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Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales

Estelle Aragona
Le non-recours aux politiques sociales
Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, coll. « Libres cours - politique », 2016, 242 p., préf. Antoinette Catrice-Lorey, ISBN : 978-2-7061-2571-3.
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Texte intégral

  • 1 Rapport d’information n° 4158 du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, porta (...)
  • 2 « Rencontre du jeudi 17 novembre 2016 : et si on parlait du dernier livre de Philippe Warin Le non- (...)
  • 3 « Le non-recours aux politiques sociales : éléments pour une approche sociopolitique ». Notice soum (...)

1Au cœur de la problématique de l’ouvrage de Philippe Warin, le phénomène du non-recours aux politiques sociales « renvoie à toute personne qui ne reçoit pas – quelle qu’en soit la raison – une prestation ou un service auquel elle pourrait prétendre » (p. 34). Inscrite dans l’actualité, cette question a fait l’objet en 2016 d’un rapport d’information relatif à l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux, qui a été remis à l’Assemblée nationale1. Le rapport, portant spécifiquement sur les minima sociaux, propose d’abord de mesurer et d’analyser le non-recours aux prestations pour ensuite instaurer des objectifs chiffrés de diminution de ce phénomène, réalisables par le biais de la sensibilisation des acteurs politico-administratifs et de l’évolution des procédures administratives de demande des droits sociaux (information et accompagnement des publics). Abordés ensemble dans l’ouvrage, l’accès aux droits et le non-recours donnent à réfléchir sur les thèmes plus larges des inégalités, de l’exclusion, de la précarité ou encore de la pauvreté. Avec ce travail de synthèse, Philippe Warin affirme la pertinence des travaux de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore) dont il est cofondateur. L’auteur précise dans une intervention2 qu’il aurait été préférable de choisir pour son livre un intitulé qui mette en avant le système de protection sociale dans son ensemble. Le sous-titre envisagé, « Éléments pour une approche sociopolitique », témoignait également d’une volonté d’élargir l’objet en l’ancrant dans l’analyse des politiques publiques, mais il n’a pas été retenu3.

  • 4 Kerr Scott A., « Deciding about Supplementary Pensions: a Provisional Model », Journal of Social Po (...)
  • 5 Van Oorschot Wim, « Non-Take Up of Social, Security Benefits in Europe », Journal of European Socia (...)
  • 6 Catrice-Lorey Antoinette, « Inégalités d’accès aux systèmes de protection sociale et pauvreté cultu (...)

2Initialement considéré dans les années 1950 en Grande-Bretagne sous le nom de Non-Take-Up, le phénomène du non-recours a été modélisé par les chercheurs en sciences sociales Scott Kerr4 et Wim Van Oorschot5 dès les années 1980. Le modèle d’analyse établi par ce dernier a été repris par la Caisse nationale d’allocations familiales la décennie suivante pour alimenter les premiers travaux français sur les raisons du non-recours aux prestations sociales. Utilisée pour la première fois dans les années 1970 par Antoinette Catrice-Lorey, la notion de « non-recours » était perçue à la fois comme cause et comme conséquence des inégalités sociales, mais la chercheuse n’envisageait pas que le comportement des personnes non-recourantes puisse être un choix délibéré6. Philippe Warin au contraire n’écarte pas cette compréhension du phénomène comme résultant d’un choix, qui donne donc au non-recours une dimension politique. Présenté comme un état des lieux sur le non-recours aux droits sociaux, l’ouvrage permet en réalité à l’auteur de développer cette thèse.

  • 7 Kerr Scott A., op. cit. ; Van Oorschot Wim, op. cit.

3Pour asseoir son propos, Warin se focalise d’abord sur le non-recours par « non-demande ». Ce type de non-recours se manifeste dans les cas où l’individu connaît l’offre de prestations mais ne la demande pas, ou bien lorsqu’un droit est ouvert mais que la prestation n’est pas utilisée, qu’un service est accessible mais non sollicité. Selon l’auteur, cette non-demande a une dimension politique qui mérite davantage d’attention puisqu’elle exprime une forme de désaccord de l’usager vis-à-vis des droits dont il a connaissance, et interroge ainsi la pertinence des politiques sociales. À travers huit chapitres complémentaires, Warin s’efforce de dépasser les typologies initiales du non-recours présentées dans un chapitre historique inaugural7. L’Odenore définit trois autres formes de non-recours : la non-connaissance (lorsque l’offre n’est pas connue), la non-proposition (lorsque l’offre n’est pas activée par les agents prestataires malgré l’éligibilité du demandeur, que celui-ci connaisse ou non l’offre) et la non-réception (dans le cas où l’offre est connue, demandée mais pas obtenue ou utilisée).

  • 8 Pomeroy Richard, Yahr Harold, Studies in Public Welfare: Effects of Caseworker Turnover on Welfare (...)

4La dimension sociopolitique de l’objet du non-recours, véritable impensé selon Warin, réside dans le fait que « le non-recours apparaît principalement comme la conséquence de défaillances dans la réalisation mais également dans la formulation des politiques » (p. 10). Au chapitre 2, l’auteur incite donc le lecteur à porter la recherche sur la construction des politiques publiques pour éviter de réduire l’analyse du non-recours aux explications comportementales du vécu des usagers vis-à-vis de l’appareil politico-administratif (le sentiment de honte par exemple), à l’image du caractère dissuasif du ciblage des publics induisant la stigmatisation des pauvres8. Warin affirme au chapitre 3 que « la stigmatisation n’est […] pas simplement une conséquence [du ciblage… mais est] consubstantielle à la construction même des programmes sociaux au travers des modalités formelles d’exposition publique qui agissent pour limiter les demandes et le recours aux dispositifs » (p. 82).

  • 9 Wolman Harold, « The Determinants of Program Success and Failures », Journal of Public Policy, vol. (...)

5Dans une perspective de recherche, l’auteur invite dans le chapitre 4 à considérer le non-recours comme indice d’un manque de légitimité des politiques publiques en intégrant trois aspects : les normes centrales, entendues au sens de motifs de la politique élaborée sans la contribution des usagers ; le contexte politico-administratif, qualifié d’« imbroglio institutionnel et règlementaire » rendant la lecture des dispositifs complexe pour les usagers comme pour les agents en charge de leur mise en œuvre ; les représentations négatives de la dépense sociale dans un contexte budgétaire contraint. Analyser la non-demande avec une approche critique des politiques publiques peut alors être intéressant. Pour étudier cette réception des politiques par les publics, il s’agirait d’identifier les facteurs d’échec et de réussite des politiques dès leur formulation et jusqu’à leur mise en œuvre à partir des valeurs d’usage (l’utilité pour répondre aux besoins) et d’échange choisies (le type de rapport imposé aux usagers par les principes d’action retenus, par exemple la solidarité ou l’assistance)9 (chapitre 5).

  • 10 Hirschman Albert O., Exit, voice, loyalty. Défection et prise de parole, Bruxelles, Université de B (...)

6Les chapitres 6 et 7 proposent d’explorer la mise en œuvre d’actions sur le non-recours expérimentées par les organismes sociaux et acteurs associatifs. Il présente diverses solutions visant à doter les publics de capacités d’accéder aux droits, et/ou à modifier les pratiques administratives. Autrement dit, il s’agit d’aller vers les bénéficiaires et (r)établir une relation de service via l’information des publics, la simplification des procédures ou encore la détection des droits potentiels sur un territoire. Cette recherche de prévention du non-recours n’est toutefois pas totalement satisfaisante pour Warin dans la mesure où la non-demande volontaire n’est pas prise en compte. De plus, la mise en place des actions requiert la mobilisation des travailleurs sociaux, qui n’est pas évidente en pratique. En effet, d’une part les travailleurs sociaux ont des difficultés à saisir que le non-recours peut être l’expression du refus des droits, c’est-à-dire une forme d’abstention distincte de la défection10, et donc peinent à « introduire les destinataires comme acteurs [actifs] de l’offre » (p. 154). D’autre part, les travailleurs sociaux apportent des résistances car ils ne souhaitent pas « compenser le manque de capacités des personnes vulnérables, […] réparer ou […] suppléer les manques ou défaillances des systèmes d’intervention » (p. 154).

7En chapitre final, Warin porte son propos central qu’il synthétise comme suit : « La non-reconnaissance de la non-demande comme comportement politique apparaît comme la conséquence d’un oubli produit tout au long de la construction de l’État moderne et des normes de fonctionnement de la démocratie : celui de l’individu attaché à des valeurs collectives et pris en compte en tant que tel partant de ses usages et non-usages de l’offre publique » (p. 172).

8En tout, l’ouvrage de Philippe Warin porte un propos fort dans une volonté de mettre fin au critiqué « puzzle académique » (p. 44) que constituent les travaux gravitant autour de l’objet du non-recours. Au fil d’un cheminement de pensée cohérent, dont la richesse théorique ouvre les horizons de recherche, on aurait toutefois attendu davantage d’études de cas et d’illustrations afin de saisir au concret les mécanismes de la non-demande du point de vue des non-recourants.

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Notes

1 Rapport d’information n° 4158 du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, portant sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux, présenté par les députés Gisèle Biémouret et Jean-Louis Costes. [En ligne] Publié le 26 octobre 2016. URL : http://www.assemblee-nationale.fr/14/rap-info/i4158.asp.

2 « Rencontre du jeudi 17 novembre 2016 : et si on parlait du dernier livre de Philippe Warin Le non-recours aux politiques sociales », Odenore, en ligne : http://odenore.msh-alpes.fr/content/rencontre-du-jeudi-17-novembre-2016et-si-parlait-du-dernier-livre-de-philippe-warin-le-non-r (consulté le 5 décembre 2016).

3 « Le non-recours aux politiques sociales : éléments pour une approche sociopolitique ». Notice soumise par l’auteur dans l’archive ouverte HAL le 8 décembre 2015, version 1, en ligne : https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-01239972.

4 Kerr Scott A., « Deciding about Supplementary Pensions: a Provisional Model », Journal of Social Policy, vol. 11, n° 4, 1982, p. 505-517.

5 Van Oorschot Wim, « Non-Take Up of Social, Security Benefits in Europe », Journal of European Social Policy, vol. 1, n° 1, 1991, p. 15-30.

6 Catrice-Lorey Antoinette, « Inégalités d’accès aux systèmes de protection sociale et pauvreté culturelle », Revue Française des Affaires Sociales, vol. 30, n° 4, p. 127-137. À noter que l’article est repris en fin d’ouvrage. L’ouvrage de Warin est également postfacé par l’auteure.

7 Kerr Scott A., op. cit. ; Van Oorschot Wim, op. cit.

8 Pomeroy Richard, Yahr Harold, Studies in Public Welfare: Effects of Caseworker Turnover on Welfare Clients, New York, Centre for The Study of Urban Problems Eds, 1969 ; Feagin Joe R., « America’s Welfare Stereotypes », Social Science Quarterly, vol. 52, n° 4, 1972, p. 921-933.

9 Wolman Harold, « The Determinants of Program Success and Failures », Journal of Public Policy, vol. n°1, n°4, 1981, p. 433-461.

10 Hirschman Albert O., Exit, voice, loyalty. Défection et prise de parole, Bruxelles, Université de Bruxelles, 1995.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Estelle Aragona, « Philippe Warin, Le non-recours aux politiques sociales », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2017, mis en ligne le 05 janvier 2017, consulté le 11 décembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/lectures/22062

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Sujet

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Rédacteur

Estelle Aragona

Doctorante en science politique au sein du CURAPP-ESS (UMR 7319). Recherche sur l’admission en établissements handicap. Thèse financée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

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