1A reforma da administração pública durante o Estado Novo português é um tema pouco aprofundado pela historiografia. Alguns dos estudos sobre a reforma administrativa da década de 1930, bem como aqueles que analisam os desenvolvimentos do final da década de 1960, cingem-se aos grandes traços do processo, não incidindo sobre a orgânica e evolução dos organismos responsáveis pela coordenação da reforma administrativa criados nesta fase (Araújo 2005; Silva 2012; Marques 2016). Por sua vez, outros autores privilegiam o estudo do tema no período democrático (Madureira 2015 e 2020; Carvalho 2008; Gomes 2001; Cardoso 2012). O percurso trilhado durante o Estado Novo é, assim, pouco abordado, acabando por votar ao esquecimento duas décadas de reflexões e providências que terão, também, impacto no rumo seguido em democracia.
- 1 Contudo, quer em Portugal quer em Espanha, o projeto tecnocrata apresenta evidentes implicações p (...)
2Desde o final da segunda guerra mundial começa a tornar-se clara, a nível internacional, uma preocupação acrescida com o grau de eficiência das administrações públicas (ONU 1948 e 1951), à qual Portugal não escapa. As novas lógicas do pós-guerra exigiam um estado mais interventivo no processo de desenvolvimento económico e social. Da mesma forma, a maior abertura ao exterior encetada na época colocaria o país em contacto com organismos que defendiam o estabelecimento de condições para a melhoria da produtividade das administrações públicas. As dinâmicas internacionais de transferência de conhecimento, apesar de demasiado complexas para serem contempladas no âmbito deste artigo, são responsáveis pelas semelhanças entre os projetos de reforma administrativa realizados internacionalmente, não obstante os diferentes objetivos políticos em presença (Azevedo 2019). Nesta conjuntura, várias medidas reformistas são colocadas em prática durante a década de 1950 sem, contudo, representarem um plano de conjunto e, sobretudo, sem o concurso de um órgão técnico central que procedesse à necessária coordenação. Estas medidas decorrem, igualmente, das novas lógicas de planeamento económico que se evidenciam na década de 1960 e que têm origem no voluntarismo de uma nova geração de quadros que se movimenta no interior do aparelho de estado, não tanto devido à sua vinculação política ao regime como ao seu papel enquanto técnicos.1
- 2 Sobre os problemas concetuais que se colocam na relação entre reforma administrativa e a necessid (...)
3Na década de 1960, esta realidade agudiza-se. À necessidade de uma administração pública capaz de garantir o suporte do desenvolvimento económico-social como base para a manutenção do regime alia-se a necessidade de este se mostrar capaz de administrar os territórios ultramarinos, num novo contexto de guerra colonial. Da mesma forma, a crescente mediatização das ações do estado e a maior exigência dos cidadãos relativamente às respostas dadas pela administração pública conduzem ao aumento do volume de trabalho nas repartições e à necessidade de melhorar o nível de comunicação entre o estado e os cidadãos. Esta conjuntura impõe a necessidade de implementação de alguns processos de simplificação e racionalização do trabalho, bem como a reforma da estrutura e orgânica do aparelho de estado, possibilitando a descentralização e desburocratização2 dos procedimentos e a intensificação da cooperação entre diferentes ministérios. Por outras palavras, era necessário iniciar uma reforma administrativa.
4A experiência da década de 1950 demostrara que esta não poderia ser bem-sucedida sem a existência de um plano de conjunto e de um organismo impulsionador e coordenador de caráter técnico. Neste sentido, foi criado em 1965, na Comissão Interministerial de Planeamento e Integração Económica (CIPIE), o Grupo de Trabalho nº 14 (GT 14), responsável pelos estudos sobre a reforma administrativa, do qual nasceria, em 1967, o Secretariado da Reforma Administrativa (SRA) (Azevedo 2019 e 2020). Inicialmente dirigido por Diogo de Paiva Brandão, simultaneamente presidente do GT 14 e secretário-geral da Presidência do Conselho, este organismo seria responsável pelo arranque do projeto de reforma administrativa, baseado nas prioridades do III Plano de Fomento, que entraria em vigor em 1968. No final da década de 1960, o SRA iria empenhar-se na realização de estudos de base e na implementação das providências consideradas mais urgentes para combater os principais vícios e constrangimentos da administração pública portuguesa. Até 1969, teriam lugar alguns esforços no sentido da melhoria das condições económico-sociais do funcionalismo público, da reorganização da orgânica de alguns organismos do estado e do apoio ao funcionamento de núcleos de organização e métodos (O&M). Porém, fruto do fim dos trabalhos do GT 14 e do desmantelamento da equipa que partilhava funções no SRA, o ano de 1970 marcaria um decréscimo na atividade deste organismo. No final desse ano, na sequência da reestruturação da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho (SGPC), o SRA seria fundido com a mesma, dando lugar à sua extinção.
5Entre 1970 e 1974, a coordenação da reforma administrativa seria garantida por dois organismos que se sucederam: a Direção de Serviços da Reforma Administrativa (DSRA), entre 1970 e 1973, e o Secretariado da Administração Pública (SAP), em 1973 e 1974. A amplitude da sua ação e os meios que teriam ao dispor mudariam de acordo com a conjuntura e com a evolução do conceito e da metodologia da reforma administrativa. O presente artigo pretende refletir sobre a segunda fase dos esforços de reforma da administração pública encetados pelo Estado Novo, correspondendo ao período de vigência da DSRA e do SAP. Da mesma forma, pretende demonstrar o modo como estes esforços se articulam com a conjuntura da época, oscilando ao sabor da fase mais dura do marcelismo, cujas idiossincrasias justificam as opções tomadas e explicam alguns dos constrangimentos verificados.
6A atuação dos organismos centrais coordenadores da reforma administrativa é ainda bastante desconhecida da historiografia, sobretudo pelo facto de se desconhecer o seu espólio documental. A investigação apresentada neste artigo pretende colmatar esta falha, reconstituindo a evolução da ação destes organismos com base em fontes de natureza diversa que incluem debates parlamentares, legislação e publicações da época, bem como documentação da CIPIE e a correspondência enviada aos vários ministérios pelos organismos em estudo e que por estes foi salvaguardada. O entrecruzar dos dados provenientes destas fontes permitiu reconstituir a evolução de parte da missão da DSRA e do SAP e permitiu verificar o modo como esta se articula com as prioridades do regime e com as idiossincrasias da fase final do marcelismo. Assim, a primeira secção deste artigo incidirá sobre o processo de criação e a orgânica da DSRA, evidenciando as reflexões em torno da sua constituição. De seguida, são apresentadas as linhas gerais da sua ação, integrando-as na conjuntura da “segunda fase” do marcelismo. Por último, relaciona-se a criação do SAP com o novo ímpeto dado à reforma administrativa, enquanto meio para superar os desafios colocados ao regime.
- 3 Decreto-lei nº 48058, Diário do Governo, nº 273/1967, Série I, 23 de novembro de 1967, pp. 2050-2 (...)
- 4 Decreto-lei nº 622/70, Diário do Governo, nº 292/1970, Série I, 18 de dezembro de 1970, pp. 1904- (...)
- 5 Arquivo da Presidência do Conselho de Ministros, Lisboa (APCM), pasta 228/3 – capilha C, Document (...)
7O Secretariado da Reforma Administrativa havia sido criado em 23 de novembro de 1967 – num contexto em que o regime tentava adaptar-se aos desafios do tempo –, cabendo-lhe o estudo, planeamento, coordenação e acompanhamento da reforma administrativa.3 Porém, a 18 de dezembro de 1970, após cerca de 3 anos de funcionamento, é determinada a sua fusão com a SGPC.4 Esta medida inseria-se numa lógica de reorganização da secretaria-geral que determinou conceder a uma direção de serviços a responsabilidade sobre os trabalhos relativos à reforma administrativa. Era, assim, criada a Direção de Serviços da Reforma Administrativa, cuja direção foi atribuída a Gabriela Salgueiro.5 As reações sobre a extinção do SRA são múltiplas. Por um lado, é visível que a direção de serviços não apresentava os mesmos poderes de intervenção sobre as estruturas da administração pública do que o organismo anterior, sendo a sua ação limitada à proposta e sugestão de providências e à realização de estudos. Alguns autores veem, inclusivamente, a criação da DSRA como mais um passo tendente ao fim dos esforços para a reforma administrativa, num percurso que havia tido início em 1968-69, com a mudança do diretor-geral do SRA e com a não concretização das expetativas criadas no início do marcelismo. Na lógica destes autores, a criação da DSRA apresentava-se como o fim dos esforços de reforma, passando a partir daí a ser realizado um trabalho extenso, mas superficial, que não conduziu à racionalização de estruturas, à modernização de processos de trabalho, à melhoria das relações com o público, nem ao aumento do nível de formação dos funcionários (Gonçalves 2000, 35).
- 6 Diário das Sessões da Assembleia Nacional (doravante DSAN), legislatura 10, sessão legislativa 2, (...)
- 7 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 2, nº 96, 23 de abril de 1971, p. 1897.
- 8 Administração Pública: Boletim de Informação Administrativa, 1 (1972), p. 23.
8No entanto, outros autores reconhecem na criação da DSRA um passo essencial para um maior suporte estatal ao processo de reforma administrativa. Em janeiro de 1971, o deputado Leal de Oliveira congratulava o governo pela integração do órgão central responsável pela reforma nos serviços da SGPC, considerando ser este passo a manifestação de uma intenção de aceleração dos intuitos reformistas.6 Da mesma forma, em abril do mesmo ano, Lopes Frazão afirmava que a reforma administrativa iria beneficiar da proximidade com Marcello Caetano,7 reconhecido pela sua ligação às lógicas de planeamento económico nacional, ao direito administrativo e às ciências administrativas. De facto, aquando da criação da DSRA, o governo continua a manifestar a intenção de manter o processo de reforma administrativa, não obstante a extinção do órgão que havia sido inicialmente criado para se ocupar do seu desenvolvimento (Caetano 1971). A fusão é justificada por razões de ordem prática, nomeadamente, o evitar da sobreposição de competências após a remodelação da SGPC, a maior facilidade de direção e a melhor utilização de meios. No entanto, é necessário ter em consideração que o governo deixaria também expresso que, ainda que a DSRA assumisse as atribuições do SRA, não teria a mesma amplitude de ação. Em articulação com a DSRA, passaria a caber aos diversos departamentos ministeriais a responsabilidade pelo desenvolvimento da reforma administrativa.8
9De facto, analisando os decretos de criação dos três organismos é visível que a fusão do SRA com a SGPC no processo de criação da DSRA significou uma perda de prerrogativas do organismo responsável pela reforma, prerrogativas estas que voltariam a ser parcialmente atribuídas ao SAP. O decreto-lei nº 48058 atribuía ao SRA a missão de estudo, planeamento, coordenação e acompanhamento das medidas tendentes a aperfeiçoar a administração pública e a melhorar a produtividade dos serviços. Porém, no caso da DSRA, esta apenas estava incumbida de realizar os estudos e trabalhos que lhe fossem propostos pelo presidente do conselho e promover as providências de reforma administrativa com interesse para os organismos dependentes da Presidência do Conselho, sendo a sua autonomia e missão bastante limitadas.
- 9 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 2, nº 92, 16 de abril de 1971, p. 1820.
10No entanto, a DSRA entraria em funções de forma efetiva em 1971, num contexto económico, social e político que começava a alterar-se e que traria novos desafios ao país. Num clima de crescente agitação social, os encargos com a defesa aumentavam, como resultado de uma guerra que se prolongava há uma década, enquanto a necessidade de estimular o desenvolvimento económico e social se mantinha premente. A imprescindibilidade da reforma da administração pública agudizava-se neste novo contexto, sendo cada vez mais definida como um dos pilares da sobrevivência do regime. Na Assembleia Nacional (AN) surgem vários exemplos desta realidade, entre os quais a proposta de resolução que, a 16 de abril de 1971, chama a atenção para aspetos considerados essenciais para o ultrapassar dos desafios que se colocavam ao país. O primeiro aspeto referido seria a urgência de uma reforma administrativa. Somente de seguida seria mencionada a necessidade de intensificar a associação entre o esforço de defesa e o fomento; de coordenar de forma mais íntima os departamentos militares e a sua relação com os congéneres civis; e de melhorar os meios humanos e materiais das forças armadas.9
11Também o presidente do conselho, Marcello Caetano, se pronuncia sobre o interesse do governo na continuação da reforma, tentando tranquilizar todos aqueles que já não acreditavam que esta viesse algum dia a ser efetivada. No discurso intitulado O governo quer a reforma administrativa, pronunciado na primeira reunião do Conselho Coordenador da Função Pública, Caetano voltaria a atribuir primazia ao fator humano, reafirmando a necessidade de a administração pública dispor de funcionários mais qualificados, de melhor qualidade, mais bem remunerados e, nos setores em que tal fosse possível, em menor número. De facto, já em 1969 o presidente do conselho referira ser a carência de técnicos o maior constrangimento da administração pública (Caetano 1970, 60). Para alcançar este objetivo era imprescindível que os funcionários públicos não apresentassem condições económicas e sociais desvantajosas relativamente ao setor privado. Porém, Caetano adiantava que as medidas tendentes a melhorar a situação dos servidores do estado teriam de ser implementadas gradualmente, pois significavam encargos importantes para o erário público, numa época em que as despesas com o setor da defesa e com o desenvolvimento do estado social representavam uma fatia relevante no orçamento do estado (Caetano 1971, 6-7).
- 10 Administração Pública: Boletim de Informação Administrativa, 1 (1972), pp. 25-29.
12Era este o cenário no qual a DSRA deveria manter os esforços de reforma administrativa iniciados anteriormente, apesar das limitações impostas à sua ação. Várias providências foram desenvolvidas entre 1971 e 1973, uma época particularmente difícil para o regime. Contrariamente ao que sucedia com o SRA, a DSRA não era obrigada a apresentar programas anuais, estando o seu trabalho reservado à resposta às solicitações que lhe fossem endereçadas pelo presidente do conselho. No entanto, através de uma publicação periódica da SGPC, é possível conhecer o seu plano de atividades para este período.10 Da mesma forma, também os programas anuais de execução do III Plano de Fomento fornecem informações sobre as atividades da DSRA. A partir destas fontes é possível identificar não só as primeiras providências tomadas pela Direção de Serviços, mas também aquelas que não tinham sido efetuadas pelo organismo anterior. Alguns estudos referentes à situação do funcionalismo público – o primeiro dos eixos do programa de reforma administrativa – são disso um exemplo, como a recolha-piloto de dados individuais dos servidores civis da Presidência do Conselho, cujos resultados eram ainda esperados. Da mesma forma, outros estudos não tinham ainda tido início, nomeadamente os trabalhos de análise e classificação de empregos públicos, sendo estes resultados essenciais para a definição de uma política coerente de pessoal e para a revisão do regime do pessoal assalariado.
- 11 Administração Pública: Boletim de Informação Administrativa, 1 (1972), pp. 16-17.
13Além da imprescindibilidade de concluir os estudos iniciados pelo SRA, a DSRA deveria ainda elaborar um sistema de administração do pessoal e rever o anteprojeto de diploma sobre o regime de faltas e licenças, que se encontrava em estudo. A formação dos funcionários era, também, considerada um elemento essencial. Para tal, cabia à DSRA a elaboração de uma política geral de formação, promovendo ações destinadas a várias categorias do funcionalismo, com especial ênfase na formação inicial de jovens funcionários de nível universitário, sem esquecer a necessidade de formação de formadores. Por último, as condições económicas e sociais do funcionalismo público eram, igualmente, tidas em consideração, com a realização de estudos para a melhoria das pensões de aposentação, invalidez e sobrevivência; a revisão do regime de abono de família; o alargamento dos esquemas de proteção na doença e maternidade; e a tentativa de generalização dos serviços sociais dos ministérios.11 Além da necessidade de igualar as regalias sociais oferecidas pelo setor privado, o desenvolvimento do conceito de estado social durante o marcelismo explicaria também esta tendência.
- 12 Administração Pública: Boletim de Informação Administrativa, 1 (1972), p. 11.
- 13 Decreto-lei nº 613/71, Diário do Governo, nº 304/1971, Série I, 31 de dezembro de 1971, pp. 2045- (...)
- 14 III Plano de Fomento. Programa de execução para 1972 (Lisboa: Imprensa Nacional, 1972), p. 16.
14Quanto à orgânica dos serviços, previa-se a realização de análises às estruturas administrativas, de modo a que pudessem ser formulados princípios orientadores da orgânica da administração pública e estabelecidos critérios gerais para a criação e reorganização de serviços públicos. Neste âmbito, a remodelação das secretarias-gerais dos ministérios apresentava especial importância, na sequência da própria reorganização da SGPC, devendo estas ser organizadas “em moldes modernos, de maneira a convertê-las em verdadeiros instrumentos sectoriais de reforma administrativa”.12 Ainda no âmbito da orgânica dos serviços, a DSRA previa a continuação da criação de empresas públicas, como forma de desburocratização e dinamização de determinados setores, sendo constituída, em 1971, a Empresa Pública de Urbanização de Lisboa.13 Dadas as transformações e reorganizações realizadas, a DSRA deveria, igualmente, preparar um Guia da Administração do Estado que facilitasse a compreensão da orgânica dos serviços por parte dos cidadãos e dos funcionários públicos.14
- 15 Administração Pública: Boletim de Informação Administrativa, 1 (1972), pp. 23-29.
15Ligada a estas questões encontrava-se a problemática dos métodos de trabalho utilizados pela função pública. A DSRA deveria preparar o Código de Processo Administrativo Gracioso – que constava dos programas de reforma desde 1968 – e compor um novo anteprojeto de diploma sobre desconcentração de competências. A O&M apresenta uma relevância importante, cabendo à Direção de Serviços providenciar a organização de ações de formação, propiciar a formação de especialistas em Espanha e possibilitar a realização de cursos de línguas estrangeiras. Também a informática começava a abrir caminho nas preocupações da DSRA, cabendo-lhe o tratamento da informação recolhida no inquérito sobre a utilização de computadores na administração pública.15
- 16 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 3, nº 177, 5 de abril de 1972, p. 3499.
- 17 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 3, nº 177, 5 de abril de 1972, pp. 3499-3500.
- 18 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 3, nº 181, 12 de abril de 1972, p.3573.
16Não obstante as providências efetivadas em 1971, as críticas contra a falta de implementação da reforma administrativa mantinham-se e os clamores pela execução da mesma perpassam a AN. Em abril de 1972, o deputado Leal de Oliveira afirmava que, apesar das reformas parciais já executadas ou anunciadas, os funcionários públicos mantinham uma situação económica e social inferior à do setor privado.16 Paralelamente, a situação da máquina administrativa era impeditiva de uma boa gestão dos novos desafios que se colocavam ao regime. A Nova Política Industrial do marcelismo era um deles. Em 1970, o secretário de estado da Indústria, Rogério Martins, havia declarado a vontade de definir uma nova política para a indústria, baseada na modernização do setor e na sua capacitação para a maior concorrência externa esperada após o desarmamento alfandegário decorrente dos acordos com a Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA) e com a Comunidade Económica Europeia (CEE) (Rosas 1994a, 466-467). Era essencial que a administração pública estivesse capacitada para suportar este desenvolvimento, apresentando o nível de eficiência necessário ao apoio que deveria prestar ao estado e aos privados. Porém, vários deputados acreditavam que os serviços públicos não apresentavam essa capacidade. De facto, em abril de 1972, o deputado Leal de Oliveira alertava para o facto de as caraterísticas da administração pública portuguesa poderem “surgir como verdadeiro estrangulamento ao fomento industrial que o governo pretende executar e a nação tão urgentemente necessita”.17 Também o deputado Joaquim Macedo afirmaria que a transformação da política industrial do governo dependeria de um reforço de funções da administração pública, ao qual esta teria de conseguir corresponder.18
- 19 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 4, nº 209, 14 de dezembro de 1972, p. 4146.
- 20 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 4, nº 207, 13 de dezembro de 1972, p. 4094; Lei nº 6/72, (...)
17A ineficácia da administração pública entravava, igualmente, a implementação das medidas exigidas pelos acordos com a CEE e com a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço, assinados em 1972.19 Era, assim, imprescindível que os serviços afins aos assuntos que os acordos contemplavam apresentassem a celeridade necessária e possibilitassem o desenvolvimento de soluções adequadas. Para tal, além de uma orgânica mais racional e de métodos de trabalho mais adequados, era também essencial que a administração pública fosse dotada dos funcionários mais apropriados. O artigo 22º da lei de meios para 1973 integrava-se nesta necessidade, tentando rever as condições da sua prestação de serviço, “tendo em conta os objetivos da reforma administrativa”.20 De facto, à medida que novos desafios exigiam uma administração pública cada vez mais eficaz, a crise económica e o aumento do custo de vida degradavam a situação do funcionalismo público. Era necessário providenciar uma melhoria dos vencimentos para evitar um aumento da fuga dos melhores funcionários para o setor privado, tendo Marcello Caetano feito referência a esta questão na Conversa em Família transmitida, na RTP, a 1 de março de 1973. Simultaneamente, era também indispensável a reforma contínua dos métodos de trabalho e das estruturas da administração, de modo a aumentar a rapidez e melhorar a produtividade do setor público.
- 21 Decreto-lei nº 225/72, Diário do Governo, nº 154/1972, Série I, 4 de julho de 1972, pp. 860-869.
- 22 Arquivo Histórico-Diplomático do Ministério dos Negócios Estrangeiros (AHD-MNE), Secretaria-Geral (...)
- 23 AHD-MNE, Comunicação enviada ao secretário-geral do Ministério do Ultramar. Documento avulso que (...)
- 24 Decreto-lei nº 320/73, Diário do Governo, nº 150/1973, Série I, 28 de junho de 1973, pp. 1101-110 (...)
- 25 Decreto nº 347/73, Diário do Governo, nº 161/1973, Série I, 11 de julho de 1973, pp. 1182-1194.
18Paralelamente às críticas e apesar de permanecer quase sempre aquém do que era esperado, a execução de providências de reforma administrativa manteve-se em 1972 e na primeira metade de 1973. No que diz respeito à orgânica dos serviços públicos, foi decretada a fusão da Imprensa Nacional com a Casa da Moeda.21 Foi, também, acelerada a preparação do Guia da Administração do Estado, cuja elaboração o decreto-lei nº 622/70 atribuía à SGPC, através da DSRA,22 e cuja publicação estava programada para o final de 1972. Por sua vez, o arrolamento dos organismos e serviços públicos existentes, com a respetiva estrutura, orgânica, atribuições e competências, foi iniciado mediante o envio de um inquérito que deveria ser devolvido à SGPC até ao dia 20 de julho de 1972.23 Da mesma forma, mantém-se o esforço de reorganização das secretarias-gerais dos ministérios. Em 1973 é reorganizada a Secretaria-Geral do Ministério do Interior e criada a Direção-Geral de Administração Local, em substituição da Direção-Geral de Administração Política e Civil.24 A sua organização e competência seriam definidas no mês seguinte,25 sendo este processo de reorganização do ministério objeto de uma informação publicada por António Pedrosa Pires de Lima numa revista internacional (Lima 1973).
19De facto, o governo mantém o esforço de reforma das estruturas administrativas do estado em busca de uma maior eficiência, envolvendo progressivamente todos os ministérios, mas apresentando uma maior ênfase sobre a justiça, educação nacional e saúde e assistência. Nesta reforma, a reorganização das secretarias-gerais adquire maior importância. No entanto, em Portugal, os anos de 1972 e 1973 seriam marcados por uma especial incidência de medidas relativas à situação do funcionalismo público, classe que continuava a apresentar várias deficiências, cada vez mais incompatíveis com os desafios do desenvolvimento. Segundo a avaliação feita por Júlio Dá Mesquita Gonçalves em 1972 – e sendo esta uma opinião recorrente em grande parte da documentação da época –, as deficiências apresentadas pelos servidores do estado faziam com que estes falhassem na compreensão do meio económico-social e da sua evolução; no entendimento do papel da administração pública como principal agente do desenvolvimento; e na capacidade de avaliar os fatores psicossociológicos presentes nas organizações administrativas. Além disso, os funcionários públicos apresentavam, em grande medida, falta de espírito científico, de capacidade de investigação e de racionalização do trabalho. Por seu lado, as caraterísticas da administração pública tinham, também, impacto na desmotivação dos funcionários e na crescente fuga para o setor privado. Os baixos salários; a carência de regalias sociais, sobretudo em comparação com o setor privado; as deficiências de formação; o múltiplo emprego; a rotina e empirismo dos métodos de trabalho; e a lentidão dos procedimentos constituíam fatores de desgaste e de afastamento dos funcionários mais hábeis (Gonçalves 1972, 205 e 209).
- 26 APCM, pasta 228/3 – capilha C, nota, 13 de abril de 1972, fl. 1.
- 27 APCM, pasta 228/3, nota em escrita cursiva datada de 22 de abril de 1972, fl. 1.
- 28 Decreto-lei nº 86/72, Diário do Governo, nº 65/1972, Série I, 17 de março de 1972, pp. 329-330.
20Na verdade, apesar de o primeiro eixo do programa de reforma administrativa adquirir nesta fase primazia sobre os restantes, tentando dar resposta à agitação social causada pelo aumento do custo de vida e à necessidade de manter os melhores funcionários ao serviço do estado, a situação económico-social do funcionalismo público mantinha-se bastante deficitária. Na década de 1970, a pluralidade de esquemas de proteção social em vigor originava desequilíbrios e desigualdades entre os trabalhadores e o alargamento da cobertura social dos funcionários públicos era ainda insuficiente. Por exemplo, em abril de 1972, a DSRA refere em nota que os funcionários da Presidência do Conselho e dos ministérios do Interior, Negócios Estrangeiros e Educação Nacional não estavam ainda abrangidos por serviços sociais, usufruindo alguns de modalidades limitadas de proteção através dos serviços sociais de outros departamentos. Esta situação era causadora de grandes dificuldades de atuação aos serviços sociais existentes, que tinham de dar resposta não só aos seus beneficiários, mas também aos funcionários de departamentos que ainda não dispunham dos seus próprios serviços de apoio social.26 Assim, previamente à melhoria das regalias sociais, a prioridade passava pela extensão da cobertura existente aos funcionários dos departamentos ministeriais ainda desprovidos de serviços sociais.27 Esta questão surgiria na sequência do decreto-lei que inseriu disposições relativas à generalização, coordenação e associação dos serviços sociais destinados aos servidores do estado e que autorizou o Conselho de Ministros a determinar a federação dos serviços existentes.28
- 29 Decreto-lei nº 457/72, Diário do Governo, nº 266/1972, Série I, 15 de novembro de 1972, pp. 1666- (...)
- 30 “A propósito dos primeiros trabalhos da reforma administrativa”. Seara Nova, nº 1485 (julho 1969) (...)
- 31 Arquivo da Rádio e Televisão Portuguesa (RTP), Conversa em Família, 14 de novembro de 1972.
- 32 Decreto-lei nº 498/72, Diário do Governo, nº 285/1972, Série I, 9 de dezembro de 1972, pp. 1-41.
21O ano de 1972 ficaria, igualmente, marcado pela concessão do 13º mês aos funcionários públicos,29 uma medida que apresentava um caráter isolado, visto não ser garantida a sua atribuição nos anos seguintes. A sua apresentação ao país foi feita numa Conversa em Família. Na emissão de 14 de novembro de 1972, Marcello Caetano anunciava a atribuição de mais um mês de ordenado a todos os funcionários públicos, no ativo ou não, bem como aos pensionistas do Montepio. O facto de não ser garantida a sua atribuição anual prende-se com a situação de esta ser entendida apenas como uma medida compensatória, resultante da impossibilidade de adequar rapidamente os salários ao custo de vida. A revisão das tabelas salariais, cuja última reforma datava de 1969, manter-se-ia como o principal objetivo do governo, na esteira das críticas feitas por alguns setores que entendiam que o aumento das regalias sociais do funcionalismo público só poderia ser aceite “como «sintoma» de uma muito próxima, porque inadiável, correção salarial”.30 Porém, os encargos que tal representava para o erário público não eram comportáveis nesta fase.31 Por último, no final do ano, seria ainda publicado o Estatuto da Aposentação.32
- 33 DSAN, legislatura 10, sessão legislativa 4, nº 195S1, 16 de novembro de 1972, p. 143.
- 34 Lei nº 6/72, Diário do Governo, nº 299/1972, 1º Supl., Série I, 27 de dezembro de 1972, p. 2062-( (...)
- 35 Decreto-lei nº 76/73, Diário do Governo, nº 51/1973, 1º Supl., Série I, 1 de março de 1973, p. 34 (...)
- 36 Portaria nº 152/73, Diário do Governo, nº 51/1973, 1º Supl., Série I, 1 de março de 1973, p. 340- (...)
- 37 Portaria nº 153/73, Diário do Governo, nº 51/1973, 1º Supl., Série I, 1 de março de 1973, p. 340- (...)
- 38 Arquivo da Rádio e Televisão Portuguesa (RTP), Conversa em Família, 1 de março de 1973.
22Também o ano de 1973 testemunharia várias providências legislativas tendentes à “revisão das condições de prestação de serviço do funcionalismo público, tendo em linha de conta os objetivos da reforma administrativa”,33 tal como havia sido previsto na lei de meios para o mesmo ano.34 Os meses de fevereiro e março seriam profícuos na determinação destas medidas. A 27 de fevereiro, uma deliberação do Conselho de Ministros determina o aumento de 15%, com um mínimo de 500$00, das pensões de aposentação e de reforma. A 1 de março outras medidas se seguiriam. É determinado o aumento de 15%, com o mínimo de 500$00, dos vencimentos, salários e outras remunerações principais dos servidores do estado, civis e militares, na efetividade de serviço.35 São também elevados os quantitativos das ajudas de custo36 e aumentados, de uma maneira geral, os quantitativos dos subsídios de viagem e de marcha.37 No mesmo dia, estas medidas são apresentadas por Marcello Caetano numa Conversa em Família, na qual são enfatizados os esforços feitos pelo estado no sentido de atualizar os vencimentos do funcionalismo público e rever o regime das aposentações e das pensões de sobrevivência a pagar às famílias.38
- 39 Decreto-lei nº 95/73, Diário do Governo, nº 59/1973, Série I, 10 de março de 1973, p. 396; delibe (...)
- 40 Decreto-lei nº 142/73, Diário do Governo nº 77/1973, 1º Supl., Série I, 31 de março de 1973, pp. (...)
23As providências decretadas no mês de março não ficariam por aqui. São definidas as regras a observar na concessão de diuturnidades aos professores dos quadros do ensino preparatório, secundário e médio, e é concedido um aumento de 15%, com um mínimo de 500$00, às pensões de reserva.39 Quanto às pensões de sobrevivência, o seu estatuto é aprovado e as prestações atualizadas, com acréscimos representando, para as pensões de quantitativos mais baixos, 100% e, para as mais elevadas, 40%. São, igualmente, aumentados os quantitativos base das pensões a cargo do Ministério das Finanças, de montante até 8 000$00 mensais por agregado familiar, de importâncias correspondentes a 10% e 15%, para as pensões, respetivamente, superiores e inferiores a 3 000$00.40 Os funcionários públicos passariam ainda a ter o direito de legar a pensão de sobrevivência aos seus herdeiros, mediante o pagamento de uma cota (Caetano 1974, 144; Nunes 2017, 272). Apesar de estas medidas se inserirem no primeiro eixo da reforma administrativa, faziam, também, com que esta acabasse por assimilar, no que ao funcionalismo público dizia respeito, o próprio desenvolvimento da previdência social testemunhado na época.
- 41 Administração Pública: Boletim de Informação Administrativa, 1 (1972), pp. 10-11.
24Torna-se visível que, apesar das críticas que a extinção do SRA recebeu, muito foi feito durante o período de funcionamento da DSRA, sobretudo no que diz respeito ao funcionalismo público. Também a avaliação feita à ação da DSRA, ainda no final de 1972, pelo ministro de Estado, Mota de Campos, segue a mesma tendência. O ministro considera que, não obstante as insuficiências do quadro de pessoal, a DSRA cumpriu as funções que lhe tinham sido atribuídas no estudo dos problemas básicos ligados à reforma administrativa; na apresentação de propostas ao governo visando aperfeiçoar os processos e condições de trabalho; e na apreciação dos projetos de reorganização de serviços enviados, por vários departamentos, à Presidência do Conselho. Adequando-se à evolução do conceito de reforma administrativa, a DSRA funcionava, assim, como um órgão de análise e enquadramento das medidas propostas por vários serviços, num plano geral de reforma administrativa, de modo que as providências pudessem ser integradas num todo coerente.41
25Importa não esquecer que a ação da DSRA se desenrola numa conjuntura particularmente difícil e que tenderia a agravar-se até abril de 1974. A partir de 1971 desfazia-se a coligação marcelista concebida em 1968-69, cujo voluntarismo de alguns membros seria responsável pelos estudos e providências de reforma administrativa encetados desde 1965. Dá-se o afastamento da “ala liberal” e, após as eleições presidenciais, dos tecnocratas (Rosas 1994b, 554-556), que entenderam de forma contundente que as esperanças de liberalização não iriam ser concretizadas (Serrão 1985, 213). Esta liberalização seria bloqueada para que a guerra não fosse posta em causa e, simultaneamente, vedaria algumas opções de aproximação europeia, tornando o ultramar ainda mais necessário (Telo 2004, 476). Neste contexto, a manutenção das províncias ultramarinas estava cada vez mais ligada à manutenção do regime e a reforma administrativa era considerada um aspeto fulcral neste processo. Tal como o era no que dizia respeito à tentativa de dar resposta aos problemas sociais que afligiam os funcionários do estado e que colocavam em risco não só o nível de eficácia da administração pública, mas também a sua imagem e, consequentemente, a imagem do estado. Nesta nova conjuntura tem lugar, em maio de 1973, uma mutação no entendimento sobre a estrutura que o órgão responsável pela reforma deveria apresentar. Contrariando a conceção presente na extinção do SRA, passa a entender-se que é necessário alargar as incumbências do órgão coordenador da reforma administrativa, autonomizando estas tarefas na SGPC.
- 42 Decreto-lei nº 265/73, Diário do Governo, nº 126/1973, Série I, 29 de maio de 1973, p. 898.
- 43 Decreto-lei nº 265/73, Diário do Governo, nº 126/1973, Série I, 29 de maio de 1973, pp. 897-901; (...)
26Durante os anos de vigência da DSRA torna-se progressivamente mais visível que a sua estrutura e recursos não eram proporcionais aos trabalhos que lhe foram sendo solicitados pelos vários serviços da administração central. Verificou-se não ser possível à SGPC atentar de forma permanente sobre o funcionamento da administração pública, enquanto tinha de dar resposta às solicitações que lhe chegavam como órgão de apoio direto à Presidência do Conselho. Como tal, em 1973, opta-se pela autonomização das tarefas ligadas à reforma administrativa, através da reorganização dos serviços de reforma de modo a “conferir-lhes uma orgânica solidamente concertada e dotada dos indispensáveis recursos”.42 Neste contexto nasceria, em 1973, o Secretariado da Administração Pública (SAP).43 A sua estrutura interna é bastante mais sólida do que aquela que era apresentada pela DSRA ou mesmo pelo SRA, sendo organizado num conjunto de direções de serviço. Da mesma forma, o alargamento das suas prerrogativas fazia com que se assemelhasse ao SRA, não obstante estar apenas encarregado de propor – e não de planear – as providências reformistas.
- 44 Decreto-lei nº 328/73, Diário do Governo, nº 154/1973, Série I, 3 de julho de 1973, pp. 1134-1135
- 45 APCM, pasta 228/3 - capilha C, documentação de 1972/1973. Secretariado da Administração Pública, (...)
27Desde a sua criação no final de maio de 1973 e até à revolução de abril, o SAP operou durante menos de um ano. Não obstante, é visível que o impulso da reforma administrativa não abrandou, tendo sido mantido o ritmo da produção legislativa em prol da melhoria da situação do funcionalismo público até aos últimos meses de 1973. Em meados do ano e na sequência da legislação aprovada nos meses anteriores, a melhoria das condições económicas e sociais do funcionalismo público continuaria a constituir o eixo do programa de reforma administrativa que maior número de iniciativas testemunharia. Como exemplo, são fixados quantitativos crescentes de abono de família, em função do número de descendentes ou equiparados.44 Teria, também, início uma maior preocupação com a utilização da informática na administração pública, na sequência do trabalho desenvolvido pela comissão interministerial responsável pelo tema.45
28Porém, uma das medidas mais relevantes que se encontrava em estudo há alguns anos acabaria por não ver a luz do dia: a criação do salário mínimo. O estudo sobre esta questão teve início nos finais de 1969, quando o dossier relativo à sua implementação foi distribuído pelos membros do Conselho de Ministros para os Assuntos Económicos (CMAE). O debate foi iniciado na reunião de 23 de junho de 1970, tendo Baltazar Rebelo de Sousa, ministro das Corporações e Previdência Social e o principal responsável pelo relatório, proposto a formação de uma comissão mista, responsável por um estudo mais aprofundado sobre o problema e pela redação do respetivo diploma. Este, porém, seria finalizado apenas nos finais de 1973, quando Baltazar Rebelo de Sousa havia já sido substituído por Joaquim Dias da Silva Pinto, enquanto ministro das Corporações e Segurança Social (Barbosa 2015, 608).
29Segundo Pinto (2012, 411-412), a conclusão do processo de preparação deste diploma havia sido por si solicitada ao presidente do conselho aquando do convite para assumir a pasta das Corporações e Segurança Social. E, de facto, este seria aprovado em finais de 1973, sendo a instituição do salário mínimo nacional autorizada a partir de 1 de janeiro de 1974. Porém, a crise do petróleo de finais de 1973 acabaria por comprometer o processo, tendo o decreto aprovado por Caetano obtido a oposição generalizada do CMAE. Importa não esquecer que, de uma forma geral, a crise do petróleo colocaria em causa os grandes projetos reformistas (Telo 2004, 476), criando tendências inflacionistas até então desconhecidas e que tenderiam a provocar tensões entre os responsáveis pelas finanças e pelas áreas sociais (Pinto 2004, 440). Não obstante, e sendo já invocado com insistência pelos sindicalistas (Patriarca 2004, 184), o assunto voltaria à discussão cerca de cinco meses depois. No Conselho de Ministros realizado a 23 de abril de 1974 seria alcançada uma base de acordo que permitia manter o esforço de regulamentação coletiva em curso, indexando os salários à produtividade. Alguns pormenores deste projeto seriam ainda debatidos entre Pinto e o ministro das Finanças, Manuel Cota Dias, antes da continuação da sua apreciação na reunião do Conselho de Ministros marcada para o dia 25 de abril de 1974. Sobre este assunto, Joaquim da Silva Pinto (2004, 412) acabaria por confessar: “Ganhei a batalha, mas já terminara a guerra.”
- 46 “A propósito dos primeiros trabalhos da reforma administrativa”, Seara Nova, 1485 (julho 1969), p (...)
30De facto, a atuação do SAP e a direção dada à reforma administrativa seriam pautadas quer pelas prioridades, quer pelos constrangimentos da fase final do marcelismo. O secretariado daria primazia à continuação dos esforços desenvolvidos pela DSRA no que diz respeito à melhoria da situação económica e social do funcionalismo público. A necessidade de aumentar o nível de adesão dos servidores do estado à reforma administrativa,46 bem como a conjuntura económica e social cada vez mais periclitante, assim o exigiam, integrando-se as providências de reforma administrativa numa tentativa de dar resposta às crises que o regime enfrentava. Contudo, estas mesmas crises criariam constrangimentos difíceis de ultrapassar. Em finais de 1973 é sentida uma quebra nas iniciativas reformistas, sendo esta devedora da conjuntura económica que marcaria o final do ano e o início do seguinte e que viria a ter impactos na prossecução da reforma administrativa. Quando as novas lógicas internas e internacionais exigiam um renovado interesse por estas questões, o projeto de reforma administrativa português não tinha condições para dar resposta às necessidades. Fruto das múltiplas resistências, dos constrangimentos financeiros e políticos e da rapidez das mudanças operadas na sociedade, a reforma administrativa havia permanecido sempre aquém do desejável, atuando com um atraso constante.
31Neste contexto, não é despiciendo o golpe causado pelo afastamento de parte dos quadros técnicos do governo de Caetano. Apesar de o staff que compunha estes organismos não ser conhecido, é possível supor que a progressiva saída da equipa que havia liderado o GT 14 desde 1965 terá causado um rude golpe à reforma administrativa. Num quadro de novos desafios e não podendo contar com o suporte humano que havia acompanhado o processo até 1969, a reforma administrativa seria pautada por paliativos sempre considerados insuficientes. Esta realidade é visível na análise da ação do SAP, correspondendo ao último ano da reforma administrativa. Esta revela que a reforma parece deixar de se organizar em torno de quatro eixos de ação – a situação dos funcionários públicos, a orgânica dos serviços, os métodos de trabalho utilizados e as relações com o público – para passar a atentar quase unicamente nas condições socioeconómicas do funcionalismo público, atribuindo-lhes uma primazia ainda maior. Era, sobretudo, necessário dar resposta à crise social que crescia, à medida que se agudizava a situação económica do país e a estabilidade política era posta em causa. Porém, esta realidade não deve obscurecer o facto de a reorganização dos serviços de coordenação da reforma administrativa, realizada aquando da criação do SAP, ter pretendido voltar a dar a este organismo condições para desenvolver e aumentar os esforços de reforma. A continuação das providências que pretendiam melhorar a situação do funcionalismo público e que foram anteriormente referidas são disso prova, mas também o visível esforço de produção legislativa que, após uma queda acentuada até 1972, revelaria uma ligeira tendência de recuperação em 1973 (ver Figura 1).
32É interessante notar que este esforço de recuperação é igualmente visível ao nível das ações de formação realizadas, sendo o decréscimo acentuado verificado no início da década de 1970 substituído por uma nova tendência de subida. Esta inversão de tendência começa a manifestar-se logo em 1971 e atinge um pico no ano de 1973 que ultrapassa em muito aquele que havia sido identificado em 1969, durante o “auge” da reforma administrativa (ver Figura 2). Verifica-se ainda que estas ações de formação foram maioritariamente organizadas pelos organismos coordenadores da reforma administrativa, responsáveis, no seu conjunto, por 53 das 61 ações realizadas. É ainda de destacar o facto de o SAP ter organizado, em 11 meses de atividade, quase metade das ações de formação promovidas pela DSRA nos cerca de 29 meses em que esteve em funcionamento, resultando numa média mensal mais elevada. Contudo, é importante referir que as três ações de formação desenvolvidas nos quatro primeiros meses de 1974 não seriam da responsabilidade do SAP, mas sim do Instituto Nacional de Investigação Industrial e da Comissão de Produtividade da Associação Industrial Portuguesa (ver Figura 3).
Figura 1. Produção legislativa por ano
Figura 2. Ações de formação realizadas por ano
Figura 3. Entidades organizadoras das ações de formação realizadas entre 1971 e 1974
33É visível que, na reta final do marcelismo, é feita uma aposta na reforma administrativa como suporte das últimas tentativas de manutenção do regime. Porém, a própria desagregação do Estado Novo e a nova conjuntura nacional e internacional iriam originar constrangimentos no processo, limitando as decisões e o caminho a trilhar pela reforma administrativa. Da mesma forma, os constrangimentos e resistências passíveis de encontrar em outros vetores do desenvolvimento económico do Estado Novo estariam, igualmente, presentes na história do projeto de reforma administrativa português e impediriam avanços mais consistentes. Apesar de a revolução de abril parecer ter interrompido o processo formalmente iniciado em 1967, não seria por falta de tempo que a reforma administrativa permaneceria, em grande medida, inacabada. Em 1974, o projeto que havia sido idealizado contava já com sete anos de atraso, sendo esta uma caraterística estrutural que dificilmente seria ultrapassada na difícil conjuntura económica e social dos meados da década de 1970.
34O desenvolvimento do projeto de reforma administrativa e a evolução da ação dos seus dois últimos organismos coordenadores relaciona-se, de forma muito explícita, com a conjuntura da última fase do marcelismo. Numa época de mudanças rápidas, o processo de reforma da administração pública e os poderes atribuídos ao seu organismo coordenador oscilavam ao sabor da conjuntura. Se as lógicas de planeamento económico e o discurso dos desenvolvimentistas do regime ditariam a preparação e a criação do SRA, os momentos de crise de 1969-70 seriam marcantes na sua transformação. O fim da “Primavera Marcelista”; o esvaziamento das equipas; a crise social, económica e política; o arrastar da guerra colonial; a viragem para o Atlântico; e a falta de direção política para a reforma explicam a evolução apresentada, as prioridades e objetivos em presença e as resistências e incapacidades demonstradas. A conjuntura explicaria também a importância atribuída à reforma administrativa a partir de 1971, sendo esperado que esta, integrando as tentativas de autorreforma do regime (Brito 1999, 59), auxiliasse a implementação da Nova Política Industrial e os acordos com a EFTA e com a CEE. Contudo, o contexto era já outro. A coligação marcelista desfazia-se, as dificuldades adensavam-se e os técnicos afastavam-se do regime. Em 1973, a crise económica e social marcaria um aprofundamento da vertente social da reforma. A primazia atribuída ao fator humano desde os estudos realizados na década de 1950 aprofunda-se, não só na esteira das lógicas internacionais, mas também como resposta a problemas internos, à agitação social e à carestia de vida agravada pela conjuntura inflacionista de 1973 (Mendes 2020, 17).
35Neste contexto, tenta-se uma nova autonomização do órgão de reforma, mas, provavelmente sem poder contar com a equipa anterior e numa conjuntura mais exigente, a reforma administrativa continuaria a manter-se aquém do esperado. De facto, esta caminharia sempre atrás das necessidades, apresentando um caráter paliativo e não estrutural. Apesar de ser essencial para os objetivos do regime, a reforma administrativa é por ele prejudicada. Pelas resistências e impasses e pelo desfasamento entre a visão tecnocrática e as opções políticas. É certo que existiam algumas condições estruturais que dificultavam o processo de modernização da administração pública portuguesa, tais como o baixo nível médio de formação do funcionalismo público; o poder de bloqueio dos cargos dirigentes administrativos (Nunes 2013, 78); as carências de equipamento e de instalações adequadas; a falta de pessoal técnico, que preferia o setor privado devido às remunerações mais elevadas; e os métodos de trabalho rotineiros (Passos 1990, 636-637). Da mesma forma, os exames anuais à situação económica portuguesa feitos pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico revelam sistemas de informação estatística com muitas lacunas; métodos de planeamento global pouco consistentes; e insuficiências quantitativas e qualitativas de meios humanos, materiais e institucionais para a realização dos objetivos traçados (Mendes 2000, 44-45).
- 47 Segundo o político francês André Tardieu, o anúncio de uma reforma administrativa permitia que um (...)
36Porém, o facto de o conceito de reforma administrativa nunca ter sido convenientemente entendido pela administração pública – o que, de resto, também sucedia noutros contextos47 – é um elemento que deve ser, igualmente, tido em consideração. A reforma administrativa foi apresentada como uma ação contínua e não como uma medida imediata passível de ser implementada pela legislação. No entanto, esta também necessitava de uma firme orientação política e de alterações concretas nas orgânicas e métodos de trabalho, que deveriam ser impostas a partir de cima. Da mesma forma, o facto de a reforma administrativa ser considerada uma ação que cabia a todos os funcionários em cada momento acabou por esvaziar os organismos que tinham sido criados para a sua colocação em prática. Quer o órgão central, nas suas várias designações, quer os gabinetes de O&M seriam sempre considerados entidades às quais competia somente o estudo e o incentivo das iniciativas desenvolvidas por outros organismos. Apenas seriam implementadas providências através da legislação nos casos considerados urgentes, naqueles que se relacionavam com a situação do funcionalismo, ou naqueles em que era necessário estabelecer normas gerais que permitissem a realização de simplificações.
37É interessante verificar que estas premissas não veiculam a ideia de centralização e controlo normalmente atribuída ao Estado Novo e presente na reforma administrativa da década de 1930. Nas décadas de 1960-70, apesar de a procura de controlo não deixar de estar presente, esta deixaria de constituir um dos principais objetivos da reforma administrativa, não só pelo facto de outras temáticas se terem imposto – nomeadamente a necessária descentralização –, mas também pelas caraterísticas que viriam a marcar o processo de reforma. Exemplo disso é a própria função de coordenação atribuída aos órgãos centrais da reforma administrativa, decorrente do receio de que este órgão adquirisse poderes de decisão sobre toda a estrutura administrativa, colocando em causa os poderes estabelecidos; ou, ainda, a metodologia da reforma administrativa que pressupunha algum nível de autonomia dos funcionários e serviços para a sua experimentação.
38O caráter paliativo das providências implementadas era, também, evidenciado, ficando em falta a desejada reforma estrutural da administração pública. Mantinha-se a necessidade de reformar a mentalidade dos funcionários, de descentralizar, de atribuir responsabilidades aos escalões inferiores, de tornar a administração pública um agente impulsionador de providências desenvolvimentistas, e de simplificar circuitos e métodos de trabalho. Porém, apesar de o impacto efetivo das providências implementadas na melhoria do grau de eficiência da administração pública ser difícil de medir, e de as opiniões sobre a atuação dos órgãos responsáveis pela reforma divergirem, o empenho do estado neste processo não pode ser diminuído.
39É um facto que, em sete anos, se sucederam três organismos com responsabilidade sobre a reforma, o que pode indicar falhas sucessivas no seu funcionamento. Porém, ao analisar a orgânica dos três organismos, torna-se evidente que o que poderia parecer uma diminuição do interesse político no órgão responsável pela reforma administrativa, com uma aparente diminuição das suas atribuições, pode simplesmente ser justificado por uma alteração do próprio conceito de reforma. Em 1970, a conceção da reforma administrativa como um processo contínuo da responsabilidade de todos os funcionários não justificava já a existência de um organismo com os poderes do SRA. Porém, na prática, verifica-se que a estrutura da DSRA não era suficiente para todo o trabalho que havia a desenvolver, sendo arrepiado caminho com a constituição do SAP. Além disso, ao analisar os seus decretos de criação, torna-se evidente que a estrutura dos três organismos vai sendo progressivamente consolidada, tentando incluir um maior número de cargos de topo da administração pública, mostrando uma crescente preocupação com a ligação aos vários ministérios e incluindo novas temáticas, como a informática.
40Não se estará, assim, somente perante um processo de tentativa e erro, à medida que o próprio conceito de reforma administrativa vai sendo afinado e as conjunturas políticas, económicas e sociais vão sendo alteradas, e não perante uma quebra da vontade política quanto à mesma reforma? Do mesmo modo, estaremos perante uma reforma inacabada que nunca conseguiu ir além da introdução de paliativos nas situações mais urgentes? Ou, sendo a reforma administrativa um processo contínuo e em permanente adequação à realidade, são estas medidas “parcelares” a verdadeira reforma? É certo que a administração pública portuguesa manteve grande parte das suas deficiências. Contudo, a timidez dos resultados não deve obscurecer a “reforma possível”, aquela que foi feita de acordo com as circunstâncias, apesar de limitada pelas resistências e impasses. Assim, além de dar a conhecer, pela primeira vez, os dois últimos organismos que apresentaram responsabilidade na coordenação da reforma administrativa no Portugal do Estado Novo, esta investigação permite, igualmente, analisar as idiossincrasias dos últimos quatro anos do regime. Um regime forçado a lidar com a imprescindibilidade do desenvolvimento económico e social como condição para a sua própria manutenção, num quadro geral de agravamento da situação política, económica e social nacional, na qual uma administração pública eficiente era um elemento essencial à sua sobrevivência.