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Levy Sarah, La planification sans le plan. Règles et régulation de l’aménagement du territoire bruxellois

Romain Maurice
La planification sans le plan
Sarah Levy, La planification sans le plan. Règles et régulation de l'aménagement du territoire bruxellois, Bruxelles, VUBPRESS, coll. « Cahiers Urbains », 2015, 314 p., ISBN : 978-90-5718-484-0.
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Texte intégral

  • 1 Voir par exemple sur la métropole de Lyon les travaux de Roelof Verhage et Rachel Linossier (« La c (...)

1Sur la base de son travail de thèse, Sarah Lévy présente dans cet ouvrage les manières dont les acteurs publics et privés qui font la ville établissent et utilisent les instruments de la planification et de l’aménagement. Malgré la complexité et les spécificités de l’organisation administrative de la région Bruxelles capitale, les conclusions de l’auteure sur les rapports entre urbanismes stratégique, réglementaire et opérationnel ou encore sur le caractère évolutif et interprétable des règles d’urbanisme, peuvent aisément être comparées à des phénomènes observés dans d’autres métropoles1. L’originalité méthodologique de Sarah Lévy repose sur son entrée dans le sujet par l’analyse fine des instruments de la planification et de l’aménagement. C’est grâce à une rétrospective fouillée (qui remonte aux années 1960) et à une présentation précise de l’élaboration et de l’application des instruments qu’émerge en filigrane l’analyse des jeux d’acteurs impliqués dans la production de la ville sur le territoire bruxellois.

2L’ouvrage est organisé en trois parties, chacune divisées en deux ou trois chapitres. Dans chaque partie, l’auteure présente trois grands modes d’élaboration, d’usage et de transformation des règles d’urbanisme. Toutefois, cette organisation croise plan chronologique et thématique, ce qui engendre parfois un certain flou sur ce qui est encore d’actualité aujourd’hui ou non.

3La première partie pose le contexte historique global des politiques d’aménagement du territoire et d’urbanisme en Belgique et à Bruxelles. Dans les années 1960, l’élaboration du plan régional bruxellois et des plans communaux restent alors largement aux mains de l’État. Il apparaît toutefois rapidement, au tournant des années 1960 – 1970, que les communes et d’autres acteurs (aménageurs, promoteurs, habitants et représentants des habitants) s’emparent aussi des outils d’urbanisme réglementaire et influent sur leur mode d’élaboration. Les plans de secteur (qui fixent les règles de droit des sols), conçus à l’origine comme des plans d’action pour tendre vers une ville adaptée aux usages futurs, deviennent en fait dès l’origine surtout des outils de protection des caractères existants des différents quartiers. Sarah Lévy note également que l’élaboration d’un cadre réglementaire déterminé par une autorité centrale n’a jamais vraiment existé. Si la règle continue dans les années 1970 de précéder les projets urbains et que les divisions par zones restent l’outil d’aménagement privilégié, il n’en demeure pas moins qu’un urbanisme dans lequel l’État décide puis les promoteurs et les habitants appliquent n’a jamais réellement existé. L’élaboration d’un cadre réglementaire résulte toujours d’une négociation (qui dure plusieurs années) entre une multitude d’acteurs. Il en est de même dans l’application des règles de droit. Les multiples évolutions du plan, les possibilités de lui déroger sous certaines conditions, notamment via des formes de compensations financières aux frais d’aménagement, ont pour effet de modifier en permanence le plan de secteur et son mode d’application. Ainsi, dès les années 1970 et encore plus à partir les années 1980 – 1990, « (…) à la notion de règlementation conçue comme cadre pour déterminer la décision se substitue celle de réglementation conçue comme cadre pour déterminer le processus de décision » (p. 117). Autrement dit, la règle de droit des sols n’est pas un outil qui prédétermine ce que la ville sera dans dix ou vingt ans. C’est un outil parmi d’autres pour agir sur le comportement des acteurs qui font la ville.

4La seconde partie de l’ouvrage démarre à la création de la Région Bruxelles-Capitale en 1989. Contrairement à la France où les collectivités locales et les EPCI n’ont de pouvoir législatif, la région Bruxelles-Capitale est compétente dans ce domaine en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. L’auteur montre dans cette partie à la fois comment des outils non réglementaires (chartes, certifications, manuels) et les contrats acquièrent progressivement une grande importance. En effet, la compatibilité des projets d’aménagement et de construction avec ces principes de qualités architecturale et d’insertion urbaine va finir par conditionner l’obtention des permis d’urbanisme (des « permis d’aménager » et des « permis de construire » en France). Un tel mode de faire ouvre la voie à un droit des sols qui devient, pour certaines portions de territoire, ouvertement négociable. Ceci bouleverse les rapports de pouvoir entre l’autorité publique et les acteurs de l’aménagement et de la promotion immobilière. Puisque la première se sait très dépendante des seconds pour atteindre ses objectifs de développement et de renouvellement urbain, elle accorde parfois aux seconds des écarts réglementaires susceptibles de faciliter l’acquisition ou la détention rallongée du foncier. Toutefois, ces écarts sont également autant de zones d’incertitude pour les maîtres d’ouvrage. Il s’établit donc un rapport de dépendance réciproque entre acteurs : aux acteurs privés de l’aménagement la capacité d’investissement ; à la région (dans une moindre mesure aux communes) la capacité d’utiliser le règlement d’urbanisme comme une ressource pour bloquer, ralentir ou faciliter les projets.

5La troisième et dernière partie de l’ouvrage s’inscrit dans une nouvelle avancée temporelle et porte principalement sur les années 2000. L’auteure la consacre surtout aux rapports entre urbanisme réglementaire et urbanisme opérationnel. Cette focalisation se comprend par le fait que les plans qui établissent le droit des sols - en l’occurrence le Plan régional d’affectation du sol (PRAS) et les Plans particuliers d’affectation du sol (PPAS) - ne peuvent définitivement plus être considérés uniquement comme des outils purement juridique de délivrance de permis. Ce sont désormais des outils de gestion. Ils peuvent donc être utilisés en complément d’autres outils d’urbanisme, notamment des politiques foncières fiscales, comme l’illustre l’auteure avec le projet urbain de la rue de la Loi (dans le « quartier européen »). L’urbanisme de projet et l’urbanisme réglementaire s’articulent désormais complètement : le cadre réglementaire, évolutif dans le temps et donc susceptible d’être traduit différemment selon les tendances politiques, est aujourd’hui un moyen pour hiérarchiser les priorités d’action. Son pouvoir reste donc majeur et réside dans le fait qu’il conditionne en grande partie la forme de la négociation entre l’autorité publique et les maîtres d’ouvrages. Autrement dit, la règle d’urbanisme reste un outil puissant pour orienter le comportement des acteurs qui construisent la ville au quotidien, même si elle ne s’impose plus que très partiellement dans un rapport direct de conformité juridique.

6Cet ouvrage, d’une lecture aisée et agréable, s’adresse toutefois par sa longueur et par ses descriptions parfois fines d’instruments spécifiques, à un public relativement averti, désireux d’approfondir ses connaissances en matière d’histoire urbaine contemporaine de Bruxelles, d’élaboration et d’application des outils d’urbanisme réglementaire et/ou de modes de régulation des projets urbains. Sarah Lévy rappelle utilement que la règle de droit des sols continue de constituer un outil fondamental pour les planificateurs et pour les aménageurs. Toutefois, son usage a largement changé en une quarantaine d’années. Les autorités en charge d’élaborer le plan ont abandonné l’idée d’établir une règle stricte et prédictive déclinée « du haut vers le bas ». Les règles s’appliquent aujourd’hui selon des configurations géographiques et juridiques variées et évolutives. Elles ont donc perdu en partie de leur force normative mais elles continuent néanmoins de constituer un outil d’urbanisme important car elles permettent à la fois de générer des projets d’aménagement (portés par des acteurs publics ou privés) et de réguler les jeux de pouvoir et de négociation que ces projets engendrent.

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Notes

1 Voir par exemple sur la métropole de Lyon les travaux de Roelof Verhage et Rachel Linossier (« La co-production public/privé des projets urbains », in Boino, P. (sous la direction de), La production de la ville, Parenthèses, Marseille, pp. 144-171.) ou de Romain Maurice (Politiques foncières locales et dynamiques de promotion immobilière. Le marché du logement neuf dans l’agglomération lyonnaise, 2014, Thèse de doctorat, Aménagement – urbanisme, Université de Grenoble –Alpes, Grenoble.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Romain Maurice, « Levy Sarah, La planification sans le plan. Règles et régulation de l’aménagement du territoire bruxellois », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2016, mis en ligne le 17 octobre 2016, consulté le 15 novembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/lectures/21518

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