie de leurs années au pouvoir, les deux premiers ministres Mackenzie King (libéral) et R.B. Bennett (conservateur) sont peu enclins à recourir à des politiques publiques qu’ils jugent coûteuses, requièrent possiblement de la planification gouvernementale et peuvent augmenter la dette publique.18,19 En 1935, le premier ministre conservateur R.B. Bennett, qui procéda à la création de la Banque du Canada, propose une version canadienne du New Deal quelques mois avant l’élection fédérale. Néanmoins, les électeurs, déjà trop éprouvés par la grande crise économique, préfèrent ramener au pouvoir le premier ministre Mackenzie King. Dans la dixième année de la Grande Dépression, le gouvernement de Mackenzie King s’ouvre à des politiques keynésiennes sous l’influence d’universitaires et de hauts fonctionnaires.

37Entre 1937 à 1945, plusieurs forums gouvernementaux sont actifs et teintent le débat et influencent les réflexions entourant le keynésianisme et le déploiement de l’État-providence. Plusieurs étudiants de Keynes, qui œuvreront dans les universités canadiennes comme l’Université de Toronto et Queen’s University et au gouvernement comme conseillers et hauts fonctionnaires sont les précurseurs et les artisans de la pensée keynésienne au niveau fédéral : Arthur F.W. Plumptre, Robert Bryce, William A. Mackintosh, Louis Rasminsky.

38Ainsi, comme l’explique Marsh (1939), la Commission nationale de placement — National Employment Commission — (1938) documente les conditions d’emploi et la situation des personnes qui recevaient différents types d’aide et met de l’avant dans son rapport final la proposition d’une administration centralisée fédérale d’aide aux chômeurs, d’assurance-chômage et de services de placement (ou employment exchanges). Dans un esprit keynésien, ce rapport met aussi en exergue la possibilité d’utiliser les dépenses publiques pour contrer les fluctuations économiques, mais il prône plutôt des programmes de dépenses gouvernementales dans des secteurs qui ne sont pas directement en concurrence avec le secteur privé, comme les aménagements touristiques, les routes vers les zones minières, la préservation forestière, le défrichement, etc. L’économiste William Archibald Mackintosh, professeur à Queen’s University de 1922 à 1939, est membre de cette commission et se retrouve plus tard au sein du ministère fédéral des Finances, puis au ministère fédéral de la Reconstruction et des Approvisionnements.

  • 20 D’autres recommandations poussent également vers une centralisation du régime fédéral, telles que l (...)

39Deuxièmement, alors que la Grande Dépression marque les années 1930, le rapport de la Commission royale sur les relations entre le Dominion et les provinces (ou Commission Rowell-Sirois) paraît en 1940 après presque trois ans de travaux. Alors que la Constitution de 1867 accordait aux gouvernements provinciaux des compétences législatives associées à la prestation des services de santé, d’éducation et d’action sociale qui requéraient de plus en plus de ressources financières dans les années 1930, le gouvernement fédéral dispose du droit de lever toute forme de perceptions fiscales alors que les provinces peuvent uniquement occuper les champs d’imposition directe. Parmi ceux-ci, à l’époque, les impôts sur les revenus des personnes sont moins importants qu’aujourd’hui et peut-être encore moins populaires. La Commission Rowell-Sirois recommande alors que l’assurance-chômage et les pensions de vieillesse soient désormais assumées par le gouvernement fédéral, que soit instauré un système de péréquation pour pallier les disparités fiscales entre les provinces et que le gouvernement fédéral se fasse confier le droit exclusif de prélever des impôts directs.20 La réception négative de la plupart des provinces à la conférence fédérale-provinciale de 1941 scelle l’approche globale qui y était préconisée, mais la dévolution de l’assurance-chômage au niveau fédéral avait été ratifiée en 1940 et certaines propositions inspireront la mise en œuvre de quelques mesures importantes dans les décennies subséquentes (p.ex., la sécurité de la vieillesse (1951), la péréquation (1957) ou encore les régimes de pension de vieillesse (1965) — la Régie des rentes du Québec au Québec et le Canada Pension Plan pour le reste du Canada).

40Finalement, en plus de formuler un objectif majeur de niveaux élevés d’emploi, de revenu et de niveaux de vie, le Livre blanc sur l’emploi et le revenu, rédigé par William A. Mackintosh et Robert Bryce et déposé par le ministre Clarence D. Howe en avril 1945, constitue le premier énoncé officiel clairement keynésien au Canada :

« The Government will be prepared, in periods when unemployment threatens, to incur the deficits and increases in the national debt resulting from its employment and income policy, whether that policy in the circumstances is best applied through increased expenditures or reduced taxation. In periods of buoyant employment and income, budget plans will call for surpluses. The Government’s policy will be to keep the national debt within manageable proportions and maintain a proper balance in its budget over a period longer than a single year. » (Ministère de la Reconstruction et des Approvisionnements du Canada, 1945, p. 548)

41Ce document traite de la situation d’après-guerre qui prévaut dans les marchés, le commerce international et l’investissement. Il laisse place au rôle des politiques gouvernementales à travers des mesures de bien-être sociales comme des allocations familiales et l’assurance-chômage, mais également à des politiques contracycliques.

42Un point important à souligner est que le recours à des politiques de gestion macroéconomique par les premiers keynésiens canadiens est souvent compris à l’origine comme nécessitant un gouvernement qui centralise l’exercice des politiques économiques. C’est conforme à ce que préconisaient le Rapport Rowell-Sirois, la Commission nationale de placement ou le Livre blanc sur l’emploi et le revenu. Notons également qu’en plus de la Grande Dépression, les besoins de financement des efforts canadiens de la Seconde Guerre mondiale vont conduire en 1942 à un accord de location fiscale en vertu duquel les provinces transfèrent au gouvernement fédéral la quasi-totalité des champs d’imposition directe jusqu’à la fin de guerre.

3.3 Première introduction et résistance aux idées keynésiennes au Québec

43Le gouvernement du premier ministre Adélard Godbout entre 1939 et 1944, notamment à l’origine de la première nationalisation de l’hydroélectricité et de la création de ce qui serait connu sous le nom d’Hydro-Québec, accepte la création du régime fédéral d’assurance-chômage et peut être considéré comme étant le précurseur et l’exception à l’ouverture de politiques compatibles avec l’approche keynésienne. Toutefois, comme l’ont décrit Dostaler et Hanin (2006), le terreau apparaît initialement peu fertile aux idées keynésiennes. Des tensions fédérales-provinciales colorent déjà la réceptivité aux idées de gestion macroéconomique. Des tiraillements émanent aussi de ce qui constitue la meilleure façon de protéger la place et la vitalité du peuple francophone, avec l’influence politique de l’Église catholique locale et une certaine conception de l’économique. Ceci va ainsi contribuer à positionner deux camps. Dans le contexte historique Canada-Québec, cela nourrit et était nourri par les rôles respectifs des gouvernements fédéral et provincial. De plus, jusqu’au début 1960, les gouvernements de l’Union nationale ne sont pas portés sur l’intervention économique de l’État.

  • 21 The Corporative Idea (1940) explique ainsi le corporatisme: « a corporation is an official and publ (...)
  • 22 Voir Angers (1967).

44François-Albert Angers, professeur d’économie des HEC, est un farouche opposant intellectuel aux idées keynésiennes et à une vision économique positive. Il leur préfère la philosophie du corporatisme selon laquelle la société est d’abord caractérisée comme une association de syndicats, de corporations et autres corps intermédiaires, auxquels se rattachent les individus. Dans cette optique, la recherche du bien commun n’est pas la responsabilité des individus recherchant leur propre bien-être, mais doit reposer sur l’unité organique des « corporations » qui sont habilitées à représenter les intérêts des membres dans la recherche du bien commun.21 À sa vision corporatiste, s’ajoute une vision nationaliste et autonomiste alimentée par ce qu’il déplore du développement économique au Canada et au Québec dont il met la faute sur la Conquête.22 De plus, pour Angers (1960), des politiques macroéconomiques keynésiennes sont indubitablement associées à la centralisation au Canada, du moins jusqu’à la contribution de Harvey (1958, 1960). La résistance aux politiques de stabilisation macroéconomique, telles que proposées par le courant keynésien, tient donc au fait qu’elles sont initialement comprises comme requérant un gouvernement centralisé.

45La publication en 1954 de l’ouvrage intitulé Le fédéralisme canadien : évolution et problèmes par Maurice Lamontagne, alors professeur à l’Université Laval, introduit au Québec une première présentation en français des idées keynésiennes. Lamontagne a étudié à Harvard avec Alvin Hansen (1938, 1941), qui a lui-même introduit la théorie keynésienne aux États-Unis et qui est notamment connu pour sa contribution avec John Hicks au développement de la représentation macroéconomique mathématique IS-LM des idées de Keynes. Comme Alvin Hansen aux États-Unis et Robert Bryce ailleurs au Canada, Lamontagne met de l’avant l’utilité d’avoir recours à des politiques de stabilisation macroéconomique et l’interventionnisme de l’État (fédéral).

46Déjà plus que suspicieux de la perspective keynésienne, Angers (1960) n’a pas moins en aversion la perspective jugée centralisatrice défendue par Lamontagne (1954). Ce dernier avait écrit que « la grande loi du fédéralisme peut se résumer par une formule utilisée de plus en plus : autant de décentralisation que possible, mais autant de centralisation que nécessaire ». (p. 128). Faucher (1984) argue que l’ouvrage de Lamontagne (1954) se veut également prendre le contre-pied d’une approche plus décentralisatrice du fédéralisme que ce que développe à la même période la Commission royale d’enquête sur les problèmes constitutionnels, connus sous le nom de Commission Tremblay (1956) et dont Angers était l’économiste principal. Lancé en 1953 par le premier ministre Duplessis, ce dernier choisit pourtant de faire fi du rapport qui lui est remis en 1956. Ledit rapport n’en allait pas moins avoir un impact sur plusieurs orientations de la Révolution tranquille.

47La résistance initiale observée à la perspective keynésienne de stabilisation semble donc indubitablement liée du moins en partie à l’idée qu’un gouvernement devait avoir accès à des outils budgétaires dans un cadre centralisé. Notons toutefois qu’indépendamment de la tension entre centralisation et décentralisation, comme nous y revenons plus loin, l’approche budgétaire du gouvernement du Québec dans les années 1950 et même dans les années 1960 de même que les outils à sa disposition ne permettent pas vraiment de contribuer à des politiques de stabilisation. Cela viendra plutôt dans les années 1970.

3.4 Premières influences keynésiennes dans la politique économique québécoise dans les années 1960

48D’abord, sous la gouverne du premier ministre Jean Lesage, dans les années 1960 marquées par la Révolution tranquille, le Québec est à l’ère de grandes réformes et du développement de l’appareil étatique. L’emphase est davantage mise sur le développement de l’État et l’idée de faire une place aux Québécois francophones dans la sphère économique alors qu’elle en était restée éloignée dans le passé, par choix et sous l’encouragement des leaders tant ecclésiastiques que civils locaux.

49Dans son premier budget, Jean Lesage fait ressortir le fait qu’en 1961, le gouvernement du Québec occupe le 10e rang parmi toutes les provinces canadiennes en termes de dépenses par habitant pour ce qui est du transport et des communications, de même que pour la santé, le 9e rang pour l’éducation, mais le 4e rang pour le bien-être social. (Ministère des Finances, 1961). Ceci met la table pour l’accroissement significatif des dépenses du gouvernement du Québec.

50C’est ainsi qu’on assiste, entre autres : en 1961, à la création d’un système public d’hôpitaux, du Conseil d’orientation économique, ainsi que des ministères des Affaires culturelles, des Affaires fédérales-provinciales, des Richesses naturelles, des Terres et Forêts ; en 1962, l’apparition de la Société Générale de financement (SGF); en 1963, la nationalisation de 11 entreprises privées d’hydroélectricité qui sont intégrées au réseau d’Hydro-Québec ; en 1964, la mise sur pied du ministère de l’Éducation, Sidérurgie du Québec (SIDBEC) ; ainsi qu’en 1965, la création de la Caisse de dépôt et placement du Québec et de la Société québécoise d’exploration minière (SOQUEM). En 1969, sous le gouvernement Bertrand, s’ajouteront aussi le Centre de recherches industrielles du Québec (CRIQ) et la Société québécoise d’initiatives pétrolières (SOQUIP). Sous cette impulsion, l’État québécois est réorganisé au cours des années 1960 et prend un rôle beaucoup plus actif et interventionniste dans un sens plus large que de politiques de stabilisation à proprement parler. De plus, nonobstant le résultat net de chaque initiative, cet interventionnisme au Québec demeure compatible avec une vue keynésienne, mais il repose également sur un objectif de rattrapage économique et de nationalisme économique.

  • 23 Comme le relatent Dostaler et Hanin (2005), Maurice Lamontagne fait partie du cercle des conseiller (...)
  • 24 Les valeurs du PIB utilisées pour calculer la part du PIB québécois avant 1981 sont rapportées par (...)
  • 25 Voir Lambert et al. (2019) pour les chiffres représentés dans leur Graphique 1. Les investissements (...)

51Jean Lesage occupe alors simultanément les postes de premier ministre et de ministre des Finances du Québec. À ce titre, il présente 6 discours sur le budget pour les exercices 1961-1962 jusqu’à 1966-1967.23 Entre ces deux années fiscales, les dépenses gouvernementales totales, regroupant les dépenses ordinaires (c.-à-d. primaires de fonctionnement courant), le service de la dette et les immobilisations, passent de 793,7 millions $ à 2 034,9 millions $ (soit d’environ 7,5 % à 12,2 % du PIB québécois) alors que la somme de la dette consolidée nette et des bons du Trésor du gouvernement du Québec augmente de 411,6 millions $ à 1 524,8 millions $ (soit d’environ 3,9 % à 9,2 % du PIB québécois).24 Entre 1961 et 1970, les investissements en infrastructures publiques de l’État québécois représentent généralement entre 3,0 % et 3,7 % du PIB, dépassant même un peu plus de 4,0 % en 1965 et jamais moins de 2,8 % en 1961.25

  • 26 Nonobstant la possibilité qu’une hausse des investissements publics puisse contribuer à atténuer un (...)

52Comme l’indiquent les chiffres et le texte des discours sur le budget, l’administration Lesage a recours aux emprunts uniquement pour financer des immobilisations. Par exemple, comme il est affirmé dans le discours de 1963 : « la politique d’emprunt du gouvernement actuel s’apparente de fait à une politique d’investissement ». D’ailleurs, les soldes budgétaires au compte ordinaire, définis comme la différence entre les revenus et les opérations courantes (ordinaires plus service de la dette), demeurent en surplus pendant toutes ces années.26

  • 27 Parenteau (1970) déplore que l’expérience avortée de planification des années 1960 n’ait pas donné (...)

53Le discours sur le budget de 1963 parle aussi explicitement de phase initiale de planification économique, tout en reconnaissant les possibles limites des outils fiscaux à la disposition d’un gouvernement provincial (alors que certains sont, exclusivement ou non, sous responsabilité fédérale) et qui opère dans le contexte d’une économie ouverte sur l’extérieur. Il souligne par ailleurs que les provinces ont juridiction sur les richesses naturelles et qu’elles sont donc les plus à même de mener une politique de développement régional. On y ressent une pensée propre à cette époque qui est d’imaginer qu’une planification relativement étroite peut contrôler l’économie.27 On décèle donc une dimension interventionniste qui coïncide avec cette ère de développement d’outils étatiques.

54Dostaler et Hanin (2005) arguent que « l’accession aux postes de responsabilité de nombreux étudiants de la faculté des sciences sociales de l’Université Laval » est liée à l’application des idées keynésiennes au Québec dans les années 1960. C’est le cas, si on entend par idées keynésiennes, un gouvernement plus interventionniste.

  • 28 D’autres personnes, dont la diplomation n’est pas strictement en économie, sont aussi recrutées dan (...)

55De fait, plusieurs noms se recoupent depuis les années 1960 et ont exercé une influence indéniable sur la présence et le rôle accru du gouvernement québécois en matière économique, dont une liste non exhaustive est présentée au Tableau 1.28

56Tableau 1. Quelques personnalités québécoises impliquées dans la politique économique à divers titres à compter des années 1960 à titre de décideurs publics et extraits biographiques

Noms

Fonctions

Michel Audet

(1940-…)

Maîtrise en sciences économiques, Université Laval (1965). Diplôme de l’École nationale d’administration, France (1967).

Économiste au ministère des Richesses naturelles du gouvernement du Québec (1965-1966). Analyste au service du budget (1968-1971) et directeur des études économiques et fiscales au ministère des Finances (1971-1974). Sous-ministre adjoint aux politiques budgétaires et fiscales au ministère des Finances (1974-1977). Sous-ministre associé au ministère de l'Énergie et des Ressources (1977-1979). Sous-ministre au ministère de l'Industrie, du Commerce et de la Technologie (1979-1984). Secrétaire général associé au Développement économique du gouvernement du Québec (1986-1987). Sous-ministre du ministère de l'Industrie, du Commerce et de la Technologie (1988- 1992).

Ministre du Développement économique et régional (2003-2004). Ministre du Développement économique et régional et de la Recherche (2004- 2005). Ministre des Finances (2005- 2007).

Marcel Bélanger

(1920-2013)

Baccalauréat-ès-arts (1940) et une maîtrise en sciences commerciales (1943) de l’Université Laval, ainsi qu’une maîtrise en sciences économiques de l’Université Harvard (1948). Professeur d’économique à la Faculté des sciences de l’administration de l’Université Laval (1946-1971).

Membre du Comité d’étude sur l’assistance publique au Québec (1961-1963). Président de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité de la province de Québec (1963-1965).

Conseiller des gouvernements Lesage, Johnson et Bourassa en relations fédérales-provinciales et en finances publiques. Participation à la rédaction des discours sur le budget du Québec. (1960-1975)

Michel Bélanger

(1929-2000)

Faculté des sciences sociales de l'Université Laval en économie, étudiant de Maurice Lamontagne.

Économiste au ministère fédéral des Finances (1954-1960)l Sous-ministre adjoint au ministère des Richesses naturelles du gouvernement du Québec (1963-1965). Sous-ministre au ministère de l'Industrie et du Commerce (1966-1969). Secrétaire du Conseil du Trésor (1971-1973).

Conseiller économique des premiers ministres Lesage, Johnson, Bertrand et Bourassa.

Il est impliqué dans la nationalisation de l’électricité de 1964, la réforme de la Loi sur l’administration financière en 1970, la création de plusieurs sociétés d’État et organismes gouvernementaux : SOQUIP, SOQUEM, SGF, SIDBEC et la SDI, la Caisse de dépôt et placement, ainsi que la Régie des rentes.

Robert Bourassa

(1933-1996)

Maîtrise en sciences économiques et politiques de l’Université d’Oxford (1959). Maîtrise en fiscalité et droit financier à l’Université Harvard (1960).

Professeur de sciences économiques et de fiscalité à l'Université d'Ottawa (1961-1963). Professeur invité à l'Institut européen d'administration des affaires, Fontainebleau (1977). Conférencier à l'Institut des affaires européennes, Bruxelles (1977). Professeur au Center of Advanced International Studies, Université Johns Hopkins (1978). Professeur au Département de science politique de l'Université Laval et de l'Université de Montréal (1979). Professeur invité, Université de la Caroline du Sud (1981). Professeur invité, Université Yale (1982). Professeur associé à la Faculté de droit, Université de Montréal (1994-1996).

Secrétaire et directeur des recherches de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (1963-1965).

Premier ministre du Québec (1970-1976; 1985-1993).

Ministre des Finances du Québec (1970).

Marcel Cazavan

(1919-1994)

Diplômé, HEC, Montréal (1945).

Sous-ministre au ministère des Finances du gouvernement du Québec (1965-1972).

Président de la Caisse de dépôt et placement (1973-1980).

Raymond Garneau

(1935- …)

Maîtrise en sciences commerciales de l'Université Laval (1958).

Licence en sciences économiques de l’Université de Genève (1963).

Secrétaire exécutif du premier ministre Jean Lesage (1965-1966).

Ministre d’État aux Finances (1970). Ministre des Finances du Québec (1970-1976). Président du Conseil du trésor (1971-1976).

Pierre Goyette

(1930-2021)

Licence en sciences comptables, HEC, Montréal (1952).

Diplôme de comptable agréé (1954).

Sous-ministre adjoint au financement au ministère des Finances du gouvernement du Québec (1966-1972). Sous-ministre au ministère des Finances du Gouvernement du Québec (1972-1977)

Bernard Landry

(1937-2018)

Licence en droit, Université de Montréal (1964). Barreau du Québec (1965). Diplôme en économie et en finances, Institut d’études politiques de Paris (1967).

Stage de perfectionnement au ministère des Finances et des Affaires économiques à Paris, France (1965-1967).

Conseiller technique au cabinet du ministre des Richesses naturelles, puis adjoint au directeur général de la planification de ce ministère de 1964 à 1968. Chargé de mission au cabinet du ministre de l'Éducation.

Professeur à la Faculté des sciences administratives à l'Université du Québec à Montréal. (1986-1994). Professeur au Département de stratégie des affaires de l'École des sciences de la gestion de l'Université du Québec à Montréal (2005-2018).

Ministre d'État au Développement économique (1977-1982). Ministre délégué au Commerce extérieur (1982-1985). Ministre des Relations internationales (1984-1985). Ministre des Finances (1985).

Vice-premier ministre et ministre des Affaires internationales, de l'Immigration et des Communautés culturelles (1994-1995). Ministre des Affaires internationales (1995-1996). Vice-premier ministre, vice-président du Conseil exécutif et ministre d'État à l'Économie et aux Finances (1996-2001). Ministre de l'Industrie, du Commerce, de la Science et de la Technologie (1996-1998). Ministre de l'Industrie et du Commerce (1998-2001). Ministre des Finances (1996-2001). Ministre du Revenu (1996-1998; 1999).

Premier ministre du Québec (2001-2003). 

Jean Lesage

(1912-1980)

Diplômé de la Faculté de Droit, Université Laval (1934). Barreau du Québec (1934).

Procureur de la Couronne et procureur de la Commission des prix et du commerce en temps de guerre (1939-1944).

Vice-président de la Commission des banques et du commerce et président de la Commission des pensions de retraite à la Chambre des communes (1945-1953).

Adjoint parlementaire du ministre fédéral des Finances (1953). Ministre fédéral des Ressources et du Développement économique (automne 1953). Ministre fédéral du Nord canadien et des Ressources nationales (1953-1957).

Premier ministre du Québec (1960-1966).

Ministre des Finances du Québec (1960-1966).

Jacques Parizeau

(1930-2015)

Licence en sciences commerciales, HEC, Montréal (1950). Diplômes de l’Institut d’études politiques de Paris et de la Faculté de droit de Paris (1953). Doctorat en économie de la London School of Economics (1955).

Professeur au HEC (1955-1976 et 1985-1989).

Conseiller économique des premiers ministres Jean Lesage, Daniel Johnson et Jean-Jacques Bertrand.

Consultant pour plusieurs ministères à Québec, puis conseiller économique et financier du premier ministre et du Conseil des ministres (1961-1969). Président du comité d'étude sur les institutions financières (1966 à 1969).

Ministre des Finances du Québec (1976-1984). Président du Conseil du trésor (1976-1981).

Premier ministre du Québec (1994-1998)

Sources : Goyette (2002) ; Sites Internet variés : Assemblée nationale du Québec ; Ordre national du Québec ; Ordre de Montréal ; Institut C.D. Howe ; Wikipédia.

Note : Cette liste non exhaustive ne prétend pas représenter tous les contributeurs, élus ou non élus, aux décisions publiques en matière de politique économique à compter des années 1960. Elle constitue un échantillon de personnalités québécoises qui ont reçu une certaine formation plus formelle en sciences économiques (ou des domaines connexes) et qui ont été associées aux débats ou décisions. De plus, pour chaque personne, la liste des études poursuivies ou des fonctions occupées se veut également non exhaustive.

57Toutefois, la proposition de Dostaler et Hanin (2005) a une portée moins large du point de vue des années 1960 si on entend par idées keynésiennes l’utilisation à proprement parler d’outils de stabilisation. En effet, comme le révèle un entretien avec Michel Audet (2022), on n’est pas encore à l’étape de poursuivre véritablement des politiques de stabilisation macroéconomique.

  • 29 Rabeau (1976) parle d’ailleurs d’un budget d’administratif pour cette période.

58Pour l’essentiel, à cette époque, le budget de l’État est une opération essentiellement comptable par types de dépenses et non par mission.29 Avec les investissements publics associés à la construction de barrages hydroélectrique pendant cette décennie dans la foulée de la nationalisation, la construction du réseau routier, l’Expo universelle de 1967 et les besoins financiers des différentes Sociétés d’État, le gouvernement du Québec a alors davantage besoin d’emprunter pour assurer leur financement. Ainsi, comme l’indique Michel Audet, la préoccupation principale du budget pour le gouvernement est alors d’évaluer sa capacité d’emprunt pour les immobilisations pendant que les dépenses courantes sont essentiellement équilibrées avec les revenus courants. De plus, explique-t-il : « On partait du montant qu’on pouvait financer et après, on découpait ce qu’il fallait couper par rapport à ce que les ministères voulaient […] À partir d’une enveloppe globale [les sous-ministres de chaque ministère] s’occupaient de distribuer cela. C’était essentiellement consacré à 3 postes. C’étaient les salaires, les loyers, les frais de voyages, les fournitures. Pour les ministères comme la voirie, c’étaient les routes, les ponts, la réparation et la construction ». À ce moment, ce n’est pas la mission des dépenses qui est considérée, mais surtout le fait de colliger l’information sur les dépenses à encourir.

  • 30 Pour visualiser l’évolution du nombre d’organismes gouvernementaux au Québec entre 1960 et 2010, vo (...)

59Avec les grandes réformes de la Révolution tranquille, outre l’attention portée au déploiement de nombreux organismes gouvernementaux, d’autres raisons se conjuguent vraisemblablement pour expliquer la prise en considération apparemment limitée des aspects conjoncturels dans la préparation des budgets du gouvernement québécois. 30

  • 31 Voir Langlois et al. (1990).

60Premièrement, si on se réfère à la chronologie des cycles de Fortin et al. (à paraître), puisqu’il n’y a pas eu de récession à proprement parler au Québec dans les années 1960, l’absence de fléchissement significatif de l’activité économique a possiblement atténué l’intérêt pour des politiques explicites de stabilisation économique. De plus, alors que le taux de chômage moyen au Québec est de 7,1 % et 8,4 % en 1961 et 1962, il suit une tendance baissière jusqu’à atteindre 4,1 % en 1966 avant de s’engager sur un mouvement haussier qui sera déterminant dans la prochaine décennie.31

61Deuxièmement, les dépenses salariales du gouvernement représentant comme aujourd’hui près de la moitié des dépenses budgétaires, une bonne partie du budget de dépenses est passablement définie par les conditions internes. Nonobstant les considérations conjoncturelles, la marge pour des interventions stabilisatrices requerrait un raffinement des processus et des outils budgétaires et fiscaux, quoique, la taille du budget en pourcentage du PIB étant appelée à croître, l’impact économique serait accru dans une certaine mesure.

62Troisièmement, le ministère des Finances du Québec n’est pas aménagé de façon à intégrer le tout dans une structure budgétaire telle que nous l’entendons aujourd’hui. Il est bien sûr directement impliqué dans le financement par émission de titres de dette qui prend davantage d’importance dans les années 1960. Il possède par ailleurs un service du budget. Mais, pour faire un point sur la situation économique dans le discours sur le budget, on compte sur des informations recueillies auprès du Bureau de la Statistique du Québec et d’un petit groupe au ministère de l’Industrie et du Commerce qui fait un peu d’analyse de la conjoncture. Comme l’explique Audet (2022), à ce moment, il n’y a aucune analyse économique au sein du ministère des Finances. Pour ce qui est des questions fiscales, on se base sur ce qui était fourni par le ministère du Revenu (qui avait été créé en 1961) et l’apport de Marcel Bélanger qui a notamment présidé la Commission royale d’enquête sur la fiscalité de la province de Québec (voir Bélanger et al., 1965).

63Finalement, au moment de boucler le budget, l’arbitrage budgétaire se fait même directement au Conseil des ministres en présence du premier ministre où tous recherchent la part qu’ils pourraient obtenir… Comme l’exprime Lortie (2021) : « Bien que constituant une avancée certaine, il n’était pas dit que les mécanismes instaurés par la réforme de 1961 [par Jean Lesage avec la création d’un comité du Conseil exécutif, appelé Conseil de la Trésorerie] étaient bien adaptés aux besoins de gestion administrative et financière des gouvernements qui avaient épousé la révolution keynésienne (nous soulignons) » (p. 163).

64Ainsi, même si ce n’est pas la seule dimension à prendre en compte, on n’est pas encore dans une perspective budgétaire au gouvernement du Québec qui incorpore ou qui est formellement guidée, en partie, par un cadre macroéconomique.

04. Robert Bourassa, Raymond Garneau et la transformation de la gestion des finances publiques

65La période de 1970 à 1976 apporte des changements significatifs et durables à la gestion des finances publiques de l’État québécois et à la préparation des budgets annuels, tant d’un point de vue structurel que conceptuel. Comptant sur leur formation et leur expérience, Robert Bourassa et Raymond Garneau assument alors un leadership clé pour mener les réformes et peuvent compter sur des mandarins de premier plan, dont Michel Audet, Michel Bélanger, Yvon Marcoux, pour n’en nommer que quelques-uns. Le premier ministre Robert Bourassa présente le discours du budget de 1970-1971, à titre de ministre titulaire des Finances, alors que Raymond Garneau est à ce moment ministre d’État aux Finances. Par la suite, Raymond Garneau est nommé ministre des Finances de 1971 à 1976 et présente six discours du budget.

4.1 Formation et séjours universitaires de Robert Bourassa et son intérêt marqué pour l’économie

  • 32 À cette époque, John Hicks est à Oxford, à titre de Drummond Professor of Political Economy à l’All (...)

66Admis au barreau du Québec en 1957, Robert Bourassa poursuit des études de maîtrise en sciences économiques et politiques au Keble College de l’Université d’Oxford d’où il gradue en 1959.32 L’année suivante, il est inscrit à l’Université Harvard et obtient une maîtrise en fiscalité et en droit.

67Au cours de sa vie professionnelle, Robert Bourassa est souvent actif en milieu universitaire. Il est professeur en économie et en fiscalité à l’Université d’Ottawa de 1961 à 1963, puis il est professeur de finances publiques à l’Université de Montréal et à l’Université Laval entre 1966 et 1969. Après son premier passage au gouvernement à titre de premier ministre, Robert Bourassa entreprend une période de ressourcement. Dès 1967, explique-t-il, « je commençais à m’intéresser au développement du marché commun européen » (Bourassa, 1995, p. 23). Cet intérêt le motive ainsi en 1977 « d’aller examiner de près le développement de l’Europe » (Bourassa, 1995, p. 153). Robert Bourassa se retrouve comme professeur invité à l’Institut européen d’administration des affaires (INSEAD) à Fontainebleau en 1977 et conférencier à l’Institut des affaires européennes à Bruxelles. En 1978, il se joint au Center of Advanced International Studies de l’Université John Hopkins, à Washington, et y donne des cours « portant sur les relations entre l’État et les milieux économiques, ainsi que sur les différentes formes de fédéralisme ». (Denis, 2006, p. 385). En 1979, il enseigne un cours de politique économique à l’Université Laval, puis passe à l’Université de Montréal en 1980 aux départements de sciences politiques dans les deux cas. En 1981 et 1982, il est professeur invité respectivement à l’Université de la Caroline du Sud et à l’Université Yale. De 1994 à 1996, il est professeur associé à la Faculté de droit et actif à la Chaire d’études Jean Monnet de l’Université de Montréal.

68Indéniablement, Robert Bourassa témoigne pendant toute sa carrière politique et non politique d’un profond intérêt pour les questions économiques « autour de la création d’emplois, le développement hydroélectrique, l’investissement des entreprises et la gestion des finances publiques » (Fortin, 2003, p. 41). Il croit que « la force du Québec se trouvait dans sa force économique » (Bourassa, 1995, p. 53).

69Dans un échange avec Stéphane Dion qui lui demande si sa pensée économique était keynésienne, Robert Bourassa répond que

« Durant ma campagne au leadership, j’avais parlé du développement de la Baie-James. […]  [et que la force économique du Québec] on la trouvait, entre autres lieux, dans la conquête du Nord québécois […] C’était dans le développement des ressources naturelles. […]

L’autre point, c’était évidemment les investissements étrangers avec l’argument bien connu que mieux vaut importer des capitaux que d’exporter des emplois.

[…] je préconisais un niveau fiscal attrayant. C’était trois points dont je parlais en priorité : ressources naturelles, accroissement des investissements étrangers, fiscalité compétitive. Pas beaucoup de Keynes, parce qu’on était en Amérique du Nord.» (Bourassa, 1995, pp. 53-54).

70Son mantra pour le développement de l’hydroélectricité transcende toute sa carrière politique, comme l’illustrent notamment ses ouvrages « Deux fois la Baie-James » en 1981 et « L’énergie du Nord : la force du Québec » en 1985. Bourassa (1985b) explique également la place qu’il reconnaît au développement technologique pour rehausser la productivité.

  • 33 Bourassa semble moins enthousiaste ou est moins éloquent en faveur d’un accord de libre-échange ave (...)

71Enfin, à travers l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (General Agreement on Tariffs and Trade ou GATT) et l’entente avec les États-Unis, inclus ensuite le Mexique, Bourassa (1995) voit aussi le libre-échange comme clé « [d’]une économie plus dynamique, plus productive, nous permettant de relever plus facilement le défi des finances publiques » (p. 169).33

4.2 La formation universitaire en économie de Raymond Garneau

72En 1955, Raymond Garneau se « dirige vers l’administration des affaires ». (Garneau, 2014, p. 34). Il fait le choix d’entreprendre sa formation universitaire à la Faculté de commerce de l’Université Laval. Elle offre une formation en management qui n’existait pas à HEC Montréal et qui avait été développée en partenariat avec la Harvard Business School, en utilisant la méthode d’études de cas. Par comparaison, l’enseignement dans les programmes plus directement en économique est de tradition davantage analytique. Marcel Bélanger est le professeur qui lui enseigne l’économique et avec lequel il est appelé à travailler étroitement dans les années subséquentes. Il obtient une maîtrise en sciences commerciales en 1958.

73Après environ deux ans comme responsable des placements hypothécaires à l’Assurance-vie Desjardins, Raymond Garneau amorce en 1961 des études à l’Université de Genève, d’où il gradue en 1963 avec une licence en sciences économiques. Garneau (2022) se rappelle le professeur Antony Babel d’histoire économique et sociale qui l’a notamment marqué. Piuz (1980) rapporte d’ailleurs à propos de Babel que « le cours magistral d’histoire économique […] a été pour tous ses auditeurs un des fondements de leur culture et de leur formation » et que son enseignement avait le souci de l’intégration de l’étude du fait économique et de l’histoire économique dans l’histoire politique et dans l’histoire générale.

  • 34 En référant à L’Huillier (1957), Fontela (2007) résume ainsi son approche : « What are the theoreti (...)
  • 35 Fontela (2007) dégage les points en commun en termes d’approche de trois économistes qui, pourtant, (...)
  • 36 Le premier, caractéristique de l’économie théorique, aboutit à une conclusion logique à partir de p (...)

74Également, Jacques L’Huillier lui a enseigné comme professeur d’économie politique. Celui-ci occupe une position d’éminence à l’Université de Genève et avait été impliqué dans la mise en place de l’accord du GATT et du marché commun européen. Pour Fontela (2007), L’Huillier s’intéresse particulièrement aux institutions économiques internationales. Il met en évidence le lien entre la théorie et la pratique, ainsi qu’entre la théorie et les organisations de coopération économique internationale.34 Fontela (2007) qualifie de « réalisme économique », l’approche de L’Huillier qui est caractérisée par trois caractéristiques. 35D’une part, L’Huillier intègre le raisonnement par déduction et le raisonnement par induction.36 Puis, L’Huillier voit « un rôle de l'État dans la résolution des problèmes en collaboration avec les établissements privés » et la complémentarité des deux secteurs, d’où son intérêt pour les organisations internationales. Finalement, les souverainetés nationales doivent être encadrées au niveau global. Sans que ça se soit décliné explicitement comme Fontela (2007) le formule, la carrière de Raymond Garneau et les réformes économiques qu’il a menées s’inscrivent dans l’esprit de réalisme économique.

4.3 La révision de la loi sur l’administration publique

  • 37 Yvon Marcoux, avocat de formation, occupe par la suite divers postes à titre de décideur public, do (...)

75Pendant la campagne électorale de 1970, comme chef du Parti libéral du Québec, Robert Bourassa fait notamment un cheval de bataille de la réforme de l’administration gouvernementale autour de de la rationalité et de l’efficacité administrative et de l’introduction du système des budgets par programme (ou PPBS : planning‐programming‐budgeting system). Dès après son élection, Robert Bourassa reçoit copie du Rapport sur les structures et modalités de la gestion financière préparé par Richard Mineau de Price Waterhouse sur lequel s’appuiera la réorganisation des structures gouvernementales pilotée par Raymond Garneau avec Yvon Marcoux, alors conseiller juridique du ministre des Finances qui rédigea le cadre de référence de la Loi et dirigea sa rédaction.37

76C’est ainsi que la Loi sur l’administration financière (projet de loi 55), adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale en décembre 1970, touche deux volets majeurs de la gestion des finances publiques. Le premier, du côté des dépenses, sépare les rôles de contrôleur des finances (comptable en chef du gouvernement) et de vérificateur des finances (auditeur) dont l’indépendance vis-à-vis du gouvernement est établie. Elle procède aussi à la création du Conseil du Trésor, comme comité ministériel doté de pouvoirs, qui devient tributaire de la supervision du budget de dépenses (à la fois pour la budgétisation et pour le contrôle), de l’organisation de l’administration publique, de la gestion des ressources humaines et de la négociation des conventions collectives dans le secteur public. Le second, du côté des revenus, entreprend une structuration du ministère des Finances.

4.4 La transformation du ministère des Finances et des façons de faire

77Selon Audet (2022), le Rapport Mineau, dont l’emphase est plutôt sur l’administration des dépenses, est plutôt muet quant au ministère des Finances. Le projet de loi 55 établit donc un nouveau cadre en confiant explicitement « au ministère des Finances les responsabilités suivantes : la politique économique, fiscale et budgétaire de l’État ; la gestion de l’encaisse et de la dette publique ; la préparation des Comptes publics et leur présentation à l’Assemblée nationale ; [et] la vérification des dépenses avant d’en autoriser le paiement. » (Garneau, 2014, p. 164).

78Inspiré par son passage à l’ENA et son stage au ministère français des Finances, Michel Audet pilote une modernisation du ministère québécois des Finances en créant trois nouvelles divisions. Une première est la constitution d’une direction des études économiques. Une seconde est l’implantation d’une direction chargée du volet fiscal. Enfin, une nouvelle direction des relations fiscales fédérales-provinciales rapatrie en grande partie une direction qui se trouvait auparavant au ministère des Affaires intergouvernementales. La division responsable du financement et de gestion de la dette est demeurée. Comme l’explique Garneau (2014), Michel Audet est aussi chargé d’attirer au ministère « de nouveaux diplômés en sciences économiques et des fonctionnaires expérimentés provenant d’autres ministères ».

  • 38 Comme le révèle une lecture desdits documents, les budgets des années 1960 reflètent des orientatio (...)

79À partir de la restructuration du ministère des Finances, la préparation du budget peut dès lors compter et s’appuyer sur une analyse économique. Contrastant avec l’époque précédente, il devient alors possible de camper et d’intégrer l’exercice budgétaire, à tout le moins, dans un narratif davantage économique. Comme l’exprime l’économiste Yves Rabeau (2022), « avec les années 1970, on est passé d’un discours du budget qui parlait de la comptabilité du budget à un discours qui parlait de l’économique du budget ».38 Nous y revenons un peu plus loin.

80Une autre réforme, annoncée par Robert Bourassa dans le discours du budget de 1970, changera distinctement les façons de faire. « Car il faut comprendre que, même si l'État québécois avait déjà accédé à la modernité avec la Révolution tranquille, l'administration de ses finances, elle, tirait parfois de l'arrière» (p. 35), écrit Garneau (1999). Malgré l’importance accrue des dépenses gouvernementales, le budget de l'État québécois demeure une opération principalement comptable, consistant surtout strictement à les financer et à considérer les ressources engagées ou intrants. Or, aux États-Unis, on avait développé et implanté dans la première moitié des années 1960, l’approche du système de budget des dépenses par programme ou PPBS, qui inspire par la suite d’autres gouvernements, dont le gouvernement canadien. Basée sur une rationalisation des dépenses, l’idée est de mettre en adéquation l’allocation des ressources de l’État, les objectifs qu’on souhaite atteindre et les résultats ou extrants obtenus par lesdites dépenses.

  • 39 Rabeau (1976) explique que les « nouveaux développements [associés à présentation PPBS] dans la cla (...)

81À titre de Président du Conseil du Trésor, Raymond Garneau travaille avec Michel Bélanger puis Guy Coulombe (qui en furent successivement les secrétaires) à l’implantation du système de budget des dépenses par programme. Alors que, la présentation du budget pour l’exercice 1973-1974 utilise cette nouvelle façon de faire pour la première fois. Ce changement vise donc à donner un sens aux dépenses faites par le gouvernement et à esquisser une vision d’ensemble de ses actions. « Au lieu d'être présentés par ministères, par unités et par services, ils [les crédits] sont regroupés par missions, domaines, secteurs, programmes et éléments de programme. » (Garneau, 1999, p. 38). Dans le discours sur le budget 1973-1974, Raymond Garneau souligne que « la nouvelle présentation des crédits par mission permet d'ailleurs de constater qu'une bonne partie des dépenses de l'État sont orientées vers l'action économique. » (Ministère des Finances, 1973, p. 7).39 De plus, Garneau fait remarquer à juste titre que l’action du gouvernement en matière économique ne se limite pas aux crédits budgétaires, mais doit également considérer les déboursés extrabudgétaires auprès des sociétés d’État.

82Sans minimiser les améliorations découlant de la mise en place du PPBS, elle ne constitue pas un remède miraculeux qui remplit toutes les vertus qu’on prêtait en théorie à la rationalité du processus budgétaire. L’évaluation rigoureuse des programmes de dépenses publiques demeure toujours une source de défis et de frustrations. La première en liste porte certainement sur les mesures objectivement adéquates des objectifs et des résultats. Par expérience, il existe souvent des résistances à définir des mesures tant qualitatives que quantitatives, même lorsqu’elles sont identifiables. Garneau (1999) fait ressortir l’influence que peuvent exercer des groupes de pression, des exigences partisanes, des contextes électoraux et de l’inertie bureaucratique face à la modification ou l’abandon de certains programmes. Lortie (2019) mentionne que l’analyse rationnelle et rigoureuse des programmes se bute dans son application sur des limites de nature méthodologique ainsi que sur les coûts de réalisation et la rareté d’analystes habilités à les mener à terme.

4.5 L’intégration de la dimension économique dans les discours du budget

83L’introduction de la budgétisation des dépenses par programme contribue certainement à mettre en exergue une dimension plus économique dans le budget du gouvernement québécois. De plus, la restructuration du ministère des Finances permet de proposer des politiques budgétaires fondées sur l’évolution de la conjoncture économique. Cependant, ces transformations à elles seules n’expliquent pas comment et pourquoi on se met à intégrer le budget dans le contexte économique plus large avec les années 1970.

  • 40 Notons que les chiffres sur le taux moyen de chômage rapportés par Langlois et al. (1990) coïnciden (...)

84D’une part, il faut rappeler que le contexte macroéconomique commence à changer. De 4,1 % en 1966, le taux moyen de chômage au Québec amorce une ascension chaque année pour atteindre 7,0 %, 7,3 % et 7,5 %, respectivement en 1970, 1971 et 1972. (Langlois et al., 1990).40

85Dès 1968, alors critique de l’opposition à l’Assemblée nationale, Robert Bourassa (1968) soutient dans une entrevue que « lorsqu’il y a un ralentissement économique qui s'annonce ou qui existe, je pense que c'est le rôle de l'État — et en particulier de l'État québécois — d'équilibrer ou de relancer l'économie en accroissant ses investissements publics », ce qui est à tout le moins conforme avec une approche keynésienne. Puis, pendant la campagne électorale de 1970, Robert Bourassa enfourche un autre cheval de bataille et prend l’engagement de créer 100 000 emplois.

86Dans le premier budget de son gouvernement, le 18 juin, Robert Bourassa prend un ton clairement économique. En guise d’introduction, il qualifie d’abord ce budget comme « marqué du signe de l’austérité […] productive » et de la consolidation en visant la création d’emploi et l’instauration d’un climat de confiance propice à de nouveaux investissements. À cet effet, il procède même à une réduction des dépenses courantes par rapport à l’année précédente. Puis, il plaide en faveur de priorité à donner à la relance de l’économie en insistant sur la baisse marquée, de 1966 à 1970, de la part totale des investissements québécois privés et publics en proportion de l’économie canadienne et de la carence de cet indicateur relativement à la part de la population canadienne.

87Ce budget et ceux de Raymond Garneau refléteront leurs préoccupations économiques gouvernementales quant à la gestion des finances publiques, les investissements, le développement hydroélectrique et la création d’emplois. Avec les budgets de Raymond Garneau, apparaissent explicitement des références à des éléments de justification économique pour certaines orientations. Par exemple, dans le Budget 1972-1973, trois des objectifs principaux sont :

« - Faire en sorte que les dépenses publiques dans l'ensemble ne croissent pas plus rapidement que l'augmentation de la richesse globale ;

- Soutenir la croissance économique et la création d'emplois par un niveau élevé d'investissements dans les secteurs public et parapublic ;

- Réformer nos lois fiscales en vue d'une plus grande équité pour tous les contribuables, tout en favorisant l'expansion de l'économie ». (Ministère des Finances du Québec, 1972, p. 3).

88Dans son budget 1975-1976, après la récession de 1974 associée au choc pétrolier, Garneau affirme que « notre principal souci en ce moment demeure le ralentissement de la croissance. […] Face à cette conjoncture, le gouvernement se doit d'intervenir, dans la mesure de ses moyens, par une politique budgétaire et fiscale expansionniste. » (p. 11), avec « une hausse marquée de l’ensemble des investissements publics » (p. 12). (Ministère des Finances du Québec, 1975, p. 3).

89Dans la foulée de la restructuration du ministère des Finances, Michel Audet (2022) fait appel aux services de l’économiste Yves Rabeau comme conseiller économique de 1972 à 1976 pour l’assister dans l’évaluation de l’impact du budget provincial sur l’économie du Québec, la préparation du système budgétaire et la mise en place d’un système de prévisions budgétaires. À la suite de sa thèse de doctorat au MIT, qui portait notamment sur l’estimation d’un sentier de revenu de plein emploi pour le Québec, Yves Rabeau est appelé à travailler sur une évaluation d’un budget de plein emploi dans le but de tenir compte de la dimension conjoncturelle et des niveaux de chômage.

90Le concept de budget de plein emploi avait été développé aux États-Unis (Brown, 1956) et était régulièrement rapporté dans le Rapport économique annuel du président américain (p. ex. Council of Economic Advisers, 1962). Étant donné que les niveaux du PIB et d’emplois ont un impact positif sur les recettes fiscales d’un gouvernement et négatif sur certaines dépenses de transferts aux personnes et entreprises, le solde budgétaire est largement tributaire de l’état de l’économie. L’idée est d’évaluer quel serait le solde budgétaire dans la situation où le niveau de production agrégé évoluerait le long de son sentier potentiel et que le taux de chômage serait à un niveau de plein emploi. Selon que cette mesure de solde budgétaire est en déficit ou en surplus, on parle alors d’un déficit ou surplus de plein emploi ou de déficit ou surplus structurel. Conséquemment, en expurgeant le solde budgétaire observé de l’influence de la conjoncture, la variation du solde budgétaire de plein emploi (ou ajusté pour le cycle) entre deux années donne une indication de la direction qu’a suivie le gouvernement et avec quelle intensité, lorsqu’on la compare avec l’évolution de la conjoncture. Par exemple, une hausse d’un surplus de plein emploi suggère que la politique budgétaire est devenue plus restrictive. Plus utile en termes de valeur relative, l’utilisation du niveau du solde budgétaire de plein emploi est plus hasardeuse pour juger de l’à-propos de l’intervention gouvernementale. En effet, sa mesure en niveau est sensible à l’hypothèse retenue pour le plein emploi et sensible à l’impact de l’inflation qui gonfle souvent les revenus plus rapidement que les dépenses. Il ne permet pas non plus de quantifier l’impact de la politique budgétaire. Néanmoins, la différence entre le solde budgétaire sur la base des comptes nationaux et le solde budgétaire de plein emploi témoigne aussi de la direction de la politique budgétaire. Notons que l’idée d’afficher un déficit budgétaire pour des motifs conjoncturels n’est pas mise à mal et est distincte de ce que révèle un exercice de plein emploi quant à la direction structurelle du solde budgétaire. Par exemple, un déficit structurel persistant et croissant est préoccupant pour l’évolution de l’endettement et signale que des ajustements persistants dans les dépenses ou les revenus sont requis.

  • 41 Voir les tableaux aux pages 37 et 38, ainsi que les graphiques aux pages 40 et 41 de Rabeau (1976).

91Rabeau (1976) évalue le solde budgétaire de plein emploi pour le gouvernement québécois de 1961 à 1973, en présumant une valeur du taux de chômage de plein emploi de 4,5 % pour estimer approximativement quels seraient alors les revenus et dépenses.41 De 1961 à 1967, ses estimations suggèrent que le gouvernement du Québec affichait des déficits budgétaires tant sur la base des comptes nationaux que de plein emploi. La taille du déficit de plein emploi avoisinait même celle du déficit des comptes nationaux de 1964 à 1967. Alors que le taux de chômage est en baisse jusqu’en 1966, le déficit de plein emploi augmente, ce qui est plutôt procyclique. De même, alors que le taux de chômage augmente en 1967 et 1969, le déficit de plein emploi commence par diminuer, puis devient même un surplus de plein emploi en 1969. En revanche, possiblement à la suite des augmentations soutenues du taux de chômage, le gouvernement affiche des déficits budgétaires courants à compter de 1970 jusqu’en 1973. Le solde budgétaire de plein emploi retombe en déficit en 1970, puis très légèrement en surplus en 1971, alors que les valeurs du taux de chômage pour 1971 et 1972 demeurent plutôt stables. Avec la baisse du taux de chômage en 1973, le solde budgétaire de plein emploi est en excédant. De 1971 à 1973, le déficit du gouvernement québécois observé semble donc traduire une orientation expresse de la politique budgétaire de contrecarrer le taux de chômage.

92Une interprétation possible pour une partie des mouvements apparemment contracycliques du solde budgétaire tient aux ajustements plutôt automatiques des revenus et des dépenses avec l’état de la situation économique. Sous cet angle, comme le dit Audet (2022), la politique budgétaire est appelée à s’apparenter à une politique qualifiée de keynésienne en acceptant des déficits budgétaires en périodes de ralentissement économique et de récession.

93Enfin, de 1970 à 1975, tout comme depuis 1961, les dépenses publiques en immobilisations expliquent les déficits budgétaires observés. (Voir Lambert et al., 2019). De fait, même depuis 1961, le gouvernement du Québec n’a pas encore recours au déficit budgétaire pour financer des excédents de dépenses courantes (c.-à-d. en excluant les immobilisations) sur ses revenus courants, d’où les surplus des opérations courantes. Alors que frappe la récession de 1974, le gouvernement augmente les investissements publics.

94Préparé dans un contexte plus difficile avec le déficit olympique à éponger et le financement des travaux de la Baie-James, au moment de sa publication en mai, le budget de 1976-1977 prévoit également un solde excédentaire des opérations courantes et des immobilisations sur les revenus justifiant le recours aux emprunts.

95Bien que le ministère des Finances du Québec n’ait pas poursuivi des estimations systématiques de budget de plein emploi après les travaux de Rabeau (1976), la prise en compte implicite et explicite de la conjoncture demeure un aspect durable et significatif dans la confection du budget québécois jusqu’à ce jour.

05. Jacques Parizeau et l’opération de la machine de l’État via les finances publiques

  • 42 Aujourd’hui, encore, l’organisation du ministère des Finances entreprise en 1970 n’a pas fondamenta (...)

96À compter de 1976, les contextes politique et économique au Québec, au Canada et dans le monde amènent de nouveaux défis. L’inflation n’est pas maîtrisée. Le taux de chômage au Québec poursuit son ascension vers des niveaux sans précédent. Un second choc pétrolier et une politique monétaire restrictive au Canada, comme aux États-Unis, sont à l’origine d’une profonde récession. Nonobstant le statut constitutionnel du Québec et le référendum de 1980 mis de l’avant par l’élection du Parti québécois, l’économiste Jacques Parizeau devient ministre des Finances de 1976 à 1984. Il est le premier titulaire québécois d’un doctorat de la London School of Economics et un ancien haut fonctionnaire résolument impliqué dans la création de plusieurs organismes de l’État dans les années 1960. Ayant connu le ministère comme conseiller sénior sept ans auparavant et maintenant ministre à sa tête, Jacques Parizeau retrouve le haut fonctionnaire Michel Audet et lui confie qu’il ne reconnaît pas l’organisation qu’il avait connue. Parizeau est ravi de la transformation structurelle du ministère et l’en félicite. (Audet, 2022).42

5.1 Les années formatrices

97Sous le mentorat de François-Albert Angers, Jacques Parizeau termine ses premières études en économie à HEC Montréal en 1950. Avec les encouragements d’Angers, il poursuit sa formation universitaire en France, notamment à Sciences Po. Comme le rapporte l’hommage publié à son décès par l’Institut d’études politiques de Paris (2015), on retrouve parmi ses professeurs Jean Fourastié, Jean Marchal, François Perroux, Paul Delouvrier et François Bloch-Lainé. Comme l’exprime Barjot (2013), dans sa discussion de la thèse de Dreyfus (2011) dont il a été directeur, pendant la période 1945-1958, on y retrouve « un équilibre entre théoriciens et praticiens, universitaires et inspecteurs des Finances, conservateurs et progressistes » où « se dégage ainsi un sens commun économique du moment, d’où la synthèse opérée, dans les années 1950, entre Keynes (J. Meynaud) et la bonne gestion financière (P. Delouvrier, F. Bloch-Lainé) » (p. 156). Les économistes Marchal et Perroux l’initient aux idées de Keynes (Institut de sciences politiques de Paris, 2015, et Dostaler et Hanin, 2006). Du fait de leurs responsabilités et leurs expériences dans la gestion du volet administratif et financier du gouvernement en tant qu’inspecteurs des finances, les jeunes hauts fonctionnaires comme Delouvrier et Bloch-Lainé ne sont pas en reste pour former leurs étudiants comme Jacques Parizeau. Rosanvallon (1987) écrit :

« La pénétration des idées keynésiennes dans ce milieu [parmi un noyau de jeunes hauts fonctionnaires, dont Bloch-Lainé et Delouvrier] est inséparable de la tâche de construction de tout un nouvel appareil d'information économique. […] Keynes est pour cette génération l'opérateur d'un nouveau rapport entre la théorie et la pratique. […] On peut parler en ce sens de la formation d'un keynésianisme pratique dans la France du début des années cinquante : la pénétration de son œuvre est indissociable de la transformation du rapport de l'État à la société. » (p. 41)

98De son passage à l’Institut d’études politiques de Paris (2015) « Jacques Parizeau retient le rôle de l’État dans la modernisation de l’économie, qu’il mettra en œuvre au Québec comme haut fonctionnaire et homme politique réformateur », rapporte-t-on.

99Contrairement aux préférences d’Angers pour un doctorat français, comme l’explique Duchesne (2006), Jacques Parizeau préfère migrer au London School of Economics. Il y obtient un doctorat en économie sous la direction du futur prix Nobel d’économie James Meade. Meade est un keynésien de la première heure, qui appartenait déjà en 1930-31 à un groupe restreint d’économistes autour de Keynes, comme il le rappelle dans son autobiographie (Meade, 1977). Dostaler et Hanin (2006) décrivent également Meade comme « théoricien d’une politique économique mêlant libéralisme et interventionnisme » (p. 167).

100Tout en étant sans doute reconnaissant de l’attention et de l’appui dont il a bénéficié, Jacques Parizeau n’est pas un adepte des idées économiques préconisées par Angers et ne devient pas porteur du courant corporatiste. L’intégration de sa formation en France et à Londres, de même que son expérience en font davantage un keynésien, qu’on peut interpréter dans l’esprit ce que décrit Rosanvallon (1987) :

« On a pu dire, à juste titre, que le keynésianisme pouvait être considéré dans les pays anglo-saxons comme le vecteur d'une formule sociopolitique de compromis. Il a indéniablement aussi cette dimension en France. Mais il apparaît également dans ce dernier cas comme une forme culturelle du rapport État-société. » (p. 52)

  • 43 Dans une collaboration à l’ouvrage d’Angers (1960), Parizeau (1960) présente un excellent texte, in (...)
  • 44 Bien qu’on ne puisse en être certain, Jacques Parizeau n’est pas sans connaître la Caisse des dépôt (...)

101Ayant complété son éducation universitaire, Jacques Parizeau revient au Québec en 1955 comme professeur d’économie au HEC.43 À sa vocation de professeur, s’ajoutent rapidement d’autres tâches dans les années 1960 comme haut fonctionnaire et conseiller des premiers ministres du Québec. Son implication directe dans plusieurs dossiers clés évoqués précédemment est aussi formatrice. Rappelons en particulier la nationalisation de l’hydroélectricité, l'abolition du monopole des syndicats financiers torontois sur l'émission des obligations du gouvernement du Québec, de même que la création de la SGF, de la Régie des rentes du Québec et de la Caisse de dépôt et placement du Québec.44 Il travaille aussi activement à élargir les sources d’emprunt et le marché des obligations du Québec, tant comme haut fonctionnaire dans les années 1960 qu’à titre de ministre des Finances en 1977.

5.2 Quelques principes de l’intervention type de Jacques Parizeau et la pensée économique

102Les principes qui guident Jacques Parizeau comme décideur public en matière économique sont notamment caractérisés par une approche keynésienne, généralement centralisatrice et interventionniste.

  • 45 Carlos (2022) fait notamment une recension et une discussion de ces écrits. Parizeau (1954) en est (...)

103Déjà dans les années 1950, Jacques Parizeau publie plusieurs articles dans L’Actualité économique qui témoignent de son penchant keynésien.45 En plus de l’exposition aux idées keynésiennes pendant ces années d’études, même si tous deux ne situent pas la centralisation au même endroit, Jacques Parizeau reconnaît l’influence de Maurice Lamontagne. Il a déclaré que Lamontagne « a été pour moi un phare. Son ouvrage Le fédéralisme canadien marque la première intrusion des idées keynésiennes chez les francophones du Québec. » (Duchesne, 2001, p. 197).

  • 46 Étudiant à l’époque au premier cycle en économie à l’Université Laval, j’ai assisté en personne à q (...)

104Comme nous l’avons soutenu précédemment, l’incursion d’un keynésianisme assumé et explicite dans la politique budgétaire québécoise avait déjà débuté au début des années 1970. L’arrivée de Jacques Parizeau à la tête du ministère des Finances, dont la plume et la prose sont particulièrement reconnues, exprime avec plus d'insistance et dans un ton qui lui est propre la justification de plusieurs décisions dans un langage qui rappelle encore plus expressément la pensée keynésienne. À l’écoute et à la lecture des budgets de Jacques Parizeau, on reconnaît aisément une formulation particulièrement claire et efficace d’un ton résolument keynésien. On a l’impression de le voir actionner un levier, tourner une roue, presser sur un bouton pour manœuvrer la machine de l’État et affecter l’économie comme il le souhaite.46

105Ce n’est d’ailleurs pas sans rappeler comment Rosanvallon (1987) décrit la diffusion du keynésianisme en France après 1945 :

« L'économie devient perçue comme un système de variables et de flux à optimiser. » (p. 44)

106et

« Si l'économie est considérée comme un système de variables et de flux à optimiser, elle constitue du même coup un objet pour l'action. Toutes les variables économiques peuvent être actionnées : la monnaie, le budget, les revenus, les prix, l'offre, la demande. Le langage lui-même traduit d'ailleurs cette évolution : l'application du terme de politique s'étend à tous ces domaines. C'est seulement à partir de la révolution keynésienne que l'on peut parler de politique des prix, de politique des salaires, de politique fiscale. Interventions conjoncturelles et actions structurelles deviennent à partir de là perçues comme complémentaires et indissociables à la fois. » (p. 45)

107C’est également en phase avec ce que Dostaler et Hanin (2005) racontent à propos de l’approche à laquelle Maurice Lamontagne a été exposé à Harvard de 1941 à 1943, où « il est surtout influencé par les cours d’Alvin Hansen, promoteur aux États-Unis d’un keynésianisme mécanique, parfois qualifiés d’ "hydraulique", présenté sous forme de modèles mathématiques. » (pp. 169-170).

  • 47 Pourtant, comme l’expliquent Dostaler et Hanin (2005), Harvey (1958, 1960) apporte une distinction (...)
  • 48 Ses penchants centralisateurs changent plus tard, alors qu’il est président d’une commission d’étud (...)

108Par ailleurs, alors qu’il est ministre des Finances, la gouvernance publique de Jacques Parizeau procède dans une optique plutôt centralisatrice. Comme nous l’avons signifié à la section 3, le keynésianisme tend à être souvent étroitement associé à une action gouvernementale centralisée où les instruments de pouvoir budgétaire et de stabilisation seraient concentrés.47 Lamontagne (1954) l’avait clairement défendu dans son ouvrage. Comme le rapporte Duchesne (2016), dans les années 1950, Jacques Parizeau, qui était fédéraliste à l’époque, soutient que « les vraies décisions de nature économique, digne d’un État, se prennent à Ottawa ». Duchesne (2021) explique par ailleurs que « dans les années 60, le jeune Parizeau était un défenseur de la centralisation économique aux mains d’un État agissant. Il voyait toutefois la capitale à Québec plutôt qu’à Ottawa. Cette position idéologique demeure forte jusque dans les années 80 ».48

109Dans une fédération où prévaut un partage de pouvoirs selon des champs de compétence, mais qui ne peut pas être complètement étanche, et dans le contexte sociodémographique et historique canadien, les tensions fédérales-provinciales se sont donc également manifestées à travers le prisme de la place des politiques keynésiennes. Pour Maurice Lamontagne, par exemple, des politiques macroéconomiques doivent être du ressort du gouvernement fédéral à Ottawa, pour d’autres, comme Jacques Parizeau, elles doivent relever de Québec. De plus, Jacques Parizeau est plutôt partisan de l’intervention de l’État dans l’économie. Cet interventionnisme est compatible avec la pensée et la pratique politique et économique ayant cours au XXe siècle, accentué dans la foulée de la Seconde Guerre mondiale. Son passage en France à Sciences Po et son contact avec les professeurs Delouvrier, artisan de la planification économique en France, et Bloch-Lainé, un des plus ardents défenseurs du rôle de l’État dans l’économie et de la planification à la française (Colasse et Pavé, 2000) a pu aussi l’influencer. Faisant référence à ce noyau de jeunes hauts fonctionnaires dont ils font partie, Rosanvallon (1987) parle d’ailleurs « de la formation d'un keynésianisme pratique dans la France du début des années cinquante : la pénétration de son œuvre est indissociable de la transformation du rapport de l'État à la société » (p. 41). Il ajoute :

« Le problème libéralisme/interventionnisme a en effet été complètement transformé à cette époque par une nouvelle perception de l'économique comme système d'action. La croissance, l'emploi et le pouvoir d'achat ne sont plus compris comme des résultantes et des soldes : ils deviennent des objectifs. La transformation du rôle de l'État n'est dans cette mesure qu'une conséquence de cette nouvelle vision de l'économie […]. » (p. 44)

  • 49 Cette mesure est largement créditée comme ayant contribué à l’émergence d’entreprises québécoises f (...)

110L’interventionnisme économique de Jacques Parizeau s’est bien sûr manifesté à travers son implication directe dans la mise sur pied des sociétés d’État et organismes publics comme la Caisse de dépôt et placement, la Société Générale de financement et la Régie des rentes. La plupart ont été pérennes et ont donné lieu à des résultats jugés positifs. D’autres interventions ont été de natures fiscales. Par exemple, le Régime d’épargnes-action a voulu favoriser l’investissement en bourses des ménages, ainsi que l’inscription et le développement d’entreprises québécoises.49 Il a aussi introduit des crédits d’impôt qui ont appuyé le développement de fonds fiscalisés pour encourager simultanément la sensibilisation et la participation à l’épargne ainsi que des investissements dans les entreprises québécoises. Certaines actions furent moins heureuses, comme la nationalisation de l’amiante et la création de la Société nationale de l’amiante qui a entraîné des pertes de plus de 500 millions de dollars (Shields, 2012). Jacques Parizeau avait également exercé de la pression en 1979 sur la Caisse de dépôt et placement pour acheter au rabais des obligations du gouvernement du Québec.

111Enfin, notons que Jacques Parizeau est favorable à l’ouverture des marchés et au libre-échange.

« Avec l’aide hautement efficace de Bernard Landry, je réussis à faire effectuer un virage de 180 degrés au Parti québécois dont je viens de prendre la présidence. D’abord parce que nous pensons que le libre-échange favorise le Québec, et aussi en raison des répercussions politiques immenses que la signature de ce traité va entraîner. » (Parizeau, 1997, p. 43).

  • 50 Selon Bhullar (2017), l'arrivée de Meade au sein de la section économique du War Cabinet Secretaria (...)

112Il est raisonnable de penser que ceci n’est pas étranger à sa formation avec James Meade dont la contribution en théorie du commerce international et en finance internationale lui ont valu le prix Nobel, et un des initiateurs de l’accord du GATT de 1947.50

06. L’activisme assumé de Bernard Landry

6.1 Les études en économique et l’enseignement universitaire

  • 51 Voir Yakabuski (2001).

113Après des études en droit et son Barreau, ainsi qu’un passage en 1964 comme conseiller politique dans le cabinet de René Lévesque, alors ministre des Ressources hydrauliques, Bernard Landry part pour l’Institut d’études politiques de Paris pour y obtenir un diplôme en économie et finance. L’économiste, futur ministre et futur premier ministre Raymond Barre, qui avait notamment publié un réputé manuel d’économie en France en 1956, lui enseigne. Cela marque le début d’une accointance durable.51

  • 52 Économiste et intellectuel libéral, Jean-Claude Casanova est directeur de la traduction française p (...)

114À Sciences Po, Raymond Barre avait lui-même été étudiant et influencé par François Perroux qui lui avait enseigné les idées de Keynes et de Schumpeter. Perroux avait d’ailleurs rédigé une longue introduction dans la traduction française en 1935 de l’ouvrage clé de Schumpeter (1912). Jean-Claude Casanova dit à propos de Barre : « Comme tous les économistes, il est keynésien, mais en plus, il est schumpétérien ».52 (Rimbaud, 2015).

  • 53 Jean-Claude Casanova explique que Barre « sait aussi ce qu’il faut savoir en macroéconomie : la com (...)

115Au moment où Bernard Landry s’y trouve, la composition du corps enseignant de Sciences Po est répartie un tiers deux tiers entre non-fonctionnaires et fonctionnaires, alors qu’y passent aussi plus de dirigeants de grandes entreprises comme l’explique Dreyfus (2011). Coïncidant avec la prise de connaissance plus grande en France de la synthèse néoclassique de Samuelson (1957), Barjot (2013) résume ainsi les conclusions de Dreyfus (2011). Avec sa venue à Sciences Po en 1962, « Raymond Barre [est] producteur d’une synthèse entre macroéconomie keynésienne et microéconomie néoclassique, en réconciliant intervention de l’État et respect des mécanismes de marché » (p. 154) et il « permet de réconcilier le keynésianisme de Marchal, le non-conformisme de Perroux et le libéralisme de Rueff » (p. 156).53 Dans les années 1960, Barre contribue à ce que Sciences Po devienne un lieu où émerge une vision de la politique économique avec une « une place plus large […] accordée aux entreprises et aux mécanismes de marché sous la houlette plus libérale de l’État toujours modernisateur. » (p. 156).

116Le contact avec Raymond Barre et ceux qui gravitent autour de l’Institut des sciences politiques de Paris et l’exposition à leurs vues a possiblement alimenté en partie l’approche qu’adopte Bernard Landry en matière économique. Le caractère interventionniste n’est pas pour autant laissé en reste. Par ailleurs, pendant ses études à Paris, il est initié et développe une « fascination aux échanges économiques internationaux » par l’enseignement de Jacques L’Huillier, expert d’économie internationale, qui faisait la navette chaque semaine de Genève à Paris. (Landry, 1987).

117Avant de revenir au Québec, Bernard Landry accomplit un stage au ministère des Finances et des Affaires économiques du gouvernement français dirigé par le ministre et futur président Valery Giscard d'Estaing et le ministre et futur premier ministre Michel Debré.

118Notons qu’en dehors de ses périodes au gouvernement, Bernard Landry évolue en milieu universitaire alors qu’il est professeur à la Faculté des sciences administratives à l'Université du Québec à Montréal de 1986 à 1994 et professeur au Département de stratégie des affaires de l'École des sciences de la gestion de l'Université du Québec à Montréal de 2005 à 2018. Il y fut notamment fondateur et premier titulaire de la Chaire Philippe-Pariseault de formation en mondialisation des marchés de l'agroalimentaire.

6.2 Quelques principes représentatifs de la pensée et de la pratique en politique économique de Bernard Landry

  • 54 Nonobstant le mérite ou non de cette idée, elle est notamment exprimée dans Bâtir le Québec (Minist (...)

119Le passage de Bernard Landry et ses rencontres à Sciences Po et dans un ministère économique français clé ont certainement façonné son regard sur les enjeux économiques. Ensuite, ses lectures, les réseaux qu’il développe et des défis circonstanciels alimentent sa réflexion, sans compter que son orientation politique sur le statut du Québec renforce vraisemblablement ces inclinaisons alors qu’il voit le Québec comme victime historique des politiques fédérales auxquelles le gouvernement du Québec doit faire contrepoids tant que l’indépendance ne se concrétise pas.54

  • 55 Sur la base des calculs du modèle intersectoriel, on laisse même entendre que « chaque dollar consa (...)

120À titre de ministre d’État au Développement économique dans le gouvernement de René Lévesque, Bernard Landry pilote la préparation et la publication de deux rapports qui témoignent de la manière dont il aborde la pratique de la politique économique. Dans Bâtir le Québec (ministère d'État au Développement économique, 1979), le secteur privé est reconnu « en tant qu’agent économique de premier plan » (p. 3), mais avec une place significative pour les interventions gouvernementales :55

« Les moyens de production sont, au Québec, en quasi-totalité entre les mains des agents privés de l'économie et la responsabilité d'assurer un développement économique suffisant incombe d'abord au secteur privé. [...] Le développement social n'est cependant plus dissociable des objectifs de justice sociale, de qualité de vie et de respect de la personne et de l'environnement. L'État demeure l'arbitre des choix collectifs et se doit de corriger les abus ou l'inefficacité du système de l'économie de marché ». (p. 144)

  • 56 Comme l’écrit Descamps (2006), « en matière de gestion administrative, l’appétence de Bloch-Lainé p (...)

121Avec un accent multisectoriel, le document parle également de l’importance d’utiliser les avantages comparatifs du Québec. Il voit la « cellule de base du développement » (p.3) comme étant l’entreprise et souligne le besoin de développer « la compétitivité des entreprises et leur capacité de vendre sur les marchés internationaux » (p. 117), tout en déplorant une carence en matière « [d’] action collective des agents économiques québécois, action pourtant indispensable » (p. 4). C’est ainsi qu’est mise de l’avant l’idée de l’action concertée de l’État pour coordonner « tous les intéressés – le patronat, les syndicats les coopératives, la population et l'état » (p. 6). Cet alignement n’est pas sans rappeler, peut-être fortuitement, ce que prônait François Bloch-Lainé.56

  • 57 Voir par exemple Thurow (1980, 1984).

122Avec Le Virage technologique (ministère d'État au Développement économique, 1982), Bernard Landry met de l’avant la place que les nouvelles technologies peuvent prendre dans l’économie québécoise « dans des secteurs nouveaux, tout en équipant nos industries existantes des technologies les plus développées » et souligne l’importance de valoriser les exportations. Yakabuski (2001) dénote d’ailleurs que Landry se décrit comme « un disciple de la théorie de la "destruction créatrice" de Joseph Schumpeter » qui avait insisté « sur le rôle des entrepreneurs en tant qu'agents de progrès forçant le changement par l'innovation » (traduction libre). En outre, Yakabuski (2001) indique que Bernard Landry reconnaît l’influence de Lester Thurow, l’un des partisans les plus éminents et les plus virulents d'une politique industrielle américaine interventionniste.57

  • 58 Voir Couture (2018).
  • 59 Voir Orfali (2018).

123Pendant toute sa carrière, Bernard Landry est clairement interventionniste avec une forte conviction, comme le résume son ancien attaché de presse Hubert Bolduc « [qu’]autant il croyait aux forces libres du marché, autant il croyait que l’État pouvait intervenir et aider les entrepreneurs québécois à faire leur place sur la scène internationale ».58 Landry a lui-même déclaré : « Quand on veut faire avancer les choses plus vite, oui, je crois en l’intervention de l’État. Je pense que c’est le secteur privé qui crée la richesse. Mais, parfois, l’État peut aider ».59

124Les exemples d’interventionnisme économique de Bernard Landry sont légion et s’intensifient lors de son deuxième passage au gouvernement avec Lucien Bouchard, dans lequel il est notamment ministre d’État à l’Économie et aux Finances et titulaire principal de la plupart des ministères à vocation économique. Ses interventions se manifestent à travers des mesures fiscales, de même que via des sociétés d’État.

  • 60 Les résultats de certaines des mesures sont mitigés. D’une part, l’aide financière gouvernementale (...)

125Il met en place diverses déductions fiscales et crédits d’impôt pour attirer des entreprises et inciter les investissements dans des secteurs ou des régions désignées, dont un crédit d’impôt pour la production de titres multimédias pouvant atteindre jusqu’à 37,5 % du salaire d’employés des entreprises admissibles. Des fonds publics sont dévolus à la création de la Cité du multimédia en 1998 et la Cité du commerce électronique en 2000.60

  • 61 Cette super SGF encaisse des pertes importantes de près d’un milliard de dollars sur dix ans et est (...)
  • 62 Comme rapporté par Brousseau-Pouliot (2018), la participation en 2000 de la Caisse dans Québecor Mé (...)

126Par ailleurs, en 1998, Bernard Landry crée Investissement Québec pour susciter des investissements via le financement par prêts à des entreprises et par la prospection des investissements étrangers. Il consent et soutient l’implication considérablement accrue de la SGF entre 1998 et 2002 dans la participation directe dans des entreprises en s’associant à des partenaires privés.61 Il voit aussi d’un bon œil et manifeste publiquement son opinion pour un interventionnisme certain de la Caisse de dépôt et placement dans le dossier de l’achat de Vidéotron pour des considérations nationalistes distinctes de l’intérêt financier pour les déposants à la société d’État.62

127La compétitivité des entreprises québécoises demeure aussi une préoccupation dans l’approche de Bernard Landry, comme l’illustre le document intitulé Objectif emploi par le Ministère des Finances du Québec (1998), ce qui a des incidences sur les politiques de taxation qu’il favorise.

128Enfin, Bernard Landry est un ardent défenseur du commerce international sous l’enseigne du libre-échange :

« J’ai la conviction que le libre-échange, convenablement préparé et vécu, peut produire des fruits et je crains qu’au contraire, le statu quo ne puisse qu’engendrer des difficultés croissantes, amertumes liées aux guerres commerciales et médiocrité à terme, surtout pour l’espace économique canadien. » (Landry, 1987, p. 28).

129Il est un acteur à l’avant-plan dans le débat pendant la campagne électorale fédérale de 1988 axée sur l’accord avec les États-Unis.

130Ayant traité du rapprochement entre la pensée économique et la manière de façonner les politiques économiques sous l’angle de la formation et d’expériences qu’ont connues Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry, nous nous tournons plus spécifiquement vers quelques exemples des politiques économiques illustrant les perspectives propres à la gestion des (dés-)équilibres budgétaires, ainsi qu’à la fiscalité des gouvernements québécois dans des contextes économiques donnés.

07. De l’équilibre ou non des finances publiques dans la politique budgétaire

131Le développement et le déploiement de la pensée en macroéconomie ont rapidement mis en évidence la place des changements et du niveau de la dette publique dans les politiques économiques. Nous rappelons sommairement les préceptes entourant la dynamique des déficits budgétaires et de la dette publique, puis nous discutons l’évolution de mesures correspondantes au Québec en lien avec les politiques mises de l’avant par les décideurs publics principalement entre 1970 et 2002. Le Tableau 2 présente une périodisation des politiques budgétaires du gouvernement du Québec.

132Tableau 2. Périodisation de la politique budgétaire québécoise en fonction des ministres des Finances ayant déposé des énoncés budgétaires 1970 – 2003


Gouvernement


Ministre des Finances

Période

Statistiques budgétaires

en % du PIB dans leur dernière année fiscale en exercice comme ministre des Finances

Dette totale ou brute / Dette représentant les déficits cumulés / Solde budgétaire consolidé


Quelques éléments marquants

PLQ

Robert Bourassa

Raymond Garneau

1970

1971-1976

1970 : 11,9% / n. d. / -0,6%

1976 : 14,4% / 13.0% / -2,4%

Récession de 1974-1975. (-0,7% de croissance du PIB).

Investissements publics.

Déficit olympique.

Hausse salariale des secteurs public et parapublic en 1976.

PQ

Jacques Parizeau

Yves Duhaime

1976-1984

1984-1985

1984 : 28,6% / 20,8% / -3,7%

1985 : 29,1% / 23,3% / -3,1%

Hausse salariale des secteurs public et parapublic en 1979.

Ralentissement économique de 1979. (-0,5% de croissance du PIB).

Récession de 1981 (-5,0% de croissance du PIB).

Réduction de la rémunération des employés des secteurs public et parapublic en 1982.

Augmentation importante des déficits cumulés.

PLQ

Gérard D. Lévesque

André Bourbeau

1985-1993

1994-1994

1989 : 29,4% / 22,9% / -1.2%

1993 : 42,7% / 31,4% / -3,0%

1994 : 42,0% / 33,0% / -3,3%

Réduction importante des déficits cumulés

Récession de 1990-1992

(-4,6% de croissance du PIB)

Augmentation importante des déficits cumulés.

Gel des dépenses de programme pour 1994-1995

PQ

Jean Campeau

Bernard Landry

Pauline Marois

1994-1995

1996-2001

2001-2003

1995 : 42,2% / 33,9% / -2,2%

1996 (avant la réforme comptable) :

42,2% / 35,0% / -1,7%

1997 (après la réforme comptable) :

57,6% / 42,7% / -1,1%

2000 : 52,2% / 35,1% / +0.6%

2003 : 51,2% / 33,2% / -0.1%

Réduction de dépenses de programmes pour 1995-1996

Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre en 1996

Ralentissement économique de 2001 (-0,5% de croissance du PIB).

Sources : Ministère des Finances et de l’économie (2012) et Ministère des Finances du Québec (2021). Bégin et al. (2014).

Note : * La réforme comptable de 1997 fait en sorte que les valeurs numériques des ratios dette/PIB ne sont pas directement comparables avant et après ladite réforme

7.1 Des principes économiques entourant les déficits et la dette publique

  • 63 Par exemple, l’alternative à un déficit budgétaire consiste alors à hausser des taux marginaux prop (...)

133La théorie keynésienne met à l’avant-plan le rôle que peuvent jouer des politiques de gestion macroéconomique pour réguler, sinon tempérer, les cycles économiques, particulièrement en situation de sous-emploi des ressources. De même, une hausse des dépenses publiques, dont des investissements en infrastructures publiques, particulièrement productives, peuvent stimuler la demande. Sous un angle complémentaire, Barro (1979, 1986) explique aussi qu’étant donné que le régime fiscal implique l’utilisation de taux proportionnels de taxation qui sont « distortifs », des déficits budgétaires sont temporairement justifiables pendant une certaine période dans des situations liées à un ralentissement de la croissance économique (voire jusqu’à une récession) ou à des dépenses exceptionnelles temporaires.63 Dans des situations inverses en période de forte expansion ou de dépenses gouvernementales temporairement basses, un gouvernement devrait afficher un surplus.

134La théorie économique ne soutient pas cependant un recours systématique à l’endettement public (via des déficits structurels persistants) pour financer des dépenses récurrentes. Par ailleurs, étant donné que des infrastructures publiques justifiées ont généralement une existence et une durée d’utilisation qui débordent la période sur laquelle s’étalent les investissements publics, il peut être tout à fait fondé de les financer par un déficit budgétaire, dans la mesure où le taux d'endettement relatif à la capacité de l'économie demeure sous contrôle. Toutefois, un gouvernement fait néanmoins face chaque année à une contrainte budgétaire, puisqu’un gouvernement ne peut rien faire avec rien. Autrement dit, dans une année donnée, toute hausse des dépenses publiques doit être financée à même des recettes publiques courantes provenant de taxes, impôts ou transferts nets reçus d’autres paliers de gouvernement ou en contractant de nouveaux emprunts. Ainsi, un excédent de dépenses publiques totales sur les revenus de l’État doit être financé par un déficit qui augmente le stock de dettes en circulation. Dans le cas contraire, un surplus équivaut à un remboursement ou réduction du stock de dettes.

135De plus, les contraintes budgétaires annuelles d’un gouvernement relient les émissions de nouvelles obligations d’une année aux paiements d’intérêts et au remboursement éventuel de la dette dans l’avenir. Ce faisant, la contrainte budgétaire intertemporelle du gouvernement signifie que même si son budget annuel n’a pas à être équilibré chaque année, la somme de la dette publique existante et de la valeur actualisée des dépenses gouvernementales courantes et futures doit être couverte par la valeur actualisée des recettes publiques courantes et futures. Autrement dit, un gouvernement trouve preneur pour ses obligations tant et aussi longtemps que les prêteurs anticipent être remboursés à l’échéance et recevoir les paiements d’intérêt en fonction des conditions stipulées par le contrat obligataire. Dans la mesure où les agents économiques soupçonnent que la situation se rapproche d'une violation de ladite contrainte, soit ils exigent une prime de risque sur les taux d'intérêt applicables aux emprunts du gouvernement (d’où une décote par les agences de notation de crédit), soit ils opposent un refus à prêter davantage au gouvernement à moins d'un changement de cap crédible quant à la gestion des finances publiques. Le respect de la contrainte budgétaire du gouvernement exige alors une combinaison de réductions du niveau ou de la croissance des dépenses et d’augmentations de taxes et impôts. En prenant en compte le lien entre les équilibres financiers gouvernementaux de plusieurs périodes, ladite contrainte impose une limite (ou borne) supérieure au taux de croissance à long terme de la dette du gouvernement, de sorte que le sentier du ratio de la dette au PIB doit demeurer sur un sentier soutenable.

7.2 Des (dés-)équilibres prudents ou imprudents des finances publiques

136De 1961 à 1970, l’augmentation de la dette publique par les gouvernements du Québec couvre le financement des investissements publics, pendant que les opérations courantes sont en surplus. En l’absence de récessions, alors que les budgets sont essentiellement construits sur une base comptable et que l’État est en croissance, les considérations cycliques sont absentes à proprement parler.

137Avec l’arrivée des années 1970, Robert Bourassa et Raymond Garneau donnent un ton explicitement économique à la politique budgétaire au moment où des réformes importantes ont été apportées au cadre de gestion des finances publiques.

  • 64 Dans les budgets et les comptes publics du gouvernement du Québec, notons qu’un déficit des opérati (...)

138Alors que le taux de chômage est en hausse, le gouvernement procède à une hausse des investissements publics et concurremment de la dette publique. Le déficit des opérations budgétaires (surtout liées à l’excédent des dépenses courantes sur les revenus courants du gouvernement) demeure relativement limité. D’ailleurs, la dette brute en pourcentage du PIB demeure plutôt stable.64

139Au tournant de la récession de 1974, le gouvernement laisse augmenter le déficit des opérations courantes. Audet (2022) explique « [qu’] en fonction de l’évolution même des choses, c.-à-d. les revenus baissent quand tu as une récession et que tes dépenses montent, on avait une situation de déficits automatiques ». En pourcentage du PIB, comme le montre la Figure 1, la dette brute et la dette représentant les déficits cumulés (soit celle qui ne correspond à aucun actif) commencent à monter.

  • 65 Audet (2022) se rappelle qu’au moment de préparer le budget de 1977-1978, Parizeau souhaite initial (...)

140Puis, en 1976, le déficit olympique et l’augmentation des dépenses salariales avec la négociation des conventions collectives des employés des secteurs public et parapublic ajoutent à la pression sur les finances publiques. Dans le budget 1977-1978, Jacques Parizeau affirme : « les années à venir du montant total des engagements sont franchement effrayantes. Il est donc plus que temps de s'attaquer à contrôler cette sorte d'explosion de l'endettement à venir de l'État » (p. 27).65 Toutefois, même sans compter le contexte politique qui ait pu inciter le gouvernement à plus de largesse budgétaire dans les salaires des employés de l’État en 1979, la conjoncture économique est en train de changer. La fin de grands projets d’infrastructures jumelée au second choc pétrolier de l’OPEP et les effets secondaires de la politique monétaire restrictive requise pour maîtriser le taux d’inflation, aux États-Unis comme au Canada, se conjuguent pour engendrer une conjoncture économique difficile. Le taux de chômage atteint 10,3 % et 10,9 %, respectivement en 1977 et 1978. Il demeure autour de 9,5 % ou 9,8 % en 1979 et 1980, et grimpe ensuite jusqu’à 13,9 % en 1983 avant de rediminuer graduellement à 9,3 % en 1989.

  • 66 La poursuite systématique de déficits structurels n’est pas unique au Québec. D’autres gouvernement (...)

141En 1981, alors que l'économie québécoise est durement touchée par une très importante récession et subit une baisse de 3,7 % de son PIB réel, le déficit du budget de fonctionnement courant du gouvernement du Québec passe de 1,816 milliards de dollars en 1980-1981 à 2,877 milliards de dollars en 1981-1982, soit une augmentation de 58,4 %. Le gouvernement québécois affiche alors le plus gros déficit budgétaire de ses opérations courantes en pourcentage du PIB de son histoire. Nul doute qu’une composante cyclique joue un rôle significatif conforme à ce que prescrit la science économique. Mais cela marque également le début d’une nouvelle ère, caractérisée par l’apparition de déficits budgétaires structurels bon an, mal an, nonobstant l’état de la conjoncture.66

142Appliquant les notions de déficit prudent et de déficit générateur d'une hausse permanente d'endettement proposée par Bruce et Purvis (1985, 1988), Paquet (1999) montre la précarité de l’état des finances du gouvernement québécois qui a souvent prévalu après 1981 en étudiant l’évolution du déficit d’exploitation dans sa totalité, c.-à-d. pour les variations du niveau de la dette sur la base des données du système de gestion financière disponibles à l’époque. En fonction de valeurs données pour une cible d’endettement et une vitesse d’ajustement, la prudence fiscale vise à ce que le déficit budgétaire revienne vers sa cible à moyen terme, ce qui ne proscrit pas une certaine flexibilité pour faire face aux fluctuations cycliques, sans que les écarts ne soient trop fréquents ou persistants. Sur la période de 1973 à 1993, la plus grande partie du déficit observé entre 1981 et 1993 est imprudente. Paquet (1999) considère aussi la partie du déficit d’exploitation relativement au PIB tendanciel qui contribue à une hausse permanente du ratio observé dette/PIB tendanciel. Il trouve que « le déficit générateur d'une hausse permanente d'endettement augmente sensiblement de moins de 0,2 de 1 % en 1978 à 2,4 % du PIB tendanciel en 1981 », puis il se stabilise « autour de 1,5 % de 1983 à 1985, pour ensuite diminuer jusqu'à 0,5 de 1 % en 1988, avant de remonter jusqu'à 2,6 % en 1992 », sous le gouvernement de Robert Bourassa après la récession de 1990-1991.

  • 67 La notion d’endettement pour payer « l’épicerie » est reprise ensuite par plusieurs ministres des F (...)
  • 68 Comme l’indique l’Annexe du Discours sur le budget 1994-1995, les 38 privatisations ou ventes de pa (...)

143De 1985 à 1993, Gérard D. Lévesque est ministre des Finances du deuxième passage au gouvernement de Robert Bourassa et présente huit discours sur le budget. L'objectif principal du second gouvernement Bourassa est le développement de l'économie et une bonne gestion des finances publiques. Dans le budget 1986-1987, Gérard D. Lévesque déclare qu’on ne peut pas « continuer de financer par emprunts une part substantielle de nos dépenses courantes, c'est-à-dire continuer d'emprunter pour financer une partie de "l'épicerie». (p. 1).67 La situation financière du gouvernement québécois s’améliore visiblement jusqu’en 1990-1991. Les graphiques de la Figure 1 montrent la réduction du taux brut et du ratio de la dette représentant les déficits cumulés en proportion du PIB. Dans les termes consacrés du ministère des Finances du Québec, « la dette représentant les déficits cumulés correspond à la "mauvaise dette" du gouvernement, à savoir celle qui ne correspond à aucun actif. On dit souvent que c’est la dette qui a servi à financer des "dépenses d’épicerie" ». (Ministère des Finances du Québec, 2022). Jusqu’à la récession de 1990, le contrôle de la croissance des dépenses et l’élimination de certains organismes et la privatisation de certaines entreprises publiques permettent de pratiquement équilibrer les dépenses courantes, de sorte que la dette représentant les déficits cumulés en pourcentage du PIB est stable, puis diminue quelque peu.68

144Toutefois, la récession de 1990 a un impact marqué. Il s’en suit une diminution des recettes de l’État et une hausse des dépenses publiques (dont celles liées à l’aide sociale) qui ont pour effet d’augmenter le ratio de la dette brute au PIB. Aussi, la dette représentant les déficits cumulés repart sur une voie ascendante. En conformité avec une politique de stabilisation macroéconomique, ceci se justifie pour un temps dans une certaine mesure. Cependant, le problème réside dans le fait que la situation persiste et qu’elle s’ajoute à des taux d’endettement plus élevés qui s’étaient aux mieux stabilisés auparavant. Les agences de notation financière sont aux aguets et abaissent la cote de crédit du gouvernement du Québec : une fois pour Standard and Poor’s en 1993 et deux fois pour Moody’s en 1993 et 1995.

145Pour s’attaquer à la situation, les ministres des Finances André Bourbeau (PLQ) et Jean Campeau (PQ) annoncent dans leurs budgets respectifs un gel des dépenses de programme pour 1994-1995, puis une réduction de dépenses de programmes pour 1995-1996. Cela dit, le véritable changement de direction se produit sous Bernard Landry dans la foulée du budget 1996-1997.

  • 69 En pratique, le retour à l’équilibre des opérations budgétaires est atteint un an plus tôt, en 1998 (...)

146La Loi sur l’élimination du déficit et l’équilibre (renommée Loi sur l’équilibre budgétaire en 2001) est adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale en 1996. Elle spécifie des cibles à atteindre pour les déficits des opérations budgétaires chaque année sur 4 ans jusqu’au « déficit zéro » en 1999-2000, préconise subséquemment le maintien de l’équilibre des opérations budgétaires et encadre de possibles déficits dans des situations particulières.69 Si, dans une année, le gouvernement enregistre un déficit inférieur à un milliard de dollars, il est tenu de réaliser l’année suivante un surplus du même ordre. Si la conjoncture économique ou des circonstances hors de son contrôle conduisent à un déficit d’un milliard de dollars ou plus, le ministre des Finances doit présenter et faire le suivi d’un plan de résorption et de retour à l’équilibre sur une période maximale de cinq ans.

  • 70 En 2006, la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations sera présentée (...)

147Cette loi constitue sans équivoque un premier pas et une avancée importante dans l’encadrement de la gestion financière des gouvernements. Dix ans plus tard, viendra une seconde étape et avancée importante dans la gestion des finances publiques avec la création du Fonds des générations.70

148En particulier, la Loi sur l’équilibre budgétaire s’attaque au cumul de la dette « d’épicerie » observée pendant 28 ans :

« les trois quarts de la dette, soit 87,2 milliards de dollars, découlent des déficits que le Québec a enregistrés année après année à partir du début des années 70 jusqu’en 1997-1998, pour payer des dépenses courantes » (ministère des Finances du Québec, 2006, p. 28).

149Elle concilie à la fois une plus grande rigueur dans l’optique de respecter la soutenabilité du sentier d’endettement public que requiert la contrainte budgétaire intertemporelle d’un gouvernement dans une optique de moyen terme et la possibilité de faire jouer des outils de stabilisation économique. D’ailleurs, puisque la loi ne porte que sur le solde des opérations budgétaires, elle ne limite pas en pratique le financement par dette des investissements publics et des placements qui eux sont comptabilisés dans les opérations dites non budgétaires.

150Tout encadrement législatif de la gestion des finances publiques est sujet à des limites et à des ajustements qui peuvent être requis dans certaines circonstances. L’expérience et la pérennité de ces encadrements sous différentes administrations et sur plusieurs décennies témoignent néanmoins de leur qualité.

151Finalement, notons que les choix budgétaires annoncés par les ministres des Finances se déclinent aussi en termes des dépenses. Selon les circonstances et les préférences politiques, certaines dépenses peuvent être ponctuellement, ou pour un temps, privilégiées ou non. Par exemple, le retour à l’équilibre des opérations budgétaires courantes a entraîné des fluctuations en dents de scie dans la croissance des dépenses pour certaines missions comme la santé et l’éducation. Une combinaison d’orientations, de pressions de divers intervenants, de visibilité et d’échéanciers électoraux va influencer ces décisions.

152En revanche, la catégorie de dépenses associées aux investissements en infrastructures est plutôt l’objet d’une discordance entre les connaissances économiques et les politiques poursuivies globalement par toutes administrations de la fin des années 1970 jusqu’en 2003.

153Dans les années 1960 et la première moitié des années 1970, les gouvernements québécois avaient déjà eu recours aux investissements publics pour encourager l’activité économique et l’emploi, ce qui est aussi conforme avec la prescription de Keynes en contexte de ralentissement économique. Par ailleurs, plusieurs études théoriques et empiriques en économique démontrent que des dépenses judicieuses d’investissement public contribuent à augmenter la capacité à long terme d’une économie et sa compétitivité. Par exemple, Aschauer (1989a,b) trouve empiriquement que le capital public (comme les infrastructures routières, les aéroports, le transport en commun et les systèmes d'égouts et d'aqueduc) est un déterminant important de la productivité des intrants privés. Baxter et King (1993) explicitent aussi les différents canaux par lesquels les investissements publics agissent sur l’équilibre macroéconomique.

154Lambert et al. (2019) documentent bien le changement de cap. De 1961 à 1975, les investissements publics québécois représentent entre 3 % et 4 % du PIB et le stock de capital public est passé de 35 % à 36 % du PIB. En comparaison, les investissements publics de 1980 à 2000 sont passés de 2 % du PIB à 1,2 %, de sorte que le stock de capital public sur la même période s’est atrophié pour passer de 30 % à 19 % du PIB.

155Le sous-investissement massif en infrastructures et la détérioration des actifs due à l’insuffisance de leur maintien par tous les gouvernements du Québec depuis Jacques Parizeau jusqu’à Bernard Landry ont des impacts négatifs importants et durables sur le développement de l’économie québécoise pendant cette période. De plus, ces décisions coïncident avec l’augmentation de la dette publique pour financer des dépenses courantes.

08. L’influence de la théorie économique sur la fiscalité québécoise

156L’autre dimension de la politique budgétaire sur laquelle s’exerce l’influence de la pensée économique concerne la fiscalité. Après avoir abordé des principes économiques de la taxation, nous discutons de leur influence sur la politique québécoise de taxation dans deux champs d’application, soit l’impôt sur le revenu et la taxe sur le capital.

8.1 Des principes économiques de la taxation

157Lachance et Vaillancourt (1999) font état de trois critères qui sous-tendent les décisions d’un gouvernement quant aux mesures fiscales : (1) l’impact politique d’une mesure, (2) des considérations pragmatiques et pratiques liées à l’application de la fiscalité et (3) la pensée économique du ministre des Finances. En somme, alors que la fiscalité vise à prélever les ressources requises pour le financement des dépenses gouvernementales, elle constitue également un moyen d’intervention économique de l’État. Le tout doit également être concilié avec différentes propriétés recherchées: l’efficacité (entendue par une volonté de minimiser les pertes sèches résultant des taxes distortives), l’équité verticale (souvent exprimée en termes de progressivité du système fiscal), l’équité horizontale (cherchant à ce que des contribuables similaires soient traités de façon similaire par l’État), ainsi que des principes de transparence et de simplicité. (Voir Garon et Paquet, 2017). Ces principes de taxation étaient d’ailleurs évoqués dans le Livre blanc sur la fiscalité des particuliers commandé par Jacques Parizeau (ministère des Finances du Québec, 1985).

158Pour Lachance et Vaillancourt (1999), les gouvernements du Québec sont enclins à utiliser la fiscalité dans l’optique de « la pensée économique que l'État doit intervenir pour encourager toutes sortes d'activités jugées socialement désirables » (p. 133). Ils mettent d’ailleurs sur le compte de cette inclinaison interventionniste, une résistance certaine à ce qu’ils appellent « ce fort courant économique qui veut qu'un régime fiscal doit être neutre, donc qu'il n'influence pas les décisions des agents économiques. La neutralité du régime fiscal conduit à l'élargissement des assiettes fiscales par l'abolition des mesures référentielles et à la réduction des taux de taxation sur des assiettes les plus larges possible. » (p. 133). Tout en reconnaissant que le principe de neutralité fiscale n’est pas ignoré par les ministres québécois des Finances, ils soutiennent qu’il est davantage invoqué au niveau fédéral.

159En pratique, depuis les années 1970, les ministres des Finances du Québec cherchent généralement à éviter des disparités qui ne sauraient reposer sur quelques justifications. Ainsi, dans la foulée même de la réforme fédérale entrant en vigueur en 1972, Raymond Garneau annonce une réforme fiscale dans une déclaration ministérielle le 23 décembre 1971. Il déclare notamment :

« Mais le Québec, tout en continuant de percevoir ses propres impôts, ne peut ignorer la politique suivie par les autres gouvernements au Canada vis-à-vis de ces mêmes impôts. En agissant autrement, le Québec s'isolerait, à son détriment, de l'évolution fiscale de l'ensemble du Canada et causerait des embarras inutiles à ses contribuables en les soumettant à un régime fiscal trop différent de celui des autres gouvernements au pays. » (Garneau, 1971, p. 5663)

160Des différences peuvent par exemple refléter des orientations divergentes en matières économique et parfois politique, mais elles sont aussi motivées par des contextes conjoncturels ou structurels différents dans la province. Telle qu’est défini le partage des juridictions du régime fédéral canadien dans la Constitution, la possibilité de répondre à des dimensions régionales existe à travers les politiques fiscales des provinces. Néanmoins, le respect du principe de neutralité de la fiscalité pour réduire des distorsions coûteuses dues aux pertes d’efficacité engendrées a aussi motivé des éléments clés de certaines réformes fiscales.

  • 71 Voir Garon et Paquet (2017) qui résument les arguments économiques et Godbout (2021) pour un rappel (...)

161Ainsi, en 1991, le gouvernement fédéral élimine l’ancienne taxe de 1924 sur les produits manufacturiers et instaure la taxe sur les produits et services (TPS), qui est de fait une taxe sur la valeur ajoutée, qui est tout à fait conforme avec l’analyse économique. C’est sur la même base que Gérard D. Lévesque fait en sorte que le gouvernement du Québec soit le premier gouvernement provincial qui entreprend rapidement sur quelques années une harmonisation de la taxe de vente du Québec (TVQ) avec la TPS.71 Il faudra une vingtaine d’années pour que la TPS soit harmonisée avec les taxes de vente de pratiquement l’ensemble des provinces, à l’exception de la Colombie-Britannique qui maintient un régime distinct et de l’Alberta qui ne prélève pas de taxe de vente provinciale.

162Par ailleurs, la science économique a également établi que le dosage et la combinaison des sources de revenus pour l’État ont une incidence non négligeable sur le fonctionnement efficace de l’économie. « Les analyses théoriques et empiriques [ont] généralement établies que les taxes sur le stock de capital, suivies par les impôts sur le revenu du capital sont les plus dommageables en termes d’efficacité et de bien-être, suivis des impôts sur le revenu du travail et, finalement, les taxes sur la consommation ». (Garon et Paquet, 2017, p. 313-313)

  • 72 La réforme fiscale de 1998, ou le fait de privilégier des augmentations de la TVQ pour 2009 et 2010 (...)

163La réforme de la fiscalité de Bernard Landry pour 1998 procède de ces analyses. D’une part, il réduit les taux marginaux d’imposition sur le revenu des particuliers et, d’autre part, il augmente la TVQ.72

8.2 L’impôt sur le revenu

164Avec l’entrée dans les années 1970, l’approche initiale de la fiscalité est largement influencée par le Rapport de la Commission royale d’enquête sur la fiscalité (Bélanger et al., 1965), dans la dernière année du gouvernement Lesage. Peu après la fin de ses études en fiscalité, Robert Bourassa y avait fait ses premières armes comme secrétaire et directeur de recherche de la Commission Bélanger. Le rapport de 160 recommandations inspire l’approche de la fiscalité du gouvernement de Robert Bourassa. Comme le résume Denis (2006), afin d’augmenter les recettes de l’État québécois, il préconise :

« - un nouvel aménagement de toute la fiscalité pour augmenter le rendement des impôts sans alourdir le fardeau des contribuables et en s’assurant que le fisc aille chercher tout son dû ;

 - un nouveau partage des impôts que le gouvernement fédéral et le Québec lèvent concurremment afin que le Québec retire davantage de ce partage ;

- une augmentation des taxes et des impôts dans les domaines où la concurrence joue le moins, c’est-à-dire en évitant que ces prélèvements ne soient trop élevés par rapport à ceux des provinces voisines. » (pp. 17-18).

  • 73 Les diverses éditions du manuel de Musgrave (1955) sont longtemps utilisées comme références pour i (...)

165Du point de vue de la pensée économique, bien que le rapport ne réfère pas explicitement à des textes de recherches universitaires, l’esprit du chapitre II sur les principes de la fiscalité est en phase avec les connaissances exposées notamment dans Musgrave (1955).73

166L’approche fiscale des budgets de Raymond Garneau est globalement conforme aux perspectives soulevées dans le rapport de la Commission Bélanger. Les politiques fiscales qu’il met en œuvre reflètent une préoccupation constante « [d’]assurer un niveau d'imposition qui puisse se comparer avantageusement avec celui de nos concurrents immédiats » (Ministère des Finances, 1972, p. 8), en exprimant le souci que l’effort fiscal du Québec a « atteint des limites que nous ne saurions dépasser sans mettre en péril notre développement et l'esprit d'initiative dont le Québec a besoin pour assurer la croissance de tous les secteurs de son économie » (p. 8). La volonté d’une plus grande équité entre contribuables est aussi évoquée dans le budget de 1972.

167Dans l’ensemble, le fardeau fiscal québécois est stabilisé par le gouvernement de Robert Bourassa de 1970 à 1976, comme le montre Fortin (2003).

168Généralement, Raymond Garneau ne procède pas explicitement à une hausse du fardeau fiscal. Parallèlement, en lieu de baisses généralisées des impôts, il privilégie des mesures sélectives dirigées vers les contribuables à revenu modeste et la mise en place, par exemple, du programme bonifié d’allocations familiales non imposables.

169Sur la même base, il choisit de ne pas indexer systématiquement l’ensemble du régime fiscal (seuils d’imposition et crédits). Dans le Budget de 1974, il accorde une indexation des transferts au titre des régimes universels de rentes, à l’aide sociale et aux allocations familiales. Dans le Budget de 1975, il explique que la décision qui avait été prise « découle de la philosophie sociale du gouvernement, qui vise à une meilleure répartition des revenus, de façon à permettre aux moins fortunés et à ceux qui ont charge de famille, de maintenir et même d'augmenter leur pouvoir d'achat ; [alors que] l'indexation eut davantage favorisé les contribuables à revenu élevé ». (p.14). Il explique aussi par ailleurs que les mesures sélectives mises en application représentent de toute façon une plus grande renonciation de recettes fiscales pour le gouvernement du Québec en 1974.

  • 74 En pratique, nonobstant diverses modifications à la fiscalité qui peuvent être interprétées partiel (...)

170Toutefois, comme le souligne son successeur Jacques Parizeau dans le Budget 1977-1978, la décision de ne pas indexer automatiquement les exemptions et la table d’impôt sur le revenu revient à augmenter sensiblement le fardeau fiscal des contribuables. En effet, un taux d’inflation annuel composé moyen de 8,8 % par année, à Montréal, entre 1972 et 1976, signifie que l’augmentation nominale des salaires pousse les contribuables vers des tranches d’imposition plus élevées, sans nécessairement que leur pouvoir d’achat réel ne se soit accru. Cet effet gonfle donc significativement les recettes fiscales du gouvernement du Québec. Il faut reconnaître que ces recettes additionnelles pour l’État ont par ailleurs permis de couvrir les hausses de dépenses, dont celles liées à l’indexation au coût de la vie de la rémunération des employés des secteurs public et parapublic dans les conventions collectives. Faute de quoi, il eut fallu augmenter d’autres taxes ou afficher un déficit des opérations courantes.74

171D’autres ajustements apportés par Raymond Garneau à la fiscalité concernent des alignements sur l’importante réforme fiscale fédérale initiée en 1971. Cette dernière était inspirée par le rapport publié en 1966 de la Commission royale d’enquête fédérale sur la fiscalité (Carter et al., 1966), autour d’une approche globale centrée sur la capacité de payer, la taxation du revenu global et une plus grande progressivité. En particulier, la mise en place de l’imposition sur les gains en capital réalisés aux niveaux fédéral et provincial amène une abolition graduelle de l’impôt successoral, qui était devenu redondant. Enfin, la fiscalité municipale fait aussi l’objet de changements.

172Déjà en 1960, Jacques Parizeau exprime des vues sur la fiscalité conforme aux enseignements économiques :

« En pratique cependant, l'impôt sur le revenu, élevé comme il l'est depuis la guerre a des effets imprévus. Il renforce considérablement, par exemple, la puissance relative des monopoles et des oligopoles, et force l'État à un surcroît de vigilance pour éviter l'expansion du contrôle des marchés. D’autre part, un impôt direct très lourd risque souvent de nuire à la croissance, soit d'un secteur de l'économie soit de l'économie dans son ensemble. Comme il est difficile de maintenir des taux d'imposition fortement différentiels, un taux élevé peut en arriver à museler l'expansion de certains secteurs. » (Parizeau, 1960, p. 303)

173Dès son budget de 1977, Jacques Parizeau dénote le niveau relatif sensiblement plus élevé de la fiscalité combinée provinciale et municipale au Québec par rapport aux autres provinces. Cette préoccupation, soulignée précédemment également par Raymond Garneau, est souvent reprise par tous les ministres des Finances qui se succèdent, même en tenant du niveau de dépenses publiques aussi plus élevé. Toutefois, comme nous y reviendrons, ça ne l’empêche pas en 1978 d’augmenter significativement le nombre de seuils d’imposition et les taux applicables. Le fait de relever le montant de certaines exemptions fiscales limite l’impact sur le taux moyen d’imposition, mais pas sur la hausse des taux marginaux qui eux sont déterminants dans les décisions des agents économiques en matière de travail et d’investissement.

  • 75 Un TEMI correspond au « montant des impôts et des cotisations à payer ainsi que les montants de cré (...)
  • 76 Cet enjeu demeure d’actualité, bien que la mise en place d’un bouclier fiscal au Québec en 2016, à (...)

174Plus tard, en 1983, des propos de Jacques Parizeau suggèrent une plus grande sensibilité à l’impact de la fiscalité sur les incitations à travailler des ménages : « une société doit être en mesure de reconnaître et de promouvoir l’intérêt financier au travail ». (Ministère des Finances, 1983, budget) Comme le remarque Godbout (2017), il fait implicitement référence à la question du taux effectif marginal implicite d’imposition (TEMI).75 En effet, des valeurs élevées des taux marginaux effectifs ont des incidences négatives significatives sur les décisions de travailler, l’efficacité économique et l’équité verticale.76 Des changements sont amorcés en 1985.

175Dans la foulée de la publication du Livre blanc sur la fiscalité des particuliers (Ministère des Finances du Québec, 1985), le ministre des Finances Yves Duhaime propose des mesures pour corriger les problèmes d’équité que la fiscalité pose aux ménages avec enfants et aux ménages participant au marché du travail. Puis, en décembre 1985, suite à l’élection d’un nouveau gouvernement, Gérard D. Lévesque présente un énoncé de politiques budgétaires et annonce une réforme de la fiscalité dans l’optique « d’instaurer une fois pour toutes une fiscalité plus concurrentielle au Québec afin de favoriser la création d’emplois » (Ministère des Finances du Québec, 1985, p. 7) et faciliter l’accroissement de l’investissement privé. De fait, les deux documents à teneur budgétaire de 1985 marquent un virage important en matière de fiscalité québécoise qui s’aligne sur une prescription de la science économique, nommément la recherche d’une plus grande neutralité du régime fiscal dont parlent Lachance et Vaillancourt (1999). Étant donné que « les coûts liés aux distorsions économiques tendent à augmenter lorsque les taux marginaux d’imposition sont variables et élevés, avec un impact négatif qui croît proportionnellement avec le carré du taux marginal de taxation. » (Garon et Paquet, 1999, p. 306), les enseignements microéconomiques et macroéconomiques de la théorie de la taxation, ainsi que la recherche empirique, recommandent qu’une plus grande efficacité économique privilégie des assiettes fiscales plus larges et des taux marginaux de taxation plus faibles pour lever un montant donné de recettes publiques.

176Tableau 3. Évolution des principales caractéristiques de la table d’impôt sur le revenu des particuliers du Québec 1970 – 2003

Budget/Énoncé

(ministre des Finances)

Période

Nombre de

paliers

d’imposition

Taux marginal minimum

Taux marginal maximum

Budget 1970-1971

(Robert Bourassa PLQ)

1971*

17

5,8 %

42,4 %

Déclaration ministérielle 1971

(Raymond Garneau PLQ)

1972

11

10,0 %

28,0 %

Budget 1974-1975

(Raymond Garneau PLQ)

1975

7

16,0 %

28,0 %

Budget 1978-1979

(Jacques Parizeau PQ)

1978

21

13,0 %

28,0 %

Budget 1985-1986

(Yves Duhaime PQ)

1986

1987

16

13,0 %

13,0 %

30,0 %

28,0 %

Énoncé 1985-1986

(Gérard D. Lévesque PLQ)

1986

16

13,0 %

28,0 %

Budget 1988-1989

(Gérard D. Lévesque PLQ)

1988

1989

5

13,0 %

13,0 %

26,0 %

24,0 %

Budget 1993-1984

(Gérard D. Lévesque PLQ)

1993

5

13,0 %

26,4 %**

Budget 1997-1998

(Bernard Landry PQ)

1998

3

20,0 %

26,0 %

Budget 2000-2001

(Bernard Landry PQ)

2000

2001

2002

3

19,0 %

18,0 %

17,0 %

25,0 %

25,0 %

24,0 %

Sources : Garneau (1971); Discours du budget et énoncés budgétaires (ministère des Finances du Québec, 1970, …, 2002).

Notes :

* De 1960 à 1971 inclusivement, la table d’imposition contenait 17 paliers, bien que les taux applicables, fixés initialement en 1954, ont été modifiés en 1961, 1964, 1965, 1966 et 1967.

** Après la détérioration de l’état des finances publiques suivant la récession de 1991, Gérard D. Lévesque impose en 1993 des surtaxes équivalant à 5 % respectivement des montant d'impôt à payer excédant 5 000 $ et 10 000 $, soit pour des contribuables à revenus supérieurs à la moyenne, ce qui pousse le taux marginal maximum à 26,4 %. Cette surtaxe est abolie avec la mise en place de la réforme de 1998.

  • 77 La discussion met l’emphase ici sur les taux marginaux d’imposition qui ont eu tendance à diminuer. (...)
  • 78 Toutefois, d’autres éléments de la réforme fiscale éliminent des exemptions et des déductions fisca (...)

177Or, les taux marginaux et les seuils de revenu des particuliers à partir desquels ils s’appliquent ont varié au Québec entre 1970 et 2002.77 Comme le montre le Tableau 3, la table d’impôt du Québec contient 17 tranches d’imposition avec de taux variant entre 5,8 % et 42,4 % en 1971 (sans compter la table fédérale d’impôt). Elle tombe à 7 paliers avec des taux entre 16,0 % et 28,0 %, sous Raymond Garneau. Puis, dans le budget de 1978-1979, Jacques Parizeau augmente à 21 le nombre de paliers d’imposition et des taux variant de 13,0 % à 33,0 % sur le compte « [d’] une plus grande redistribution de la richesse, ce qui se reflète par un écart plus important qu'auparavant entre les taux minimum et maximum d'imposition ». (Renseignements supplémentaires – Impôts, budget 1978-1979, 1978, p. 10). Le budget 1988-1989 de Gérard D. Lévesque marque un pas majeur en direction du principe de neutralité, en faisant passer cette fois le nombre de paliers à 5 avec des taux variant de 16,0 % à 26,0 % en 1989.78 En 1997-1998, Bernard Landry modifie la table d’impôt pour la ramener à 3 échelons, dont les taux sont fixés ensuite entre 17,0 % et 24,0 % pour l’année 2002.

178De plus, il faut souligner que la réforme fiscale de Bernard Landry de 1998 réduit les taux marginaux de taxation sur les revenus et augmente la TVQ sur la consommation, pour un niveau pratiquement équivalent des recettes de l’État québécois. Ceci s’accorde avec les prescriptions de la science économique, puisque les taxes proportionnelles sur la consommation sont relativement moins dommageables que celles sur les revenus en termes d’efficience.

179Quant à l’évolution du fardeau fiscal dans son ensemble, après la stabilisation de l’écart en défaveur du Québec vis-à-vis l’Ontario jusqu’en 1976, Fortin (2003) estime qu’il « dépassait l’équivalent de 2% du PIB en 1985 », mais est ramené à 1% en 1989. Cette évolution découle en partie des décisions du gouvernement du Québec, mais également de manière non négligeable, par les décisions du gouvernement ontarien. Les choix subséquents des différents gouvernements laisseront l’écart Québec-Ontario s’élargir à nouveau pour atteindre l’équivalent de 3% du PIB en 2002.

8.3 La taxe sur le capital et la fiscalité des entreprises

180Bien que plusieurs exemples discutés ci-dessus sont souvent conformes avec le consensus des connaissances économiques. Ce n’est pas toujours le cas. L’un de ces contre-exemples est celui de la taxe sur le capital qui illustre des limites ou des délais avec lesquels des développements en pensée économique peuvent subir avant d’influencer certaines politiques.

181La récession de 1981 frappe sévèrement l’économie québécoise et impacte solidement les équilibres financiers de l’État. De fait, les recettes fiscales du gouvernement du Québec au titre de l'impôt sur le revenu des sociétés fondent. Comme tout économiste, Jacques Parizeau comprend bien que les profits des entreprises sont par nature volatils et donc sensibles à des récessions.

182Cette observation le motive alors à réduire l'impôt sur le revenu des sociétés, mais à établir un taux d'imposition très élevé sur le capital. Pour les fins fiscales, le capital utilisé par une entreprise est essentiellement défini comme étant la somme de la valeur de son capital physique (soit la valeur des bâtiments, de la machinerie et des équipements, de même que les inventaires) et ses emprunts privés de long terme (servant présumément à financer l’achat de nouveau capital physique privé).

183Le ministère des Finances et lui y voient la façon pour le gouvernement de tirer parti d’une assiette fiscale plus stable pour y prélever des recettes publiques. En effet, les entreprises sont assujetties à la taxe sur le capital, peu importe qu’elles fassent ou non des profits.

184Ainsi, dans son budget 1981-1982, Jacques Parizeau fait passer le taux de taxation sur le capital de 0,30 % du capital imposable à 0,45 %, pour la plupart des entreprises, et une augmentation du taux applicable aux institutions financières de 0,45 % à 0,89 %. Le recours à ce mode de prélèvement fiscal a l’avantage pour le gouvernement de lever rapidement des entrées de fonds et, du moins à court terme, sans que l’assiette fiscale ne change trop. Présumément, les entreprises ne détruiront pas subitement leur capital physique pour se soustraire à leurs obligations fiscales.

  • 79 La taxe québécoise sur le capital a été abolie à partir de 2009 pour les entreprises manufacturière (...)

185D’ailleurs, jusqu’en 2002, les gouvernements poursuivent cette façon de collecter des fonds publics, voire augmentent davantage la taxe sur le capital. C’est ainsi que Gérard D. Lévesque augmente le taux de la taxe sur le capital de la plupart des corporations à 4 reprises : à 0,48 % en 1986-1987 ; à 0,50 % en 1989-1990 ; à 0,52 % en 1990-1991 ; et à 0,56 % en 1991-1992. Dans les mêmes budgets, le taux de taxation sur le capital des institutions financières passe à 0,97 %, 1,01 %, 1,04 % et 1,12 %. Finalement, le budget 1995-1996 de Jean Campeau fixe les taux des entreprises en général à 0,64 % et celui des institutions financières à 1,28 %. Pendant tout ce temps, le Québec affiche largement les plus hauts taux de taxation sur le capital du continent. De plus, les taux atteints en 1996 seront maintenus jusqu’en 2003, alors que sont mises en place des mesures compensatoires favorables aux investissements privés et que s’amorce son élimination graduelle.79

186Malheureusement, les décisions prises pendant plus de vingt ans en regard de la taxe sur le capital se sont avérées à courte vue. Elles ont fait fi de l’importance que revêtent les rendements attendus futurs après impôts dans les décisions regardant les investissements dans la capacité productive des entreprises. Si les entreprises n’ont pas choisi de détruire leur capital à court terme, les directions des entreprises et leurs actionnaires ont réévalué à la baisse les rendements anticipés, ce qui les a incités à ne pas remplacer le capital physique qui se déprécie avec le temps, avec un effet négatif direct sur le niveau de PIB futur qui explique une partie du retard économique québécois. Conformément à une compréhension plus statique de la théorie originale de Keynes par ses disciples, la vision keynésienne apprise par les décideurs publics élus et non élus québécois mise trop sur le court terme avant 2003.

  • 80 D’ailleurs, tel que rapporté par Paquet (2010), le ministère des Finances du Québec avait évalué qu (...)

187Paquet (1996) avait soulevé comment cette taxe était la plus dommageable pour la compétitivité et l’efficacité de l’économie québécoise. Comme discuté, notamment par Garon et Paquet (2017), toutes les taxes ne sont pas équivalentes, alors que justement la taxe sur le capital est de loin considérée comme la plus dommageable pour chaque dollar additionnel de recettes fiscales prélevées.80

09. Un regard comparatif sur Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry

188En nous référant à divers documents et témoignages relativement à certaines politiques économiques mises de l’avant, nous avons voulu illustrer comment la pensée économique a pu percoler jusqu’à influencer la direction de ces politiques, particulièrement à travers les expériences de Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry, et nous avons mis l’accent sur l’interventionnisme à travers l’action macroéconomique.

189Avant de conclure, il nous apparaît utile de dégager quelques points de convergence et de divergence entre ces quatre décideurs publics et les gouvernements dans lesquels ils ont œuvré. Nous pouvons aussi situer comment leurs actions et interventions s’inscrivent dans une perspective reflétant des préférences ou orientations politiques plus larges que strictement économiques.

190En tant que politiques, tous quatre ont cherché à faire progresser la société qu’ils représentaient et à laquelle ils appartiennent. Sans toujours mettre l’accent sur les mêmes choses, un fil conducteur est présent. En particulier, on retrouve chez eux le souci commun de contribuer à ce que l’économie québécoise puisse rattraper un retard économique. Les quatre protagonistes sont également prédisposés par leur formation et leur expérience à s’inspirer de connaissances et d’idées économiques auxquelles ils ont été exposés et qui circulent.

191À travers l’évolution des politiques de 1970 à 2003, on note que l’influence des idées se répercute à travers le temps, par étape, mais avec un effet cumulatif. L’intégration et l’évolution des vues sur les déficits budgétaires et la dette publique en sont un exemple patent, qui se poursuit même jusqu’aujourd’hui, presque 20 ans plus tard. La même chose se constate en matière de fiscalité. Fortin (2003) remarque d’ailleurs, par exemple, que « ce qui frappe dans la politique fiscale québécoise à l’égard des investissements depuis 30 ans [entre 1970 et 2002], c’est la cohérence et la continuité de l’orientation en dépit de l’alternance des partis politiques » (p. 55). De fait, la même insensibilité face aux effets négatifs de la taxe sur le capital a perduré pendant tout ce temps et n’a été corrigée que par la suite.

192Toutefois, des différences dans leur conception et la place de l’interventionnisme émergent et se reflètent dans leur point de vue sur la place du Québec au sein ou à l’extérieur du Canada.

  • 81 Notons que le courant fédéraliste au Québec que nous venons de décrire est distinct d’un autre fédé (...)

193Robert Bourassa, Raymond Garneau et les gouvernements libéraux et fédéralistes québécois voient le Québec défini par son histoire et ses spécificités, comme foyer d’une majorité francophone qui aspire à conserver et développer une identité propre qui prend sa place dans le Canada. Leur nationalisme dépasse facilement des considérations sociologiques. Leur approche se fonde sur la place des individus à la base de la société, sans pourtant ignorer qu’ils partagent des responsabilités envers elle. Le recours à l’intervention de l’État est généralement davantage vu comme un moyen à considérer, en reconnaissant des capacités et des limites. Une réserve sur le rôle des gouvernements sous-tend même une justification en faveur d’un système fédéral où une diversification des responsabilités peut renforcer des contrepoids en favorisant un contrôle et équilibrage dans les actions et les pouvoirs des gouvernements. Les deux niveaux de gouvernement occupent des champs de juridictions qui leur sont propres, mais qui ne sont pas tous complètement étanches et qui laissent place à des intersections et des tensions créatrices. C’est justement ce qui permet de diversifier des risques et de partager des ressources. Pour autant, le principe de subsidiarité n'est pas en reste et justifie une approche de fédéralisme relativement décentralisé, des ententes asymétriques, etc.81 Robert Bourassa parle d’ailleurs de son « scepticisme vis-à-vis l’État-nation » (Bourassa, 1995, p. 260).

194Pour Jacques Parizeau et Bernard Landry et les gouvernements du Parti québécois, malgré une place à la dimension civique, leur nationalisme accorde un poids prépondérant à la dimension sociologique. C’est ainsi que le concept d’État-nation se traduit dans leur vision que le Québec doit devenir un pays indépendant et, que d’ici là, il doit s’identifier d’abord et avant tout autour du gouvernement provincial qui parle au nom des Québécois. De facto, une approche collective est facilement justifiée et s’appuie aisément sur l’étatisme avec une confiance plus forte sur l’action de l’État, sans rejeter un rôle significatif du secteur privé.

  • 82 Cette différence d’approche se manifeste notamment quant au rôle et à la façon d’administrer les po (...)

195Ainsi, au-delà des considérations économiques, ces orientations politiques différentes ont coloré les actions gouvernementales et la perception de l’interventionnisme.82

10. Conclusion

196La contribution et la réception de la pensée macroéconomique sur la conception et la pratique des politiques économiques au Québec a généralement attiré peu d’attention. Une analyse de divers documents représentatifs (articles, livres, sites Internet et témoignages) fondée sur une expérience à la fois d’universitaire et de décideur public nous a permis de dégager une partie de l’itinéraire parcouru par les idées macroéconomiques pour influencer les politiques publiques. Plusieurs acteurs se sont croisés et ont emprunté ledit chemin. Nous retraçons d'abord comment les idées keynésiennes se sont propagées au Canada et au Québec après leur parution jusque dans les années 1960. Puis, à partir de réalisations et de décisions de Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry, notamment ministre des Finances à un moment ou à un autre, et certains de leurs collaborateurs, nous avons voulu dépeindre comment certaines idées économiques keynésiennes ou non ont pu cheminer et laisser des traces, principalement de 1970 à 2003.

197Les idées en économie finissent par percer dans la décision publique en mettant en exergue une combinaison de trois influences, évoquées par Hall (1989), à travers : (i) le rôle des économistes en tant qu’experts, (ii) le rôle de l’appareil d’État et de la fonction publique, (iii) le rôle d’appariement ou de coalition, auquel nous ajoutons (iv) la disposition du leadership politique. Ces quatre éléments s’avèrent conformes à nos propres observations et expériences et ont orienté la lecture que nous avons faite.

198Cet article ne saurait rendre justice à tous les enjeux, débats et facteurs qui ont pu influencer et déterminer les prises de décision publiques sur la période couverte. Celles-ci sont en effet le fruit d’une combinaison d’influences de la pensée économique, inspirée des connaissances et de l’expérience, mais aussi d’événements spécifiques (Jeux olympiques, négociations avec les employés des secteurs public et parapublic, référendums) et d’objectifs liés à des orientations politiques particulières. 

199Il est aussi certes plus facile de regarder avec les yeux sur le rétroviseur que lorsqu’on est dans le feu de l’action. On bénéficie de connaître ce qui s’est passé et d’avoir appris ou du moins de tenter de tirer des leçons de ce qui a fonctionné et de ce qui a moins bien fonctionné. De plus, la décision publique doit se faire au cœur de débats avec des objectifs multiples pas toujours convergents, des feux à éteindre, des limites d’attention des commettants, des médias et des gouvernements qui jonglent avec plusieurs balles à la fois, et ce dans un environnement où des vents contraires exercent des pressions latérales, de face et de dos.

200Dans son autobiographie, Raymond Garneau (2014) résume bien la charge de ministre des Finances. Il y reconnaît certes l’importance de la confiance du premier ministre dont il doit être le premier conseiller fiscal et être un confident, de même que du rôle clé de communicateur qu’il doit jouer pour défendre les décisions devant le Parlement et l’opinion publique et la philosophie politique du gouvernement auquel il appartient. Ce qui est notable, c’est surtout la place qu’avait occupée la pensée économique pour la première fois au Québec dans la conception du rôle de ministre des Finances :

« La responsabilité première d’un ministre des Finances est de proposer la politique budgétaire et fiscale du gouvernement dont il fait partie et de s’assurer que le niveau des dépenses publiques et celui de la taxation sont favorables au développement économique et à la création d’emplois. J’ai toujours cru que dans une économie ouverte comme celle du Québec, la politique budgétaire et fiscale devait tenir compte de celle de ces principaux concurrents commerciaux et aussi et surtout de la capacité de payer des contribuables. Ce rôle est à ce point important que parfois le ministre des Finances doit tenir tête à ses collègues et même à son premier ministre s’il croit que le ou les nouveaux programmes proposés ne seront pas finançables, à moyen et à long terme, sans une augmentation sensible des impôts ou des taxes, ce qui nuirait à la création d’emplois. […] Il est plus facile pour un ministre des Finances d’être populaire à court terme qu’efficace à moyen et à long terme. […] Pour être crédible et efficace, le ministre des Finances doit appuyer ses décisions sur des analyses économiques fouillées et exhaustives. » (p. 244)

  • 83 Polèse (2021) et les textes du livre publié sous la direction de Paquin et Rioux (2021) couvrent de (...)

201Depuis 1970, ce rôle s’est toujours retrouvé incarné chez ceux et celles qui ont assumé ensuite des positions ministérielles associées aux Finances, quelles que fussent leurs orientations politiques particulières. Notons également que, bien que nous n’ayons pas traité ici explicitement des mesures sociales mises de l’avant par les protagonistes considérés, tous ont eu à cœur de développer et bonifier différentes mesures à la base du filet social existant au Québec. Ceci mériterait en soi une analyse qui leur serait dévolue. Enfin, nous n’avons pas tracé un bilan pour le Québec de ses avancées ou non et des défis encore à relever.83

202Conformément au cadre d’analyse que nous avons proposé et retenu, Bourassa, Garneau, Parizeau et Landry ont été exposés à une formation économique autour de la même époque et ont été réceptifs aux influences d’idées économiques. En somme, l’ensemble des acteurs considérés de 1970 à 2003 fait preuve d’une continuité dans les influences économiques, avec des accents particuliers, mais sans cassure. Les idées se sont graduellement transmises par étape, avec un effet cumulatif.

203Avec le passage du temps, les connaissances théoriques, empiriques et pratiques en sciences économiques évoluent. Et les universitaires sont parfois accusés d'être isolés dans leur tour d'ivoire. Pour être entendus, ils doivent documenter les problèmes et développer des raisonnements économiques clairs et montrer que la théorie et les preuves empiriques ne sont pas déconnectées des problèmes réels de société. Certains font, du moins pour un temps, un passage plus direct vers l’élaboration, la mise en œuvre et la promotion de politiques économiques publiques. Nonobstant celui ou celle qui occupe les postes de décideurs publics, il n’en est pas moins important que les décideurs eux-mêmes ne s’isolent pas dans une tour d’ivoire et ne passent pas d’une tour d’ivoire à une autre.

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Cité également partiellement dans Le Devoir du 19 juin 2015 sous le titre Sciences Po honore son diplômé Jacques Parizeau (https ://www.ledevoir.com/non-classe/443230/sciences-po-honore-son-diplome-jacques-parizeau )

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Annexe

Annexe 1. Terminologie et concepts du ministère des Finances du Québec en regard des déficits et de la dette publique

Le ministère des Finances du Québec utilise les définitions suivantes dans ses documents et sur son site Internet :

La dette brute est la somme de la dette contractée sur les marchés financiers (dette directe consolidée) et du passif net au titre des régimes de retraite et des autres avantages sociaux futurs des employés des secteurs public et parapublic, de laquelle est soustrait le solde du Fonds des générations (depuis sa création en 2009-2010).

La dette représentant les déficits cumulés est donnée par la dette brute de laquelle sont soustraits les actifs financiers du gouvernement, dont les participations dans les entreprises du gouvernement (p. ex. Hydro-Québec) et les comptes débiteurs nets des autres éléments de passifs (p. ex. les comptes créditeurs, ainsi que les actifs non financiers.

Le solde des opérations budgétaires consolidées représente la différence entre les revenus et les dépenses consolidées d'opérations courantes et est défini au sens de la Loi sur l’équilibre budgétaire (ajusté pour l’analyse historique par le ministère des Finances, pour éviter des bris dans la série dus aux réformes et modifications comptables).

Le solde des opérations non budgétaires totalise les placements, prêts et avances, les immobilisations, les investissements nets dans les réseaux, les régimes de retraite et autres avantages sociaux futurs, les autres comptes analogues et les versements au Fonds des générations, lorsqu’applicables.

Les surplus ou besoins financiers nets sont obtenus en combinant le solde budgétaire et le solde des opérations non budgétaires.

Sources: http://www.finances.gouv.qc.ca/​dette_du_quebec/​fr/​concepts_dette.asp et http://www.budget.finances.gouv.qc.ca/​budget-en-chiffres/​#/​mars-2022/​statistiques-budgetaires/​chapitre-5 , consultés août 2022.

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Notes

1 Note de l’auteur : Je tiens à remercier très sincèrement Christian Deblock, Liliane Brouillette et André Fortier pour leurs commentaires et suggestions sur une version antérieure de ce texte. Je suis aussi très reconnaissant à Michel Audet, Raymond Garneau et Yves Rabeau pour leur disponibilité et le temps qu’ils ont accordés à des entrevues, de même qu’à Louis Massicotte et Pierre Duchesne pour certaines informations. Toutes omissions ou erreurs résiduelles demeurent la responsabilité de l’auteur.

2 Alain Paquet : Professeur au département des sciences économiques de l’UQAM depuis 1988, directeur de l’axe d’Analyse et modélisation macroéconomique de la Chaire en macroéconomie et prévision depuis 2021. L’auteur a aussi été un des auteurs principaux du programme économique du Parti libéral du Québec (1996-2012), député de Laval-des-Rapides pendant trois mandats (2003 à 2012), au cours desquels il a agi notamment à titre de président de la Commission des finances publiques, adjoint parlementaire au ministre des Finances et au premier ministre aux affaires économiques et ministre délégué aux Finances du gouvernement du Québec. Pendant cette période, il a été directement impliqué dans l’élaboration et la mise en oeuvre de plusieurs mesures et priorités économiques, dont la prime au travail, la réduction du fardeau fiscal sur le revenu des individus et des familles, la protection des épargnants, l’encadrement des marchés financiers, la préparation des budgets, la Stratégie québécoise de l’innovation II et la Stratégie québécoise de l’entrepreneuriat.

3 On pense notamment aux événements entourant la préparation et le financement des Jeux olympiques de Montréal, les négociations entre l’État et les employés des secteurs publics et parapublics, les tenues d’élections et de référendums, etc.

4 Malgré l’attention particulière accordée dans notre analyse aux passages de Robert Bourassa, Raymond Garneau, Jacques Parizeau et Bernard Landry à titre de ministre des Finances ou ministres économiques dans les gouvernements qu’ils ont servis sur la période 1970-2003 pour discuter du lien entre les idées économiques et la conduite de la politique budgétaire, il est pertinent de noter les personnes ayant occupé cette fonction entre 1960 et 2003 : Jean Lesage, PLQ (1960/07-1966/05) ; Paul Dozois, UN (1968/09-1969/07) ; Jean-Jacques Bertrand, UN (1969/07-1969/07) ; Mario Beaulieu, UN (1969/07-1970/05) ; Robert Bourassa, PLQ (1970/05-1970/10) ; Raymond Garneau, PLQ (1970/10-1976/11) ; Jacques Parizeau, PQ (1976/11-1984/11) ; Yves Duhaime, PQ (1984/11-1985/10) ; Bernard Landry, PQ (1985/10-1985/12) ; Gérard D. Lévesque, PLQ (1985/12-1993/10) ; Monique Gagnon-Tremblay, PLQ (1993/10-1994/01) ; André Bourbeau, PLQ (1994/01-1994/09) ; Jean Campeau, PQ (1994/09-1995/11) ; Pauline Marois, PQ (1995/11-1996/01) ; Bernard Landry, PQ (1996/01-2001/03) ; Pauline Marois, PQ (2001/03-2003/04).

5 À la tête du gouvernement du Québec de 1970 à 1976, puis pendant la majeure partie de 1985 à 1994, Robert Bourassa forme clairement un tandem avec ses ministres des Finances, soit Raymond Garneau dans la première période et Gérard D. Lévesque dans la seconde. Au-delà des questions économiques, pendant son deuxième passage au gouvernement, Robert Bourassa dut aussi affronter certaines crises politiques majeures (p. ex., la Crise constitutionnelle du Lac Meech et la Crise d’Oka) sans oublier des ennuis importants de santé.

6 L’angle d’analyse que nous avons privilégié est inspiré de notre propre expérience à titre d’universitaire, de consultant ou décideur public quant au lien entre l’élaboration et le développement de politiques publiques économiques et les connaissances économiques théoriques et empiriques. J’ai été directement influencé par la formation que j’ai reçue dans les années 1980 à l’université Queen’s et à l’University of Rochester basée sur une vision d’équilibre général dynamique en macroéconomie moderne, et les développements généralement acceptés depuis en macroéconomie. Ceux-ci mettent l’emphase sur la spécification des fonctions objectifs et des contraintes pour en dégager les incitatifs auxquels répondent les différents agents économiques. Tout en reconnaissant des limites inhérentes à quelque modèle, qui demeure toujours une représentation simplifiée de la réalité, les connaissances économiques permettent d’encadrer rigoureusement une analyse et servent à situer les implications de politiques à court et à long terme.

7 Pour une discussion un peu plus détaillée, voir la section 1.2 du chapitre 1 de Paquet (2022) ou de De Vroey et Malgrange (2007).

8 Nonobstant la motivation keynésienne pour des déficits budgétaires en contexte de fléchissement économique, Barro (1979, 1986) a aussi démontré qu’étant donné que les gouvernements ont recours à des taxes proportionnelles sur les revenus des personnes et des sociétés ainsi que sur la consommation, une autre justification conjoncturelle repose sur la minimisation du fardeau excédentaire des taxes ou des pertes d’efficacité économique. Des variations fréquentes des taux de taxation et des taux marginaux élevés lorsque l’économie évolue en deçà de sa tendance, mais faibles lorsqu’elle est en dessus de sa tendance généreraient des distorsions additionnelles. Ainsi, un lissage approprié du fardeau fiscal dans le temps justifie que dans les périodes où les dépenses gouvernementales sont temporairement élevées ou lorsque le niveau de production est temporairement bas, une augmentation du déficit budgétaire est préférable à une augmentation temporaire des taux marginaux d’imposition.

9 Un de mes anciens professeurs à l’Université Queen’s, Ross Milbourne, associait la recherche visant à saisir et à interpréter la pensée de Keynes comme s’apparentant à la recherche mythique du Saint-Graal.

10 Les travaux de Stanley Fischer (1977), John B. Taylor (1980), N. Gregory Mankiw (1985) et d’Olivier Blanchard, et Nabuhiro Kiyotaki (1987) sont des exemples de cette littérature.

11 Voir Goodfriend et King (1997), ainsi que Rotemberg et Woodford (1999), parmi les premiers exemples de modèles de la nouvelle macroéconomie keynésienne.

12 Plus récemment encore, de nouvelles avancées se penchent notamment sur l’intégration explicite du secteur financier, de l’innovation, de l’hétérogénéité entre les agents économiques, ainsi que de l’ajout d’un ensemble plus riche de frictions et des changements dans le degré d’incertitude macroéconomique globale.

13 La Grande Récession (crise économique et financière) autour de 2008, la crise de la COVID, le recours à des politiques moins conventionnelles soulèvent d’autres questions intéressantes, mais les acteurs et les interventions considérés ne sont pas concernés par ces événements au moment où ils sont en fonction.

14 Pour en donner une idée, en juin 2021, plus de cent conférenciers, incluant 11 lauréats du Nobel en économie, ont participé à une vidéoconférence de quatre jours de haut niveau intitulé « The Economics of Creative Destruction : A festschrift symposium in honor of Philippe Aghion and Peter Howitt ». Voir https://www.creativedestruction2021.org/ .

15 Voir Winch (1989) à ce sujet qui discute notamment des différences entre les versions sociales-démocrates britannique et suédoise.

16 Parmi ces personnes d’influence, on compte notamment les économistes Adam Shortt (1859-1931), William Clifford Clark (1889-1952), Oscar D. Skelton (1878-1941) et Harold Innis (1894-1952), qui ont composé avec des carrières d’universitaires et de hauts fonctionnaires, ainsi que R.B. Bennett (1870-1947), qui est premier ministre de 1930 à 1935 et propose un New Deal canadien à la fin de son mandat et William Lyon Mackenzie King (1874-1950), qui est premier ministre de 1921 à 1930, puis de 1935 à 1948.

17 Les statistiques rapportées sont calculées à partir des chiffres de Statistique Canada. À noter que les statistiques de cette période associées au taux de chômage et au PNB n’existent pas pour les provinces. Toutefois, d’autres variables associées à l’emploi et au revenu personnel permettent de qualifier l’impact de la Grande Dépression pour le Québec. 

18 Berton (1990), par exemple, parle d’eux comme suit: « R. B. Bennett, who presided over the five worst years of the Depression, said he was determined to preserve the nation’s credit ‘at whatever sacrifice.’ But the burden of that sacrifice did not fall on the shoulders of Bennett or his equally parsimonious opponent, Mackenzie King. […] Both the Liberal and the Conservative governments stumbled from crisis to crisis, adopting band-aid solutions that often became part of the problem. »

19 Comme l’explique Weir (1989), les officines gouvernementales de Grande-Bretagne affichent également des résistances aux idées de Keynes au début des années 1940.

20 D’autres recommandations poussent également vers une centralisation du régime fédéral, telles que la responsabilité des dettes provinciales existantes qui seraient transférées au niveau fédéral, la possibilité que de nouvelles dettes puissent être garanties par les gouvernements provinciaux ou par le gouvernement fédéral avec l’approbation d’une commission fédérale des finances, et le remplacement des subventions conditionnelles, sauf exception.

21 The Corporative Idea (1940) explique ainsi le corporatisme: « a corporation is an official and public body which acts as an intermediary between individual interests and the State. It manages common welfare within a determined occupation. It is more than a voluntary association, having its own authority from the State, although always subordinate to the State consequently its decisions have the force of law, recognized by the State and obliging all members of the vocational group. » (p. 277) Warren (2004) qualifie l’approche corporatiste de planification économique décentralisée.

22 Voir Angers (1967).

23 Comme le relatent Dostaler et Hanin (2005), Maurice Lamontagne fait partie du cercle des conseillers personnels de Lesage.

24 Les valeurs du PIB utilisées pour calculer la part du PIB québécois avant 1981 sont rapportées par Hébert (2009).

25 Voir Lambert et al. (2019) pour les chiffres représentés dans leur Graphique 1. Les investissements publics en infrastructures de l’État québécois comprennent ici les investissements du gouvernement du Québec, des secteurs de la santé et de l’éducation, ainsi que des municipalités en bâtiments non résidentiels et travaux de génie. Au Tableau 2, Lambert et al. (2019) dressent aussi une liste de plusieurs exemples de projets d’investissements publics d’envergure réalisés par le gouvernement du Québec au cours de la Révolution tranquille. Et cette liste n’inclut pas les investissements dans les barrages hydroélectriques par Hydro-Québec. Notons que les dépenses en immobilisations du gouvernement du Québec qui sont définies comme les investissements en infrastructures des entités du périmètre comptable applicable à une année donnée sont un sous-ensemble des investissements publics.

26 Nonobstant la possibilité qu’une hausse des investissements publics puisse contribuer à atténuer un ralentissement économique, une émission de dette publique pour financer des infrastructures productives ou utiles est justifiable. À la condition de les entretenir et les maintenir, les immobilisations ont une vie utile qui dépasse la période initiale d’investissement. Ceci demeure toutefois sujet à ce que l’endettement en circulation relatif à la capacité de l’économie soit sous contrôle.

27 Parenteau (1970) déplore que l’expérience avortée de planification des années 1960 n’ait pas donné lieu à « l’élaboration d’un véritable plan de développement pour le Québec ». (p. 679) Il argue que cela tiendrait en bonne partie à « la non-participation des autres agents économiques aux tentatives de planification » qui « devenait fatale dès lors qu’on ne sentait pas une volonté incontestable des pouvoirs publics de s’engager dans cette voie ». (p. 679) Il relève six catégories d’obstacles qui auraient concourus à cette contre-performance, mais Parenteau juge que « l’expérience de certains pays d'Europe, notamment de la France, révèle que la " performance " de l'économie peut être sensiblement améliorée par la planification pourvu qu'on ne prétende pas faire jouer à celle-ci un rôle qu'elle est incapable de jouer. »

À notre avis, ici comme ailleurs, l’expérience n’est pas très concluante, justement en raison de certains des obstacles qui sont davantage inhérents à la nature même de ce que requerrait une planification plutôt qu’à des « contraintes d’ordre institutionnel et psychologique » qui lui apparaissaient circonstancielles. Par exemple, « l’absence d’accord sur les objectifs » et « l’absence d’une volonté non équivoque, non seulement de planifier, mais d’en accepter les conséquences » ne sont pas propres aux années 1960 ou au Québec. Parenteau (1970) soutient que « la planification dans tout pays démocratique ne peut qu’être une œuvre collective ». (p. 691)

Sans exclure la possibilité de concertation et de convergence circonstancielle sur un objectif et quelques moyens, il n’existe pas de mécanisme de sélection ou de coordination qui puisse en théorie ou en pratique relever ces défis de planification économique, fut-elle optimale selon de quelconques critères pour un « dictateur unique ». Ceci n’est pas sans rappeler le théorème d’impossibilité d’Arrow (1950). Maintenant, si on limite le concept de planification à « l’élaboration du plan », et même plus étroitement à l’élaboration d’une réflexion et d’une vision dans l’optique d’établir une priorisation d’objectifs et de moyens, avec un processus et des mécanismes d’évaluation, .ceci est souhaitable et peut être opérationnel dans une certaine mesure. Cependant, la mise en place et le suivi de la performance de programmes demeurent toujours un défi. Un autre enjeu tient à la difficulté rencontrée dans l’appareil gouvernemental à travailler de manière horizontale, alors que le fonctionnement en silo tend à prévaloir naturellement.

28 D’autres personnes, dont la diplomation n’est pas strictement en économie, sont aussi recrutées dans la fonction publique dans les années 1960 et sont impliquées au ministère des Finances du Québec. Par exemple, Pierre Goyette a une formation en comptabilité. Après avoir œuvré dans le courtage sur le marché obligataire, en 1966, il entre au ministère à titre de conseiller, devient sous-ministre adjoint au financement la même année, avant d’occuper la fonction de sous-ministre en titre de 1972 à 1977.

29 Rabeau (1976) parle d’ailleurs d’un budget d’administratif pour cette période.

30 Pour visualiser l’évolution du nombre d’organismes gouvernementaux au Québec entre 1960 et 2010, voir Observatoire de l’administration publique (2011).

31 Voir Langlois et al. (1990).

32 À cette époque, John Hicks est à Oxford, à titre de Drummond Professor of Political Economy à l’All Souls College, qui est principalement dédié à la recherche d’étudiants gradués. Aucune référence ne permet de penser que Robert Bourassa ait interagi avec Hicks.

33 Bourassa semble moins enthousiaste ou est moins éloquent en faveur d’un accord de libre-échange avec les États-Unis avant son élection comme premier ministre en 1985 et même jusqu’en 1986. Bourassa (1995) explique que cette réserve apparente tient davantage initialement à son statut de chef de l’Opposition, puis à l’absence de textes sur un éventuel accord. Il explique : « j’ai toujours été très ouvert vis-à-vis des investissements étrangers et si on est pour la mobilité des capitaux, on peut difficilement être contre la mobilité des marchandises » (p. 202). Il est un ferme supporteur de l’Accord de libre-échange canado-américain en 1988.

34 En référant à L’Huillier (1957), Fontela (2007) résume ainsi son approche : « What are the theoretical foundations of the GATT? What is the theory behind the articles, which are not just there. (sic) What are the theoretical foundations of the IMF and of the World Bank? What are the theoretical foundations of the European Coal and Steel Community? Do you want to know why these organizations became a success? They were successful, because they do not break economic relations. This remains a very, very important book, because it shows the importance of the link between theory and practice, between theory and the institutions of international economic cooperation ». (pp. 86-87).

35 Fontela (2007) dégage les points en commun en termes d’approche de trois économistes qui, pourtant, étaient actifs en Suisse indépendamment l’un de l’autre sur des sujets distincts : Wilhelm Röpke de Institut universitaire de hautes études internationales de Genève à partir de 1937; Jacques L’Huillier à l’Université de Genève depuis 1948 et à l’Institut à compter de 1962 ; et Luigi Solari à l’Université de Genève à partir de 1964. Il étiquette cette communion fortuite d’esprit d’ « école économique de Genève » ou d’école du réalisme économique (dans la théorie et la pratique).

36 Le premier, caractéristique de l’économie théorique, aboutit à une conclusion logique à partir de propositions. Le second, plus proche de la recherche empirique ou appliquée, cherche à généraliser un raisonnement ou une observation à partir de cas singuliers.

37 Yvon Marcoux, avocat de formation, occupe par la suite divers postes à titre de décideur public, dont secrétaire adjoint au Conseil du trésor du Québec (1971-1974), sous-ministre adjoint au ministère des Affaires municipales (1974-1977), puis sous-ministre par intérim (1977-1978), ministre des Transports et vice-président du Conseil du trésor (2003-2005), ainsi que ministre de la Justice et Procureur général (2005-2007), sans compter de nombreuses responsabilités dans la haute direction d’organisations et d’entreprises privées et publiques.

38 Comme le révèle une lecture desdits documents, les budgets des années 1960 reflètent des orientations des politiques du gouvernement. Ils contiennent bien sûr une section décrivant le contexte économique. Toutefois, on n’y trace pas vraiment ou clairement de liens entre l’état de l’économie et le budget.

39 Rabeau (1976) explique que les « nouveaux développements [associés à présentation PPBS] dans la classification des revenus et des dépenses marquent la volonté du gouvernement de situer son action budgétaire dans une perspective économique plus claire et plus articulée » (p. 17), bien qu’il explicite qu’une présentation des revenus et des dépenses du gouvernement sur la base des comptes nationaux, après ajustements à leurs contreparties dans le budget administratif, est davantage indiquée pour refléter les impacts de l’économie sur le budget et ceux du budget sur l’économie.

40 Notons que les chiffres sur le taux moyen de chômage rapportés par Langlois et al. (1990) coïncident avec les valeurs rapportées dans le budget 1976-1977 pour les années antérieures, au moment où Statistique Canada a procédé à un remaniement important du questionnaire d’enquête sur la population active. Ainsi, les estimations des chiffres de l’emploi et du chômage ont été ajustées rétrospectivement jusqu’en 1966, en fonction des facteurs établis à partir de l’utilisation en parallèle de l’ancien et du nouveau questionnaire d’enquête pour produire une série chronologique qui soit plus comparable avec les données postérieures à 1975. (Statistique Canada, 1976, 1977). Lorsqu’on consulte les chiffres rapportés dans les discours sur le budget de 1970 jusqu’en 1975, on y évoque des valeurs plus élevées du taux de chômage québécois : 4,7 % en 1966, 5,3 % en 1967, 6,5 % en 1968, 6,9 % en 1969, 7,9 % en 1970, 8,2 % en 1971, 8,3 % en 1972, 7,4 % en 1973, et 7,4 % en 1974. Malgré des différences dans le niveau du taux de chômage, ici comme ailleurs au Canada, il n’en demeure pas moins que le taux de chômage a augmenté jusqu’en 1972 et qu’il est plus élevé au Québec comparativement à l’Ontario ou au Canada dans son ensemble.

41 Voir les tableaux aux pages 37 et 38, ainsi que les graphiques aux pages 40 et 41 de Rabeau (1976).

42 Aujourd’hui, encore, l’organisation du ministère des Finances entreprise en 1970 n’a pas fondamentalement changé, bien que sa structure soit davantage éclatée en directions et sous-directions pour refléter la nature des diverses fonctions.

43 Dans une collaboration à l’ouvrage d’Angers (1960), Parizeau (1960) présente un excellent texte, intitulé « Les post-keynésiens et la politique économique contemporaine », qui démontre la capacité analytique du jeune professeur à comprendre et à jongler aisément avec les concepts dans la littérature économique de l’époque. Chose amusante, du point de vue politique, le texte en question ne s’inscrit pas véritablement dans la thématique générale du livre d’Angers qui se voulait un « Essai sur la centralisation : analyse des principes et perspectives canadiennes ». Le texte de Parizeau constitue une de deux « études théoriques spéciales sur des aspects particuliers de la théorie keynésienne et de ses développements post-keynésiens » (p.9) Harvey (1960) est auteur de la seconde étude spéciale, mais elle est davantage dans la thématique de l’ouvrage.

44 Bien qu’on ne puisse en être certain, Jacques Parizeau n’est pas sans connaître la Caisse des dépôts et consignations en France et le fait que son ancien professeur François Bloch-Lainé était devenu directeur de l’institution en 1952 a peut-être contribué à lui inspirer l’idée de la Caisse de dépôt et placement du Québec.

45 Carlos (2022) fait notamment une recension et une discussion de ces écrits. Parizeau (1954) en est un exemple.

46 Étudiant à l’époque au premier cycle en économie à l’Université Laval, j’ai assisté en personne à quelques reprises à la lecture du discours sur le budget de Jacques Parizeau dans les galeries de l’Assemblée nationale. J’avais l’impression de voir le modèle IS-LM de Hicks et Hansen et ses courbes s’animer à travers ses phrases.

47 Pourtant, comme l’expliquent Dostaler et Hanin (2005), Harvey (1958, 1960) apporte une distinction entre centralisation administrative, comme l’ont souvent interprété les opposants et les supporteurs du keynésianisme d’alors, et une centralisation comprise comme limitant l’initiative individuelle au profit d’une approche plus collective ou corporatiste.

48 Ses penchants centralisateurs changent plus tard, alors qu’il est président d’une commission d’étude sur les municipalités après avoir quitté ses fonctions parlementaires et ministérielles en 1985. Duchesne (2021) confirme que les « travaux et les consultations qu’il mène contribuent à enrichir sa réflexion et viennent modifier certains de ses principes. Dans son rapport, déposé en décembre 1986, il favorise une plus grande autonomie des municipalités se demandant si l’État central peut encore répondre à la diversité des besoins comme on le concevait lors de la Révolution tranquille. Dans une conférence devant les responsables des CLSC, il évoque même l’expression du “mur-à-mur“, proposant la fin de cette vision. Dans l’année qui précède le référendum de 1995, le premier ministre Parizeau imagine, pour le Québec indépendant, une deuxième chambre au parlement afin de donner plus de pouvoirs aux régions. La décentralisation occupe son esprit. Il envisage aussi de remettre aux municipalités de plus grandes responsabilités de peur de se retrouver, au lendemain de l’apparition d’un Québec indépendant, face à l’État le plus centralisé du monde. »

49 Cette mesure est largement créditée comme ayant contribué à l’émergence d’entreprises québécoises francophones. Par exemple, Raymond Garneau souligne : « Pour moi, ce qu’on lui doit comme ministre des Finances, c’est la création du REA ». (Cité dans Desjardins et Fortier, 2015).

50 Selon Bhullar (2017), l'arrivée de Meade au sein de la section économique du War Cabinet Secretariat en 1940 a « consolidé sa position en tant que l'un des fondateurs de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) » (notre traduction). Meade (1942) met de l’avant l’idée de négocier multilatéralement un commerce plus libre avec des tarifs réduits et convainc Hugh Dalton, alors Président du Board of Trade et futur chanceler de l'Échiquier. «Meade’s commercial union paper gave form to ideas about the future of post war international trade, and these were discussed, revised and discussed further with firstly American officials and then as part of ongoing international conferences. » (Bhullar, 2017). Également, Irwin, Mavroidis et Sykes (2008) expliquent que Meade (1942) a proposé plusieurs dispositions qui se sont retrouvées dans l'accord du GATT de 1947 et que conformément à ce qu’il préconise, l’équipe britannique de négociation dont il fait partie finit par convaincre les États-Unis à souscrire à un accord commercial multilatéral, malgré leur forte préférence initiale pour l’ancienne approche bilatérale prescrite dans la loi américaine de 1934 sur les accords commerciaux réciproques.

51 Voir Yakabuski (2001).

52 Économiste et intellectuel libéral, Jean-Claude Casanova est directeur de la traduction française parue en 1983 de Schumpeter (1954), dont la préface est rédigée par Raymond Barre.

53 Jean-Claude Casanova explique que Barre « sait aussi ce qu’il faut savoir en macroéconomie : la compréhension des agrégats et le mouvement de l’activité économique. Il maîtrise le phénomène décisif de la croissance. » (Cité dans Rimbaud, 2015).

54 Nonobstant le mérite ou non de cette idée, elle est notamment exprimée dans Bâtir le Québec (Ministère d'État au Développement économique, 1979) et est reprise dans de nombreuses interventions pendant sa carrière.

55 Sur la base des calculs du modèle intersectoriel, on laisse même entendre que « chaque dollar consacré à des dépenses publiques crée davantage d'emplois et de revenus salariaux qu'un dollar provenant des ménages, de la formation brute de capital fixe des entreprises, ou des exportations. » (p. 39) Cette affirmation témoigne d’ailleurs d’un usage abusif qui est fait du modèle intersectoriel auquel ont souvent eu recours des gouvernements pour justifier et autoriser plusieurs interventions et programmes gouvernementaux. Nonobstant le mérite ou non d’un programme, cet argument fait notamment fi du coût de renonciation associé aux ressources requises par le gouvernement pour engager une dépense publique, sans oublier le coût de lever les fonds publics.

56 Comme l’écrit Descamps (2006), « en matière de gestion administrative, l’appétence de Bloch-Lainé pour les structures de concertation collégiales et délibérantes, auxquelles il trouve beaucoup de vertus, surtout s’il en tire les ficelles. Son goût pour la concertation trouvera son épanouissement dans les commissions du Plan qu’il présidera tout au long des années 1960 et dans l’idée d’« économie concertée » au début des années 1960. » (p. 220)

57 Voir par exemple Thurow (1980, 1984).

58 Voir Couture (2018).

59 Voir Orfali (2018).

60 Les résultats de certaines des mesures sont mitigés. D’une part, l’aide financière gouvernementale subventionne non seulement de nouveaux emplois, mais aussi des déménagements d’emplois. Elle engendre des distorsions dans l’immobilier en faveur de la construction d’immeubles et en subventionnant en partie des loyers plus élevés dans les sites désignés. Voir aussi Bourély (2003). D’autre part, elle contribue à faire du Québec un joueur important du jeu vidéo au Canada, avec 291 studios et 13 500 employés, selon Nordicity (2021).

61 Cette super SGF encaisse des pertes importantes de près d’un milliard de dollars sur dix ans et est marquée par des échecs coûteux comme le Technodôme, la Gaspésia, Mosel Vitellic. Elle est intégrée à Investissement Québec en 2010.

62 Comme rapporté par Brousseau-Pouliot (2018), la participation en 2000 de la Caisse dans Québecor Média équivaut à la renonciation de 2,9 milliards de dollars sur 17 ans, avec un rendement moyen annuel de 2 % comparativement au rendement annuel de 8 % obtenu sur la globalité de ses placements.

63 Par exemple, l’alternative à un déficit budgétaire consiste alors à hausser des taux marginaux proportionnels d’imposition pour équilibrer le budget. Cette avenue occasionnerait ainsi des effets délétères additionnels sur l’efficience de l’économie à un moment plutôt inopportun.

64 Dans les budgets et les comptes publics du gouvernement du Québec, notons qu’un déficit des opérations budgétaires ne constitue qu’une partie de ses emprunts. Il faut se référer au concept de besoins financiers nets pour identifier les variations de la dette gouvernementale. Les besoins financiers nets sont obtenus en combinant le solde des opérations dites budgétaire et le solde des opérations non budgétaires. Les opérations dites budgétaires correspondent aux opérations courantes récurrentes. Les opérations non budgétaires incluent notamment les immobilisations et placements du gouvernement. Voir Annexe 1.

65 Audet (2022) se rappelle qu’au moment de préparer le budget de 1977-1978, Parizeau souhaite initialement que le gouvernement fasse un déficit d’environ 2 milliards de dollars, soit plus du double de qui est envisagé par les fonctionnaires. Ces derniers réussissent à le convaincre que cela va au-delà de la capacité d’emprunter du gouvernement qu’accepteraient les marchés financiers à ce moment-là. Jacques Parizeau se rend au Conseil des ministres et fait accepter le chiffre plus modeste à ses collègues du cabinet.

66 La poursuite systématique de déficits structurels n’est pas unique au Québec. D’autres gouvernements adoptent la même pratique à partir du milieu des années 1970, dans les années 1980 jusqu’aux années 1990. Ce fut aussi le cas du gouvernement fédéral. Voir Paquet (1999).

67 La notion d’endettement pour payer « l’épicerie » est reprise ensuite par plusieurs ministres des Finances qui suivront, dont Jean Campeau, Bernard Landry, Michel Audet et Monique Jérôme-Forget.

68 Comme l’indique l’Annexe du Discours sur le budget 1994-1995, les 38 privatisations ou ventes de participations par des sociétés d’État entre 1986 et 1994 rapportent 1,4 milliard de dollars, dont 295 millions de dollars sont récupérés directement par le gouvernement, pendant que la différence est laissée aux sociétés d’État encore en opération.

69 En pratique, le retour à l’équilibre des opérations budgétaires est atteint un an plus tôt, en 1998-1999.

70 En 2006, la Loi sur la réduction de la dette et instituant le Fonds des générations sera présentée par Michel Audet, devenu ministre des Finances, et sera adoptée par l’Assemblée nationale. D’une part, cette loi spécifie des objectifs à atteindre au plus tard en 2025-2026 pour le ratio de dette brut au PIB et le ratio de dette représentant les déficits budgétaires accumulée (pour financier « l’épicerie ») au PIB. D’autre part, des sources de recettes publiques sont identifiées et dédiées à être déposées dans un Fonds destiné exclusivement au remboursement de la dette. La gestion du Fonds est confiée à la Caisse de dépôt et placement, avec l’objectif d’obtenir un rendement plus élevé que le coût d’emprunt du gouvernement.

71 Voir Garon et Paquet (2017) qui résument les arguments économiques et Godbout (2021) pour un rappel de l’historique de la TPS.

72 La réforme fiscale de 1998, ou le fait de privilégier des augmentations de la TVQ pour 2009 et 2010 pour remettre le gouvernement du Québec sur la voie du retour vers l’équilibre budgétaire des opérations courantes (annoncées par Raymond Bachand) sont des exemples de décisions publiques en matière économique justifiées sur la base de la pensée. Toutefois, comme l’indiquent Gagné-Dubé et al. (2022), le poids relatif de l’ensemble des taxes sur la consommation (TVQ, taxes d’accises, etc.) demeure néanmoins plus faible en 2020 qu’en 1981. « Pour 2020, l’importance relative des impôts sur le revenu dans la structure fiscale du Québec est plus de 45 % plus élevée en regard de la structure fiscale moyenne des pays de l’OCDE. Inversement, toujours en comparaison avec la structure fiscale moyenne des mêmes pays, les taxes générales sur les ventes y apparaissent plus de 30 % plus faibles ». (p. 3).

73 Les diverses éditions du manuel de Musgrave (1955) sont longtemps utilisées comme références pour initier aux trois fonctions associées aux finances publiques : (i) l’allocation des ressources entre les biens sociaux et privés ; (ii) la distribution des revenus et de la richesse; et (iii) la stabilisation. Les trois fonctions sont intervenues dans l’éventail de politiques qui ont été considérées par l’un et l’autre gouvernements, mais notre texte ne prétend pas considérer en détail toutes les politiques et toutes les dimensions ou pondérations accordées aux trois fonctions.

74 En pratique, nonobstant diverses modifications à la fiscalité qui peuvent être interprétées partiellement comme une indexation implicite, l’indexation explicite (même partielle) du régime fiscal (exemptions personnelles, des crédits ou des seuils de revenu de la table d’impôt) est sujette aux contextes économiques et aux ministres des Finances. Jacques Parizeau procède à l’indexation des exemptions pour les années de 1979 à 1984. À compter de 1990, différents crédits d’impôts personnels et programmes de sécurité du revenu et d’allocations familiales sont indexés par Gérard D. Lévesque, mais cette indexation est suspendue pour plusieurs programmes pour l’année 1994. Il faut attendre le budget 2001-2002 de Pauline Marois pour la mise en place d’une indexation automatique des tranches de revenu imposable de la table d’imposition et de différents crédits d’impôt. Cette indexation est reconduite depuis par tous les gouvernements qui se sont succédé.

75 Un TEMI correspond au « montant des impôts et des cotisations à payer ainsi que les montants de crédits d’impôt et de programmes sociaux sacrifiés pour chaque dollar de revenu supplémentaire ». Voir Godbout (2017). Ainsi, l’entrecroisement de la taxation avec l’éligibilité à divers programmes de transferts aux individus en fonction du revenu fait en sorte que les TEMI sont souvent beaucoup plus élevés que les taux d’imposition officiels. C’est particulièrement le cas pour les ménages à revenus plus modestes ou avec plus d’enfants.

76 Cet enjeu demeure d’actualité, bien que la mise en place d’un bouclier fiscal au Québec en 2016, à la suite des suggestions du rapport Godbout et al. (2015) ait corrigé un peu la situation, en compensant en partie des pertes de transferts ou d’autres crédits dues à des accroissements de revenus de travail.

77 La discussion met l’emphase ici sur les taux marginaux d’imposition qui ont eu tendance à diminuer. Une multitude d’autres ajustements variés ont aussi contribué à réduire le taux moyen d’imposition, par des modifications dans des exemptions fiscales, par exemple.

78 Toutefois, d’autres éléments de la réforme fiscale éliminent des exemptions et des déductions fiscales ou les transforment en crédits d’impôts progressifs remboursables ou non remboursables. Ceci exacerbe le problème des taux effectifs marginaux d’imposition, qui s’avèrent plus élevés que ceux des tables officielles d’impôt pour certains types de contribuables, et mitige en partie les objectifs de la réforme.

79 La taxe québécoise sur le capital a été abolie à partir de 2009 pour les entreprises manufacturières, puis complètement éliminée pour 2011.

80 D’ailleurs, tel que rapporté par Paquet (2010), le ministère des Finances du Québec avait évalué qu’un dollar additionnel prélevé en taxe sur le capital occasionne une réduction à long terme de 1,37 $ de PIB réel, comparativement à une baisse du PIB réel de 0,89 $ pour l’impôt sur les profits des sociétés, de 0,76 $ pour l’impôt sur le revenu des particuliers et 0,28 $ pour les taxes à la consommation, ceteris paribus. Voir aussi Ohanian (1997) qui documente comment un niveau relatif d'imposition du revenu de capital plus élevé au Royaume-Uni est associé avec le fait que sa position relative face aux États-Unis a souffert grandement en termes de croissance et de niveau de production dans les vingt années qui ont suivi la 2e Guerre mondiale. Les taux de croissance britannique et américain ne se sont rapprochés qu’au début des années 1970, alors que les taux d'imposition sur le revenu de capital sont devenus comparables.

81 Notons que le courant fédéraliste au Québec que nous venons de décrire est distinct d’un autre fédéralisme plus centralisateur qui tend à être plus interventionniste et qui tend à voir le gouvernement fédéral comme au-dessus des gouvernements provinciaux. À certains égards, cette deuxième version nous semble plus proche de l’approche portée par Jacques Parizeau et Bernard Landry, quoiqu’elle se décline par rapport à un nationalisme politique plutôt que sociologique.

82 Cette différence d’approche se manifeste notamment quant au rôle et à la façon d’administrer les politiques d’immigration. Le contrôle des sources d’immigration, lorsque motivé en premier lieu par des considérations sociolinguistiques, entraîne des répercussions sur le nombre d’immigrants, qui ne sont pas sans conséquences économiques. Ce sujet demeure toujours d’actualité et mériterait un traitement distinct.

83 Polèse (2021) et les textes du livre publié sous la direction de Paquin et Rioux (2021) couvrent des éléments pertinents du chemin parcouru.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alain Paquet, « De l’influence de la pensée macroéconomique sur la direction des politiques économiques au Québec de 1936 à 2003 »Revue Interventions économiques [En ligne], 67 | 2022, mis en ligne le 31 août 2022, consulté le 22 juillet 2024. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/18488 ; DOI : https://doi.org/10.4000/interventionseconomiques.18488

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Auteur

Alain Paquet

Ph.D., Professeur titulaire, département des sciences économiques, directeur de l’axe de recherche Analyse et modélisation macroéconomique de la Chaire en macroéconomie et prévision, ESG-UQAM, Montréal, Canada, paquet.alain@uqam.ca

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