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Jean-Marc Weller, Fabriquer des actes d’État. Une ethnographie du travail bureaucratique

Pierre Alayrac
Fabriquer des actes d'État
Jean-Marc Weller, Fabriquer des actes d'État. Une ethnographie du travail bureaucratique, Paris, Economica, coll. « Études sociologiques », 2018, 313 p., ISBN : 978-2-7178-7040-4.
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Texte intégral

  • 1 Graeber David, Bureaucratie L’utopie des règles, Paris, Les Liens qui libèrent, 2015, p. 9-11 ; not (...)
  • 2 Lipsky Michael, Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in Public Services, New York ( (...)
  • 3 Barthe Yannick, de Blic Damien, Heurtin Jean-Philippe, Lagneau Eric, Lemieux Cyril, Linhardt Domini (...)
  • 4 Voir notamment : Weller Jean-Marc, L’État au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisat (...)

1En 2015, David Graeber ouvrait son ouvrage Bureaucratie en s’appuyant sur des analyses d’occurrences lexicales pour démontrer l’accoutumance occidentale à la bureaucratie : toujours plus présente, avec son cortège de paperasserie et de règlements, elle n’en deviendrait pas moins normale, invisible à nos yeux blasés1. L’un des grands intérêts du livre de Jean-Marc Weller est précisément de rendre à nouveau visible l’« infrastructure » de la bureaucratie, et d’aiguiser le regard sociologique en invitant à une meilleure prise en compte des dispositifs socio-techniques qui encadrent, façonnent et structurent la production d’actes d’État par des street-level bureaucrats2. Comme nombre des travaux publiés dans la prestigieuse collection « Études sociologiques » des éditions Économica, ce livre mobilise avec profit la boîte à outils de la nébuleuse pragmatique3 pour réaliser un plaidoyer convainquant en faveur d’une description méticuleuse du travail règlementaire et de ses tensions, qui fait une place aux technologies qui l’équipent. L’ouvrage s’articule autour de l’étude de deux d’entre elles : les dossiers (qu’ils soient électroniques ou de papier), et les bureaux d’où officient les fonctionnaires. Les parties consacrées à chacun de ces actants suivent une même progression par montée en généralité, depuis l’étude d’un cas ethnographique jusqu'à une discussion serrée de la littérature, en passant par la comparaison avec d’autres enquêtes menées par l’auteur sur les activités bureaucratiques. Faisant suite à l’habilitation à diriger des recherches de Jean-Marc Weller, ce livre met alors à profit la cohérence d’un parcours scientifique bâti sur un intérêt pour l’action quotidienne de l’État, dans sa matérialité et sa technicité, et exploré sur plusieurs terrains : le travail des juges de proximité, celui des fonctionnaires attribuant les subventions de la Politique agricole commune (PAC) dans les services déconcentrés du ministère de l’Agriculture, et enfin une revisite d’études menées sur la Sécurité sociale4.

  • 5 Pour les premiers développements de cette notion, on peut consulter : Latour Bruno, Hermant Émilie, (...)
  • 6 L’appui sur les coordonnées théoriques latouriennes donne à la notion de « bureau » un caractère la (...)

2L’analyse de Weller est donc moins centrée sur les bureaucrates eux-mêmes que sur ce que les dossiers et bureaux font à leur travail. Ces deux objets-sujets du livre sont analysées comme des oligoptiques – une notion empruntée à Bruno Latour5 pour désigner un dispositif « offrant une collection finie d’informations sur une affaire, et dont les agents peuvent se saisir pour “voir” le cas, précisément parce que ce sont des “données” indissociables des chaines interprétatives qu’ils peuvent déplacer pour qualifier la situation » (p. 134). Ils sont donc importants dans l’action des bureaucrates, autant pour ce à quoi ils leur donnent accès (et leur permettent de faire et de penser) que pour ce qu’ils ne contiennent pas. Ainsi, les chemises cartonnées remplissent plusieurs fonctions pour les juges de proximité : elles agrègent des documents qui valent dès lors comme « pièces », résument les faits matériels et textes légaux mobilisés dans une affaire, et enfin servent de supports d’inscription. Le sociologue montre alors qu’amalgamant les documents typographiques fournis par les parties et les notes manuscrites prises à l’occasion de l’audience, les dossiers équipent et soutiennent le développement du raisonnement narratif des juges – tout comme les interfaces informatiques guident l’activité des agents de la PAC. La complémentarité entre l’étude des dossiers et celle des bureaux est frappante : si les dossiers sont incontournables pour dire le droit, les éléments qui se manifestent ou se précipitent dans un bureau6 (y compris par leur manque, comme l’absence d’une base de données ou d’un collègue) permettent de replacer ce nœud du réseau bureaucratique dans un système souvent sous tension. Ainsi, peut-être plus encore que les dossiers n’architecturent les hésitations « patientes » des magistrats, la pression du nombre de cas à traiter rive les bureaucrates aux dispositifs de leurs bureaux et conditionne leur travail. Weller défend donc l’idée que pour bien observer le travail tel qu’il se produit dans et par des organisations, on ne peut faire l’économie d’une description de son infrastructure matérielle : celle-ci n’est pas une collection d’objets (un ordinateur, des classeurs ou encore des trombones) ou un simple lieu (qui ne ferait qu’accueillir des séquences d’action), mais une force contraignante et habilitante.

  • 7 Ces informations peuvent également englober des connaissances de l’état de la législation mobilisab (...)
  • 8 Weller montre que le travail bureaucratique est dual (avec ici un exemple sur les aides de la PAC)  (...)

3Mais quelle méthode suivre pour bien décrire ce que ces deux dispositifs font au travail bureaucratique ? Weller adopte celle de la comparaison : confronter l’encastrement de l’activité des organisations dans leurs réseaux socio-techniques pour en faire surgir des typologies qui équipent à leur tour le regard sociologique. Il croise observations et codages de celles-ci afin de produire des statistiques l’aidant à objectiver des types de situations, et offre trois perspectives pour l’analyse du travail bureaucratique. Premièrement, ce travail est encadré par ce qu’un bureau permet de « voir » d’un cas : les outils qu’il contient, sa situation dans la division du travail administratif ou encore son exposition au public donnent une plus ou moins grande quantité d’informations au fonctionnaire. Ce « champ de vision » (p. 237) – plus ou moins long (ou large) – peut être qualifié selon deux autres modalités : l’importance relative du calcul et de la narration dans l’appréhension des cas7, et celle des informations sur le passé et le futur probables de ces cas. Le sociologue doit alors scruter le déploiement du travail administratif : est-il équipé de bases de données, isole-t-il le fonctionnaire de ses collègues (et de leur expérience), ou encore nécessite-t-il parfois des déplacements hors les murs de l’administration, pour inspection ? Deuxièmement, les bureaux sont peuplés et hantés de façon variable par trois « instances » (p. 143) importantes : les textes juridiques, les fichiers et le public. Le chapitre 4 retrace les évolutions du travail des fonctionnaires en charge de la protection sociale à travers une histoire longue de la configuration des bureaux dans lesquels ces instances sont prises et se manifestent. L’auteur explique comment se déplace la ligne de démarcation entre front et back office, comment évoluent les modes d’appréhension et d’accueil du public mais aussi les conditions d’exercice de la discrétion règlementaire. Troisièmement, en suivant la circulation des dossiers au plus près, Weller montre que l’exercice bureaucratique est soumis à des épreuves, qui requièrent un travail d’« alignement »8. En effet, les dossiers ne sont pas toujours parfaits ou complets (le dossier d’abattage d’un bovin peut par exemple être insuffisamment étayé), et requièrent un travail d’ajustement de la part des bureaucrates qui les traitent. Weller propose alors de distinguer ces « épreuves de désalignement » (p. 88) selon leur étendue (soit le niveau de propagation d’un problème : est-il restreint à bureau, nécessite-t-il une intervention ministérielle ?) et leur intensité (soit l’ampleur du problème à réparer, le nombre d’entités concernées). L’auteur peut alors mieux analyser ce qui distingue une simple erreur dans la saisie d’un formulaire, de problèmes dont la résolution nécessite de l’expérience ou la mobilisation de collègues.

4Armé de telles grilles d’observation, le sociologue peut alors mieux souligner l’importance de l’analyse des bureaux et des dossiers pour rendre compte du travail bureaucratique. Ces dispositifs socio-techniques portent en eux des conceptions de l’État qui doivent être mises au jour par l’enquête : ainsi, comparer les organisations des services déconcentrés du ministère de l’Agriculture permet de souligner qu’une division plus poussée du travail dans l’un d’entre eux vise aussi à externaliser certaines tâches. De plus, en éclairant ce que font les dossiers et les bureaux à l’action des fonctionnaires, on est mieux à même de comprendre que le pouvoir discrétionnaire, son exercice et ses degrés sont intimement liés à l’acuité que ces oligoptiques offrent aux bureaucrates.

  • 9 Un tel travail pourrait par exemple s’inspirer de travaux comme Spire Alexis, Résistances à l’impôt (...)
  • 10 La « sociologie du social » (soit – pour le dire vite – les sociologies d’inspiration bourdieusienn (...)
  • 11 Sur cette question, voir Laurens Sylvain, Serre Delphine, « Des agents de l’État interchangeables ? (...)
  • 12 Pensons par exemple à l’analyse de l’importance du sexe du juge pour le traitement des affaires fam (...)

5S’il est donc indéniable que l’on referme ce livre avec un regard plus affûté sur la fabrique des actes bureaucratiques, deux légers regrets accompagnent toutefois la fin de la lecture. D’abord, contrairement à ce qu’annoncent l’introduction ou la quatrième de couverture, c’est uniquement (mais c’est déjà beaucoup !) le travail bureaucratique qui fait l’objet de ce livre et pas la façon dont ses résultats peuvent ou non s’imposer comme indiscutables, légitimes. Pour s’intéresser à cela, il aurait par exemple fallu étudier plus avant les bénéficiaires ou les cibles des actes bureaucratiques disséqués ici – et en particulier leur diversité – et s’attacher à leur réception de l’action publique9. Cela nous mène à notre second regret : ce livre pousse un peu loin le refus de s’intéresser aux acteurs eux-mêmes (auxquels les extraits ethnographiques ne font que très peu de place), dont l’hétérogénéité n’est que peu explorée10. Doit-on penser par exemple que les bureaucrates sont interchangeables11, et qu’ils entretiennent tous le même rapport aux dispositifs socio-techniques qui les entourent ? Il nous semble au contraire qu’une telle position ne doit pas être présupposée, mais ne peut être qu’un résultat établi par enquête12. La démonstration d’ensemble aurait donc pu être encore plus convaincante si elle avait articulé et enrichi certaines perspectives plutôt que de s’en distinguer. Ces deux réflexions n’ôtent que peu de choses à un livre remarquable par son propos, son style et sa clarté.

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Notes

1 Graeber David, Bureaucratie L’utopie des règles, Paris, Les Liens qui libèrent, 2015, p. 9-11 ; note critique de Thibault Le Texier pour Lectures : https://journals.openedition.org/lectures/21365.

2 Lipsky Michael, Street-level Bureaucracy. Dilemmas of the individual in Public Services, New York (NY), Russel Sage Foundation, 1980.

3 Barthe Yannick, de Blic Damien, Heurtin Jean-Philippe, Lagneau Eric, Lemieux Cyril, Linhardt Dominique, Moreau de Bellaing Cédric, Rémy Catherine, Trom Danny, « Sociologie pragmatique : mode d’emploi », Politix, n° 103, 2013, p. 175-204.

4 Voir notamment : Weller Jean-Marc, L’État au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisation administrative des services publics, Paris, Desclée de Brouwer, coll. « Sociologie économique », 1999.

5 Pour les premiers développements de cette notion, on peut consulter : Latour Bruno, Hermant Émilie, Paris, ville invisible, Paris, La Découverte, coll. « Les empêcheurs de penser en rond », 2002. Pour des élaborations, on se référera notamment à Latour Bruno, Changer de société. Refaire de la sociologie, Paris, La Découverte, coll. « La Découverte poche. Sciences humaines et sociales », 2007 [2005].

6 L’appui sur les coordonnées théoriques latouriennes donne à la notion de « bureau » un caractère labile pouvant dérouter les lecteur·trice·s, mais permet d’insister sur les forces hétérogènes qui configurent un bureau donné en se manifestant aux yeux et aux oreilles de l’ethnographe (sa taille matérielle et humaine, l’expérience de ses bureaucrates, son équipement informatique ou encore les pressions comptables dérivant de la mise en place du New Public Management et les craintes des inspections de « Bruxelles »).

7 Ces informations peuvent également englober des connaissances de l’état de la législation mobilisable.

8 Weller montre que le travail bureaucratique est dual (avec ici un exemple sur les aides de la PAC) : « d’un côté, il consiste à classer, à disposer, à regrouper, à aligner de mieux en mieux les informations dont l’agent dispose pour traduire les demandes de prime en des situations de droit patentées ; de l’autre, il suppose de réparer ce qui ne parvient pas “à passer”, ce qui “bloque”, ce qui résiste » (p. 86).

9 Un tel travail pourrait par exemple s’inspirer de travaux comme Spire Alexis, Résistances à l’impôt, attachement à l’État. Enquête sur les contribuables français, Paris, Seuil, 2018 ; note critique d’Arthur Jatteau pour Lectures : https://journals.openedition.org/lectures/28273.

10 La « sociologie du social » (soit – pour le dire vite – les sociologies d’inspiration bourdieusienne, auxquelles il est à peine consacré une page et demie) aurait probablement eu quelques éclairages à apporter, si elle n’était pas rapidement écartée dès l’introduction (ou en évidence : p. 252). Si l’auteur souligne que l’étude des trajectoires professionnelles pourrait être déterminante (p. 230), celle-ci ne peut ni être réduite à des « capacités d’action » (p. 208) ou à « l’expérience professionnelle » (p. 227) d’un bureaucrate, ni être comprise indépendamment d’une trajectoire personnelle aux multiples facettes. Tout montre pourtant que l’auteur connaît très bien ces travaux, mais il n’intègre que peu leur apport : est-ce à cause d’une incompatibilité épistémologique ? Cela reste largement à prouver.

11 Sur cette question, voir Laurens Sylvain, Serre Delphine, « Des agents de l’État interchangeables ? L’ajustement dispositionnel des agents au cœur de l’action publique », Politix, vol. 115, n° 3, 2016, p. 155-177.

12 Pensons par exemple à l’analyse de l’importance du sexe du juge pour le traitement des affaires familiales dans Collectif Onze, Au tribunal des couples. Enquête sur des affaires familiales, Paris, Odile Jacob, 2013 ; compte rendu d’Anne Jolivet pour Lectures : https://journals.openedition.org/lectures/14209. S’il est montré que l’on ne devient pas juge pour les mêmes raisons que l’on soit homme ou femme, les auteur·e·s soulignent en revanche que les décisions rendues ne semblent pas affectées par le sexe du ou de la fonctionnaire.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Alayrac, « Jean-Marc Weller, Fabriquer des actes d’État. Une ethnographie du travail bureaucratique », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2019, mis en ligne le 17 janvier 2019, consulté le 21 février 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/30375

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