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Philippe Bezes, Réinventer l'Etat. Les réformes de l'administration française (1962-2008)

Igor Martinache
Réinventer l'Etat
Philippe Bezes, Réinventer l'Etat. Les réformes de l'administration française (1962-2008), Presses universitaires de France, coll. « le lien social », 2009, 519 p., EAN : 9782130558132.
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Texte intégral

1Emile Durkheim enjoignait les sociologues à écarter les prénotions 1. Parmi ces « représentations schématiques et sommaires », l'une des plus répandues consiste à croire à la nouveauté des phénomènes sur lesquels se penche l'attention publique. Et ce primat du discours sur la « nouveauté » et la « rupture », bref sur l'événement, ne se limite pas à la sphère médiatique. En témoigne la question de la « réforme de l'État » 2, « catégorie de sens commun » dont Philippe Bezes, chercheur au CNRS, retrace la genèse dans cet ouvrage de socio-histoire politique issu de sa thèse.

  • 3 Pour une présentation comportant sa fameuse métaphore du jeu de cartes, voir Qu'est-ce que la socio (...)
  • 4 Suivant la notion forgée cette fois par Charles Tilly, pour analyser l'évolution des formes d'actio (...)

2Si le gouvernement actuel assume ouvertement la « rationalisation » de l'administration étatique, qui se traduit entre autres par de massives suppressions de postes dans la fonction publique, il serait faux de croire que ce mouvement aurait commencé avec lui, sous l'influence également revendiquée du New Public Management anglo-saxon. Pour comprendre comment cette politique singulière s'est progressivement imposée dans le contexte français, mais également comment se sont dessinés les contours particuliers qu'elle y revêt, il faut en fait remonter aux débuts de la Ve République. C'est donc ce que propose l'auteur, en découpant la constitution de ce « souci de soi de l'État » que représente cette volonté croissante de « gouverner l'administration » en cinq séquences correspondant chacune à ce qu'il appelle une « configuration de réforme » particulière, s'inspirant en cela des concepts de la socio-histoire de Norbert Elias 3, elles-mêmes marquées par la domination d'un « répertoire de réformes » spécifique 4. Deux autres concepts complètent logiquement la « boîte à outils » du chercheur ici : ceux de « trajectoire » et d' « institutions ».

3Il s'agit donc, pour chacune de ces périodes, de repérer au sein de trois groupes d'acteurs - responsables politiques, hauts-fonctionnaires et « experts » périphériques des savoirs organisationnels-, les agents les plus pertinents et d'en reconstituer les jeux d'interdépendance changeants en fonction des contraintes exogènes et de leurs ressources propres, pour comprendre les réformes institutionnelles qu'ils ont engagées avec plus ou moins de succès. Si le concept de « dépendance de sentier » (path dependancy) est là aussi essentiel, il ne faut pas pour autant lui conférer une acception trop linéaire, l'histoire institutionnelle étant particulièrement faite d'allers et retours et de tentatives avortées.

  • 5 Sur cette question, voir l'ouvrage classique de Joseph Gusfield, récemment édité en français, à par (...)
  • 6 Sur les liens étroits que cette dernière entretient plus largement avec l'essor du néolibéralisme, (...)

4La première « configuration de réforme » court donc de 1962 à 1972, et est marquée par l'émergence de l'« idéal d'un gouvernement rationnel de l'administration », autrement dit par la construction du fonctionnement administratif comme un « problème public » 5. Un « problème public » qui, comme tout autre - et Philippe Bezes y insiste bien-, « n'émerge pas comme une mise en question évidente et immédiatement légitime » (p.61). C'est d'abord un « choix de l'internationalisation », incarné en premier lieu par l'engagement dans la construction européenne 6, qui incite à considérer l'administration comme un objet de connaissances et rapidement d'intervention pour rendre l'État plus efficace dans l'optique d'un marché commun. Les initiatives éparses vont se cristalliser dans le projet de « nouvelle société » porté par Jacques Chaban-Delmas, et déboucher sur le programme de la Rationalisation des choix budgétaires, lancé en janvier 1968, tandis qu'une science administrative essaie de se constituer. Ce n'est cependant qu'au cours de la décennie suivante que la question administrative devient un « problème public », c'est-à-dire publicisé au-delà de la seule sphère des spécialistes, avec l'émergence de la connotation péjorative associée à la bureaucratie et les « maux de l'administration ». Philippe Bezes nomme le nouveau répertoire qui se met lors en place « réformisme des contre-pouvoirs » pour exprimer le fait que plusieurs acteurs se positionnent en opposition à l'administration pour tenter de la contrôler en prenant en quelque sorte les administrés à témoin.

  • 7 En premier lieu, le « raisonnement en masse salariale » et le « glissement-vieillesse-technicité ». (...)
  • 8 Et parmi lesquels se trouvent deux énarques issus de la fameuse promotion Voltaire, Ségolène Royal (...)

5L'arrivée au pouvoir des « socialistes » ouvre une large « fenêtre d'opportunité », c'est-à-dire la possibilité d'engager de profondes réformes, caractérisant ce que l'auteur qualifie de « conjoncture critique » jusqu'en 1984. Paradoxalement, la réforme administrative officielle menée principalement par le ministère de la Fonction publique d'Anicet Le Pors se révèle essentiellement symbolique. Soucieux d'associer les syndicats concernés, celui-ci consolide le statut des fonctionnaires comme un contrepoids à la décentralisation, tandis qu'une politique budgétaire « discrète » de rigueur salariale y est mise en œuvre par le déploiement de nouveaux instruments qui « opacifient » les négociations (p.242) 7. Les contradictions internes à la coalition au pouvoir sont alors aussi intenses que les contraintes externes auxquels elle se confronte rapidement, et trois répertoires concurrents de réforme administrative se mettent alors en place de la part des trois ministères concernés au premier chef - Intérieur, Fonction publique et Finances-, mais seul le second revendique le label de la réforme administrative. La période qui suit le « tournant » de la rigueur (en fait initié discrètement dès 1982) et s'étend jusqu'en 1991 voit se constituer un « compromis modernisateur » marqué par l'introduction d'instruments du management public (procédures de contrôle, évaluation, cercles de qualité, fixation d'objectifs, contractualisation de l'action publique, privatisation,...) accompagnés de discours de légitimation élaborés par des sociologues des organisations comme Michel Crozier, des cabinets de conseil, mais aussi de hauts-fonctionnaires « marginaux-sécants » réunis notamment dans l'Association Services Publics 8. C'est paradoxalement moins le gouvernement Chirac, malgré les ambitions néolibérales affichées à son installation, que celui de Michel Rocard qui institutionnalisera la démarche « modernisatrice » visant à accroître l'« efficacité » de l'administration, avec le lancement du programme intitulé « Renouveau du Service Public » en février 1989, perçu alors comme la première initiative du genre...

6C'est enfin dans la séquence 1991-1997 que se met en place réellement la version française du New Public Management. Philippe Bezes remarque cependant que cette installation ne marque pas la réussite positionnelle et intellectuelle des « experts » auto-institués du management public actifs dans les années 1980, mais au contraire de leur « dépossession » et leur « remplacement » par plusieurs groupes de hauts fonctionnaires qui jouent alors le rôle de « traducteurs » et « médiateurs » de ces nouveaux principes dans le contexte français où se renforce alors une triple pression issue du contexte budgétaire, de la construction européenne et de l'action du lobby patronal. C'est finalement durant le "moment Juppé" - c'est-à-dire les deux gouvernements successifs que l'actuel maire de Bordeaux a dirigé- que s'installe solidement la version française du "New Public Management", via son étatisation, et ce en dépit de l'échec apparent du dispositif de réforme engagé. L'Etat est désormais conçu comme un "stratège" : les hauts fonctionnaires doivent se concentrer sur la conceptualisation de l'action publique - revalorisant ce faisant un statut en crise- et déléguer autant que faire se peut son exécution - au privé si besoin.

  • 9 Voir notamment "28 000 postes de fonctionnaires supprimés en 2008", lemonde.fr, 27 mars 2009

7A travers cette analyse dense, et dont n'ont pu être restitués ici que quelques linéaments, Philippe Bezes montre bien comment loin de suivre une évolution linéaire ou de subir l'importation implacable des principes de gestion à l'œuvre dans les grandes firmes privées, la rationalisation de l'administration publique française avait suivi une trajectoire spécifique, aussi sinueuse que ne sont multiples les forces contradictoires qui l'ont animé jusqu'à aujourd'hui. Et cette histoire est bel et bien toujours en marche - et même en accélération-, comme le rappellent les récentes mises en œuvre de la Loi organique des lois de finance (LOLF), la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP). Philippe Bezes s'interroge en ouverture sur la tentative inédite d'appropriation politique du « tournant néo-managerial » du président Sarkozy. Rompant avec le caractère discret et indirect de la réforme administrative à la française comme en témoignent les suppressions massives de postes non seulement assumées mais affichées comme un argument de campagne 9, ce dernier sera-t-il en mesure d'infléchir réellement les propriétés historiques complexes du système politico-administratif français ? Seul le temps pourra le dire, mais là encore, l'analyse ne peut s'en tenir aux seuls discours et mesures d'affichage.

  • 10 Ou tout au moins devraient être
  • 11 Voir par exemple Alain Desrosières, La politique des grands nombres : histoire de la raison statist (...)

8Outre un cas exemplaire de construction d'une politique publique, le travail de Philippe Bezes permet d'aborder certains thèmes qui sont 10 réellement au cœur du débat public actuel. Parmi ceux-ci, on peut songer à la quantification croissante de l'action publique, dont les effets institutionnels et sociaux n'ont pas fini d'être étudiés 11.

  • 12 Voir François Denord, Néo-libéralisme version française. Histoire d'une idéologie politique, Paris, (...)
  • 13 Pour une perspective historique sur cette question, voir Alain Chatriot, Marie-Emmanuelle Chessel e (...)

9Il rappelle en outre, contre certains discours militants un peu trop schématiques que le néolibéralisme n'est ni universel dans sa forme, ni homogène, ni nouveau, mais aussi que celui-ci s'est constitué en s'appuyant largement sur l'Etat, et non en opposition à ce dernier 12. Cette analyse invite enfin à s'interroger sur l'évolution de la représentation du citoyen-usager dans les services publics. Régulièrement convoqué comme caution des "réformes", dont l'objectif premier serait d'améliorer toujours son service, la figure de l'usager semble en effet être ce faisant rabattue sur celle d'un consommateur comme les autres. Or, cette dernière figure est éminemment ambiguë, et apparaît aujourd'hui s'être constituée comme une des principales sources de légitimation des entreprises politiques de toutes sortes 13.

10Quoiqu'il en soit, par sa méthodologie comme son outillage conceptuel, mais aussi par le parcours à travers l'histoire politico-administrative française qu'il propose, l'ouvrage de Philippe Bezes devrait servir aussi bien les politistes intéressés d'une manière ou d'une autre à l'ouverture de la « boîte noire » que dissimule le substantif d'« Etat » qu'aux citoyens, fonctionnaires ou non, soucieux de comprendre le fonctionnement de ce dernier, et les transformations qui le travaillent.

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Notes

1 Voir Les règles de la méthode sociologique, Paris, PUF, 2007 [1ère éd. : 1898]

2 Entendez de l'administration publique

3 Pour une présentation comportant sa fameuse métaphore du jeu de cartes, voir Qu'est-ce que la sociologie ?, La Tour d'Aigues, éd.de l'Aube, 1991 [1ère éd. : 1970], pp. 154-161 ; pour une critique de cette notion, voir Jean-Hugues Dechaux, « Sur le concept de configuration : quelques failles dans la sociologie de Norbert Elias », Cahiers internationaux de sociologie, n° 99, juillet-décembre 1995, pp. 293-313

4 Suivant la notion forgée cette fois par Charles Tilly, pour analyser l'évolution des formes d'action collective. Voir La France conteste de 1600 à nos jours, Paris, Fayard, 1986, pp.541-551

5 Sur cette question, voir l'ouvrage classique de Joseph Gusfield, récemment édité en français, à partir de l'exemple de la conduite en état d'ivresse, La culture des problèmes publics, Paris, Economica, 2008 [1ère éd. : 1963]

6 Sur les liens étroits que cette dernière entretient plus largement avec l'essor du néolibéralisme, voir François Denord et Antoine Schwartz, L'Europe sociale n'aura pas lieu, Paris, Raisons d'Agir, 2009

7 En premier lieu, le « raisonnement en masse salariale » et le « glissement-vieillesse-technicité ». Pour plus de détails, voir Philippe Bezes « Rationalisation salariale dans l'administration française. Un instrument discret » in Pierre Lascoumes et Patrick Le Galès (dir.), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, pp.71-122

8 Et parmi lesquels se trouvent deux énarques issus de la fameuse promotion Voltaire, Ségolène Royal et François Hollande...

9 Voir notamment "28 000 postes de fonctionnaires supprimés en 2008", lemonde.fr, 27 mars 2009

10 Ou tout au moins devraient être

11 Voir par exemple Alain Desrosières, La politique des grands nombres : histoire de la raison statistique, Paris, La Découverte, 2000 ; le dossier "Quantifier", Genèses n°58, Paris, Belin, 2005 ou encore Isabelle Bruno, A vos marques, prêts... cherchez !, Bellecombe-en-Bauges, éditions du Croquant, 2008

12 Voir François Denord, Néo-libéralisme version française. Histoire d'une idéologie politique, Paris, Demopolis, 2007

13 Pour une perspective historique sur cette question, voir Alain Chatriot, Marie-Emmanuelle Chessel et Mathew Hilton, Au nom du consommateur, Paris, La Découverte, 2005. Voir également Sophie Dubuisson-Quellier, La consommation engagée, Paris, Presses de Sciences-po, 2009

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Pour citer cet article

Référence électronique

Igor Martinache, « Philippe Bezes, Réinventer l'Etat. Les réformes de l'administration française (1962-2008) », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2009, mis en ligne le 05 juin 2009, consulté le 21 juin 2018. URL : http://journals.openedition.org/lectures/765

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Rédacteur

Igor Martinache

Professeur agrégé (PRAG) en sciences économiques et sociales à l’Université Lille-1, et rédacteur en chef du site Agora / Sciences sociales. Igor Martinache est membre du comité de rédaction de Lectures.

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