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Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l'action publique

Elieth P. Eyebiyi
Sociologie politique : l'action publique
Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l'action publique, Armand Colin, coll. « U Sociologie », 2008, 294 p., EAN : 9782200019853.
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Texte intégral

1Neuf chapitres pour comprendre la trame de L'action publique dans l'approche disciplinaire de la Sociologie politique. Autant dire neuf leçons de sociologie politique avec bibliographie sélective, au fil desquelles Hassenteufel propose une déambulation théorique et pratique autour des concepts fondamentaux des politiques publiques et de leur mise en œuvre. Dans son introduction, l'auteur, auréolé de quinze ans d'expérience en matière de recherche, d'enseignement et d'animation scientifique dans le domaine des politiques publiques, rappelle l'inhérence des politiques publiques à la vie sociale contemporaine. Pour lui, ce fait justifie en plus du caractère pluridisciplinaire des politiques publiques et de la demande sociale à leur sujet, l'intérêt que l'on se doit de leur porter afin de comprendre les enjeux politiques actuels.

2La première difficulté lorsque l'on parle de politique publique réside en la clarification conceptuelle et l'auteur s'y attarde. Revenant sur la distinction entre polity, politics et policy, il montre que les politiques publiques sont la conjonction du polity et des policies. Programmes d'action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales (Thoenig, 1985 :6), elles se réfèrent à l'Etat en action (p.7). La centralité de l'Etat au cœur des politiques publiques devient toutefois plus difficile à dégager au regard de la jonction fréquente entre sphère publique et sphère privée. Mieux, l'Etat en lui même subit de multiples transformations, passant d'un Etat régalien à un Etat régulateur, sous les coups de boutoir du néolibéralisme et du capitalisme triomphant. L'analyse des politiques publiques vise alors à comprendre les raisons de leur mise en place, les agissements des acteurs impliqués et en dernier ressort, leurs effets. Le champ d'action des politiques publiques est très vaste et va des politiques réglementaires à celles constitutives en passant par les politiques distributives et redistributives (p.11).

3L'analyse des politiques publiques montre que leur évolution est tributaire des formes d'intervention de l'Etat (p.18). Historiquement, cette analyse a pris corps en trois phases. Le modèle rationnel inauguré par les « policy sciences », avait pour ambition de procéder à la rationalisation de l'action publique. Il a permit que se développe au sein en l'Etat le projet d'analyse des politiques publiques dans l'optique de rendre plus efficace les décisions. Or, une décision rationnelle donc à priori bonne ne se traduit pas toujours pas une réalisation aisée. C'est à ce niveau que la sociologie des organisations interviendra avec le modèle du « pessimisme sociologique », qui critique le fonctionnement des administrations et découvre la minoration des logiques d'acteurs dans la prise de décision. En effet, la mise en œuvre (bonne ou mauvaise) dépend étroitement non seulement de données organisationnelles et institutionnelles, mais aussi des logiques d'acteurs, des contradictions et des imperfections dans les décisions elles mêmes, tout comme des négociations entre acteurs en interactions.

4La traduction en actes d'une politique publique rationnelle soulève donc d'autres interrogations. Identifiant la faiblesse des policy sciences, la sociologie des organisations a donc tenté d'y pallier en introduisant dans l'analyse les facteurs sociologiques tant des organisations que des acteurs individuels et collectifs en interactions. De nouvelles théorisations sont alors apparues, inaugurant la troisième phase de l'analyse. Il s'agit de la sociologie politique de l'action publique, qui insiste sur le rôle des acteurs dans leurs dimensions stratégique et cognitive, ainsi que leurs modes d'interaction. Le paradigme d'analyse corporatiste (p.22) illustrera la force des lobbies dans l'action publique. Les rapports de pouvoir liés aux ressources des différents acteurs et au contexte dans lequel ils s'inscrivent crédibilise la nécessité de leur prise en compte par la sociologie publique.

5Lasswell fut le fondateur du modèle d'analyse séquentiel, lui même reposant sur les policy sciences. Selon sa distinction, les politiques publiques sont des processus organisés autour de sept axes : l'intelligence, la promotion d'options par les décideurs, le choix, l'invocation ou contrainte, l'application de mesures, l'achèvement de la politique et enfin l'évaluation (pp.28-29). On constate qu'un tel modèle accorde une grande importance à la décision, rappelant la centralité de l'Etat. Si ce modèle tend à réduire les politiques publiques à un enchâssement linéaire de séquences, on lui reproche également des insuffisances dans la pertinence descriptive (p.33) puisque la chronologie des séquences ne tient pas d'une évidence récurrente. La linéarité que veut leur conférer le modèle séquentiel souffre donc d'une multitude de maux. L'auteur en retient deux : l'ignorance des contraintes et contextes multiples, voire systémiques, et l'occultation de la dimension symbolique, intrinsèque dans le décryptage d'une construction collective d'acteurs en interaction -l'action publique- (p.103).

  • 1 FULLER R., MYERS R., 1941, “The Natural History of a Social Problem”, American Sociological Review, (...)
  • 2 BECKER H. (dir.), 1966, Social Problems: A Modern Approach, New York, John Wyler.
  • 3 NEVEU E., 1999,”L'approche constructiviste des ''problèmes publics''. Un aperçu des travaux anglo-s (...)
  • 4 KINGDON J., 1984, Agendas, alternatives and Public policies, Boston, Little Brown and Company.

6Pour analyser la construction des problèmes publics, l'auteur invite avant tout, à la suite de Fuller et Myers1 et Becker2, à opérer une rupture avec la conception « objectiviste » héritée du positivisme. A force d'exemples (le mouvement contre l'alcoolisme aux Etats-Unis, la question de la pédophilie, les accidents du travail, etc....), il montre que les problèmes publics sont construits sur la base des valeurs des acteurs. Aussi dans une perspective constructiviste, il s'agit de placer le problème public dans son contexte actanciel, car « ...tout fait social peut potentiellement devenir un ‘'problème social'' s'il est constitué par l'action volontariste de divers opérateurs [...] comme une situation problématique devant être mise en débat et recevoir des réponses en termes d'action publique »(Neveu, 19993). Ainsi, la construction d'un problème public suppose une mobilisation collective autour du fait pour l'ériger en une préoccupation légitime au sein de l'espace public, déclenchant peu ou prou l'action publique. C'est la condition sine qua non pour ce faire, le processus de sa publicisation se manifeste par l'action des lobbies qui la plupart du temps s'inscrivent dans une économie de la dénonciation. Mais, pour qu'il y ait effectivité de la mise sur agenda du problème public construit et publicisé par la mobilisation collective, la conjonction des trois flux de Kingdon4 -problem stream, policy stream et political stream- doit s'opérer (p.56) pour donner le policy window ou « fenêtre d'opportunité politique ».

7Dans les inévitables espaces-temps ainsi créés pour assurer la manifestation de la mise sur agenda des politiques publiques, plusieurs catégories d'acteurs entrent en interactions, illustrant le croisement des media, de la politique et de l'action collective. D'ailleurs, au terme de cette démonstration, l'auteur conclut sur la nécessité pour comprendre la mise sur agenda, de procéder par le biais de sa sociologie politique de l'action publique. Laquelle approche prend l'allure d'une inter-discipline tridimensionnelle (sociologie des mobilisations, études des medias, analyse de la compétition politique).

  • 5 CROZIER M., FRIEDBERG E., 1977, L'Acteur et le Système, Paris, Seuil, coll.”Points ».

8L'analyse décisionnelle permet à son tour de comprendre les ressorts de la décision, prise par les gouvernants pour faire croire qu'ils assument leurs responsabilités, même lorsqu'elle est fonction de calculs politiques de sa rationalité et les contraintes qui lui sont liées. L'épisode de la crise des missiles de Cuba en 1962 en pleine guerre froide illustre que le processus décisionnel lui-même est objet de tensions et d'interactions dans les sphères décisionnelles. Cependant, lorsque la décision est prise, la question de sa mise en œuvre demeure entière. C'est là que le modèle de la sociologie des organisations, après avoir fait la critique de l'idéal type wébérien de l'administration bureaucratique montre la forte interpénétration entre l'administration et son environnement social et remet en cause le principe de l'obéissance hiérarchique (p.86). Il n'est plus besoin de rappeler la contribution de Crozier et Friedberg5 à la compréhension des logiques d'acteurs dans le système bureaucratique. On retient que la forte autonomisation (voire la spécialisation) des molécules d'acteurs au sein de l'organisation bureaucratique contribue à la fragiliser et vicier la mise en œuvre de politiques publiques de plus en plus territorialisées et transversales. Egalement, si la place de l'acteur est fondamentale dans l'action publique, la dimension politique des (hauts) fonctionnaires n'est pas à ignorer vu qu'ils se situent à l'interface du pouvoir politique et de la technocratie administrative. Ils légitiment politiquement les politiques publiques tout en contribuant à produire les compromis nécessaires entre gouvernants, acteurs politiques et lobbies (p.150). Quand aux acteurs intermédiaires, les experts, ils assurent par la médiation de l'évaluation, à la fois un rôle de relais et de courtage, offrant ainsi l'interaction nécessaire entre la localisation d'une politique globale (p.198). La généralisation des activités d'audit, benchmarking, et autres contrôle de qualité, outre de s'inscrire donc dans un processus de managérialisation des politiques publiques (p.222) en tant que ressource politique, aux mains des gouvernants, apparaît comme un instrument au service de l'expertise.

9A travers le cas de la France, l'auteur dans son dernier chapitre, montre que l'action publique n'est pas une construction en vase clos : elle est sujette aux changements externe et interne, globale et locale. Ainsi, si l'Etat perd de plus en plus sa centralité au profit d'acteurs émergents, la dynamique de l'européanisation est un facteur exogène pour la France, la territorialisation constitue une variable endogène, les deux étant à considérer dans une certaine temporalité, pour apprécier la grille de lecture des changements de l'action publique. On n'oublierait pas les phénomènes de privatisation et de transversalisation des politiques (p.232) qui contribuent toutes à l'institutionnalisation de nouveaux cadres d'interdépendance.

10La logique de la construction des problèmes publics est multidimensionnelle et multimodale. Elle inclue une variété d'acteurs empruntant des itinéraires de mobilisation variés, acteurs étant à la quête d'un (re)positionnement par rapport au pouvoir, à chaque fois que se conçoit une politique publique. La question de l'opérationnalisation des politiques publiques invite l'expertise dans le débat de leur évaluation pour favoriser une certaine optimisation de l'action et comprendre leurs modalités d'expression. Dans ce cadre se lit également les changements opérés et/ou induits par les politiques publiques, qu'elles soient mises ou non sur agenda. Ces changements s'inscrivent à la fois dans un paradigme localiste et dans une mouvance supranationale qui consolident l'émergence d'acteurs nouveaux réformateurs ou programmatiques. Constatant que l'Etat subit par suite, de profonds bouleversements dans ses modes traditionnels de constitution et d'action, l'auteur conclut sur la construction collective de l'action publique dans le cadre d'un Etat régulateur, c'est-à-dire déterritorialisé et dédifférencié (p.269). Parler alors de retrait ou même de désengagement de l'Etat ne serait pas une exagération, du moins dans les pays du sud, où le discours néolibéral et l'importation des kits de politiques publiques tout faits est un sport privilégié pour nombre de gouvernants, épaulés ou contraints par les instituions néolibérales, sans tenir compte des réalités de leurs contrées. Les lobbies locaux demeurent également trop focalisés sur des questions sur lesquelles elles ont peur d'emprise (lutte contre la corruption, suivi des objectifs du millénaire pour le développement, etc.). Sur un goût d'inachevé ;, l'Etat contemporain navigue entre évidement et déclin, à en croire les derniers mots de l'ouvrage.

11L'organisation de cet ouvrage, estampillé « cycle M, cycle D, classes préparatoires, IEP » mais dont le public devrait et doit aller bien au-delà, le rend très pratique pour une bonne compréhension du sujet traité : les politiques publiques. En dépit d'une bibliographie générale et d'un index thématique, chaque chapitre est étoffé par l'indication d'ouvrages catégorisés en références bibliographiques ‘'générales'' et ‘'études de cas'' ; sans omettre la multitude d'encadrés qui illustrent au fur et à mesure les objets interrogés et le raisonnement de l'auteur, qui mobilise plusieurs courants de pensée. La méthode de l'auteur est on ne peut dire, interdisciplinaire et systématique. C'est dire à notre humble avis, que l'ouvrage de Hassenteufel n'en est pas seulement un : c'est un manuel ! Et comme tous les manuels, il est difficile d'en rendre toute la substance en quelques lignes, en quelques pages. Le lecteur trouvera à souhait sans aucun doute à mon avis, les matériaux nécessaires pour comprendre les politiques publiques.

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Notes

1 FULLER R., MYERS R., 1941, “The Natural History of a Social Problem”, American Sociological Review, 6, p.320-328.

2 BECKER H. (dir.), 1966, Social Problems: A Modern Approach, New York, John Wyler.

3 NEVEU E., 1999,”L'approche constructiviste des ''problèmes publics''. Un aperçu des travaux anglo-saxons », Etudes de communication, 22.

4 KINGDON J., 1984, Agendas, alternatives and Public policies, Boston, Little Brown and Company.

5 CROZIER M., FRIEDBERG E., 1977, L'Acteur et le Système, Paris, Seuil, coll.”Points ».

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Pour citer cet article

Référence électronique

Elieth P. Eyebiyi, « Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l'action publique », Lectures [En ligne], Les comptes rendus, 2009, mis en ligne le 28 septembre 2009, consulté le 21 septembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/lectures/795

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