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Émilien Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française (XIXe-XXIe siècle)

Léo Rosell
Trop de fonctionnaires ?
Émilien Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Histoire d'une obsession française (XIXe-XXIe siècle), Paris, Fayard, coll. « Histoire », 2021, 272 p., ISBN : 9782213720494.
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Texte intégral

  • 1 Citons entre autres, pour donner à voir le dynamisme éditorial autour de cette question, l’ouvrage (...)
  • 2 Émilien Ruiz est historien, enseignant à Sciences Po. Ses recherches portent essentiellement sur le (...)

1La dénonciation du nombre – toujours trop élevé – des fonctionnaires est un refrain qui revient régulièrement dans le débat public, en particulier dans le contexte d’une campagne présidentielle. À l’instar d’autres publications récentes visant à interroger les « mythes » sur lesquels s’appuie l’idéologie néolibérale1, cet ouvrage d’Émilien Ruiz2 étudie la question de l’« obsession française » selon laquelle il y aurait « trop de fonctionnaires ».

2Pour ce faire, l’historien prend pour point de départ le discours d’investiture de Nicolas Sarkozy lors de la campagne présidentielle de 2007, au cours duquel le futur président de la République déclare : « Je veux un État où les fonctionnaires seront moins nombreux mais mieux payés. » L’analyse de cette formule tend à démontrer l’ambigüité du discours libéral sur les fonctionnaires, entre objectif de réduction des effectifs et « promesses électorales » de revalorisation salariale qui, « comme le veut l’adage, n’engagent que celles et ceux qui y croient » (p. 8). L’auteur y voit plutôt l’annonce des politiques d’austérité en matière d’emploi public. De fait, le non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux dans le cadre de la révision générale des politiques publiques fut poursuivi par les successeurs de Nicolas Sarkozy à la fonction suprême. Le quinquennat de François Hollande a ainsi été marqué par des « réductions parfois drastiques dans les ministères jugés non prioritaires » (p. 8) au nom de la modernisation de l’action publique, tandis que celui d’Emmanuel Macron s’est traduit par une nouvelle réduction mise en œuvre par le Comité action publique 2022.

3Cette analyse critique des politiques contemporaines en matière de gestion de l’emploi public permet à l’auteur de faire ressortir les manifestations actuelles d’un discours idéologique qui s’enracine dans une histoire séculaire, comme « le lointain écho » (p. 8) de formules qui remontent parfois au xixe siècle. La particularité de cette étude, qui s’appuie sur des recherches menées depuis la fin des années 2000, est donc de s’inscrire dans une perspective historique, en étudiant les permanences parfois étonnantes et les mutations de ce discours, de la Révolution française au quinquennat d’Emmanuel Macron.

4L’auteur en veut pour preuve plusieurs exemples, de l’extrême-droite sous Vichy aux communistes à la Libération, des publicistes libéraux du xixe siècle aux éditorialistes du xxie, une diversité de critiques qui, toutes à leur façon, « témoignent d’une véritable obsession, plus que séculaire, pour le nombre, toujours trop élevé, des fonctionnaires […], la dénonciation du nombre des agents de l’État [semblant] consubstantielle à l’existence même des fonctionnaires » (p. 9). Après avoir mis en évidence un paradoxe dans le fait que ce discours, si important dans le champ politico-médiatique, soit longtemps resté un « angle mort des recherches en histoire contemporaine » (p. 9), l’auteur justifie le fait de s’y intéresser par la « mise à l’agenda politique » de ces préoccupations, en particulier lors de la campagne de 2017.

  • 3 L’auteur y intègre l’ensemble des employés de l’administration publique, de l’enseignement, de la s (...)

5Le premier chapitre pose ainsi la difficulté de définir ce qu’est un « fonctionnaire », malgré la dénonciation apparemment unanime de leur nombre. Ainsi, selon l’historien, « il n’existe pas et n’a jamais existé de définition véritablement consensuelle de ce terme » (p. 19), qui prend d’ailleurs très facilement une connotation péjorative. Pour illustrer cet enjeu définitionnel, il rappelle que si l’on s’en tient à une définition restrictive centrée sur les agents titulaires de la fonction publique de l’État (FPE), la France comptait environ 1,5 million de fonctionnaires en 2018, tandis que selon une acception extensive3, leur nombre dépasserait 7,5 millions. L’antifonctionnarisme reposerait même directement sur ce flou sémantique. Face à l’enracinement du régime républicain depuis 1946 s’est néanmoins opéré une dépolitisation de ces critiques, en rupture avec l’antiétatisme libéral du xixe et du début du xxe siècle, qui assimilait le fonctionnarisme à une « marche vers le socialisme » (p. 44). Cette dépolitisation n’a certes pas fait disparaître les critiques contre le poids des fonctionnaires, mais ces dernières se sont dès lors concentrées stratégiquement sur les enjeux budgétaires.

6Le chapitre 2 cherche quant à lui à étudier dans une perspective historique la croissance du nombre des agents de l’État. Après avoir commenté quelques formules ironisant sur cette croissance – notamment celle selon laquelle « la France est un pays très fertile : on y plante des fonctionnaires, il y pousse des impôts » (p. 54) –, l’historien insiste sur l’importance du xxe siècle et de ses guerres dans l’extension des domaines d’intervention de l’État, et donc dans l’augmentation du nombre d’emplois publics. Les quarante dernières années, marquées par l’avènement du néolibéralisme, ont entraîné en fonction des évolutions conjoncturelles une stabilisation voire une diminution des effectifs, même si les discours médiatiques continuent de défendre qu’il y a « toujours plus » de fonctionnaires, en entretenant des ambiguïtés sur la nature des postes créés, pour la plupart en dehors du statut.

7Le chapitre suivant est justement consacré aux limites de l’« emploi à vie », dans le sens où le statut de la fonction publique cristallise de nombreuses critiques, qui apparentent le fonctionnaire à un « privilégié ». Il insiste sur le fait que l’équilibre entre les droits et les devoirs des agents de l’État a évolué depuis le xixe siècle. Si les noms des communistes Maurice Thorez puis Anicet Le Pors restent attachés à la création en 1946 et à la refondation en 1983 du statut de la fonction publique, l’État cherche dans un premier temps à mettre au pas ses agents au tournant du xixe et du xxe siècle, notamment à travers le refus du syndicalisme, ce qui n’empêche pas la conquête progressive de garanties contre l’arbitraire. En raison d’une confusion entre grade et emploi, le statut de la fonction publique semble offrir un « emploi à vie » alors même que le statut n’a jamais exclu de se séparer d’agents titulaires, par des sanctions disciplinaires pouvant aller jusqu’à la révocation ou au licenciement pour insuffisance professionnelle. Émilien Ruiz évoque alors l’action de lobbying de l’Institut français pour la recherche sur les administrations publiques (l’iFRAP), fondé par Bernard Zimmern, « figure libérale-conservatrice proche de l’extrême-droite » (p. 107). Le nombre et le statut des fonctionnaires constituent ses « obsessions fondatrices », qui perdurent sous la direction d’Agnès Verdier-Molinié.

8Le quatrième chapitre traite quant à lui de la question de la « féminisation semée d’embûches » de la fonction publique. Il démontre que l’accès des femmes aux emplois publics a été tardif, soit dans le dernier quart du xixe siècle, et qu’il s’est d’abord opéré selon une logique de « recrutements temporaires à moindre coût » (p. 119). De même, des obstacles juridiques se sont longtemps érigés dans certains secteurs, à travers des inégalités de fait et la persistance d’un « plafond de verre » dans la haute administration.

9Enfin, le cinquième et dernier chapitre interroge la capacité réelle des gouvernements successifs à réduire le nombre de fonctionnaires. Que ce soit par compression de personnels ou par non-remplacement de départs à la retraite, qui ont jusqu’ici été les deux principales modalités de réduction des effectifs, les objectifs de diminution drastique du nombre de fonctionnaires n’ont, selon l’auteur, jamais été atteints. C’est finalement la question du rôle que l’on souhaite assigner à l’État qui est posée, de telle sorte qu’au-delà des enjeux budgétaires, les débats autour du nombre des fonctionnaires relèvent avant tout d’une question politique, pour ne pas dire idéologique.

10Émilien Ruiz développe cette idée dans la conclusion. Il commente le choix d’Emmanuel Macron de nommer à Matignon et au ministère de l’Action et des comptes publics « deux partisans des réductions massives » (p. 195) à savoir Édouard Philippe et Gérald Darmanin. Selon l’auteur, l’irruption du mouvement des gilets jaunes « [a conduit] le gouvernement à renoncer aux promesses de campagne » (p. 195). En avril 2019, Emmanuel Macron se dit même « prêt à lever cet objectif » de 50 000 suppressions. Surtout, la crise sanitaire et la doctrine du « quoi qu’il en coûte » mirent un terme aux objectifs de compression de la dépense publique. Pour autant, l’auteur estime que l’on est loin d’en avoir fini avec cette « obsession ». De même, il répète que la politique en termes d’emploi public, « présentée comme le fruit d’une contrainte budgétaire et non comme un choix politique, […] n’en révèle pas moins une vision de l’État » (p. 198), dans la mesure où le choix de contractuels plutôt que de titulaires et le renforcement des effectifs dans le secteur de la sécurité, alors que ceux de l’éducation, du logement et des affaires sociales diminuent, vont de pair avec un recours croissant à des cabinets de conseil privés dans l’élaboration des politiques publiques.

11Bien documenté, l’ouvrage remplit son premier objectif de pallier les lacunes de l’historiographie, mais aussi celui de « contribuer à un meilleur éclairage du débat public » (p. 15). L’entreprise de déconstruction d’une telle obsession est particulièrement remarquable lorsque l’auteur commente, non sans ironie, les sorties médiatiques de l’économiste Jean Tirole. Ce dernier dresse en effet le constat qu’« il faut limiter le nombre de fonctionnaires » pour la simple et bonne raison que « l’État français coûte trop cher » (p. 13). Or, son argumentation repose sur une prétendue augmentation de 15 % du nombre d’agents publics entre 2000 et 2013, « sans citer la moindre source » selon Émilien Ruiz, qui ajoute que l’économiste « a fortement contribué à la diffusion d’un argumentaire infondé, reposant sur les seuls préjugés de son auteur » (p. 14). L’historien rétorque qu’au contraire, les effectifs de la FPE ont diminué de près de 10 % entre 2005 et 2015, sachant que la plupart des nouveaux postes ont été créés en dehors du statut et que le pouvoir d’achat des fonctionnaires a diminué de près de 10 % entre 2000 et 2017.

12Se refusant à donner son avis de citoyen sur la question de savoir s’il y a trop ou pas assez de fonctionnaires en France – même s’il semble aisé de le lire en filigrane tout au long du livre –, Émilien Ruiz préfère inviter au débat démocratique qui devrait encadrer les réflexions sur le rôle de l’État et l’extension de ses missions, notamment en termes d’emploi et de services publics. À ce titre, cet ouvrage accessible à un large public donne des outils nécessaires à la compréhension collective de l’enjeu des fonctionnaires, loin des stéréotypes du « parasite » ou du « privilégié ».

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Notes

1 Citons entre autres, pour donner à voir le dynamisme éditorial autour de cette question, l’ouvrage de Julien Duval, Le mythe du « trou de la Sécu », Paris, Raisons d’agir, 2020 (compte-rendu de la première édition, en 2007, par Patrick Cotelette : https://journals.openedition.org/lectures/426), celui de l’économiste américaine Stephanie Kelton, Le mythe du déficit. La Théorie moderne de la monnaie et la naissance de l'économie du peuple, Paris, Les Liens qui libèrent, 2021 (compte-rendu de Ramzi Kebaïli : https://journals.openedition.org/lectures/50134) ou encore l’ouvrage collectif d’Antony Burlaud, Allan Popelard, Grégory Rzepski (dir.), Le Nouveau monde. Tableau de la France néolibérale, Paris, Éditions Amsterdam, 2021.

2 Émilien Ruiz est historien, enseignant à Sciences Po. Ses recherches portent essentiellement sur les relations entre savoirs et pouvoirs depuis la fin du xixe siècle. Ses travaux de mémoire de maîtrise puis de thèse sur l’histoire du nombre des fonctionnaires, dont est issu cet ouvrage, ont été récompensés par le prix Saint-Simon de l’EHESS en 2009, le prix Aguirre Basualdo de la Chancellerie des Universités de Paris en 2014 ou encore le prix Alain Desrosières du groupe histoire de la Société française de statistique en 2016.

3 L’auteur y intègre l’ensemble des employés de l’administration publique, de l’enseignement, de la santé et de l’action sociale, dans des structures de droit public mais aussi de droit privé.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Léo Rosell, « Émilien Ruiz, Trop de fonctionnaires ? Histoire d’une obsession française (XIXe-XXIe siècle) », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, mis en ligne le 17 janvier 2022, consulté le 21 mai 2022. URL : http://journals.openedition.org/lectures/53757 ; DOI : https://doi.org/10.4000/lectures.53757

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Rédacteur

Léo Rosell

Agrégé d’histoire, doctorant à l’université de Bourgogne (LIR3S, ED SEPT).

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