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Renaud Epstein, La Rénovation urbaine : démolition-reconstruction de l’État

Florent Moretti
La rénovation urbaine
Renaud Epstein, La rénovation urbaine. Démolition-reconstruction de l'Etat, Paris, Les Presses de Sciences Po, coll. « Sciences Po Gouvernances », 2013, 377 p., ISBN : 978-2-7246-1310-0.
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Texte intégral

  • 1  Voir notamment : Cour des comptes, La Politique de la Ville, une décennie de réformes. Rapport pub (...)

1Depuis les politiques de renouvellement urbain et des Zones à Urbaniser en Priorité des années 60, jusqu’à la politique de la ville des années 80 et 90, l’amélioration du cadre de vie et des conditions socio-économiques des quartiers en difficulté s’est inscrite profondément dans l’action publique française. Le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU), élaboré en 2003 par le ministre de la Ville Jean-Louis Borloo, marque une rupture avec ces initiatives. L’accent est porté sur le développement de la mixité sociale des quartiers et sur la transformation de leur structure urbaine et foncière, à l’aide d’un budget sans équivalent de 45 milliards d’euros. Alors que le PNRU arrive en phase d’achèvement et que le Gouvernement évalue l’opportunité de lui donner suite à travers un deuxième programme, plusieurs rapports d’évaluation ont paru ces dernières années1. L’ouvrage de Renaud Epstein, issu d’une thèse de sociologie,  s’en distingue par son approche qui mobilise la sociologie du politique et de l’administration, en se fondant sur une campagne d’entretiens. L’auteur, maître de conférences en sciences politiques à l’université de Nantes, cherche particulièrement à comprendre les raisons qui ont conduit à l’élaboration du programme, à en décrire la gouvernance et à en mener une évaluation critique.

2Cet angle de recherche amène tout d’abord l’auteur à contester le discours dominant, médiatique et politique, qui affirme le « succès incontestable » (p. 137) du PNRU. R. Epstein défend ensuite la thèse selon laquelle ce programme serait emblématique d’un nouveau modèle de relations entre l’État et les territoires, qu’il nomme le « gouvernement à distance » (p. 304), et qu’il prend le soin de situer dans une typologie plus générale.

  • 2  CES de l’ANRU, La Rénovation urbaine à l’épreuve des faits, op. cit. ; CES de l’ANRU, Rénovation u (...)

3Dans la première partie de l’ouvrage, l’auteur dépasse la mise en perspective historique du PNRU par une reconstitution de l’histoire administrative de celui-ci, qui se fonde sur les témoignages d’acteurs recueillis dans le cadre d’une campagne d’entretiens. En s’appuyant sur plusieurs rapports d’évaluation parus2, l’auteur montre ensuite, par son analyse, les limites du programme.

4Le premier chapitre revient sur l’échec relatif de deux décennies de politique de la ville. Après les émeutes de 2005, celle-ci apparaît comme un symbole de l’impuissance du politique face au creusement des écarts territoriaux entre les 751 Zones urbaines sensibles et le reste du territoire. Dans le deuxième chapitre,  l’auteur explique les grandes caractéristiques du programme lancé par Jean-Louis Borloo en 2003, à son arrivée au poste de ministre de la Ville, par des motifs politiques et d’opportunité financière. Ainsi, le ministre a privilégié très tôt les actions d’aménagement urbain sur le volet social, en raison de leurs bénéfices politiques jugés plus importants. La création de l’Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) répond quant à elle à des objectifs de simplification administrative, ainsi qu’à la nécessité de centraliser d’importantes contributions financières extra-budgétaires, dont particulièrement celle provenant du 1% logement. Elle témoigne également d’une certaine défiance du ministre vis-à-vis des administrations de l’Équipement et du Budget.

5Pour réduire les écarts territoriaux entre les ZUS et les autres territoires, l’ANRU élabore une « doctrine rénovatrice » (p. 82) qui repose sur deux piliers. D’une part, elle vise à l’instauration d’une mixité sociale « par le haut », grâce à l’installation de ménages de la classe moyenne dans les ZUS, et « par le bas », grâce à la déconcentration des logements sociaux hors des ZUS. D’autre part, la banalisation de la forme urbaine des quartiers est recherchée, afin notamment d’en améliorer l’image. L’auteur souligne néanmoins la faiblesse des chaînes causales sous-jacentes à cette « doctrine », qu’il estime non fondée au regard des sciences sociales.

6Dans le troisième chapitre, R. Epstein porte un regard critique sur le « discours de célébration » (p. 138) du programme. Si l’auteur concède à l’ANRU un succès important dans la « réalisation » des projets, qu’il attribue aux puissantes incitations financières et à la « course au guichet » à laquelle ont pris part les communes, il conteste l’atteinte des « résultats » prévus par le législateur. Il note en effet que le programme n’est pas parvenu à infléchir les dynamiques de paupérisation des quartiers et que, s’il a transformé le cadre de vie des habitants, son effet sur la mixité sociale est resté limité. L’auteur attribue cet échec à la prééminence de l’échelle communale dans la conduite des projets, ainsi qu’à la faible importance des interventions sociales et de l’association des habitants.

7Dans la seconde partie de l’ouvrage, intitulée « les métamorphoses de la gestion publique des territoires », R. Epstein entend montrer que le PNRU est emblématique de la conduite de l’action publique après l’acte II de la décentralisation et la Loi organique relative à la loi de Finances (LOLF), qui ont engendré une « démolition-reconstruction » de l’État (p. 216). Il mobilise pour cela les outils de la sociologie de l’administration et de l’analyse stratégique, tout en continuant à s’appuyer largement sur les témoignages recueillis.

8L’auteur propose d’abord, dans le quatrième chapitre, une lecture des réformes de l’appareil d’État, et plus particulièrement du ministère de l’Équipement. Il observe que la création de l’ANRU inaugure un mouvement d’ « agencification » de l’administration. L’exigence de cohérence avec l’architecture de programmes mise en place par la LOLF joue assurément un rôle à cet égard. Mais l’auteur explique que le recours à l’agence permet également un pilotage privilégié du programme par le ministre et par son cabinet, au détriment des administrations centrales qui se trouvent contournées. La capacité de ces dernières à piloter et à évaluer de telles structures est alors remise en cause. À l’échelle des territoires, le PNRU conforte le maire dans son rôle d’ensemblier des politiques publiques, dans un contexte de retrait des services de l’État, qui ne jouent dès lors plus qu’un rôle résiduel dans la gestion territoriale. Cette situation crée in fine les conditions de la mise en œuvre de la Réforme de l’administration territoriale de l’État (RéAte) de 2008.

  • 3  Voir notamment Patrick Le Lidec, « La réforme des institutions locales », dans Olivier Borraz et V (...)

9Si ces mutations de l’administration sont bien décrites dans la littérature3, la suite du propos est plus singulière. R. Epstein défend en effet l’idée que ces métamorphoses, loin d’affaiblir l’État dans ses relations avec les territoires, ont au contraire permis une réaffirmation du pouvoir central. En effet, l’État retrouverait une capacité de « gouvernement à distance » des territoires en organisant son retrait des jeux d’acteurs locaux. Pour étayer sa thèse, l’auteur analyse les négociations entre l’ANRU et les maires porteurs de projets. Il met en évidence le déséquilibre des ressources et des marges de manœuvre entre l’agence, détentrice de moyens budgétaires rares, et l’ensemble atomisé des maires porteurs de projets, mis en concurrence pour l’allocation de ces moyens.

10Dans le cinquième chapitre, l’auteur remet en perspective le modèle de gestion territoriale introduit précédemment. Il s’inscrit en cela dans la lignée des sociologues du Centre de sociologie des organisations, et d’autres recherches plus récentes, qui ont analysé les métamorphoses de l’action publique territoriale à travers l’étude des services du ministère de l’Équipement, puis du Développement durable. L’auteur revient d’abord sur le « jacobinisme apprivoisé » des Trente glorieuses. Il décrit ensuite la « gouvernance territoriale » mise en place dans les années 80 pour articuler les politiques menées par les différents acteurs des territoires après la décentralisation. Il soutient enfin que l’État a mis en place, dans les années 2000, des dispositifs d’orientation à distance d’inspiration néolibérale, fondés sur la mise en compétition des territoires pour l’accès aux ressources nationales. Ce nouveau gouvernement à distance utilise les appels à projets, les bonnes pratiques, les labels honorifiques et autres évaluations pour faire internaliser par les acteurs locaux les priorités nationales avec une « redoutable efficacité » (p. 324). Un renversement s’opère : alors que les stratégies de développement local étaient élaborées par les élus locaux, dans le cadre d’une scène politique animée et coordonnée par l’État, le gouvernement à distance mobilise les maires pour coordonner des projets qui déclinent les priorités de l’État central.

11L’ouvrage de R. Epstein apporte un éclairage novateur sur la rénovation urbaine, tout autant que sur les mutations de l’action publique territoriale, en accordant une place importante aux récits des acteurs de ces réformes. Son propos est en outre rendu particulièrement vivant et concret par le grand nombre d’extraits d’entretiens présentés en incise. L’ouvrage témoigne du rôle qu’ont à jouer les sciences sociales dans l’évaluation des politiques publiques, en complément des corps d’inspection et des juridictions financières.

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Notes

1  Voir notamment : Cour des comptes, La Politique de la Ville, une décennie de réformes. Rapport public particulier, Paris, Cour des Comptes, 2012 ; ONZUS, Rapport 2011 de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles, Saint-Denis, éditions du CIV, 2011 ; CES de l’ANRU, La Rénovation urbaine à l’épreuve des faits, Paris, La Documentation française, 2010.

2  CES de l’ANRU, La Rénovation urbaine à l’épreuve des faits, op. cit. ; CES de l’ANRU, Rénovation urbaine 2004 – 2008 : quels moyens pour quels résultats ?, Paris, La Documentation française, 2008.

3  Voir notamment Patrick Le Lidec, « La réforme des institutions locales », dans Olivier Borraz et Virginie Guiraudon (dir.), Politiques publiques. 1, La France dans la gouvernance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2008, pp. 255-281.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Florent Moretti, « Renaud Epstein, La Rénovation urbaine : démolition-reconstruction de l’État », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2013, mis en ligne le 30 mai 2013, consulté le 27 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/11626

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Rédacteur

Florent Moretti

Ingénieur-élève du corps des Ponts, des eaux et des forêts, ingénieur diplômé de l’École nationale des travaux publics de l’État.

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