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Michel Cabannes, Les finances locales sur la paille ? Des vaches grasses aux vaches maigres

Pierre Yacger
Les finances locales sur la paille ?
Michel Cabannes, Les finances locales sur la paille ? Des vaches grasses aux vaches maigres, Le Bord de l'eau, coll. « L'économie encastrée », 2011, 158 p., EAN : 9782356871152.
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Texte intégral

1La forme interrogative de son titre ne fait pas longtemps illusion : cet ouvrage est très critique, et presque militant. Michel Cabannes, en effet, considère que le rôle social des collectivités territoriales serait aujourd’hui menacé par des politiques néolibérales. Pour autant, ce livre peut également se lire comme un manuel ou un cours accéléré de finances publiques locales, tant sa forme est claire. Chaque argument, en effet, est précédé d’une description précise et très pédagogique des mécanismes à l’œuvre.

2L’auteur commence par présenter le système de financement des collectivités locales, ses évolutions et ses limites. Celui-ci a peu évolué ; la fiscalité locale, notamment, est restée assez conforme aux principes définis dans le sillage de la Révolution. Pourtant, de nombreuses critiques peuvent être formulées à son endroit.

3D’abord, ce système reste illisible pour nombre de citoyens, ce qui permet de mettre en doute sa légitimité. Les collectivités sont financées par les impôts locaux (qui demeurent complexes et opaques) ainsi que par les concours financiers de l’État (qui ne sont pas moins complexes). Dans ces conditions, le lien entre les dépenses et les recettes locales est distendu, ce qui met à mal la justification de l’impôt local, selon laquelle celui-ci permettrait aux électeurs d’apprécier l’opportunité des politiques publiques locales à la lumière du coût qu’il leur faut supporter.

4Ensuite, le système peut être présenté comme injuste. La réforme de la fiscalité économique locale décidée en 2010 (suppression de la taxe professionnelle) est avantageuse pour les entreprises, mais s’avère coûteuse pour l’État. Dès lors, elle opère un transfert de la charge fiscale des entreprises vers les particuliers. Ce transfert est renforcé par le fait que les collectivités n’ayant quasiment plus de marges de manœuvre en matière de fiscalité économique, les ménages risquent de devenir la variable d’ajustement de la fiscalité locale. Or, les impôts qui pèsent sur eux sont injustes : la définition des bases des taxes foncières ne tient pas compte de la richesse des ménages, tandis que la taxe d’habitation présente un caractère partiellement dégressif.

5Enfin, l’équité entre les collectivités territoriales peut être améliorée, dans la mesure où les sources d’inégalités sont nombreuses alors que les mécanismes de péréquation ne les corrigent que pour moitié (avec un taux de correction particulièrement faible pour les communes). Les projections quant aux effets de la réforme ne laissent augurer aucune réduction de ces inégalités.

6Dans ces conditions, des réformes sont nécessaires afin de rendre le financement des collectivités locales plus juste, plus transparent et plus efficace.

7La seconde partie de l’ouvrage est consacrée à la gestion locale et à son encadrement croissant. D’abord, l’autonomie fiscale des collectivités territoriales est en déclin depuis les années 1980. À rebours des discours tenus par les associations d’élus locaux, l’auteur rappelle que cette autonomie ne constitue pas en soi une condition de réussite de la décentralisation. Au contraire, elle s’avère parfois être une source d’inégalités entre les collectivités.

8Pour Michel Cabannes, la question de l’autonomie financière est moins préoccupante que celle du montant des ressources disponibles. C’est bien ce deuxième enjeu, en effet, qui détermine la capacité des collectivités à répondre aux besoins locaux et à exercer leurs compétences. Jusqu’en 2007, les dotations de l’État ont été relativement généreuses, les bases fiscales ont augmenté et les élus ont disposé de marges de manœuvre confortables. Dans le même temps, des compétences leur ont été transférées. Recettes dynamiques et dépenses en hausse : « Au total, les collectivités territoriales ont constitué une sorte d’îlot protégé des influences néolibérales, si l’on en juge par l’expansion de leurs budgets. »

9Mais cette gestion expansionniste est de plus en plus encadrée par un État qui limite les ressources des collectivités (gel des dotations et diminution de la marge de manœuvre fiscale). Comment expliquer ce tournant de l’austérité ? Par la dette des collectivités ? L’argument ne tient pas, car leur gestion est globalement orthodoxe : contraintes par la « règle d’or », les collectivités se distinguent par une aversion pour l’endettement. Les tendances jacobines de l’État ne constituent pas une explication plus convaincante. En effet, la recentralisation des ressources est également observable dans d’autres pays européens, aux traditions politiques différentes.

10Pour l’auteur, l’encadrement des ressources des collectivités relève d’un projet néolibéral. Il correspond en effet à la double volonté de privilégier l’intérêt des entreprises et de diminuer la taille du secteur public. Avec des dotations qui n’augmentent pas, un recours à l’endettement encadré et une fiscalité dont les taux sont de plus en plus souvent fixés à un niveau national et l’assiette peu dynamique, les perspectives de croissance des recettes – et donc de la dépense – sont extrêmement faibles. Ces choix remettent en cause la fonction sociale des collectivités territoriales, dans un contexte de cumul de facteurs de croissance des dépenses, notamment sociales, éducatives et de santé.

11En conclusion, l’auteur en appelle à une réforme ambitieuse des finances publiques locales, attentive à la justice sociale, mais également soucieuse de la mission sociale des collectivités. L’équité du financement pourrait être accrue grâce à une meilleure prise en compte du revenu dans la fiscalité locale supportée par les ménages, par une réforme des mécanismes de péréquation, ainsi que par une fiscalité économique plus importante. Quant à la capacité des collectivités à répondre aux besoin locaux, elle doit résulter de choix collectifs quant aux priorités et aux modes de financements. Elle ne saurait, au contraire, relever de la simple application d’une idéologie économique. Dans l’idéal, l’avenir des collectivités locales, dans sa dimension économique, « dépendra à la fois de la légitimité de la dépense publique locale et de la justice de son financement ».

12Le lecteur pourra être déconcerté par le fait que cette analyse très orientée ait pris la forme d’un ouvrage austère, didactique et synthétique, à la manière d’un manuel. En particulier, le contraste entre la précision des descriptions et le flou régnant autour du vocable « néolibéral » peut surprendre. Pour autant, les deux dimensions de l’ouvrage se complètent efficacement, et il pourra être lu sans difficulté par le profane.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Yacger, « Michel Cabannes, Les finances locales sur la paille ? Des vaches grasses aux vaches maigres », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2011, mis en ligne le 22 juillet 2011, consulté le 18 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/6077

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