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Pierre-Yves Baudot, Anne Revillard (dir.), L'État des droits. Politique des droits et pratiques des institutions

Alexis Gibellini
L'Etat des droits
Pierre-Yves Baudot, Anne Revillard (dir.), L'Etat des droits. Politique des droits et pratiques des institutions, Paris, Les Presses de Sciences Po, coll. « Academique », 2015, 256 p., ISBN : 9782724615654.
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Texte intégral

1Comment l'État de droit est-il devenu un « État des droits » ? Face à la montée de la référence aux droits dans la société, une politique des droits a été lancée par l'État. Déterminée de manière large par les institutions, elle est ensuite appliquée avec pragmatisme par les agents des guichets (ou street level bureaucrats). Si l'action publique a permis de diffuser une culture des droits, le « monopole de la garantie des droits subjectifs » de l'État au profit des individus est remis en cause par les transformations récentes rencontrées par les bureaucraties (Catherine Colliot-Thélène). Comme l'expliquent en introduction Pierre-Yves Baudot et Anne Revillard, une pluralité de « mondes de la production des droits » a émergé : tribunaux, administrations, associations, ou encore autorités administratives indépendantes (AAI) à l'image du Défenseur des droits. Dès lors, au-delà du strict encadrement juridique de son action (État de droit), par quels moyens l'État peut-il rendre effectifs les droits reconnus aux citoyens (État des droits) ? Comment l'intervention étatique, par l'octroi de droits, renforce-t-elle sa domination sur les individus ? Autant de questions soulevées et traitées par cet ouvrage, qui s'inscrit dans le prolongement d'un colloque organisé en juin 2012 à l'Université Paris-13-Villetaneuse et à Sciences Po Paris.

2La première partie de l'ouvrage analyse les stratégies juridiques adoptées par les acteurs mobilisés pour la mise en œuvre effective des droits au sein des institutions étatiques. Dans sa contribution, Aude Lejeune compare l'action des agences de promotion de l'égalité en Belgique et en Suède. Tandis que le Centre belge pour l'égalité des chances privilégie une étroite collaboration avec les syndicats, hors des tribunaux, l'Ombudsman contre les discriminations suédoises cherche à se démarquer des organisations syndicales en investissant l'arène judiciaire dès lors que la législation est susceptible de progresser (strategic litigation). C'est ensuite le mouvement de contestation, interne à l'Éducation nationale, du fichier « Base élèves » qu'étudient Valérie Larrosa et Gildas Hivert. Enseignants et parents d'élèves, réunis au sein du Collectif national de résistance à Base élèves (CNRBE), militent contre ce dispositif de collecte de données personnelles des écoliers, expérimenté en France dès 2004 puis généralisé en 2008, qu'ils jugent liberticide. La stratégie du Collectif est alors de saisir la justice en invoquant les droits subjectifs (droit des enfants à ne pas être fichés, droit à l'oubli ou encore droit à la protection des mineurs) contre les normes du droit administratif, ce qui contraint les militants à mobiliser un discours conforme aux « codes » du monde juridique. En revendiquant ainsi des droits individuels à l'encontre du droit objectif, qui prévaut au sein des institutions, les individus ne sont plus simplement des sujets de droit, mais deviennent des acteurs de l'État des droits sur le terrain.

3La deuxième partie traite des institutions visant à favoriser l'accès aux droits, à l'instar de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (Halde) créée en 2005. Le cas des permanences locales de cette autorité, mis en évidence par Vincent-Arnaud Chappe et Emmanuel Quernez, montre que les correspondants défendent les droits des usagers par un jeu avec le droit. Adoptant un langage juridique hermétique et une attitude légaliste, ces personnels utilisent toute la « force du droit » (Pierre Bourdieu) et contribuent, paradoxalement, au maintien de la domination de l'État sur les individus. Ils évaluent ainsi la recevabilité des requêtes au prisme des seuls critères de discrimination du code pénal. Au nom de la loi, s'opère alors un filtrage assumé des dossiers pour alléger le travail de la direction des affaires juridiques de la Halde. Profitant d'une fonction ambiguë, à la fois médiateurs, pré-instructeurs et filtres, ces personnels bénévoles mobilisent une légitimité fondée sur leur expertise technique, alors que les usagers ne maîtrisent pas le droit antidiscriminatoire. Les correspondants se placent donc de facto dans une position dominante. Cette asymétrie se retrouve dans la relation médecin-patient, étudiée par Fabrizio Cantelli au sujet des dispositifs de médiation visant à concrétiser les droits des patients. Les différentes formes de coordination, mises en place en Belgique et au Québec, ont pour objectif de dépasser l'inégal rapport initial, potentiellement limitatif des droits. En Belgique, une « coordination lâche », marquée par une faible standardisation des procédures et des compétences des intervenants, a été instaurée afin de laisser plus de liberté aux acteurs de terrain. Le Québec a préféré une « coordination travaillée » pour garantir une application uniformisée des droits des patients. Pourtant, derrière cet « État des droits » procédural, des rapports de force sont à l'œuvre pour perpétuer, avec succès, la domination étatique sur les administrés.

4La dernière partie de l'ouvrage étudie le fonctionnement des institutions qui attribuent des droits, comme les offices HLM ou les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), afin de décrire les mécanismes de « production concrète des droits » (Céline Borelle). Au-delà de l'universalité des droits proclamée, les procédures pratiquées sur le terrain (catégorisation, hiérarchisation et sélection des demandeurs) révèlent le rôle discrétionnaire de la street level bureaucracy dans l'octroi réel des droits. Les relations de guichet sont alors déterminantes et génèrent des inégalités d'accès aux droits. Comme le montre Céline Borelle, la qualification juridique des demandes, émanant des équipes pluridisciplinaires d'évaluation des MDPH, place les usagers à l'écart des processus de décision. Dans le domaine du logement social, étudié dans la contribution de Marine Bourgeois, les individus sont également catégorisés, et même classés, ce qui conduit à l'émergence de critères d'attribution informels et subjectifs, voire illicites. L'accès aux logements sociaux, marqué par l'inégalité, est alors le lieu où des discriminations se construisent à l'encontre des usagers, fragilisant le droit au logement pourtant proclamé universel. Par exemple, la notion floue de « mixité sociale » des quartiers s'avère très malléable et permet aux agents des organismes HLM aussi bien de privilégier des demandeurs issus de minorités ethniques (« discriminations positives ») que d'en exclure pour, selon eux, éviter la formation de « ghettos ». Les discriminations résultent aussi de supposés « profils à risque » identifiés par le bailleur : inactifs, bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), familles monoparentales, sortants de prison, sans-abri ou encore personnes souffrant de troubles psychiques. Affirmant son universalité de principe, l'État des droits fonctionne en réalité sur un mode discrétionnaire, voire discriminatoire, qui, au lieu de les réduire, peut donc renforcer les inégalités d'accès aux droits.

5Marqué par la diversité, parfois trop grande, des contributions qui le composent, cet ouvrage offre une approche complète et détaillée de la notion d' « État des droits ». Les nombreux exemples, issus des enquêtes de terrain conduites par les auteurs, révèlent l'incarnation concrète de cet État au travers des agents de guichet, dont le rôle s'avère décisif. Pragmatiques et situés au plus près des administrés, ces street level bureaucrats utilisent des critères informels de catégorisation, hiérarchisation ou filtrage qui peuvent conduire, paradoxalement, à limiter l'accès réel aux droits en créant des inégalités. Plaçant son analyse dans un cadre comparatiste, la richesse de l'ouvrage provient des expériences étudiées à l'étranger (Suède, Belgique et Canada) et dans les différentes sphères administratives (instances de lutte contre les discriminations, Éducation nationale, milieu hospitalier, MDPH ou encore offices HLM), offrant un panorama amplement illustré de l'État des droits. L'élargissement final propose une mise en perspective théorique bienvenue autour de la contradiction apparente entre État de droit et État des droits. En réalité, ces notions ne s'opposent nullement : l'État des droits actuel constitue le principal prolongement du classique État de droit. Car octroyer des droits, sous conditions, est bien un moyen pour l'État de maintenir et reproduire sa domination politique sur les citoyens. Mais paradoxalement, selon Jacques Chevallier, le développement de l'État des droits pourrait fragiliser insidieusement l'État de droit. En favorisant la prolifération de droits subjectifs, susceptibles de légitimer autant de conflits qu'il existe de droits à faire valoir par leurs titulaires potentiels, l'institution étatique risquerait de remettre en cause l'unité de son ordre juridique.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alexis Gibellini, « Pierre-Yves Baudot, Anne Revillard (dir.), L'État des droits. Politique des droits et pratiques des institutions », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2015, mis en ligne le 20 juillet 2015, consulté le 15 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/18667

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Rédacteur

Alexis Gibellini

Étudiant à l'Institut d'études judiciaires de l'Université Paris-II Panthéon-Assas, diplômé d'une maîtrise de droit public et licencié en droit de l'administration publique

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