• 1 Il faut noter cependant qu'une telle pratique est cependant loin d'être étrangère à la France, qui (...)
• 2 Sur cette question, de nombreux travaux se sont inscrits dans le sillage de l'ouvrage pionnier de M (...)
• 3 Particulièrement en matière d'immigration. Voir Alexis Spire, Étrangers à la carte. L'administratio (...)

1Une idée tenace voudrait que la frontière entre responsables politiques et membres de l'administration soit bien établie. En France tout au moins, car divers pays étrangers ont, à l'instar des Etats-Unis, ont très tôt introduit officiellement un « système des dépouilles » (« Spoils System ») qui consiste à accompagner toute alternance politique par une alternance administrative 1. Contre cette conception d'une administration n'ayant qu'un rôle d'exécution bureaucratique, plusieurs recherches ont pourtant mis en évidence la dimension éminemment politique du travail administratif, aussi bien au « bas de l'échelle » 2, que dans le pouvoir discrétionnaire dont peuvent disposer les hauts-fonctionnaires 3. C'est cette dernière dimension qu'étudie Sylvain Laurens, à partir de la période 1962-1981, charnière à bien des égards.

• 4 Au sens de la construction d'un « problème » public, qui s'opère à travers la formulation particuli (...)
• 5 Voir les travaux de Norbert Elias, en particulier La dynamique de l'Occident, Paris, Pocket, 1975 ( (...)
• 6 Souligné par l'auteur

2S'y est en effet joué un processus de (re)politisation 4 qui a culminé dans la décision gouvernementale de suspendre l'immigration de travail le 3 juillet 1974. En reconstituant le rôle spécifique des hauts fonctionnaires et les affrontements « feutrés » qui ont pu les diviser, l'auteur prend surtout ses distances avec les explications traditionnellement avancées de cette évolution, qui font la part trop belle à la conjoncture économique et aux extrêmes politiques dans cette remise sur l'agenda de la question migratoire, et invite à « penser de façon relationnelle la mise à l'agenda dont l'immigration peut faire l'objet dans l'espace public par des acteurs militants, politiques, associatifs, et l'investissement croissant, au sein même de l'État, d'acteurs toujours plus hauts placés, toujours plus nombreux, et toujours plus proches du pouvoir politique » (p.65). Il s'inscrit ce faisant dans le sillage des travaux de Jacques Lagroye ou Jean-Michel Eymeri, qui, en forgeant la notion de « fonctionnaires-gouvernants » ou « fonctionnaires-dirigeants », ont attiré l'attention sur ce groupe social spécifique - formé selon les estimations de Sylvain Laurens d'au plus 7 000 personnes sous la Ve République (p.15) -et ses mobilisations, jouant un rôle décisif dans les processus de « domination à distance » intrinsèquement liés au développement de l'État-nation 5. Il s'agit alors de ne pas nier « toute la complexité de cette interface où « étatique » et « politique » s'interpénètrent constamment » (p.162) en tombant dans l'un des deux écueils consistant à présupposer la prééminence de l'un sur l'autre. Dès lors, « penser les fonctionnaires-gouvernants comme un groupe social permet ici de substituer aux approches en termes « d'impulsion » une approche en termes de relations de pouvoir : les rapports entre cabinet ministériel et sommets des administrations centrales pouvant s'appréhender comme des rapports de force permanents entre les agents inscrits dans un même champ de pouvoir6 » (p.163).

• 7 Mais également particulier sur bien des aspects, ce qui amène Sylvain Laurens, non sans raison, à c (...)

4Celui-ci résulte en large partie du processus de décolonisation qui s'amorce à cette période en ce qui concerne les territoires africains. D'une question « interne »en quelque sorte, les déplacements entre les anciens pays colonisés et l'ancienne métropole vont en effet devenir une affaire diplomatique, et plusieurs négociations bilatérales vont alors se mettre en place autour du nouveau statut des anciens ressortissants de l'empire colonial français. Intervient par ailleurs le reclassement des anciens agents en poste dans les colonies, dont certains, pourvus de capitaux scolaires et sociaux relativement importants, vont s'orienter vers l'administration des étrangers. Une reconversion qui n'est cependant pas sans remous. Le cas de l'indépendance algérienne est à cet égard paradigmatique 7, dans la mesure où le territoire avait été « départementalisé » : les liens entre les populations de l'ancienne métropole et le nouvel état indépendant étaient ainsi logiquement plus étroites, tandis que les « Français musulmans d'Algérie » (FMA) se voient ainsi retirer leur citoyenneté française pour recevoir une nouvelle  nationalité « à distance » tandis que les « Pieds noirs » deviennent des étrangers dans le nouvel état, dont il va falloir organiser le départ.

• 8 Alors conseillé par un certain Michel Pébereau, qui n'a alors pas de mots assez durs pour dénoncer (...)

5Un troisième facteur va intervenir dans cette repolitisation à l'orée de la décennie 1970 : l'évolution de la perception des phénomènes économiques au sein de la haute-fonction publique, à commencer évidemment par les directions du Trésor et du Budget au Ministère des Finances. Là encore, l' « énarchisation » de la haute administration joue un rôle décisif, du fait notamment que les jeunes agents en question aient été formés à la « science économique » au lieu de l'« économie politique ». Un paradigme « néo-monétariste » va ainsi progressivement s'imposer, concevant les travailleurs immigrés et notamment les transferts effectués en direction de leurs pays d'origine comme un « problème » pour l'économie nationale. Mais si la « nébuleuse réformatrice » a pu profiter de l'arrivée de Valéry Giscard d'Estaing au Ministère des Finances 8 pour établir sa mainmise sur les différents comités interministériels sur l'immigration - où se jouent les rapports de force les plus décisifs (p.177)-, il ne faudrait pas croire que celle-ci ne s'est pas heurtée à une certaine opposition au sein même de la haute fonction publique. Certains, tels André Postel-Vinay, ancien résistant, inspecteur des Finances, alors directeur général de la Caisse Centrale de Coopération Économique (CCCE), promeuvent une politique de coopération fondée sur des dons financiers - et non des prêts - à destination des pays anciennement colonisés, articulée à une action sociale et de formation pour les travailleurs immigrés en France - deux dimensions que les jeunes énarques réformateurs vont au contraire distinguer. En fin de compte, « à compter de la décennie 1970, la politique d'immigration se trouve arrimée, au moins au Ministère des Finances, à une réflexion plus générale sur la stabilité monétaire et le maintien des équilibres économiques (budgétaires, sur le marché du travail, au niveau des prix, des salaires,...) » (p.132).

• 9 Sur les trois logiques potentiellement en tension au sein des politiques d'immigration - main-d'œuv (...)
• 10 Diplomate, ministre plénipotentiaire, et aujourd'hui chercheur à l'IFRI (Institut Français des Rela (...)

6Dans la deuxième partie, Sylvain Laurens revient sur la formation de la DPM en montrant notamment comment celle-ci représente la matrice d'un « discours pré-politique » érigeant l'immigration en « problème », avant d'étudier le rôle des différents agents - fonctionnaires de la DPM, de la direction de la Réglementation et préfets notamment- dans le renouvellement de la logique de main-d'œuvre puis de celle de police 9, qui aboutissent dans un premier temps aux fameuses circulaires Marcellin-Fontanet de 1972. Il s'agit ensuite durant les deux années qui suivent pour ces mêmes fonctionnaires d' « entretenir la flamme d'une politique restrictive » en déployant un travail argumentaire soigneux que retrace l'auteur et qui consiste notamment à répondre aux attaques des associations de défense des travailleurs migrants, telle l'Amicale des Algériens en France, mais aussi du gouvernement algérien, concernant notamment la portée des crimes racistes, tout en utilisant habilement les sondages privés en plein essor pour construire la représentation d'un racisme populaire justifiant la fermeture des frontières. Concernant la décision du 3 juillet 1974 déjà évoquée, l'auteur met donc en évidence les limites du discours habituel consistant à établir un lien mécanique entre « arrêt de l'immigration » et « contexte économique difficile » - justifiable a posteriori- occultant ce faisant le nécessaire « travail d'universalisation » par lequel cette liaison a pu être établie - autrement dit un travail consistant à « taire certains aspects de la réalité au profit d'autres » (p.206). De même, loin d'aller dans le sens des intérêts de l'ensemble des agents concernés, cette décision a dû faire l'objet d'un intense « travail de traduction simultanée » en direction de différents publics afin de les convaincre du bien-fondé de la mesure par cette « avant-garde » administrative, et auquel André Postel-Vinay, devenu entre temps Secrétaire d'État aux travailleurs immigrés a lui-même participé, non sans conserver une appréciation différenciée des « problèmes » posés par l'immigration - en l'occurrence plus « humains et sociaux » que « monétaires » selon lui. Rapidement démissionnaire, faute de s'être vu accorder les crédits nécessaires à un projet de logements, Postel-Vinay est remplacé par Paul Dijoud qui, pour « exister » dans le gouvernement - ce dont dépend la poursuite de sa trajectoire politique-, autrement dit compenser une position inférieure dans la hiérarchie des portefeuilles ministériels, va constituer un « imposant cabinet » conformément aux nouveaux canons de la haute fonction publique, puis faire rédiger par l'un de ses conseillers, Philippe Moreau-Desfarges 10 dans un « livre-programme » censé synthétiser la « nouvelle politique d'immigration » que Dijoud entend incarner. « En résumé, un énarque en cabinet va réaliser la mise en forme d'un programme politique commandé par un autre énarque passé en politique, à partir de notes de synthèses rédigées par des énarques en poste dans les services » (p.234).

• 11 Sur cette dernière, on pourra renvoyer aux travaux de Patrick Weil, notamment La France et ses étra (...)

10On voit au terme de ce parcours combien l'ouvrage de Sylvain Laurens apporte dans la connaissance des mécanismes de la construction - la formulation autant que la mise sur agenda- d'un « problème » public, ici l'immigration. Remettant en cause un certain nombre d'idées couramment admises concernant cette politisation, il permet notamment de constater à quel point les représentations et argumentaires alors déployés restent largement d'actualité. Mais en rappelant les projets alternatifs portés par une génération de fonctionnaires-gouvernants issus pour une large part de la Résistance, il apporte une contradiction essentielle à l'idée fataliste selon laquelle il n'y aurait qu'une politique possible en la matière. Enfin, et car ce n'est pas seulement - et même d'abord- un ouvrage sur les politiques d'immigration 11, rajoutons qu'il apporte une contribution décisive à la sociologie des élites étatiques, en attirant l'attention sur ces acteurs multipositionnels que sont les fonctionnaires-gouvernants, à cheval sur un espace où s'interpénètrent les sphères politiques, administratives et associatives. Une sociologie qui est loin d'être superflue en ces temps où le volontarisme politique s'affiche tellement dans les discours qu'il en escamote ses conditions effectives de réalisation...