Navigation – Plan du site

AccueilLireLes comptes rendus2017Luc Rouban, Quel avenir pour la f...

Luc Rouban, Quel avenir pour la fonction publique ?

Liza Aggoune
Quel avenir pour la fonction publique ?
Luc Rouban, Quel avenir pour la fonction publique ?, Paris, La Documentation française, coll. « Doc'en poche - Place au débat », 2017, 168 p., ISBN : 978-2-11-145260-2.
Haut de page

Texte intégral

1En cette année marquée par les échéances électorales, on ne saurait trop conseiller la lecture de ce livre. Luc Rouban, spécialiste de l’étude des fonctions publiques et des élites françaises, montre à quel point la réforme de la fonction publique est une problématique complexe, qui ne saurait se résumer à une simple bataille autour de la diminution des effectifs.

2Dans le contexte français, les réformes de ces trente dernières années ont pour point commun d’avoir essayé de sauvegarder la distinction entre l’élite et le commun des fonctionnaires, et d’avoir rapproché la situation des fonctionnaires de celle des salariés du privé. Aujourd’hui, les réformes proposées par les grands partis de gouvernement ont souvent un double objectif. Il s’agit à la fois de réduire les coûts budgétaires et de mettre en place un nouveau modèle de fonction publique, tout ceci sur fond de comparaison internationale. En effet, de nombreux pays ont réformé en profondeur leur fonction publique en s’appuyant sur un ensemble d’outils fournis par le concept de « nouvelle gestion publique ».

3Luc Rouban souligne néanmoins qu’il est important de s’interroger sur les possibilités d’évolution de la fonction publique française et de faire un bilan des réformes menées en Europe en évitant les idées reçues qui encombrent l’espace du débat politique. Ainsi, la réduction du débat à la question du statut n’est pas anodine. Elle permet d’opposer les salariés du secteur privé à ceux du secteur public, en suggérant que le statut du fonctionnaire est une survivance de privilèges archaïques. Pourtant, un fonctionnaire n’est pas un salarié comme les autres. D’abord, le statut de fonctionnaire ne compte pas que des avantages : il est comporte des limitations de certains droits accessibles aux salariés du secteur privé. De plus, les agents publics remplissent un ensemble de missions d’intérêt général. De ce point de vue, le statut du fonctionnaire permet de garantir le principe de sécurité juridique qui assure que chaque usager aura un droit d’accès égal et constant aux différents services publics. Sur le plan politique, le statut a été mis en place pour protéger les agents et les usagers contre la prise en compte de considérations partisanes dans le fonctionnement des services. La privatisation du statut exigerait, pour obtenir les mêmes garanties, la mise en place de mécanismes de contrôle complexes.

4Les idées reçues concernent aussi les effectifs de la fonction publique. La France est bien le pays d’Europe où le nombre de fonctionnaires est le plus élevé, mais la comparaison des taux d’agents publics pour 100 habitants permet d’observer que parmi les États providence socialisés, la France est un des pays qui utilise le moins d’agents publics. Par ailleurs, la progression globale des effectifs a sensiblement ralenti ces dernières années, ce qui s’explique surtout par les spécificités de la fonction publique française. La première propriété singulière du système français découle des politiques de décentralisation : alors que l’État a gardé les tâches de pilotage et de conception des politiques publiques, il en a laissé l’exécution aux collectivités territoriales. Dès lors, la fonction publique d’État (FPE) et la fonction publique territoriale (FPT) ont évolué différemment. La première est plutôt constituée de cadres de catégorie A, contrairement à la deuxième, qui emploie plutôt des agents de catégorie B et C sur des tâches d’exécution simples. La deuxième spécificité de la fonction publique française (notamment la FPE et de la fonction publique hospitalière) est qu’elle est structurée en corps. Or, la persistance des corps administratifs explique en partie l’augmentation de la masse salariale, car la gestion des carrières est éclatée : les carrières sont gérées par corps et pas en fonction des profils de l’ensemble des fonctionnaires d’une même catégorie. Dès lors, deux types de réformes se dessinent : soit jouer sur les effectifs en fonction du caractère prioritaire de certains secteurs, soit autoriser les services à gérer leur personnel, dans le cadre d’une autonomie financière renforcée.

5Les pistes de réforme évoquées dans le débat français s’appuient certes sur des exemples européens. Or, si un mouvement général de privatisation du statut des fonctionnaires a eu lieu dans toute l’Europe, il s’est opéré à partir de situations de départ différentes. Par exemple, dans de nombreux pays, les contrats de droit public étaient réservés à un nombre restreint de hauts-fonctionnaires. Ce mouvement général a aussi reposé sur l’approfondissement de la régionalisation, qui a consisté en France à transférer des compétences aux administrations locales sans les financer avec des dotations suffisantes. Par conséquent, les régions françaises ont choisi de se concentrer sur leurs missions régaliennes, au détriment du domaine social.

6Luc Rouban analyse des réformes menées dans certains pays européens et en tire plusieurs enseignements. Il montre ainsi que la décentralisation n’a pas eu des effets homogènes sur les effectifs de la fonction publique locale. En revanche, la relation d’emploi s’est transformée, avec une hausse des recours à l’intérim et aux temps partiels. De même, le bilan de la privatisation du statut des fonctionnaires est mitigé en Europe. Les gains économiques liés à la compression des salaires et à la baisse des retraites qui ont accompagné les réformes n’ont pas pu être durables. En revanche, l’emploi public s’est précarisé. Dans certains pays européens, comme l’Allemagne ou la Grande-Bretagne, ces réformes ont été largement contestées par les fonctionnaires (multiplication des grèves et des manifestations de grande ampleur) comme par les usagers, souvent moins satisfaits de la qualité des services publics sur le long terme.

7 La fonction publique française n’est pas restée à l’écart de ce mouvement de rapprochement du droit du travail privé, via l’institutionnalisation de la relation d’emploi contractuelle. En parallèle, les fonctionnaires ont vu leurs conditions de travail se dégrader à cause du développement d’un travail morcelé, de la multiplication des tensions avec les usagers (liées aux diminutions des effectifs), du manque de reconnaissance professionnelle et de perspectives de carrières. Cela se traduit par une surcharge de travail pour les cadres, et par le développement d’un travail invisible pour tous, qui joue sur la qualité du service rendu aux usagers. Or la protestation des fonctionnaires face à ces changements s’est déplacée du terrain social vers le terrain politique, avec une hausse du vote pour le Front national comme réponse au sentiment de déclassement.

8Un des problèmes de notre fonction publique, c’est son manque de mixité sociale. Si le système des concours permet d’empêcher les formes les plus brutales de discrimination, il ne permet pas de lutter contre l’inégalité des chances. La FP est donc le reflet des inégalités de la société. Cette situation est accentuée par un système de rémunération qui marque l’inégal prestige des corps, au détriment des corps techniques d’exécution.

9Une fois ce bilan de la situation établi, l’auteur étudie différents types de réformes proposées dans le débat public. La privatisation ou la réduction des effectifs n’auraient que des effets budgétaires très limités. Pour la privatisation, il faudrait trouver des entreprises qui se positionneraient dans des secteurs peu rentables – mais cela s’accompagnerait probablement par une augmentation des salaires, qui seraient alors alignés sur ceux du privé. En ce qui concerne la réduction des effectifs, elle serait aussi envisageable, à condition de permettre un redéploiement des compétences et des agents entre les fonctions publiques. Pour le moment, l’État n’a pas la possibilité de réduire le nombre d’agents de la FPT. De plus, de telles réformes ne sont possibles que dans des contextes sociaux pacifiés.

10Le livre de Luc Rouban offre une contribution importante au débat sur les fonctions publiques. L’auteur nous fournit des clefs de réflexion qui permettent de battre en brèche les idées reçues. Parce qu’il veut englober la totalité des questions que pose le statut de fonctionnaire, il peut parfois manquer de clarté sur des éléments qui mériteraient d’être développés, notamment pour les lecteurs les moins familiers du monde de l’administration. Il s’agit toutefois d’un bon point d’entrée pour ceux qui s’interrogent sur la valeur de ce qui peut se dire sur les fonctionnaires. La bibliographie permet par ailleurs de compléter ses connaissances sur le sujet. Le livre présente cependant une faiblesse, car si l’analyse des problématiques de la fonction publique est assez bien conduite, l’auteur n’évoque des pistes de réformes qu’au sujet d’un petit nombre de ces problématiques : la mixité sociale des agents publics d’une part, et l’encadrement des liens entre la haute fonction publique, le monde politique et le monde économique d’autre part.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Liza Aggoune, « Luc Rouban, Quel avenir pour la fonction publique ? », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, mis en ligne le 24 juin 2017, consulté le 26 janvier 2021. URL : http://journals.openedition.org/lectures/23150 ; DOI : https://doi.org/10.4000/lectures.23150

Haut de page

Rédacteur

Liza Aggoune

Administratrice des affaires maritimes, ancienne étudiante de l’ENS Cachan.

Haut de page

Droits d’auteur

© Lectures - Toute reproduction interdite sans autorisation explicite de la rédaction / Any replication is submitted to the authorization of the editors

Haut de page
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search