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Clémence Cardon-Quint, L’argent de l’école. Histoire du budget de l’Éducation nationale depuis 1945.

Gilles Pinte
L'argent de l'École
Clémence Cardon-Quint, L'argent de l'École. Histoire du budget de l'Éducation nationale depuis 1945, Paris, Les Presses de Sciences Po, 2025, 485 p., ISBN : 9782724644104.
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Texte intégral

1Pour une école plus efficace, plus juste, plus égalitaire, faut-il dépenser plus ou autrement ? Pour la chercheuse Clémence Cardon-Quint, professeure des universités en histoire contemporaine à l’Université de Montpellier Paul-Valéry, le débat public se résume souvent à cette alternative. C’est en effet le constat qu’elle réalise à partir de l’analyse d’un corpus d’archives depuis 1945. Celui-ci est constitué de manière à mettre à distance cette alternative souvent véhiculée dans les médias et tente de répondre à cette double question « l’Éducation nationale est-elle trop coûteuse parce que peu efficace  ? L’enseignement est-il peu performant parce que sous-financé ? » (p. 6).

2L’autrice présente la façon dont le budget de l’Éducation nationale (premier budget de l’État avec 180 milliards d’euros en 2022) est constitué en prenant l’image d’une « fabrique » budgétaire complexe et évolutive qui oscille entre des phases d’extension et de contraction qui sont liées à la démographie, à la croissance économique, aux idéologies politiques du moment. Ces arbitrages budgétaires sont aussi le fruit de rapports de force entre ministères, syndicats et acteurs de l’éducation.

3Entre l’« explosion scolaire » des années 1960, les enjeux pédagogiques ballottés par les arbitrages financiers définis par les contraintes budgétaires liées aux ambitions électorales et les nouvelles techniques de gestion des années 1990, la volonté de l’autrice est de montrer que la taille de l’organisation fait obstacle au changement rapide et, plus encore, au changement à coût constant. D’ailleurs dans son introduction, l’ouvrage démarre sur l’avertissement de Pierre Mauroy au président de la République sur l’impossibilité de tenir les promesses sur l’éducation sans une reprise de la croissance.

4Tout au long de ce livre, à travers l’analyse d’un corpus constitué de notes entre ministères, d’échanges à l’Assemblée nationale, au Sénat, avec différents acteurs syndicaux de l’éducation, on suit le travail des administrations dans leur communication et dans leurs affrontements ritualisés au fil des années et des négociations budgétaires. D’un côté, le bureau chargé à la direction du budget de contenir à tout prix la demande de l’Éducation nationale, de l’autre, le service puis la direction des affaires financières qui à l’Éducation nationale déploie la même énergie pour justifier ces mêmes demandes. L’intérêt de l’ouvrage est de ne pas noyer le lecteur sous une avalanche de chiffres ou de statistiques mais de montrer de manière socio-historique la façon dont les budgets de l’Éducation nationale ont été élaborés depuis 1945.

5La première partie de l’ouvrage retrace la période 1945-1966 qui marque la phase d’expansion des ressources allouées à l’Éducation nationale en examinant en trois temps l’affirmation de l’Éducation nationale comme enjeu budgétaire majeur, puis sa régression dans l’ordre des priorités, et enfin, les multiples ressorts politiques de l’accroissement des coûts de l’enseignement scolaire.

6Le premier chapitre retrace l’émergence du consensus politique autour du poids moral et civique qui doit être donné à l’éducation après la Seconde Guerre mondiale avec en corolaire l’augmentation des moyens qui doivent lui être alloués puis l’effritement de ce consensus en faveur de l’accroissement des moyens alloués à l’éducation. La raison de l’augmentation de la natalité participe également à la justification de l’augmentation de moyens. Ainsi, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, plusieurs thématiques vont s’enchevêtrer entre 1945, et ce jusqu’à la fin des années 1960 : la réforme de l’enseignement, la reconstruction, la pression démographique et la rénovation pédagogique. Ces motifs vont être invoqués par les acteurs politiques, mais aussi par les acteurs de terrain, hauts fonctionnaires et responsables syndicaux, pour réclamer un accroissement des dépenses de l’état au profit de l’éducation. Les acteurs économiques veulent faire correspondre les investissements éducatifs avec les investissements productifs liés à la croissance économique. Il faut prévoir et planifier la construction d’école, l’allongement des scolarités.

7Les négociations sont comparées par l’auteure (p. 93) à un « Prométhée de papier » au chapitre 2. Les responsables du ministère de l’Éducation nationale y fustigent l’insuffisance des crédits et se targuent des efforts accomplis tandis que le Plan par ses chiffrages traduit l’effort de l’État de maîtriser, de canaliser et d’accompagner « l’explosion scolaire » (p. 93). Dans le chapitre 3, l’auteure montre que les trajectoires du budget ne sont pas seulement liées à l’augmentation de la démographie, mais sont aussi les conséquences de décisions mécaniques propres à des décisions passées, liées à des investissements déjà en cours. Ainsi le chapitre 3 montre que la trajectoire du budget de l’EN n’est pas seulement le reflet de l’expansion scolaire mais aussi le fruit d’une redéfinition des règles héritées du passé, qu’il s’agisse du partage des charges entre l’État, les communes, les familles ou encore de la valorisation du travail enseignant. Ces nouvelles règles liées à l’expansion démographique croisent des arbitrages plus anciens qui n’ont pas été forcément anticipés par les acteurs politiques. Leurs effets seront observables durant la décennie suivante. Mais l’idée générale du premier « Plan » scolaire est que les objectifs éducatifs vont favoriser la croissance.

8La seconde partie de l’ouvrage s’intéresse à la période 1967 à 1986, qui voit des tensions autour de la fixation des budgets dont la croissance est désormais considérée comme une menace financière pour l’économie française. Les chapitres 4, 5 et 6 évoquent pour la période 1967 à 1981 les enjeux économiques d’un freinage du budget de l’Éducation nationale amorcé en période de croissance économique et conforté en période de crise. Le chapitre 5 (1972-1981) est particulièrement intéressant dans la mesure où il montre l’apparition, dans l’optique d’un changement politique droite/gauche, de nouvelles priorités qui vont être données à telle ou telle dépense particulière en lien avec les sondages d’opinion publique qui sont plus ou moins sensibles à certaines problématiques, comme par exemple la place de l’éducation dans les banlieues. La place des promesses électorales dans la détermination des priorités budgétaires et les multiples enjeux pédagogiques, administratifs et politiques liés à la gestion des emplois et à la politique des personnels y est analysée. A partir de 1967, on commence à interroger le bien-fondé de la croissance budgétaire à marche forcée pour « la priorité des priorités » que représente l’éducation (p.193). Le consensus s’effrite à mesure que reflue la vague démographique. Cette décélération budgétaire est assumée politiquement à partir de 1969. En juin 1972, l’accord entre le PCF et le Parti socialiste remet la question du budget dans le centre des débats politiques, entre la gauche qui prévoit des moyens supplémentaires priorisés et la droite qui trouve les mesures irréalistes. Le chapitre questionne le poids budgétaire des emplois et des dépenses de personnel dans la « fabrique » du budget et les débats qui peuvent opposer les économistes, les politistes, les syndicats et que l’exécutif tente d’arbitrer. Un contrôleur financier du ministère évoque les créations d’emplois massives des années 1970 comme représentant à la fois une « manne et une catastrophe » (p.289).

9Le chapitre 7, intitulé « Le rendez-vous manqué de la gauche » revient sur l’expérience socialiste de 1981-1986 et questionne la portée de la rupture de 1981 sur les usages économiques, administratifs et politiques du budget de l’Éducation nationale. Ce chapitre montre le passage de l’immense espoir suscité par l’élection de François Mitterrand le 10 mai 1981 dans un corps enseignant majoritairement de gauche et les déceptions ultérieures liées au tournant de la rigueur budgétaire décidée en 1983.

10L’ouvrage est intéressant dans la mesure où des données quantitatives propres au budget de l’Éducation nationale sont croisées avec l’analyse des instruments, des débats liés à des contraintes budgétaires qui rendent vivantes les ambitions des femmes et des hommes politiques et les réalités du budget. Le regard à la fois historique et socio-historique montre bien comment les décisions et les choix éducatifs sont encadrés par des carcans budgétaires eux-mêmes liés à des instruments de gestion soumis à des tendances, voire des modes économiques qui ont évolué de décennies en décennies. Ainsi les ambitions politiques cèdent souvent le pas devant les contraintes budgétaires, mais aussi les logiques culturelles de la superstructure du ministère de l’Éducation nationale.

11La priorité donnée à l’éducation des jeunes, souvent mise en avant par les gouvernements dans les premiers choix de société, se heurte à des choix budgétaires liés à l’activité économique qui entrainent des bricolages se traduisant par des redéploiements de crédits produits par des échecs de projets. Ainsi les grandes réformes éducatives qui ont marqué le XXème siècle (la loi Debré, la réforme Haby, les lois de décentralisation…) sont analysées à travers leurs discussions et leurs effets budgétaires qui sont souvent différents des intentions affichées. Si des annonces de revalorisation salariale ou d’augmentation de postes sont faites en période électorale, leur mise en place se fait souvent à moyens constants ou inférieurs en utilisant des moyens de compensation ou des mesures de redéploiement. Ainsi les dédoublements de classe ne coûtent rien puisqu’ils sont financés par les redéploiements de poste. Au « dépenser plus » mis en avant dans les campagnes électorales se substitue un « dépenser autrement » une fois l’élection gagnée.

12L’école reste bien un objet de débat majeur dans la société française qui est en tension entre des objectifs éducatifs et une volonté de maîtriser les dépenses. Il sera intéressant d’observer dans les prochaines années comment cette histoire budgétaire faite de compromis entre ambitions politiques et contraintes économiques va évoluer au regard d’une démographie qui entame sa baisse.

13L’analyse diachronique de cet ouvrage veut aussi mettre en lumière la complexité des relations entre dynamique de la dépense et transformation pédagogique : « En matière de changement, la taille n’est pas synonyme d’économie d’échelle, mais de coûts de coordination croissants. Une transformation durable des pratiques qui requière un juste équilibre entre concertation, recherche, expérimentation, formation et accompagnement » (p. 439).

14La démographie semble rester le maître-étalon des gestionnaires de l’Éducation nationale et de Bercy pour augmenter ou réduire le budget. Celle-ci est même anticipée. La question de la construction d’un budget montre bien les priorités que l’on veut donner à un bien collectif entre affichage politique et réalités budgétaires. Une comparaison avec un autre bien collectif, la Santé, pourrait être faite.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Gilles Pinte, « Clémence Cardon-Quint, L’argent de l’école. Histoire du budget de l’Éducation nationale depuis 1945. », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, mis en ligne le 08 janvier 2026, consulté le 24 janvier 2026. URL : http://journals.openedition.org/lectures/69379 ; DOI : https://doi.org/10.4000/15gz1

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Rédacteur

Gilles Pinte

Maître de conférences en sciences de l’éducation et de la formation. Membre du laboratoire PREFICS, Université Bretagne Sud.

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