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Jacques Caillosse, L’État du droit administratif

Igor Moullier
L'État du droit administratif
Jacques Caillosse, L'État du droit administratif, Paris, LGDJ, series: « Droit et société », 2017, 380 p., 1ère éd. 2015, ISBN : 978-2-275-05764-4.
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Full text

1L’État du droit administratif est la deuxième édition d’un ouvrage de synthèse rassemblant des articles de Jacques Caillosse, professeur émérite de droit public à l’université Paris 2 Panthéon-Assas. Son intérêt est de croiser les techniques d’analyse juridiques – à partir d’arrêts récents du conseil d’État notamment – et celles des sciences sociales, ceci pour produire une lecture critique du droit administratif français entendu dans son double sens de domaine du droit public qui s’applique à l’État et de discipline savante qui s’applique à ce droit. Jacques Caillosse s’appuie sur les sciences sociales pour sortir du mythe, fréquent chez les juristes, du droit comme domaine autonome. Le droit administratif n’est pas seulement une technique, il est un théâtre : il prescrit, il raconte. Il opère des qualifications et des mises en scène qui contribuent à modifier le périmètre de l’État. Alors que la réflexion des juristes sur l’État a largement été laissée au droit constitutionnel, le droit administratif représente aussi un bon observatoire des transformations de l’action publique. Sous l’angle de la constitution progressive de la jurisprudence, il peut se lire comme une forme d’archive de l’État. Et en retour, la prise en compte des évolutions parfois techniques du droit administratif permet aux sciences sociales d’observer l’État comme un texte qui s’écrit dans une langue particulière, celle du droit, langue qui a longtemps servi à poser l’État comme représentant de l’intérêt général, construisant ainsi la neutralité de l’État et la dépolitisation de l’administration. Mais si cette conception reste centrale, elle subit toutefois des transformations : l’État managérial, décentralisé et contrôlé, est de plus en plus mis au service du marché.

  • 1 Voir le récent ouvrage de Jean-Michel Blanquer et Marc Milet : L’Invention de l’État. Léon Duguit, (...)

2Une première partie étudie ainsi les effets des nouvelles formes de gouvernance. Le droit administratif s’est construit – avec Hauriou et Duguit à la fin du 19ème siècle1 – sur la notion de service public. Or cette dernière est aujourd’hui affectée par une surdétermination économique : le droit des services publics doit désormais servir l’efficacité et la performance, et se retrouve lui-même soumis à une concurrence internationale des systèmes juridiques. La forme du bilan en termes de coûts et d’avantages s’est progressivement installée dans la jurisprudence de l’expropriation depuis les années 1970 et a gagné le droit de l’urbanisme. L’intégration européenne a consacré le droit de la concurrence comme paradigme dominant. Avec la mise en place de la loi organique relative aux lois de finances (1er août 2001) et la révision générale des politiques publiques (juillet 2007) s’opère finalement en France une juridicisation de l’obligation de performance. Cette révision de 2007 fait en effet disparaître la figure de l’usager comme citoyen actif. Les critères de la « bonne administration » dérivent ainsi de sa finalité légitime – l’impératif d’égalité dans le traitement des citoyens – vers des mesures d’efficacité : le public disparaît derrière les représentations chiffrées.

  • 2 La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 jan (...)

3Une seconde partie interroge ensuite la relation de l’État à son territoire. Pour Jacques Caillosse, les politiques de décentralisation sont à cet égard emblématiques des mutations de l’État : d’abord en retrait, l’État conserve néanmoins un rôle incitateur, voué à faire « bouger » les territoires, mais sans modification constitutionnelle. C’est donc le droit administratif qui fait office de levier d’ajustement par rapport à ce dispositif nouveau. Sociologues et politistes se sont d’ailleurs focalisés sur l’effacement de l’État face aux acteurs locaux dans les modes contemporains de gouvernance, et tout l’intérêt de l’approche de Jacques Caillosse est de montrer, au prisme du droit administratif, que les acteurs endossant l’action de l’État gardent une marge de manœuvre car « l’État a organisé sa propre mise à distance des territoires » (p. 148). Ce dernier encourage en effet les pratiques de différenciation, notamment pour les territoires d’outre-mer, mais pas seulement, et la création des métropoles en est un exemple récent2.

4Enfin, la troisième partie de l’ouvrage revient sur les modes de contrôle de l’action publique et de régulation des conflits. Le droit administratif est ici identifié avec la jurisprudence du conseil d’État, elle-même saisie à son tour par les questions de l’efficacité et de l’évaluation. Plus courte, cette partie finit sur un chapitre qui est davantage spéculatif : consacré d’une part aux « contrôles non juridictionnels » de l’action publique – dispositifs participatifs, enquêtes publiques et procédures de consultation – et relevant d’autre part certaines limites de l’ouvrage – fondé sur un recueil d’articles, non contemporains les uns des autres, et qui apportent des éclairages suggestifs mais forcément partiels, voire parfois datés de séquences vieilles de dix ou vingt ans, sans réactualisation pour autant.

5La postface, ajout de la seconde édition, revient essentiellement sur la notion de « lecture critique » du droit administratif et de la doctrine juridique. C’est l’occasion pour l’auteur de rappeler au lectorat des spécialistes du droit – principalement visé par l’ouvrage – « la capacité de l’État à se faire oublier de ceux qui mettent en forme l’expression juridique de son action » (p. 340). Le lecteur acquis aux sciences sociales n’aura ici guère besoin d’être convaincu de la pertinence des approches foucaldienne, bourdieusienne ou encore latourienne pour analyser le droit. Il y gagnera en revanche des outils pour apprécier les discours que les juristes tiennent sur l’État – à commencer par les rapports annuels du conseil d’État, sorte de chronique de la modernisation administrative – et de quoi méditer sur les ambiguïtés d’un État qui, même s’il demeure détenteur d’un pouvoir d’arbitrage et d’un capital symbolique forts, organise son propre dépassement en mettant les territoires en concurrence et en faisant des normes comptables le nouvel étalon de l’efficacité des services publics.

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Notes

1 Voir le récent ouvrage de Jean-Michel Blanquer et Marc Milet : L’Invention de l’État. Léon Duguit, Maurice Hauriou et la naissance du droit public moderne, Paris, Odile Jacob, 2015.

2 La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles du 27 janvier 2014 a ainsi permis la création de la métropole de Lyon, qui a récupéré une partie des attributions du conseil général du Rhône.

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References

Electronic reference

Igor Moullier, « Jacques Caillosse, L’État du droit administratif », Lectures [Online], Reviews, 2018, Online since 03 July 2018, connection on 16 July 2018. URL : http://journals.openedition.org/lectures/25339

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