Emmanuel Martinais, La fabrique administrative des lois et règlements. Enquête au ministère de l’environnement après la catastrophe d’AZF

Texte intégral
1Analysant le processus de réforme des politiques de prévention des risques industriels, entamé en 2001 à la suite de l’accident d’AZF et achevé en 2015, cet ouvrage propose une immersion dans un monde sociologiquement peu étudié : celui des fonctionnaires intermédiaires. S’appuyant sur des données diversifiées – l’étude de documents d’archives et de ceux produits pendant le processus de réforme, l’observation des interactions entre les acteurs et 50 entretiens approfondis – l’enquête montre que ces fonctionnaires maintiennent le contrôle sur la réforme durant toutes ses étapes, de la conception à la mise en œuvre. Elle met néanmoins également en évidence l’influence des acteurs locaux dans la création législative et réglementaire qui n’est donc pas à concevoir comme un mouvement linéaire du centre vers les territoires.
2L’ouvrage se divise en deux parties. La première, composée de trois chapitres, examine la conversion des études de danger d’une perspective déterministe – qui considère l’accident le plus grave possible pour penser les mesures de protection – à une probabiliste – qui fonde l’action sur la probabilité et la gravité des risques considérés. La deuxième partie, composée elle aussi de trois chapitres, traite de la mise en place des plans de prévention des risques technologiques (PPRT).
3Le chapitre 1 porte sur la mise à l’agenda de la réforme des études de danger et examine la composition du groupe en charge de sa conception. Si la perspective déterministe, en place depuis les années 1980 et objet d’opposition entre administration et industriels, est progressivement remise en question avant l’accident de 2001, Martinais montre que celui-ci représente pour les industriels l’opportunité d’impulser la réforme. Bénéficiant également de l’appui d’autres acteurs, la conversion des études de danger rentre rapidement dans l’agenda du gouvernement. À partir de ce moment, le travail d’élaboration de la réforme se fera sous l’égide d’un petit groupe d’acteurs sectoriels aux intérêts hétérogènes – des représentants du monde industriel et des experts de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) et de l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (Ineris) – réunis sous l’égide du Bureau des risques. Ce groupe, composé d’ingénieurs spécialisés issus des cadres intermédiaires – à l’exception du directeur du Bureau des risques – est qualifié par Martinais de « forum professionnel », et décrit comme un collectif de spécialistes du même secteur qui partagent des préférences de réforme similaires. Ces acteurs seront, courant 2002, réunis dans le groupe de travail méthodologie des études de danger (GTEDD), groupe ad hoc devant concilier les positions de l’administration – représentée par le Bureau des risques – et de ses partenaires industriels avant la signature des règlements. Leur but sera de produire un guide méthodologique pour l’élaboration et la lecture des nouvelles études de dangers ainsi que de « définir les orientations méthodologiques de la réforme » (p. 76) des études de dangers.
- 1 À savoir la représentation des accidents possibles.
4Le chapitre 2 porte sur les conflits qui traversent le GTEDD et qui caractérisent l’activité de création réglementaire. La découverte, lors des discussions, de points de désaccord conduit à un détour législatif inattendu dans la réforme des études de dangers, initialement prévue par voie réglementaire. Ainsi, si la loi Bachelot, qui, en principe, n’a aucun lien formel avec cette réforme des études de dangers prévue par voie réglementaire, finit par introduire la conversion des études de danger à l’approche probabiliste, c’est du fait des industriels membres du GTEDD, qui doutent de la volonté de l’administration d’aller jusqu’au bout de la réforme. Le Bureau des risques était opposé au passage par le Parlement, car il ne voulait pas perdre le contrôle sur la réforme ni que ce dernier introduise des limites d’acceptabilité des risques. Après cinq passages au Parlement et une intense activité de lobbying, le texte voté, qui précise seulement la nature probabiliste des études de danger, finit par satisfaire tant les industriels que les acteurs administratifs. Les négociations sur le choix des méthodes à utiliser pour quantifier les probabilités des scénarios d’accidents1 sont un autre exemple des relations conflictuelles qui se produisent lorsque le GTEDD se remet au travail après la votation du texte de loi. Dans ce cas, Martinais montre comment la mise à contribution de l’administration régionale aide à trancher les débats méthodologiques à l’intérieur du GTEDD.
5Le chapitre 3 s’intéresse à la phase de mise en œuvre de la réforme et montre qu’elle repose sur une interaction entre le niveau local et le niveau national. Cette dynamique s’appuie en particulier sur l’implémentation des demandes des acteurs de terrain, qui identifient et font remonter les problèmes liés aux réglementations établies. Pour ce faire, les acteurs locaux sont mis à contribution grâce à la création des groupes de travail sectoriels – des groupes quadripartites formés par le Bureau des risques, les inspecteurs régionaux, les représentants industriels et les experts de l’IRSN et de l’INERIS – qui jouent le rôle d’interface entre un secteur (raffinage, chlore, etc.) et le centre de décision ministériel. Ces réseaux connectent verticalement les terrains au centre de décision et horizontalement les terrains entre eux. Ils permettent d’échanger sur les problèmes, d’élaborer des solutions adaptées aux besoins et aux attentes de chacun et de valider les éléments de doctrine mis en place pour répondre aux difficultés. Martinais remarque que ce fonctionnement s’apparente à ce que les juristes appellent des « boucles étranges », à savoir l’idée que la production du droit n’est pas linéaire, mais circulaire avec des allers-retours entre centre et périphérie.
6Ouvrant la deuxième partie de l’ouvrage, le chapitre 4 porte sur la recomposition de la coalition réunie autour du Bureau des risques qui est analysée comme la conséquence du passage des approches usino-centrées aux approches voisino-centrées pour l’évaluation des risques dans le cadre des plans de prévention des risques technologiques. Ce changement implique de s’intéresser aux caractéristiques du territoire afin de déterminer les mesures de protection et donc de collaborer avec les représentants locaux. Grâce à l’étude d’une vingtaine de cas, Martinais montre que cette collaboration prescrite est difficile à appliquer, car elle défie les pratiques professionnelles établies des inspecteurs, habitués au dialogue « entre techniciens » (p. 194). Cette territorialisation de la réforme se fait aussi par l’intégration des acteurs locaux au centre de décision ministériel, ce qui permet au Bureau des risques de peser davantage politiquement, notamment face au ministère du Budget, avec lequel il se trouve parfois en conflit – en particulier en ce qui concerne le financement des travaux de renforcement du bâti. Ainsi, courant 2008, est créée l’instance nationale de suivi des PPRT, une commission quadripartite composée des représentants du Bureau des risques, de l’association nationale des collectivités pour la maîtrise des risques industriels, des membres permanents des organisations patronales intéressées et de l’association France nature environnement.
7Cette instance de suivi présente des logiques de fonctionnement différentes de celles du GTEDD. Ce mode de fonctionnement est le thème du chapitre 5. Pour l’auteur, l’instance de suivi est à concevoir comme un lieu de socialisation, qui amène les acteurs qui la composent à une prise de distance des intérêts spécifiques des organisations auxquelles ils appartiennent, ce qui a des effets sur le travail de production normative du groupe. Martinais montre que le groupe est aussi animé par des relations de complicité, voire d’amitié ; une espèce d’effet club. La question du financement des travaux de renforcement du bâti, qui occupe l’instance de suivi de 2008 à 2014, est identifiée comme une « épreuve fédératrice » qui amène les acteurs à se voir comme un collectif soudé porteur d’un intérêt commun : la concrétisation du programme PPRT. Les intérêts spécifiques ne s’estompent pas complètement, toutefois, lorsqu’ils surgissent, les acteurs arrivent à trouver des solutions qui ne mettent pas en danger la dynamique en place.
8Le chapitre 6 explore le rôle de riverains habitants et entrepreneurs pour lesquels l’intégration dans les discussions sur les PPRT, préconisée par le règlement, est plus difficile. L’incompréhension suscitée par les mesures imposées par les PPRT, telles que les travaux de renforcement du bâti, à charge des riverains eux-mêmes jusqu’à 2014, ainsi qu’un sentiment d’injustice partagé sont autant de facteurs qui poussent les riverains à se mobiliser. Martinais montre que l’unification au niveau national, qui correspond à une montée en généralité des intérêts défendus, permet aux riverains de gagner en légitimité, mais que leurs revendications restent peu entendues, à l’exception de celles qui demeurent en ligne avec les préférences de l’instance de suivi. Les entrepreneurs riverains, profitant du statut d’acteurs économiques pourvoyeurs de développement local et d’emplois (et parfois acteurs essentiels au fonctionnement des installations à l’origine du risque), sont plus écoutés que les habitants sans même qu’il leur soit nécessaire de se coaliser. Toutefois, les solutions aux problèmes proposées par le groupe échouent, ce qui résulte pour Martinais de l’implication ratée de ces acteurs aux discussions de l’instance de suivi.
9L’ouvrage expose de façon claire un processus de réforme complexe, caractérisé par des allers-retours continus entre le centre de décision et la périphérie, qui ne sont pas toujours faciles à suivre. Grâce à l’exploitation d’un corpus de données très riche, l’auteur offre au lecteur un regard approfondi sur les activités des fonctionnaires intermédiaires et de leurs partenaires. Contrairement à d’autres travaux menés dans une perspective similaire – au croisement entre l’advocacy coalition framework, les élites programmatiques et les réseaux d’action publique – l’ouvrage a le mérite de faire ressortir les conflits qui animent les interactions entre les décideurs, en montrant ce faisant le rôle du conflit dans la création réglementaire. Son apport le plus intéressant est de montrer que le droit ne résulte pas seulement du travail de l’administration centrale et de ses partenaires, mais également de l’interaction entre ceux-ci et les territoires, que ce soit sous forme de collaborations avec les acteurs locaux ou d’ancrages territoriaux des acteurs au cœur de la réforme. L’enquête contribue ainsi à une meilleure compréhension sociologique de l’administration et de l’État.
Pour citer cet article
Référence électronique
Andrea Farioli, « Emmanuel Martinais, La fabrique administrative des lois et règlements. Enquête au ministère de l’environnement après la catastrophe d’AZF », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, mis en ligne le 30 janvier 2025, consulté le 13 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/lectures/66694 ; DOI : https://doi.org/10.4000/137k8
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