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Olivier Quéré, L'Atelier de l'État. Des cadres intermédiaires en formation

Alessia Lo Porto Lefébure
L'Atelier de l'État
Olivier Quéré, L'Atelier de l'État. Des cadres intermédiaires en formation, Rennes, Presses universitaires de Rennes, coll. « Res Publica », 2020, 244 p., ISBN : 9782753579378.
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Texte intégral

1Faire sortir de l’ombre les cadres intermédiaires de la fonction publique d’État, voici l’ambition du livre qu’Olivier Quéré consacre aux Instituts régionaux d’administration (IRA), spécialement créés en 1966 pour former les attachés d’administration. Échelon intermédiaire de la fonction publique, le corps des attachés d’administration d’Etat est un objet doublement invisible : il est méconnu du grand public, qui est généralement en prise directe avec les agents « de guichet », et il est délaissé par les sciences sociales qui ont historiquement privilégié l’étude de la haute fonction publique. Pourtant, cette position intermédiaire dans la hiérarchie administrative qui nuit à la visibilité des attachés, fait de ce corps un maillon essentiel du processus de transformation de l’État.

2À partir des conclusions de sa thèse en science politique soutenue à Sciences Po Lyon en 2014, l’auteur nous amène au cœur des IRA, considérés comme l’atelier de fabrication de ces fonctionnaires que l’on qualifiait autrefois de catégorie « A’ » ou « A prime » et qui sont depuis 2011 constitués en un corps interministériel à gestion ministérielle (CIGEM). L’ouverture, entre 1971 et 1979, des cinq instituts régionaux (Lyon, Lille, Metz, Nantes et Bastia) s’inscrit dans le cadre d’un projet national de renforcement du soutien à la haute fonction publique par une meilleure formation de l’encadrement intermédiaire. Placés sous la tutelle de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), les IRA sont ainsi conçus, sur le modèle de l’ENA, pour être le lieu de la formation – au sens de transmission et au sens de fabrication – d’un corps unifié, homogène, généraliste, aux compétences transférables et adaptables d’un ministère l’autre.

  • 1 Everett C. Hughes, Le regard sociologique. Essais choisis, Paris, Éditions de l’EHESS, 1996 ; texte (...)

3Pour comprendre le rôle de l’attaché d’administration, tel qu’il est prévu dans les textes et tel qu’il s’exerce dans la réalité de la pratique incarnée, Olivier Quéré s’intéresse à leur « mandat », non pas au sens où l’entendait Everett Hughes1, mais comme l’ensemble des dispositions antérieures et prescrites qui se définit et se construit durant ce moment constituant qu’est la formation dans les IRA. Au cours de son passage dans l’un de ces Instituts, l’attaché se forme en effet au double sens du terme : il apprend des savoirs techniques qui lui sont transmis et est façonné dans ses comportements, dans ses pratiques et jusque dans sa manière d’être – Olivier Quéré mobilise ici la notion d’hexis chère à Pierre Bourdieu – pour devenir ce cadre intermédiaire dont l’État a besoin pour réussir la rationalisation de l’administration.

  • 2 Sylvain Laurens, « Les agents de l’État face à leur propre pouvoir. Éléments pour une micro-analyse (...)

4L’ouvrage est organisé en trois parties : la première explore la construction et l’institutionnalisation de la formation dans les IRA ; la deuxième enquête de façon ethnographique sur les contenus et l’appropriation des savoirs ; la troisième, enfin, s’intéresse à la réception, c’est-à-dire aux mécanismes de socialisation et d’adhésion. Par l’analyse des contenus et des pratiques d’enseignements ainsi que par les visions exprimées par les acteurs qui participent au processus (membres de la direction de l’école, intervenants, membres des jurys, élèves et anciens élèves), se dessine une tension entre visions concurrentes de la fonction d’attaché. Ce dernier doit être tout à la fois un cadre généraliste et spécialiste dans la technique de rédaction juridique, un subordonné obéissant et respectueux de la hiérarchie et un encadrant-manager faisant preuve d’autonomie. Le périmètre d’action de ce cadre particulier qu’est l’attaché d’administration de l’État subit, tout au long de la formation à l’IRA, une double délimitation : une délimitation « en haut », dans sa relation hiérarchique à l’administrateur civil (formé à l’ENA), et une délimitation « en bas », dans son rôle d’encadrant des agents de catégorie B (issus majoritairement de formations moins prestigieuses que l’attaché). La première s’opère par l’enseignement du droit – ou plutôt de la légistique en tant qu’ensemble des règles de l’écriture administrative – qui rappelle la rigueur de la hiérarchie et de la règle ; la deuxième prend forme dans les cours de management exprimant les attentes en termes de capacité à expliquer, voire à traduire, la règle dans un langage adapté aux agents des catégories subalternes. Depuis sa position intermédiaire, l’attaché se définit presque en négatif par rapport à ce qu’il n’est pas : sa technicité juridique fait de lui un agent de la mise en application docile et respectueuse de la hiérarchie par rapport au « haut fonctionnaire » qui, lui, peut se permettre de « griffonner en marge de la décision officielle », pour le dire avec les mots de Sylvain Laurens2, signifiant ainsi sa capacité à prendre de la distance par rapport à la lettre du droit administratif. Par ses compétences managériales, également au cœur de la formation à l’IRA, l’attaché se distingue des agents de catégorie B qui, eux, ont besoin que la règle édictée en haut leur soit expliquée avant de pouvoir l’appliquer et la répercuter.

5Si le mandat de l’attaché se définit en creux, c’est qu’il est le résultat d’un compromis entre visions concurrentes, au sommet de l’État, quant au rôle et aux missions des cadres intermédiaires. Le livre d’Olivier Quéré, en décrivant la genèse des IRA, éclaire l’un des lieux d’affrontement de ces visions contradictoires. Le projet initial était la constitution d’un corps unique et homogène de fonctionnaires relativement généralistes et transférables. Ce projet ne s’est jamais réalisé et, comme l’écrit l’auteur dans sa conclusion, « dans les faits, il n’en est rien, […] le corps interministériel reste ainsi une illusion » (p. 224-225). Il a souffert en effet d’une ambiguïté intrinsèque, d’une contradiction qui n’a jamais été résolue politiquement entre deux objectifs : d’un côté, le besoin exprimé par la DGAFP de soutenir les missions des administrateurs civils, c’est-à-dire de la haute fonction publique, par la formation d’un corps polyvalent et adaptable mais homogène sur le plan technique et comportemental. De l’autre, la nécessité exprimée par chaque ministère, et en particulier le ministère de l’Éducation nationale à travers sa direction des personnels, de la modernisation et de l’administration (DPMA), de garder le contrôle sur le recrutement et la gestion de ses propres attachés.

6Paradoxalement, l’un des intérêts majeurs de cette riche monographie pluridisciplinaire sur les IRA et sur le corps des attachés d’administration de l’État est l’éclairage qu’elle apporte sur la réforme de l’État et sur la persistance des logiques verticales dans les périodes de transformation et de réforme. Par l’existence formelle du corps des attachés, il devient possible de continuer à légitimer la distinction de facto avec les hauts fonctionnaires, officieusement qualifiés de A+ du fait de leur appartenance à un corps d’encadrement supérieur, ainsi que leur besoin d’appui technique et surtout de relais pédagogiques à leurs décisions. Dès lors qu’il adhère au mandat dont il a été investi par sa formation, l’attaché traduit, explique, aide les échelons inférieurs à comprendre et contribue à la création du consensus. C’est sans doute par la culture du managérialisme que finalement le corps des attachés peut réaliser le projet de l’inter-ministérialité et donc de la transversalité, non pas en vertu des compétences d’encadrement que cette formation lui permet d’acquérir, mais par sa valence de langage commun et universel, compréhensible et acceptable de tous, visant « à lisser les aspérités de la mise en forme des politiques de réforme, à articuler les contraintes qui l’accompagnent, à résoudre les contradiction propres aux périodes de transition » (p. 252).

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Notes

1 Everett C. Hughes, Le regard sociologique. Essais choisis, Paris, Éditions de l’EHESS, 1996 ; textes rassemblés et présentés par Jean-Michel Chapoulie, pour la traduction française.

2 Sylvain Laurens, « Les agents de l’État face à leur propre pouvoir. Éléments pour une micro-analyse des mots griffonnés en marge des décisions officielles », Genèses, n° 72, 2008, p. 26-41, disponible en ligne : https://www.cairn.info/revue-geneses-2008-3-page-26.htm.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Alessia Lo Porto Lefébure, « Olivier Quéré, L'Atelier de l'État. Des cadres intermédiaires en formation », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, mis en ligne le 06 novembre 2020, consulté le 07 décembre 2021. URL : http://journals.openedition.org/lectures/45241 ; DOI : https://doi.org/10.4000/lectures.45241

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Rédacteur

Alessia Lo Porto Lefébure

Directrice adjointe de l'École des hautes études en santé publique (EHESP), en charge des études. Docteur en sociologie et diplômée de Sciences Po, experte internationalement reconnue dans le champ du développement et de l’enseignement supérieur, elle est membre de l’UMR Arènes et du Centre de sociologie des organisations (CSO), ainsi que de nombreux comités de lecture et boards internationaux. Elle est l’auteure d’une monographie sur la circulation transnationale des savoirs administratifs en République populaire de Chine, Les Mandarins 2.0 : une bureaucratie chinoise formée à l’américaine, Paris, Presses de Sciences Po, 2020.

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