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Fabien Desage, David Guéranger, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales

Pierre Yacger
La politique confisquée
Fabien Desage, David Guéranger, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Editions du Croquant, coll. « Savoir/Agir », 2011, 247 p., EAN : 9782914968867.
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Texte intégral

1Se basant sur des années de recherches (entretiens et observations) menées à Lille et à Chambéry par les deux auteurs, cet ouvrage propose à la fois un retour historique sur les réformes de l’intercommunalité et une approche sociologique du fonctionnement de ces deux institutions. Son ambition d’aller plus loin que le traditionnel constat selon lequel l’intercommunalité se serait développée sans se démocratiser. Pour les deux auteurs, le succès de l’intercommunalité s’explique justement par cette particularité. Les maires, longtemps réticents à transférer des compétences aux EPCI se sont finalement engagés dans ces institutions parce que leur clôture présente pour eux un attrait. Ce faisant, les institutions intercommunales confisquent le débat – et finalement la politique – par des mécanismes complexes et au profit de quelques-uns : les élus intercommunaux principalement.

2Confisquée, la politique l’est d’abord par le fait que les évolutions de l’intercommunalité soient moins le résultat de réformes obéissant à des objectifs politiques annoncés et cohérents que de leur appropriation par des acteurs locaux (élus et techniciens). Discrète, leur action n’influe jamais autant sur les institutions que dans les périodes ou nulle réforme n’est annoncée. Alors, les routines organisationnelles modifient les institutions de manière incrémentale. Or, les évolutions constatées dans le fonctionnement des EPCI tendent à soustraire les débats à toute publicisation : les décisions sont le fruit de négociations discrètes, qui prennent forme dans des dispositifs destinés à éloigner l’éventualité du conflit politique. Dès lors, les délibérations plus ouvertes, auxquelles la presse a accès ne font qu’entériner des décisions déjà prises en coulisses.

3Les intercommunalités se distinguent également par leur fonctionnement consensuel. En tant que norme institutionnelle, le consensus est très fort en leur sein : les tentatives pour structurer les débats autour de clivages partisans échouent généralement, dans cet univers marqué par le secret des échanges et une sociabilité courtoise. En tant que fait politique, par contre, le consensus est faible dans la mesure où il porte avant tout sur le refus de bâtir un véritable projet en commun. La politique est ainsi confisquée par les maires qui utilisent leur mandat intercommunal dans le but de défendre leurs attributions municipales. Le fonctionnement par consensus interdit aux intercommunalités d’imposer leurs orientations aux maires. Pour les deux auteurs, ce fonctionnement est coûteux et va à l’encontre des objectifs de l’intercommunalité (supposée représenter l’échelon le plus efficient pour prendre des décisions souvent présentées comme techniques). Ils citent par exemple le cas de compétences initialement mutualisées, qui sont pourtant restituées aux municipalités, en matière de voirie ou d’urbanisme, par exemple. Mais il y a plus grave. Incapables d’imposer des décisions ne serait-ce qu’à une minorité de maires, les exécutifs intercommunaux manquent d’autonomie politique ; ils ne peuvent mener de politiques publiques ambitieuses. Bien sur, la construction d’un grand équipement dans une commune pourrait être présentée comme une action ambitieuse. Dans les faits, elle s’accompagne généralement de compensations coûteuses, accordées aux élus mécontents de voir leur commune délaissée par les grands investissements. Dans le même temps, certaines régulations qui pourraient être effectuées au niveau intercommunal ne le sont pas, parce que les élus préfèrent conserver leurs prérogatives : c’est notamment le cas en matière d’urbanisme, et alors même que la régulation de la périurbanisation devient un enjeu important.

4Un EPCI est en quelque sorte une institution au sein de laquelle les élus décident collégialement de ne pas prendre de décision. Et ce choix produit des conséquences importantes : en préférant la routine d’un consensus a minima aux tensions du jeu majoritaire, les élus annihilent la possibilité de faire des choix ambitieux.

5Ce mode de fonctionnement s’explique évidemment par la complexité des institutions intercommunales, tenues d’intégrer des membres aux horizons partisans et territoriaux des plus divers. De plus, la répartition des sièges doit moins à la légitimité démocratique qu’à des négociations menées au sein de l’institution. Dans ces conditions, le succès du fonctionnement consensuel s’explique également par des réflexes corporatistes. Car si ces institutions "secrètes" et peu démocratiques permettent la stabilité des institutions, elles offrent également des ressources non négligeables aux maires. Obtenir un siège intercommunal représente un moyen d’accélérer, stabiliser ou renforcer une carrière politique. L’institution intercommunale apporte à ceux qui y siègent des revenus supplémentaires ainsi qu’une expertise dans un domaine précis (correspondant à la commission dans laquelle siège l’élu) : deux ressources indispensables, dans une stratégie de professionnalisation en politique. De plus, chaque élu intercommunal est quasiment assuré de conserver son siège s’il est réélu au sein de sa commune dans la mesure où la distribution des postes se fait en fonction de critères territoriaux et partisans qui demeurent extrêmement stables dans le temps, fonctionnement consensuel oblige.

6Au final, si l’intercommunalité renforce un rôle politique, c’est paradoxalement celui de maire. Les maires, en effet, utilisent leur mandat intercommunal pour promouvoir et défendre leurs prérogatives municipales, mais également pour imposer à leurs conseils municipaux respectifs des décisions décidées au sein de l’EPCI et généralement présentées comme inévitables ou purement techniques. Ces décisions, rappelons-le, sont généralement arrêtées avec leur accord. L’intercommunalité renforce le pouvoir des maires tout en affaiblissant celui des conseils municipaux démocratiquement élus. Ainsi, les institutions intercommunales se sont-elles relativement autonomisées au détriment d’autres instances de démocratie locale et en soustrayant les dossiers qui leurs sont dévolus au débat public. De ce point de vue, il est possible de dire qu’elles confisquent la politique.

7La double perspective historique et sociologique adoptée par les deux auteurs est particulièrement heuristique dans la mesure où elle apporte un éclairage nouveau sur des institutions qui restent mal connues. Elle leur permet surtout de porter une critique de ces institutions bien plus profonde que le simple procès en légitimité qui leur est souvent fait, mais qui renvoie simplement au fait que les exécutifs intercommunaux ne soient pas élus démocratiquement. Cet ouvrage montre que la confiscation du politique est structurelle, et qu’elle s’inscrit dans le temps long des institutions. Elle s’enracine dans les réflexes corporatistes des élus ainsi que dans la volonté des maires de conserver leurs prérogatives. Elle se concrétise dans le fonctionnement quotidien des institutions : consensuel, celui-ci interdit toute politisation des enjeux. S’il est coûteux pour la collectivité (difficulté à supprimer les doublons ou à créer des économies d’échelle, incapacité à mener des régulations importantes), ce mode de fonctionnement est profitable aux élus intercommunaux.

8Le choix d’une approche des institutions par le bas permet aux auteurs de développer un raisonnement complexe, nuancé et particulièrement convainquant. Au-delà de la thèse présentée ici, l’ouvrage doit également être lu pour la précision de ses descriptions du fonctionnement quotidien de deux intercommunalités.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Yacger, « Fabien Desage, David Guéranger, La politique confisquée. Sociologie des réformes et des institutions intercommunales », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2011, mis en ligne le 04 mai 2011, consulté le 17 juin 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/5249

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