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Datário

Portugal, 27 de abril de 1962 : la visibilidad de la tragedia de la silicosis

Portugal, 27 de abril de 1962: a visibilidade da tragédia da silicose
Portugal, 27 avril 1962 : la visibilité de la tragédie de la silicose
Portugal, April 27, 1962: the visibility of the tragedy of silicosis
Augusto Rogério Leitão
This article is a translation of:
Portugal, 27 de abril de 1962 : a visibilidade da tragédia da silicose [pt]

Full text

Introducción

1El 27 de abril de 1962 fue adoptado, por el gobierno de Salazar, el Decreto-ley n.º 44307 relativo a la silicosis como enfermedad profesional, que en esa época presentaba dimensiones sociales dramáticas. Esta legislación establecería un régimen especial para la reparación de los daños sufridos por los trabajadores afectados por esa enfermedad y que eran entonces mayoritariamente mineros. Crea, para ese fin, la Caja Nacional de Seguros de Enfermedades Profesionales (CNSDP, por sus siglas en portugués), como institución de la Previsión social, que tendrá como principales misiones gestionar el seguro obligatorio y administrar los procedimientos que permitirán indemnizar a los trabajadores y sus familias.

2Este decreto modifica la Ley n.º 1942 del 27 de junio de 1936 que todavía estaba en vigor en 1962 y que había sido adoptada en el contexto histórico de la primera fase del Estado Nuevo corporativo de Salazar (Constitución de 1933) y de la institución de la respectiva Previsión social : el Estatuto del Trabajo Nacional (Decreto-ley n.º 23048, del 23 de septiembre de 1933) y la Ley de las Instituciones de Previsión Social (Ley n.º 1884, del 16 de marzo de 1935), de entre las cuales tendremos que mencionar a las Cajas Sindicales de Previsión de naturaleza corporativa, creadas por iniciativa de los Gremios y de los Sindicatos Nacionales (Decreto n.º 25935 del 12 de octubre de 1935) (Amaro, 2008).

3Dicho sobresalto político en relación con la situación sanitaria de la silicosis se ha expresado, desde luego, mediante la creación institucional de un seguro obligatorio gestionado por el Estado e incorporado en las misiones de la previsión social. Ese progreso, en relación con la reparación y la protección social de esa enfermedad profesional, ocurrirá en la coyuntura histórica del estado salazarista de los finales de los años 50, inicios de los años 60 del siglo pasado, caracterizada por una dinámica de industrialización y de modernización del país. Esa dinámica ha sido apoyada por ciertas élites del régimen que defendían una abertura hacia Europa (EFTA y CEE) y por los grupos económicos que se afirmaban a la sombra del régimen dictatorial, tales como CUF, Champalimaud, Espirito Santo, Borges. Todavía, a partir de 1961-62 esos actores tuvieron que integrar en esa dinámica los problemas planteados por el inicio y la continuación de la guerra colonial en África (1961-1974).

1. Los primeros pasos de la doctrina del "riesgo profesional"

4En Portugal, tal como en otros países europeos, la legislación relativa a la reparación de los daños causados por las enfermedades profesionales fue adoptada después de la legislación de los accidentes de trabajo, que surgió poco tiempo después de la implantación de la República (5 de octubre de 1910), mediante a Ley n.º 83, del 24 de julio de 1913, atribuyendo la responsabilidad (civil) objetiva al empleador por los accidentes de trabajo de que fuesen victimas los trabajadores a su servicio. Así, se consagra la denominada doctrina del "riesgo profesional", sin imponer la obligatoriedad de transferencia de la responsabilidad patronal para una compañía de seguros o entidad equivalente, pública o privada. Adopta, de hecho, el modelo de la ley belga de 1903 al establecer una obligatoriedad indirecta de seguro traducida en la imposición, para los empleadores sin seguro, de la constitución de un depósito bancario como garantía de indemnizaciones y pensiones eventualmente debidas por ellos.

  • 1 Este decreto forma parte de una serie de actos legislativos (“paquete legislativo”) que establecier (...)

5Poco tempo después, el Decreto n.º 5637, del 10 de mayo de 1919, instituirá “el seguro social obligatorio contra los accidentes en el trabajo”, incorporando, en este modelo, que consagra el principio de la obligatoriedad de seguro, a las enfermedades profesionales, tal y como eran entendidas en esa época [1]. Pasa a incluir todas las actividades profesionales y el concepto de “accidente en el trabajo” comprenderá “cualquier lesión interna o externa y cualquier trastorno nervioso o psíquico que resulte de la acción de una violencia exterior súbita, producida durante el ejercicio profesional ; las intoxicaciones agudas producidas durante y debido al ejercicio profesional, y las inflamaciones de las bolsas serosas profesionales ; y todos los casos de enfermedades profesionales debidamente comprobadas“ (art. 3).

6Sin embargo, este primer sistema de previsión social, basado en seguros sociales obligatorios, tanto para los accidentes de trabajo (AT) y las enfermedades profesionales (EP), como para la enfermedad, la vejez y la invalidez, nunca llegará a ser implementado en realidad, por las más variadas razones, casi todas ellas relacionadas con las turbulencias políticas y sociales vividas en los finales de la Primera República (Halpern-Pereira, 1999).

  • 2 Quedó, pues, la intención de la creación de un primer sistema de previsión social obligatorio, por (...)

7Por otra parte, en 25 de noviembre de 1925, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que había sido creado en 1916, es extinto y el golpe de estado militar del 28 de mayo de 1926 instituirá una Dictadura Nacional que perdurará hasta 1933, transformándose, entonces, en el Estado Nuevo [2].

8Como fácilmente se comprende, Portugal vivirá durante ese período una cierta indefinición legislativa, un casi vacío normativo, en relación con la previsión social, en particular en lo que respecta a la protección y reparación de los daños causados por los riesgos profesionales (Cardoso & Rocha, 2009).

9Será, entonces, la Ley n.º 1942, del 27 de julio de 1936, ya mencionada arriba, que aclarará el régimen de reparación de los riesgos profesionales en el contexto histórico de la primera fase del Estado Nuevo corporativo de Salazar de 1933. Esta ley, al igual que las otras legislaciones extranjeras, abarca los AT y las EP ("unidad legislativa de los riesgos profesionales"), adoptando, no obstante, el modelo de la obligatoriedad indirecta de la transferencia para compañías de seguros de la responsabilidad patronal, un principio que había ya sido consagrado en la ley de 1913 de la Primera República.

10Y, en relación con las EP, establece un elenco abreviado de intoxicaciones e infecciones (art. 8), previendo en anexo un cuadro de actividades que pueden originar tales enfermedades, entre las cuales la industria minera y la fabricación de cementos, de superfosfatos, de vidrio "y otras industrias que produzcan polvos que contengan carbón, arsénico, sílice, silicatos y tabaco". Anotemos que esta ley recupera, en parte, la nomenclatura de las EP consagrada en el Convenio n.º 42 de la OIT, modificado en 1934, y que entró en vigor el 17 de junio de 1936.

11Por consiguiente, las posibles indemnizaciones y pensiones resultantes de las EP a favor de trabajadores con vínculo salarial (contrato de trabajo) eran, en general, de la responsabilidad de compañías de seguros que en la práctica se centraban, por supuesto, en la dimensión estricta de la causa-efecto ("ejercicio de la profesión como causa directa y necesaria de la enfermedad"), especialmente en los contenciosos judiciales con los asalariados afectados.

2. La "euforia especulativa", la silicosis, las "aldeas de las viudas" y la inquietación del Gobierno de Salazar

12Recordemos, entonces, que Portugal conocerá, sobre todo entre el período de la Primera Guerra Mundial y los finales de los años 50 del pasado siglo, un desarrollo notable de la actividad minera, muy especialmente de la extracción de volframio (tungsteno), marcado por momentos de gran "euforia especulativa", sobre todo durante la Segunda Guerra Mundial. El mundo del trabajo que se constituyó alrededor de este tipo de explotación será muy marcado por su origen rural y, fuera de las empresas de las grandes y medianas concesiones, se caracterizará también por el trabajo informal o entonces con vínculos muy precarios (Avelãs-Nunes, 2007).

13Una gran parte de esta mano de obra será asolada por la silicosis y, especialmente, a partir de mediados de los años 50 del pasado siglo, el panorama a nivel de salud pública y a nivel social revestirá dimensiones calamitosas. Por esa razón, muchas de las aldeas de esas regiones mineras pasarán a conocerse como las "aldeas de las viudas".

14En una situación política sin libertad sindical (sindicatos oficiales) ni libertad de prensa (censura), esta población de trabajadores estuvo totalmente abandonada, o casi, tanto en términos de protección social como incluso a nivel de asistencia social (por ejemplo, la Iglesia Católica estuvo muy alejada de estos problemas). Así, en el final, y después de muchos y largos calvarios individuales y colectivos, no será la caridad cristiana ni los protestos de los trabajadores que irán favorecer/proporcionar la resolución o la atenuación de estos problemas, pero sí la gran inquietación del Gobierno y de ciertos directivos de su Administración ante esa grave cuestión social. Y todo se pasará en un contexto político y económico intrincado, en que el régimen de Salazar había ya decidido reformar su Previsión Social (Carolo, 2006).

2.1. La Reforma de la Previsión de 1962

15Incluso antes de la publicación de las bases, mayoritariamente institucionales, de esa reforma de la previsión (Ley n.º 2115, del 18 de junio de 1962), el Decreto n.º 43189 del 23 de septiembre de 1960, adoptará por fin una Tabla nacional de incapacidades por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, teniendo "como criterio básico de evaluación de las devaluaciones el de la incapacidad general de obtener ingresos", no dejando, sin embargo, de explicitar ya alguna preocupación en relación con la silicosis. Por este motivo, establece que los coeficientes que deben ser aplicados en la evaluación de las incapacidades provocadas por esa enfermedad profesional tendrán que ser "especiales, atendiendo a las características peculiares de las lesiones provocadas (...) y su irreversibilidad y las exigencias específicas de su peritación".

16Pero será entonces el Decreto-ley n.º 44307, del 27 de abril de 1962 que intentará responder "a la urgencia que la protección de las víctimas de la silicosis imperiosamente reclama" antes de cualquier revisión del régimen general de reparación de los daños provocados por los riesgos profesionales consagrado en la Ley n.º 1942 del 1936.

17Esta normativa de 1962, la cual consta en su preámbulo la dimensión y la gravedad social y médico-sanitaria que la silicosis revestía en el país en aquella época, estipula que el seguro de aquella enfermedad profesional pasará a ser obligatorio y gestionado por un organismo público (sin ánimo de lucro), integrado en el sistema de la Previsión Social del Estado Nuevo. Crea, así, para tal efecto, la Caja Nacional de Seguros de Enfermedades Profesionales (CNSDP, por sus siglas en portugués), financiada esencialmente mediante cotizaciones patronales y, al mismo tiempo, señala la necesidad de iniciar un proceso en el sentido de que la cobertura de los daños y riesgos de las enfermedades profesionales pase gradualmente a ser asumida y gestionada por la Previsión Social (responsabilidad social).

18De ahí que el Gobierno de Salazar hubiera inmediatamente considerado que esta nueva "Caja abarcará, de inicio, la cobertura del riesgo de la silicosis y, si fuera necesario, se extenderá a las demás neumoconiosis y a otras enfermedades profesionales graves". Definiendo, de este modo, la futura misión de la CNSDP como debiendo "asegurar la reparación de las enfermedades profesionales y la recuperación de los trabajadores que de estas sean víctimas (...)" (artículos 2 y 3 del Decreto-ley n.º 44307).

19En realidad, el poder político de la época fue obligado a reconocer públicamente que el panorama nacional, en relación con la situación de los trabajadores afectados por la silicosis, era "extremadamente desolador", y que los "numerosos procedimientos desarrollados ante los tribunales de trabajo" evidenciaban "la ineficacia del actual régimen de seguro privado" (preámbulo del Decreto-ley n.º 44307).

20Todo esto revelaba también que el enfrentamiento entre los trabajadores y los patronatos en materia de daños causados por los riesgos profesionales, cuando se procesa en el ámbito de un régimen/sistema de seguro privado obligatorio, es transferida para un plan de enfrentamiento entre las compañías de seguros y los trabajadores siniestrados, cuyo epílogo es a menudo decidido por el poder judicial (tribunales). Tales mediaciones tienden a difuminar los enfrentamientos entre los intereses intrínsecamente antagónicos en juego en esos conflictos, que no pocas veces resultan dolorosos, penalizadores y destructurantes para los trabajadores (Lacomblez & Leitão, 2018).

2.2. La silicosis y los primeros tiempos de la medicina del trabajo

21El enfrentamiento de la problemática de las EP, y muy especialmente las del tipo de la silicosis, obligará el Gobierno de Salazar a encarar la cuestión del control médico, de la medicina del trabajo, tanto a nivel de reconocimientos médicos como de la prevención de la salud de los trabajadores.

22De ahí que se haya publicado el Decreto-ley n.º 44308 en el mesmo día de la publicación del decreto-ley que crea la CNSDP, estableciendo que para las "minas, establecimientos industriales y otros locales donde exista el riesgo de la silicosis, deben organizarse servicios médicos apropiados" (art. 5). Y añade que "la silicosis no solo presenta tasas de morbilidad y mortalidad importantes, como constituye causa de incapacidades, totales o parciales, en un elevado número de individuos (...), su prevención médica constituye, por consiguiente, una necesidad social que se impone satisfacer con brevedad" (preámbulo del decreto-ley).

23En este contexto, a partir de 1963 la enseñanza de la medicina del trabajo será asegurada por el Instituto de Higiene Dr. Ricardo Jorge, como especialización de la Carrera de Medicina Sanitaria, en el área de la Medicina del trabajo (Decreto n.º 45160, del 25 de julio de 1963). Y, en 1966, con la creación de la Escuela Nacional de Salud Pública y de Medicina Tropical (Decreto-ley n.º 47102 del 16 de julio), la mencionada carrera transitará para esa nueva institución.

24Luego después, el Decreto-Ley n.º 47511, del 25 de enero de 1967, instituirá la obligatoriedad para las empresas de organizar y costear (sus) servicios médicos del trabajo (servicios médicos privados y servicios médicos comunes, en función del número de trabajadores de la empresa). Una obligatoriedad que deberá implementarse "con las debidas cautelas y dentro de períodos de transición bastante amplios, de modo a que todo se pueda tramitar sin atropellos de derechos ni exigencias demasiado onerosas".

25Es interesante señalar que los gobernantes de la época, por lo menos algunos de los altos directivos de la Administración de las Corporaciones y Previsión Social, entendían a la medicina del trabajo como uno de los medios que permitirían defender la "dimensión humana de la organización del trabajo" y la "defensa del trabajador y de su dignidad", desde luego porque "tiende a armonizar el máximo rendimiento con el mínimo de desgaste biológico" (preámbulo del decreto-ley).

26Por otro lado, tendremos también que subrayar que el legislador de esa época no pudo dejar de constatar, en ese mismo preámbulo, que "la progresiva industrialización del país no ha sido suficientemente acompañada por el desarrollo de servicios de medicina del trabajo en las empresas", haciendo, posteriormente, un inventario de lo que existía, entonces, en ese ámbito, en Portugal. Y señalará que, pese a todo, tales servicios eran ya obligatorios desde 1962/63, "en las industrias con riesgo de silicosis", además do los previstos en ciertos convenios colectivos de trabajo y en aquellos que ciertas grandes empresas (como CUF, CP y Siderurgia Nacional y ciertos astilleros navales de Lisboa) habían creado voluntariamente. Era ese el panorama general, en 1967, de los servicios de la medicina del trabajo en las empresas de Portugal. Un panorama que poco mudará hasta el 25 de Abril de 1974, e incluso en los años que se seguirían.

27Por supuesto, las preocupaciones con la gestión del mercado de trabajo de esa época también se presentaban en los procesos de estas reformas, dadas especialmente las mutaciones que ese mercado había estado experimentando en Portugal, y que resultaron, sobre todo, de la gran emigración a Europa occidental y de la amplia movilización de la mano de obra masculina joven para la guerra colonial en África. Además, toda esta actividad legislativa que tenía como finalidad el progreso de la protección social de los trabajadores, se inscribe en la acción político-ideológica del régimen político de Salazar que buscará reforzar su legitimidad interna en el marco de la situación de guerra colonial, pero también intentará retocar, de este modo, alguna carga negativa que era muchas veces asociada a la presencia del país en la escena internacional.

28Recordemos aún que, en el marco de esta reforma de la Previsión Social de 1962, el gobierno de Salazar adoptará la Ley n.º 2127, del 3 de agosto de 1965, que derogará, por fin, la Ley n.º 1942, del 27 de julio de 1936, estableciendo, de este modo, un nuevo régimen jurídico para la reparación de los daños causados por los AT y las EP. En lo que concierne a los AT, mantiene el régimen de seguro privado (tendencialmente obligatorio) y en lo que respecta a las EP mantiene también el mismo régimen de seguro privado, excepto "si el riesgo está cubierto por la CNSDP” (n.º 3 de la Base XLIII de la Ley), lo que sucedía en la época únicamente con el riesgo de la silicosis.

29Señalemos que, todavía, esta ley no entrará en vigor hasta finales de 1971, después de su reglamentación mediante el Decreto n.º 360/71, del 21 de agosto de 1971, adoptado, pues, ya durante el período de gobernación de Marcelo Caetano (de finales de 1968 hasta 25 de abril de 1974). Y será también el Gobierno de Caetano que publicará la primera Lista nacional de enfermedades profesionales (Decreto n.º 434/73, del 25 de agosto de 1973) y determinará, por medio del Decreto-ley n.º 478/73, del 27 de septiembre de 1973, que la CNSDP pase a abarcar la generalidad de las entidades patronales, legislación que solamente entró en vigor el 1 de enero de 1976, ya después de la Revolución del 25 de abril de 1974.

3. Una herencia que perdurará después de 1974

30Será el Decreto-ley n.º 200/81 de 9 del julio de 1981, que realizará la integración efectiva y plena de la protección del riesgo de enfermedad profesional en el régimen de la ahora “Seguridad Social”, una protección que quedó complemente desconectada, a partir del 1 de octubre de 1981, fecha de la entrada en vigor de ese decreto-ley, de la actividad de seguros privada. De este modo, las compañías de seguros dejaron de poder cubrir, en el marco de los contratos del ramo de los accidentes de trabajo, las enfermedades profesionales (Decreto-ley n.º 227/81, del 18 de julio de 1981).

31Todavía, el legislador no operó cualquier disociación entre este nuevo sistema de protección de las enfermedades profesionales con el régimen general de protección de los riesgos profesionales establecido en la Ley n.º 2127 de 1965 y en el Decreto n.º 360/71, que permanecerá aún en vigor. Solamente en 1997, la Ley n.º 100, del 27 de agosto, procederá a la derogación de la ley de 1965 y de su reglamentación de 1971, consagrando, por fin, un "nuevo régimen general" para los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales. Pero dicho régimen preveía una reglamentación autónoma para la protección de cada uno de esos riesgos, desde luego porque los respectivos modelos/sistemas de protección eran, y siguen siendo todavía hoy, diferentes. Así, será el Decreto-ley n.º 143/99 del 30 de abril de 1999, que reglamentará el régimen de los accidentes de trabajo, basado en los seguros privados obligatorios y, por su turno, el Decreto-ley n.º 248/99, del 2 de julio de 1999, reglamentará lo que respecta a la reparación de las enfermedades profesionales. De ahí que el régimen jurídico anterior, que estaba en vigor desde finales de 1971, terminará su vigencia solamente en el día 1 de enero de 2000, es decir, 27 años y medio después de la Revolución democrática en Portugal.

32Ahora bien, en lo que respecta a la reparación de los daños de las enfermedades profesionales, el Decreto-ley n.º 248/99 intentará actualizar una legislación que databa de más de 30 años, adaptándola a la "nueva filosofía de la protección social", a las "modificaciones mismas de los hechos sociales" y al régimen general de la nueva seguridad social.

33Se destaca, también, que la Caja Nacional de Seguros de Enfermedades Profesionales, creada en 1962, como mencionado con anterioridad, sería sustituida, por medio de la Ley n.º 160/99, del 11 de mayo de 1999, por el Centro Nacional de Protección contra los Riesgos Profesionales (CNPRP, por sus siglas en portugués), al que se sucederá más tarde, como resultado de lo establecido en la Ley n.º 83/2012, del 8 de mayo de 2012, el Departamento de protección contra los riesgos profesionales del Instituto de Seguridad Social.

34A modo de conclusión, diremos que este "nuevo régimen general" que, por su turno, estuvo en vigor hasta finales de 2009, recupera, con algunos perfeccionamientos en lo que respecta a la protección y los derechos de los trabajadores, los rasgos estructurantes del sistema y del marco normativo de los regímenes jurídicos establecidos por los gobiernos de Salazar y de Caetano (Guibentif, 1997). Y, en definitiva, dicha herencia perdura hasta los días de hoy (Gomes, 2013).

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Bibliography

Amaro, A.R. (2008). O modelo de previdência social do Estado Novo (1933-1962). In L. R. Torgal & H. Paulo (Coord.), Estados autoritários e totalitários e suas representações (pp. 65-79). Imprensa da Universidade de Coimbra.

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Cardoso, J.L., & Rocha, M.M. (2009). O seguro social obrigatório (1919-1928) : ação e limites de um Estado previdente. Análise Social, 44(192), 439-470. Retirado de http://www.scielo.mec.pt/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0003-25732009000300001&lng=pt&tlng=pt.

Carolo, D. (2006). A reforma da Previdência Social de 1962 na institucionalização do Estado-Providência em Portugal. Dissertação de Mestrado, Instituto Superior de Economia e Gestão, Lisboa.

Esping-Andersen, G. (1993). Orçamentos e Democracia : O Estado-Providência em Espanha e Portugal, 1960-1986. Análise Social, 38(122), 589-606.

Gomes, J.M.V. (2013). O acidente de trabalho - Acidente in itinere e a sua descaracterização. Coimbra : Coimbra Editora.

Guibentif, P. (1997). The transformation of the Portuguese social security system. In M. Rhodes (Ed.), Southern European Welfare States. Between Crisis and Reform (pp. 219-239). Londres : Routledge.

Halpern-Pereira, M. (1999). As origens do Estado-providência em Portugal : as novas fronteiras entre o público e o privado. In A Primeira República Portuguesa-entre o Liberalismo e o Autoritarismo (pp. 47-76). Lisboa : Edições Colibri.

Lacomblez, M., & Leitão, A.R. (2018). O regresso ao trabalho após um acidente de trabalho : apresentação do dossier. Laboreal, 14(1), 9-12. http://dx.doi.org/10.15667/LABOREALXIV0118ML

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Notes

1 Este decreto forma parte de una serie de actos legislativos (“paquete legislativo”) que establecieron, en mayo de 1919, el primer sistema integrado de seguridad social (o previsión social) obligatorio. De ese paquete hacían todavía parte: el Decreto n.º 5636 que creó el seguro social obligatorio para la enfermedad; el Decreto n.º 5638 que establecía el seguro social obligatorio contra la invalidez, vejez y supervivencia; el Decreto n.º 5639 que preveía la (re)organización de las Bolsas sociales de trabajo; y el Decreto n.º 5640 que creaba el Instituto de Seguros Sociales Obligatorios y de la Previsión General, cuya principal misión era implementar este sistema de previsión social.

2 Quedó, pues, la intención de la creación de un primer sistema de previsión social obligatorio, por parte de un sector de la clase política republicana sensible a la protección social de los trabajadores y, igualmente, comprometido con la institucionalización de la OIT (1919) y con la “pacificación y armonía de la sociedad futura” mediante las negociaciones del Tratado de Paz de Versalles. Para estos republicanos, radicales y socialistas, "el nuevo estado social creado por la República" tendría que "convertir en realidad la alianza entre el capital y el trabajo", basada "en un espíritu de justicia y equidad" (preámbulo del Decreto n.º 5637). Fue, por esta vía, que el Estado republicano intentó promocionar la implementación de un sistema integrado de previsión social, sobre todo mediante las mutualidades, siendo su coparticipación financiera insignificante dado, desde luego, el contexto económico y financiero del país en el pos Primera Guerra Mundial (Esping-Andersen, 1993).

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References

Electronic reference

Augusto Rogério Leitão, “Portugal, 27 de abril de 1962 : la visibilidad de la tragedia de la silicosis”Laboreal [Online], Volume 15 Nº2 | 2019, Online since 01 December 2019, connection on 29 March 2024. URL: http://journals.openedition.org/laboreal/15330; DOI: https://doi.org/10.4000/laboreal.15330

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Augusto Rogério Leitão

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