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Keith Baker et Gerry Stoker, Nuclear Power and Energy Policy. The Limits to Governance

Paul-Étienne Pini
Nuclear Power and Energy Policy
Keith Baker, Gerry Stoker, Nuclear Power and Energy Policy. The Limits to Governance, Londres, Palgrave Macmillan, 2015, 245 p., ISBN : 978-1-137-43385-5.
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Texte intégral

1L’affermissement des politiques énergétiques bas carbone, l’instabilité du prix des hydrocarbures ainsi que le vieillissement des réacteurs nucléaires de la planète sont trois éléments qui interrogent l’existence d’une « renaissance » de l’électronucléaire dans le monde. C’est par l’examen des politiques publiques contemporaines de l’énergie nucléaire civile que les deux politologues et auteurs de ce livre, Keith Baker et Gerry Stoker identifient un regain d’intérêt international pour la filière dont ils entendent interpréter les racines et le devenir. Leur démarche est nettement formulée : il s’agit de comprendre et de cerner les limites de la gouvernance publique de l’énergie nucléaire, par le biais d’une analyse comparative de quatre démocraties occidentales nucléarisées : le Royaume-Uni, les États-Unis, la France et la Finlande. De facture classique mais solide, le livre mobilise à ces fins l’armature conceptuelle des governance studies, par l’intermédiaire d’un état de l’art exhaustif permettant de construire une grille de lecture typologique qui articule les quatre études de cas, parvenant à expliquer de façon convaincante les spécificités et les fractures de chaque mode de gouvernance publique de l’électronucléaire.

  • 1 Pour autant, la nucléarisation orientée par le militaire ne représente qu’une minorité des situatio (...)
  • 2 La génération I (réacteurs construits avant 1970) est représentée par les réacteurs expérimentaux d (...)

2L’ouvrage débute par un chapitre qui opère une synthèse diachronique du développement du nucléaire. L’apparition des premiers réacteurs nucléaires civils est coextensive aux progrès réalisés dans les années 1950 en matière d’équipement militaire1. La diversification de la technologie américaine vers l’électronucléaire civil, puis l’exportation des premiers réacteurs commerciaux à eau légère à partir des années 1960, stimulées par la pression concurrentielle britannique, ont élevé le nucléaire au rang des scénarios énergétiques économiquement viables. La crise pétrolière des années 1970 a « prolongé artificiellement l’expansion du nucléaire » (p. 3), malgré la non-résolution des difficultés liées à l’estimation des coûts de construction, à la compétitivité du nucléaire par rapport aux autres sources d’énergie, ou encore à l’instabilité de certains modèles de réacteurs (accident de Three Mile Island en 1979, catastrophe de Tchernobyl en 1986). Après une baisse d’attractivité au cours des années 1980-1990, les auteurs font état d’un regain d’intérêt mondial pour le nucléaire, favorisé par les impératifs de sécurité énergétique nationale, dans le contexte d’une volatilité des prix des hydrocarbures et d’un renouveau technologique (réacteurs nucléaires de génération IV2). Parallèlement, les privatisations dans le secteur de l’énergie et l’expansion de la sphère des médias ont donné du pouvoir à de nouvelles catégories d’acteurs, confrontant les décideurs publics du nucléaire à de nouveaux défis : préserver l’intérêt économique porté au nucléaire, canaliser les pressions politiques et inscrire les interactions État-secteur privé-société civile dans un modèle de gouvernance stable. C’est par le biais de ces interactions et par le recours aux governance studies – paradigme assimilable à une sociologie politique des institutions – que Baker et Stoker déploient une analyse des structures institutionnelles, de la topologie actorielle et des arrangements formels qui sous-tendent l’action politique dans le domaine de l’énergie nucléaire (p. 7).

  • 3 Le facteur de charge (ou load factor) d’une unité de production énergétique est le rapport entre la (...)

3Le chapitre 2 procure à l’étude de la gouvernance des repères contextuels essentiels au sujet des spécificités technologiques et financières de l’électronucléaire. Après une brève description des principes physiques en jeu (fission nucléaire, gammes de réacteurs) et du cycle du combustible nucléaire, les auteurs démontrent que la viabilité du nucléaire est « conditionnée à une multitude de facteurs externes, dont beaucoup échappent au contrôle des gouvernements » (p. 13). En effet, les impératifs de conformation à un régime de régulation complexe et multicouche (la plus grande source de coûts dans l’électronucléaire, p. 23), la sensibilité de la filière à la fluctuation des coûts de capital et de construction des centrales (80 % des coûts totaux), la faiblesse relative du facteur de charge des réacteurs3, et le provisionnement financier des phases de démantèlement et de gestion des déchets radioactifs (coûts d’infrastructure), constituent quatre plafonds qui contraignent la décision politique et affectent la rentabilité de l’électronucléaire. À cet égard, Baker et Stoker concluent que les gouvernements nationaux sont tout autant les clefs de voûte que les otages du fonctionnement de la filière : ils sont à la fois les commanditaires, les législateurs et les régulateurs de l’électronucléaire ; ils sont, par ailleurs, les responsables de l’intégrité des réseaux-supports (infrastructures matérielles), de la sécurité et de la gestion des déchets radioactifs ultimes – autant de prérogatives qui, si elles incombaient aux opérateurs des centrales, détruiraient tout intérêt commercial pour l’énergie nucléaire.

  • 4 Apparu à partir des années 1940, ce paradigme insiste sur l’importance des arrangements structurels (...)
  • 5 « Les individus sont réflexifs et enchevêtrés dans un environnement qui est également façonné par l (...)

4Le chapitre 3 retrace la généalogie conceptuelle de l’approche et des objets propres aux governance studies. Ces dernières se sont historiquement rattachées aux écoles de pensée néo-institutionnalistes4 dont les auteurs proposent un métissage conceptuel5. Rappelant la façon dont les réformes ont redistribué les fonctions gouvernementales dans les États occidentaux, via les processus de désagrégation, d’agentification et de décentralisation du secteur public, Baker et Stoker expliquent comment les governance studies permettent de cerner et de penser ces phénomènes. Courant encore récent, la gouvernance interprétative s’appuie par exemple sur le constructivisme et sur le postmodernisme : un réseau de gouvernance est un faisceau de narrations décentrées qui reflète la façon dont les individus comprennent leurs objectifs et les relations sociales à la lumière des traditions prévalentes (p. 50). Le courant de la métagouvernance dérive de cette théorie : plus que tout autre acteur, les gouvernements étatiques travaillent à façonner les systèmes de valeurs et les modes de coordination des individus afin d’infléchir et de piloter l’assemblage et le fonctionnement de ces réseaux interdépendants. Néanmoins, la capacité à métagouverner se trouve restreinte par des paramètres dimensionnels ou conjoncturels, au nombre desquels la dépendance au sentier, le capital de légitimité institutionnelle et les limites structurelles des instances gouvernantes.

  • 6 Pour une réflexion plus générale sur la gouvernance dans son rapport à l’énergie, voir : Florini An (...)
  • 7 Les outils de gouvernement constituent un cadre théorique construit par Hood et Margetts. Voir : Ho (...)

5Le chapitre 4 s’attache à décliner les caractéristiques internes de la métagouvernance pour établir une grille d'examen commune aux quatre études de cas qui conduisent l’analyse de la gouvernance publique du nucléaire6 (chapitres 5 à 8). Ces études de cas testent l’hypothèse d’une renaissance de l’électronucléaire dans les démocraties occidentales nucléarisées ; elles traitent un matériau constitué de 47 entretiens semi-directifs menés auprès de 76 individus interrogés entre 2008 et 2013. Baker et Stoker convoquent plusieurs substrats conceptuels pour vertébrer et justifier leur approche (p. 59). Plus particulièrement, ils choisissent de retenir et d’appliquer le cadre théorique des tools of government7 afin de mesurer la capacité des États à métagouverner l’électronucléaire, par le croisement de quatre critères : la nodalité (position et capacité d’influence sur les flux d’information au sein d’un réseau), l’autorité (produit de la légitimité politique et des contraintes structurelles), le trésor (notamment les incitations) et l’organisation (mémoire, expertise et compétences institutionnelles).

6Le chapitre 6 met en évidence la diversité des obstacles économiques et institutionnels qui entravent la gouvernance du nucléaire aux États-Unis. Depuis les années 1990, le gouvernement fédéral a mené une politique active d’appui à l’électronucléaire dont les résultats n’ont pas été à la hauteur des investissements. Cette politique a été orientée par deux axes majeurs (Energy Policy Act de 2005) : conserver le soutien de l’opinion publique vis-à-vis du nucléaire en valorisant la sécurité énergétique et le faible coût carbone de cette technologie ; soutenir l’électronucléaire par des instruments financiers (garanties de prêt, fiscalité incitative, notamment pour les services) et réformer la législation pour mieux encadrer les coûts de construction et d’exploitation des centrales. Les effets d’apprentissage et les économies d’échelle devaient, à terme, permettre à l’électronucléaire d’atteindre un seuil de viabilité suffisant pour que l’État puisse se désengager. Cependant, la régulation énergétique américaine est « largement contrôlée par les États, qui exercent par là une influence dominante sur le profil de recouvrement des coûts du nucléaire » (p. 205). Cela s’ajoute à une hétérogénéité des marchés étatiques de l’électricité, marqués par une double ligne de fracture : marchés libéralisés ou restructurés ; marchés ISO-RTO (interactions arbitrées par un organisme) ou indépendants (interactions en réseau). Enfin, l’absence de centre fédéral de traitement et de stockage des déchets nucléaires (abandon du projet de Yucca Mountain en 2011) a également laissé poindre les carences de la gouvernance publique américaine de l’électronucléaire.

7Le chapitre 7 analyse la pratique française de la gouvernance du nucléaire comme un marqueur – et un organe – de l’hégémonie politique de l’État. La centralité du pouvoir public français a rendu possible la nucléarisation rapide et quasi-complète du pays en réponse à la crise énergétique des années 1970. Néanmoins, ce mode de gouvernance s’est avéré piéger le pays dans une série de relations dysfonctionnelles avec l’industrie de l’énergie, traçant deux types de limites. Premièrement, des limites institutionnelles se manifestent : la compétition entre EDF, Areva et GDF-Suez a « réduit le gouvernement français à un rôle de médiateur » (p. 159) ; les auteurs identifient en outre un phénomène de « stagnation organisationnelle », illustré par les pénuries (CEA) ou le vieillissement du personnel (EDF), et par la réticence d’EDF à investir dans un renouvellement du complexe électronucléaire national. Deuxièmement, des limites infrastructurelles restreignent le potentiel d’expansion de la filière : le plafond de capacité du réseau électrique français ainsi que le dépassement des coûts de construction et de déclassement des réacteurs posent des « barrières non surmontables à échéance prévisible » (p. 170). D’autre part, l’ampleur et l’amortissement du parc nucléaire français mettent EDF en situation de surproduction énergétique sur le marché européen, « créant une situation où les pays européens [et EDF, ndla] préfèrent échanger une électricité abondante à bas prix plutôt que de financer de nouvelles centrales » (p. 167).

8Baker et Stoker rapprochent la gouvernance nucléaire en Finlande du cas français (chapitre 8), sur la base d’une homologie structurelle qui reste toutefois limitée par un aspect quantitatif : le gouvernement central finlandais, trop faible, n’a pu faire face à la conjonction du militantisme écologiste, de l’explosion des coûts du parc de centrales et de l’émancipation des industriels nucléaires finlandais, qui ont emprunté aux marchés internationaux plutôt qu’à l’État. Opposément, au Royaume-Uni, la libéralisation du marché de l’énergie et l’anti-interventionnisme du gouvernement ont créé un environnement financier et juridique propice au désengagement des industriels britanniques vis-à-vis du nucléaire (chapitre 5), ce malgré une volte-face dirigiste et tardive des autorités, dans un début de XXIe siècle menacé par l’insécurité énergétique nationale (effondrement des marges de capacité de production électrique, propagation de la précarité énergétique).

  • 8 De ce point de vue, « l’électronucléaire est bien l’illustration classique de la façon dont des “ma (...)
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  • 10 À ce sujet, voir : Sovacool Benjamin, « A critical evaluation of nuclear power and renewable electr (...)

9En conclusion, les auteurs remarquent qu’en matière d’électronucléaire civil, « la métagouvernance a tendance à échouer » (p. 200), ou est tout du moins jalonnée de seuils critiques : la solidité de la structure institutionnelle, l’aménagement des dépendances de trajectoire et le degré d’interventionnisme des autorités sont trois facteurs déterminants à cet égard, comme le prouve la résistance relative de la filière électronucléaire en France, en Finlande et dans les États américains, où l’industrie de l’énergie est sous contrôle fédéral – trois situations qui correspondent à des modes de gouverner centralisés et à des économies de marché coordonnées8. Il pourra être regretté que ces analyses verticales (organisationnelles) de l’électronucléaire n’aient pas été éclairées par des contextualisations horizontales (les interrelations de la filière avec le reste des mix énergétiques nationaux). Certes percutants, les travaux de Baker et Stoker excluent par ailleurs deux éléments majeurs : la puissance transformatrice des cycles d’innovation dans le domaine du nucléaire9 et l’apport des exercices prospectifs – tout spécialement ceux qui s’appliquent à considérer, en regard des mutations occidentales, le futur nucléaire des puissances asiatiques10.

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Notes

1 Pour autant, la nucléarisation orientée par le militaire ne représente qu’une minorité des situations contemporaines : moins d’un tiers des pays actuellement nucléarisés a utilisé le plutonium issu des centrales pour constituer un arsenal nucléaire.

2 La génération I (réacteurs construits avant 1970) est représentée par les réacteurs expérimentaux de la filière graphite-gaz (GCR), souvent destinés à la production de plutonium militaire. La génération II (1970-1998) est une série de modèles commerciaux conçus pour une durée moyenne de fonctionnement de 40 ans et qui constituent la majorité du parc électronucléaire civil actuel dans le monde (PWR, VVER et RBMK soviétiques, BWR). La génération III (depuis 1990) est constituée de réacteurs structurellement identiques à ceux de la génération II, moyennant plusieurs optimisations de sécurité et de rentabilité (EPR). La génération IV (2000, mise en service prévue vers 2030) rassemble six différents types de réacteurs, parfois issus de la réactualisation d’anciens modèles. Parmi eux, les réacteurs à sels fondus (« filière thorium »), les surgénérateurs, les réacteurs à haute température (VHTR), et ceux à eau supercritique. Pour un panorama plus substantiel, se reporter à Goldberg Stephen et Rosner Robert, « Nuclear Reactors: Generation to Generation », Bulletin of the American Academy of Arts and Sciences, 2011, disponible en ligne : https://www.amacad.org/pdfs/nuclearReactors.pdf.

3 Le facteur de charge (ou load factor) d’une unité de production énergétique est le rapport entre la quantité d’énergie réelle produite et la quantité théorique d’énergie productible (estimée par l’évaluation technique). Cet indice varie selon le régime de fonctionnement fixé par l’opérateur (proportionnel au rendement recherché), l’ampleur des périodes de mise à l’arrêt des centrales (maintenance, remplacement du combustible) et l’accroissement des failles ou incidents liés à la vétusté. Une baisse du facteur de charge de plus 4 % pourrait suffire à rendre insolvable un réacteur nucléaire vieillissant (p. 25, citant Mark Cooper, Renaissance in reverse, 2013, disponible en ligne : https://will.illinois.edu/nfs/RenaissanceinReverse7.18.2013.pdf).

4 Apparu à partir des années 1940, ce paradigme insiste sur l’importance des arrangements structurels et organisationnels dans le façonnement du comportement humain et des choix politiques. Trois branches principales peuvent y être distinguées : l’école du choix rationnel, l’école sociologique et l’école historique.

5 « Les individus sont réflexifs et enchevêtrés dans un environnement qui est également façonné par les actions des autres […] en agissant, ils créent un nouveau schéma d’arrangements institutionnels qui les soumet à une dépendance de trajectoire et à des conséquences imprévues » (p. 41, notre traduction).

6 Pour une réflexion plus générale sur la gouvernance dans son rapport à l’énergie, voir : Florini Ann et Sovacool Benjamin, « Who governs energy ? The challenges facing global energy governance », Energy Policy, vol. 37, n° 12, 2009, p. 5239-5248.

7 Les outils de gouvernement constituent un cadre théorique construit par Hood et Margetts. Voir : Hood Christopher et Margetts Helen, The Tools of Government in the Digital Age, Bakingstoke, Palgrave Macmillan, coll. « Public Policy and Politics », 2009, 272 p.

8 De ce point de vue, « l’électronucléaire est bien l’illustration classique de la façon dont des “macro-concepts énergétiques” qui requièrent un État centralisé, une échelle nationale et des réseaux commandés par l’industrie, ont été développés en rapport avec les avancées de la technologie en question ». Extrait de Bouzarovski Stefan et Bassin Mark, « Energy and identity: imagining Russia as a hydrocarbon superpower », in Karl Zimmerer (dir.), The New Geographies of Energy: Assessment and Analysis of Critical Landscapes, Londres, Routledge, 2013, p. 84.

9 Se reporter à : Anadon Laura D., Bosetti Valentina, Bunn Matthew et al., « Expert judgments about RD&D and the future of nuclear energy », Environmental Science and Technology, vol. 46, n° 12, 2012, p. 11497-11504.

10 À ce sujet, voir : Sovacool Benjamin, « A critical evaluation of nuclear power and renewable electricity in Asia », Journal of Contemporary Asia, vol. 40, n° 3, 2010, p. 369-400. Voir aussi : Wang Haibin, « Nuclear energy development in Asia : problems and prospects », The China Journal, vol. 67, 2012, p. 258-260.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Paul-Étienne Pini, « Keith Baker et Gerry Stoker, Nuclear Power and Energy Policy. The Limits to Governance », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2016, mis en ligne le 21 novembre 2016, consulté le 16 juillet 2018. URL : http://journals.openedition.org/lectures/21758

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Rédacteur

Paul-Étienne Pini

Normalien, diplômé de Master en Géographie et Politiques publiques (ENS de Lyon), Graduate Visiting Student de l'Université d'Oxford (School of Geography and the Environment – College : Lady Margaret Hall). Travaille actuellement à la Nuclear Energy Agency (NEA) de l'OCDE. | Champs de spécialisation : géographie de l'énergie, politiques publiques de l’énergie nucléaire, déclassement nucléaire, géo-économie de l'uranium, analyse spatiale et topologique (réseau) des flux, impacts socio-économiques territoriaux des activités industrielles liées à l'énergie.MPhil in Geography and Public policy (ENS de Lyon), Graduate Visiting Student at the University of Oxford (School of Geography and the Environment – College: LMH). Currently working for the OECD Nuclear Energy Agency. | Research areas: geography of energy, nuclear energy policy, nuclear decommissioning, geo-economics of uranium trade, socio-economic impacts of energy-related industries.

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