1. El desastre

3El accidente que dio origen al desastre de Séveso ocurrió en la fábrica de químicos ICEMSA, situada en Meda. La fábrica era propiedad de la multinacional farmacéutica suiza Roche. El sábado 10 de Julio de 1976, alrededor de las 12 :30pm, el reactor donde se producía el triclorofenol, un componente intermedio utilizado en la preparación de herbicidas y de una sustancia antibacteriana (el hexaclorofeno), liberó una nube tóxica de dioxina y otros contaminantes como consecuencia de una reacción exotérmica inesperada. La nube depositó estos venenos sobre el territorio compuesto por Meda, Cesano Maderno, Desio y Séveso. Debido a la dirección del viento, el territorio de Séveso fue el más alcanzado.

5En 1976 los estudios epidemiológicos sobre los efectos de la dioxina eran pocos y se limitaban a casos de obreros (hombres y adultos) expuestos accidentalmente a elevadas concentraciones de dioxina (Zedda, 1976), y evidenciaban, a pesar de esto, la existencia de efectos extremadamente nocivos de esta sustancia sobre la salud humana. La contaminación de todo un territorio y su población era un evento sin precedentes. Además, no existía cómo medir la presencia de dioxinas en el cuerpo humano (Mocarelli, 2001). De esta forma, estaban frente a una condición de “incertidumbre radical” (Callon Barthe & Lascoumes, 2001) sobre la extensión y posibles consecuencias de la contaminación. Estas consecuencias, sin embargo, ya se concebían como catastróficas.

6La catástrofe no se reconoció de inmediato. Los habitantes de Séveso y de Meda estaban acostumbrados a los olores molestos emitidos a veces por la que irónicamente había sido bautizada como “la fábrica de los perfumes”. Entonces ocurrió una “semana de silencio” (Fratter, 2006), Roche por fin anunció el 19 de Julio que el accidente de ICMESA había causado una fuga de dioxina y sugirió la evacuación de la población del área más gravemente afectada. Los responsables de dar respuesta a la crisis fueron las autoridades de la Región de Lombardía, con el apoyo de las autoridades estatales.

9La forma en que la Región de Lombardía respondió a la crisis estuvo marcada por un elevado grado de centralización en la decisión. Se crearon Comisiones de Especialistas encargadas de proporcionar las soluciones necesarias fundadas en decisiones unánimes. El Consejo Regional pretendía con esto poder limitarse a ratificar la decisión técnica. De este modo, cuestiones de naturaleza inextricablemente política, científica y social, se redujeron a problemas técnicos (Conti, 1977).

10La centralización de la decisión, así como su bajo nivel de democracia, explican los conflictos que surgieron al momento de la implementación de las medidas tomadas, vistos como resistencias por parte de la población. La necesidad de una mayor participación de la población afectada por la decisión, se reivindicó tanto por los movimientos sociales nacionales, movilizados en Séveso para denunciar los costos del capitalismo usando un discurso de crítica social ; como por las Comisiones espontáneas de ciudadanos, creadas, en la mayoría de los casos, alrededor de las parroquias del territorio. Los Movimientos Nacionales y las Comisiones espontáneas se dividían, sin embargo, en el tema de los abortos terapéuticos, cuestión que acabó monopolizando el espacio público (Centemeri, 2006).

11Donde los Movimientos y las Comisiones se unieron, fue en la respuesta a la decisión de la Región de Lombardía de construir en la Zona A un incinerador donde serían quemados los restos derivados de los trabajos de descontaminación. Los ciudadanos, en cambio, presentaron un proyecto para enterrar los residuos en dos vertederos sanitarios especiales a ser construidos en la Zona A, pues su deseo era ver a la Zona A transformada en un parque urbano. Después de dos años de conflicto, la Región de Lombardía decidió apoyar el proyecto de los ciudadanos.

13Se puede decir que, desde el punto de vista del diálogo entre ciudadanos e instituciones, Séveso no fue un buen ejemplo debido a la alta tasa de conflictos que caracterizó la crisis y la respuesta a la crisis. Sin embargo, la recuperación ambiental del territorio fue un éxito. Paralelamente a la recuperación ambiental, la zona afectada recuperó rápidamente las condiciones socio-económicas que caracterizaban al territorio antes de la contaminación.

14Hoy, Séveso es una ciudad donde varias organizaciones y asociaciones se empeñan en actividades de recuperación y valorización ambiental, aunque el desastre continúa presente en la realidad local con el tema las consecuencias sanitarias se mantiene abierto.

15La producción científica sobre los efectos de la dioxina en Séveso resultó significativa. Sin embargo, esta producción no fue objeto de discusión entre la población afectada, cuyo grado de participación en los estudios estuvo limitado a responder cuestionarios o a someterse a idas periódicas al médico (Centemeri, forthcoming). Además, estos estudios acabaron por marginalizar a los objetivos de salud pública del territorio pues se concentraron, a partir de Séveso, en la exploración de mecanismos biomoleculares que explicaban los peligros de la dioxina en el ser humano.

16Los estudios epidemiológicos confirmaron la variedad de los efectos de la dioxina sobre la salud de la población afectada. Variedad que se consideró en términos de grados de gravedad y de frecuencia (Consonni y col., 2008 ; Baccarelli y col., 2008), apoyando de esta forma a la clasificación que se hizo en 1997 por parte de la International Agency for Research on Cancer (IARC) que reconoció a la dioxina como siendo cancerígena (grupo 1) para el ser humano (Steeland, Bertazzi, Maccarelli & Kogevinas, 2004).

2. La(s) Directiva(s) “Séveso” : gestión de riesgo y governance

17El accidente en Séveso fue un evento determinante para la definición de una regulación a nivel europeo sobre riesgos de esta naturaleza, y que acabó por incluirse en la Directiva relacionada con los riesgos de accidentes graves en ciertas actividades industriales (82/501/CEE), conocida como “Séveso 1”.

18¿Cómo se explica entonces que la Comunidad Económica Europea, exactamente a seguir el accidente de Séveso, hubiese afirmado la urgencia de una regulación europea sobre riesgos de actividades industriales ? Hubo para ello varias razones. Una de las razones más fuertes fue seguramente la naturaleza transnacional del accidente ocurrido en ICMESA, pero también lo fue el hecho de que el accidente ocurriese en Italia, al sur de Europa. Era de conocimiento común en los “medios comunitarios” de Bruselas que la regulación italiana, sobre todo en materia de ambiente y seguridad industrial, estaba atrasada con relación a los países del norte de Europa (van Eijndhoven, 1994).

20La Directiva ‘Séveso 1’ se concentró en aspectos del “risk management” que se operacionalizaron a través de obligaciones relacionadas con la información. Aquí es donde se ve reflejada la influencia directa del acontecimiento en Séveso : el accidente de ICMESA se considera, de hecho, un “desastre de información” (van Eijndhoven, 1994). La cuestión que se destacó, a partir de la experiencia del accidente, fue la de la falta de información necesaria para que la población afectada y las autoridades responsables pudiesen actuar oportunamente después del accidente. De hecho, la Directiva pretendió promover una armonización de los reglamentos nacionales, haciendo de la comunicación un elemento de seguridad fundamental relacionado con este tema.

21En este sentido, la parte más innovadora de la Directiva es la que consta en su Artículo 8º, relacionada con la información al público, y que constituye una obligación que puede debilitar el secreto industrial relacionadas con las actividades incluidas. Simultáneamente, la Directiva diseñó una especie de red de información entre las autoridades públicas y las industrias, y entre las industrias y las partes que se encuentran en riesgo potencial (Otway, 1990 ; Otway y Amendola, 1989).

22Debido a nuevos accidentes, y en virtud de las correcciones que se fueron produciendo en la aplicación de las Legislaciones en vigor, se adoptó en 1996 una nueva Directiva (Directiva 96/82/CEE del 9 de Diciembre de 1996) que substituyó a la “Séveso 1” y que fue reconocida como la Directiva “Séveso 2”. Entre las modificaciones más importantes que se incluyeron en esta nueva Directiva, aparecieron nuevas demandas que comenzaron a incidir en la planificación del territorio como un elemento integrante en la prevención de accidentes graves, actuando coherentemente con la preocupación por focalizarla en la protección del ambiente.

23El verdadero cambio en la Directiva “Séveso 1” estuvo en el modo como se consideró a la información y a la comunicación pública. En muchos de los Artículos de la Directiva “Séveso 2”, particularmente en su Artículo 13º, se consagró el reconocimiento de darle a la población un papel activo en su “derecho a la participación”, aunque todavía en una etapa embrionaria.

24La Directiva “Séveso 2” fue a su vez alterada en el 2003 por la Directiva 2003/105/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, del 16 de Diciembre del 2003 (“Séveso 3”). El motivo de estos cambios estuvo en el accidente que se produjo el 21 de Septiembre del 2001 en la fábrica de químicos AZF en Tolosa, una instalación clasificada como “Séveso”. Esta Directiva pasó a incluir las operaciones de procesamiento y almacenaje de las materias minerales producidas por las industrias extractoras, relacionadas con sustancias peligrosas ; y cuya innovación fundamental fue la de prolongar el cumplimiento de las obligaciones de la gestión a las empresas sub-contratadas que trabajasen en los establecimientos incluidos en la normativa “Séveso”.

25Con las Directivas “Séveso 2” y “3”, el concepto de gestión de riesgos de esta naturaleza se transformó, de un problema técnico reservado, en principio, a los especialistas, configurándose e instituyéndose progresivamente en un problema de governance (De Marchi, Pellizzoni & Ungaro, 2001). Y, en el caso de la Unión Europea, se relacionó con cuestiones de ‘Gobierno’ como la “libre circulación de trabajadores y la política social, las condiciones de trabajo, la seguridad de los trabajadores, el ambiente, los consumidores y la protección a la salud, la contaminación y las perturbaciones, las sustancias químicas, los riesgos industriales y la biotecnología”.