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Stéphanie Tawa Lama-Rewal, Les avatars de la participation en Inde. Formes et ambiguïtés de la démocratie participative

Maud Navarre
Les avatars de la participation en Inde
Stéphanie Tawa Lama-Rewal, Les avatars de la participation en Inde. Formes et ambiguïtés de la démocratie participative, Vulaines-sur-Seine, Editions du Croquant, 2018, 197 p., ISBN : 978-2-36512-174-3.
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Texte intégral

1En Inde, la démocratie participative est fortement encouragée, en particulier par les organisations internationales qui la perçoivent comme un moyen de lutter contre la corruption et de mieux gérer le pays – à travers des programmes de développement internationaux –, en permettant aux citoyens de surveiller l’action des élus. C’est ainsi que des dispositifs participatifs ont été progressivement mis en place depuis la seconde moitié du XXe siècle.

2D’où viennent les dispositifs de démocratie participative et qui en est à l’origine ? Comment les Indiens se les sont-ils appropriés et sous quelles formes ? Stéphanie Tawa Lama-Rewal répond à ces questions en deux temps : d’abord, en retraçant les grands cycles participatifs de l’Inde indépendante de 1947 jusqu’à nos jours – ce qui lui permet de montrer comment l’idée de démocratie participative a été développée par des leaders politiques indiens avant d’être importée sous l’influence de la Banque mondiale et des Nations unies ; ensuite, en analysant les difficultés rencontrées par quatre dispositifs participatifs mis en place dans la ville-État de Delhi depuis les années 1990 (des comités de circonscription, des audiences publiques, le programme Bhagidari et des assemblées de quartiers). Pour nourrir cette enquête, Stéphanie Tawa Lama-Rewal a réalisé des entretiens et des observations auprès des acteurs impliqués dans ces dispositifs.

3Entre 1947 (date d’indépendance de l’Inde) et 1977 (date à laquelle Indira Gandhi déclare l’état d’urgence), se pose régulièrement la question d’un échelon politique local, complémentaire à ceux de l’État fédéral et des États fédérés. Gandhi souhaite ainsi instaurer une démocratie de proximité qu’il juge plus fiable que le système des partis politiques. Selon lui, elle devrait prendre deux formes : des conseils d’anciens, sur le modèle des « Républiques villageoises » qui existaient dans l’Inde précoloniale ; des conseils autonomes chargés de réguler les affaires de chaque caste. Ces conseils, surtout destinés à l’Inde rurale, devraient disposer de vrais pouvoirs (voter un budget, par exemple). La Constitution indienne de 1950 prévoit d’organiser une démocratie locale, sans fixer d’échéance. Dans les années 1960, alors que les programmes de développement de l’Inde piétinent, Nehru décide de créer des conseils locaux. Quelques États les mettent en place, mais leur fonctionnement est entravé par l’administration, notamment par les fonctionnaires, qui y font obstacle, et par les États, qui ne les soutiennent pas autant qu’ils le pourraient.

4À partir des années 1970, la démocratie locale se développe grâce au Janata party, une coalition de partis de gauche et de droite qui bat le parti du Congrès d’Indira Gandhi lors des élections. Le Janata party s’inscrit dans la continuité de la pensée du Mahatma Gandhi concernant la démocratie locale. En parallèle, la Banque mondiale encourage la décentralisation en Inde. L’idée de démocratie locale séduit, dans un contexte où les ONG sont suspectées d’être sous la houlette de bailleurs de fond étrangers : les politiques indiens considèrent en effet que la démocratie locale est un moyen de mieux encadrer les actions de ces ONG, en développant la surveillance par les citoyens. La coalition du Janata Party éclate dans les années 1980 mais quelques initiatives participatives se poursuivent, notamment au Bengale occidental où des conseils sont élus dans les villages, les districts et les cantons. Cette volonté de décentraliser le pouvoir politique vient paradoxalement d’en haut (de l’État fédéral) et elle est portée par des partis politiques (alors qu’elle s’inspire largement à la base de l’antipartisme de Gandhi). Le tropisme rural demeure jusque dans les années 1990.

5Les lois de décentralisation adoptées en 1992 créent officiellement un troisième niveau de gouvernement en instaurant des élections locales tous les cinq ans. Ces dispositions s’appliquent dans toute l’Inde. Les assemblées locales, appelées gram sabhas, sont dorénavant obligatoires, bien que leur rôle reste consultatif, donc limité. Ces assemblées servent le plus souvent à désigner ceux qui peuvent bénéficier des aides publiques. Elles sont surtout fréquentées par les plus pauvres et par les femmes. Dans quelques États, les gram sabhas ont aussi pour rôle de protéger les communautés tribales et leurs ressources. Leur rôle y est plus important : elles peuvent revendiquer un droit des populations à être informées des politiques publiques qui les concernent. Dans les villes, des ward committees (comités de circonscription) sont créés. Les classes moyennes s’investissent massivement dans ces dispositifs de « bonne gouvernance des villes ».

6À partir de cette période, la démocratie participative connaît un véritable essor en Inde. Au début, dans les villes de plus de 300 000 habitants, les ward committees rencontrent diverses difficultés. D’abord, la superficie des circonscriptions couvertes par ces assemblées locales complexifie la participation directe des citoyens. Un comité pouvait en effet regrouper entre 20 000 et 70 000 habitants selon la taille des villes. Par ailleurs, ces comités sont monopolisés par les débats entre élus et fonctionnaires. S’ils permettent aux élus locaux d’affirmer leur pouvoir sur ces derniers, les citoyens ordinaires y trouvent difficilement leur place. Les comités se réunissent aussi trop rarement, ce qui ne permet pas de suivre l’avancée des politiques locales. De plus, les associations et les ONG n’y sont pas représentées. Enfin, le principe est détourné par les autres échelons politiques qui les supervisent : les États choisissent souvent de leur attribuer un rôle non participatif, tandis que les villes préfèrent faire appel à des cabinets privés pour organiser les consultations publiques – une méthode de planification urbaine inspirée du passé colonial –, plutôt que de mobiliser ces nouvelles instances. C’est pourquoi les ward committees sont remplacés à partir de 2002 par des area sabhas (conseils de quartier).

7Dans les années 2000 également, le programme Bhagidari est lancé à Delhi. Il entend reconquérir les classes moyennes urbaines, directement concernées par un ensemble de politiques d’aménagement public. Par exemple, dans le cadre de la privatisation du service public de l’eau, ces classes moyennes sont les premières sollicitées pour apporter leur contribution financière. Il faut donc trouver un moyen les intégrer à la prise de décision. Les autorités municipales s’appuient sur les welfare resident association (RWA), des associations d’habitants d’immeubles, de rues ou de quartiers qui existent depuis plusieurs dizaines d’années. Plus ou moins organisées et déclarées, ces associations permettent d’informer les habitants sur des projets en cours. Le programme Bhagidari reconnaît leur rôle dans la démocratie locale et les utilise pour organiser des ateliers débats animés par des fonctionnaires. La démarche est délibérative : on recherche le consensus par la discussion et l’échange d’informations. Les RWA exercent ainsi une réelle surveillance de l’action politique, sans que les élus y soient toutefois conviés. Toutefois, ce programme prend fin en 2013.

8Autre initiative participative, des jan sunwais (audiences publiques) sont mises en place à partir de 1987 à Delhi. Elles connaissent un relatif succès. Ces audiences mobilisent les citoyens qui se jugent victimes d’une politique publique, les fonctionnaires responsables et des experts. Ces « forums de redressement des torts » sont à mi-chemin entre les audiences judiciaires et les meetings communautaires, par leur caractère festif et émotionnel. Les audiences publiques peuvent durer plusieurs mois et débouchent parfois sur la rédaction d’un rapport communiqué aux médias. Elles confrontent les fonctionnaires à leurs responsabilités et à leur obligation de respecter la loi, tandis que les citoyens victimes peuvent prendre conscience de leur force collective. Les élus en sont néanmoins tenus à l’écart.

9Enfin, les mohalla sabhas (assemblées de quartier) sont créées dans les années 2000 par l’Aam Aadmi Party (AAP ou « parti de l’homme ordinaire », qui valorise la démocratie participative). Les mohalla sabhas réunissent régulièrement les habitants d’un quartier pour les consulter et les faire débattre des projets d’aménagement public en cours. Un élu et un représentant de l’administration municipale siègent aux côtés des citoyens. Ces derniers peuvent non seulement présenter des doléances mais aussi donner leur avis, demander des précisions et faire des propositions. Ces assemblées de quartier disposent d’un budget qu’elles gèrent elles-mêmes. Les mohalla sabhas contribuent à valoriser l’action des élus, tout en donnant un petit rôle aux citoyens. Elles pallient plusieurs difficultés que rencontrent les autres dispositifs, comme le manque de proximité avec les citoyens, l’absence des élus ou encore le cantonnement des participants à un rôle passif. Elles s’adressent aussi à tous les habitants et pas seulement aux classes moyennes, aux plus pauvres ou aux victimes. Deux problèmes subsistent néanmoins : l’auto-exclusion des publics les moins lettrés et des femmes ; le principe du vote à main levé, qui ne favorise pas l’expression libre.

10L’étude de Stéphanie Tawa Lama-Rewal souligne ainsi plusieurs spécificités de la démocratie participative en Inde, comme le fait que les dispositifs qu’elle emprunte ont été réclamés par des élites (l’État, les classes moyennes) et non par la masse des citoyens, ou encore qu’elle se développe le plus souvent sans les élus et que les partis politiques s’en méfient, à l’exception de quelques-uns. L’intérêt de l’ouvrage tient non seulement à la pluralité des dispositifs présentés mais aussi à l’analyse de la façon dont les Indiens adaptent et se réapproprient les incitations internationales à la « bonne gouvernance » pour développer leur propre conception de la démocratie.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Maud Navarre, « Stéphanie Tawa Lama-Rewal, Les avatars de la participation en Inde. Formes et ambiguïtés de la démocratie participative », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2019, mis en ligne le 19 avril 2019, consulté le 21 mai 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/33670

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