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Le rôle des pouvoirs publics dans les systèmes d’innovation des îles Britanniques

La politique britannique d’aide à l’innovation : pour une recherche scientifique d’excellence

British Policy and Innovation: Supporting Outstanding World-Class Scientific Research
Marie-Claude Esposito
p. 129-151

Résumé

After justifying the role played by the government in the financing of R&D and investigating the link between innovation, productivity and economic growth, this article deals with the research and innovation policies under Tony Blair. It focuses on the financing of public research institutions whose objective is to ensure that the British economy becomes a knowledge-based economy with increased productivity and economic growth. Since 1997 there has been a strong increase in public funding for the best institutions especially in “project” type funding.

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Texte intégral

1Il est courant d’attribuer l’excellente santé de l’économie nord-américaine au cours des années 1990 à la capacité des firmes américaines à innover, et la faible croissance de l’économie de l’Union européenne (UE) et ses problèmes d’emploi à son retard pris en matière d’innovation. Si le Royaume-Uni (RU) est souvent comparé aux États-Unis pour le fonctionnement de son marché du travail, force est de constater qu’au cours des années 1990, il a pris un retard considérable en matière de recherche & développement (R&D) et d’innovation par rapport aux États-Unis et au Japon, mais également par rapport aux deux plus grosses économies de l’Union européenne (UE), c’est-à-dire l’économie allemande et l’économie française.

2L’arrivée des travaillistes au pouvoir en 1997, après dix-huit années passées dans l’opposition, apporte un changement profond dans la politique en matière de recherche scientifique, de technologie et d’innovation, domaines largement délaissés durant la période conservatrice caractérisée par la politique du « moins d’État ».

3Cet article se propose, dans un premier temps, de justifier le rôle de l’État dans le financement de la R&D et de l’innovation et d’explorer le lien entre innovation, productivité et croissance à long terme. Cette première partie sera suivie par un état des lieux pour montrer le retard pris par le RU en matière d’innovation, qui se traduit, entre autres, par une perte en termes de productivité et de compétitivité. La troisième partie s’intéressera à la nouvelle orientation de la politique des gouvernements Blair en faveur de la recherche et de l’innovation, car, pour les autorités britanniques, il est clair qu’une recherche de très haut niveau, mondialement réputée est la condition préalable à la construction d’une économie fondée sur la connaissance (knowledge-based economy).

Justification de l’intervention de la puissance publique en matière de R&D et d’innovation

  • 1  Kenneth Arrow, « Economic Welfare and the Allocation of Resources for Inventions », in Nelson R. R (...)

4L’activité de R&D dont la finalité est la production de connaissances nouvelles et une meilleure utilisation de celles-ci dans le but de concevoir de nouvelles applications (production d’innovations) a toute chance de souffrir d’un sous-investissement chronique en raison des caractéristiques particulières qui sont attachées au bien connaissance. Ce sont les travaux d’Arrow1 qui les premiers ont mis en évidence qu’une nouvelle connaissance ne pouvait pas être échangée sur un marché concurrentiel comme n’importe quel autre bien, car le bien connaissance est caractérisé par deux imperfections essentielles, à savoir l’incertitude et l’appropriabilité imparfaite.

5L’incertitude a deux origines. La première est liée au processus de recherche lui même, dans la mesure où il n’y a jamais aucune certitude que le chercheur trouve quelque chose. La seconde est liée aux réponses du marché à l’innovation. Rien ne garantit a priori que le marché va accepter le produit innovant. Si cette seconde source d’incertitude peut être en partie déjouée, par exemple grâce à une campagne publicitaire, en revanche la première source d’incertitude fait que les agents privés sont peu enclins à investir. C’est pour cette raison que la puissance publique doit se substituer aux investisseurs privés, notamment pour financer la recherche dite « fondamentale » qui est sans doute l’activité de recherche la plus risquée. L’État intervient alors pour remédier aux défaillances du marché.

6L’appropriabilité imparfaite signifie que celui qui produit une nouvelle connaissance ou une innovation ne peut pas, en principe, s’approprier toutes les retombées positives liées à sa nouvelle connaissance ou à son innovation. En d’autres termes, la production de connaissance et/ou d’innovation a pour conséquence la création d’externalités positives qui profitent à d’autres agents économiques (spill-overs). Il s’ensuit que le rendement social de la nouvelle connaissance et/ou de l’innovation – celui dont bénéficie l’ensemble des agents économiques – est en principe toujours supérieur au rendement privé, c’est-à-dire au rendement dont bénéficie l’inventeur ou l’innovateur. D’où une incitation insuffisante à faire des investissements en R&D, les investisseurs délaissant les projets ayant un rendement social élevé et un rendement privé très faible.

7Pour pallier cette insuffisance, l’État dispose d’outils qui vont augmenter l’incitation à investir. Certes, il ne peut empêcher les phénomènes de spill-overs, mais peut en revanche agir sur le coût des investissements en R&D. En accordant, par exemple, une subvention à une entreprise pour un investissement en R&D ou en la faisant bénéficier d’un régime fiscal très favorable (crédit d’impôt recherche, amortissement dégressif accéléré pour les immobilisations physiques affectées à des opérations de R&D, fiscalité liée au statut de jeune entreprise innovante), il diminue le coût privé de la production de connaissance et/ou d’innovation, et par là même augmente son rendement privé, ce qui a un effet positif sur l’incitation à investir.

  • 2  R. M. Solow, « A Contribution to the Theory of Economic Growth », Quarterly Journal of Economics, (...)
  • 3  Pour une analyse détaillée de la littérature sur la croissance endogène, voir Dominique Guellec et (...)
  • 4  Paul M. Romer, « Increasing Returns and Long Term Growth », Journal of Political Economy, vol. 94, (...)
  • 5  Robert E. Lucas, « On the Mechanics of Economic Development », Journal of Monetary Economics, vol. (...)
  • 6  Robert J. Barro, « Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth », Journal of Politi (...)
  • 7  Paul M. Romer, « Endogenous Technical Change », Journal of Political Economy, vol. 98, 71-102.
  • 8  P. Aghion et P. Howitt, « A Model of Growth Through Creative Destruction », Econometrica, vol. 60, (...)
  • 9  Tim Bresnahan et Manuel Trajtenberg, « General Purpose Technologies: Engines of Growth ? » ,Journa (...)
  • 10  Ce sont les exemples donnés par Tim Bresnahan et Manuel Trajtenberg, « General Purpose Technologie (...)

8Au cours des années 1980, la théorie néoclassique de la croissance, introduite pour la première fois dans le modèle de Solow2 a été remise en cause, car elle reposait sur plusieurs hypothèses peu réalistes, dont celle d’un progrès technique exogène, c’est-à-dire déterminé en dehors du modèle, et celle d’un marché efficace excluant le rôle de la puissance publique et donc celui de la politique économique pour infléchir la croissance de l’économie à moyen et long terme. C’est pour répondre à ces insuffisances, que les nouveaux théoriciens3 de la croissance ont proposé des modèles de croissance endogène, à la suite des travaux de Romer4.Le point central de ces modèles est de montrer que le progrès technique n’est pas une variable exogène inexpliquée, mais qu’il dépend au contraire des comportements économiques des agents et donc de leurs choix. Quatre facteurs ont une influence sur le taux de croissance de l’économie : les rendements croissants, le capital humain, l’investissement de l’État dans des infrastructures publiques et la recherche développement. Dans son premier modèle, Romer considère le savoir faire comme un bien public que toutes les entreprises peuvent utiliser gratuitement. Chaque investissement crée des externalités positives, en donnant naissance à une nouvelle connaissance qui n’est pas appropriable par l’investisseur. D’où l’apparition de rendements d’échelle croissants au niveau de l’économie toute entière qui viennent alimenter le processus de croissance. À la suite de cette première publication, d’autres travaux vont chercher le moteur de la croissance dans l’expérience acquise par les salariés (learning by doing), pendant que d’autres s’engouffrent dans la brèche ouverte par Lucas5, qui le premier propose un modèle de croissance endogène où le capital humain est un facteur de production au même titre que le capital physique. Il montre comment l’accumulation de capital humain a des effets positifs sur la croissance à long terme de l’économie, en augmentant la productivité des agents économiques et la production future. D’autres modèles de croissance endogène s’intéressent au rôle de la puissance publique dans le développement de la croissance. Barro6, le premier, montre comment l’investissement de l’État dans les infrastructures publiques (et pas seulement les infrastructures de recherche) peut augmenter la productivité des entreprises privées. Du coup, l’impôt nécessaire pour financer ces dépenses publiques, sous certaines conditions, peut avoir un rôle positif sur la croissance. Autrement dit, l’activité de l’État a des effets positifs sur d’autres agents économiques (les entreprises). Elle est donc source d’externalités positives. On est donc bien loin ici de l’idée que l’investissement public crée un effet d’éviction, en décourageant l’investissement privé, ce qui a un effet négatif sur la croissance de l’économie. Dans les modèles plus récents, les activités de R&D sont le facteur explicatif de la croissance, que ce soit dans le modèle de Romer7 de 1990 ou dans celui de Aghion et Hovitt8 de 1992. Dans ces modèles, le taux de croissance de l’économie est inférieur au taux de croissance socialement optimal, en raison de l’existence d’externalités, la recherche étant un bien public. En conséquence, les entreprises privées investissent moins dans la R&D qu’il serait socialement souhaitable et la puissance publique peut y remédier en accordant par exemple une subvention. Enfin, d’autres modèles plus récents encore, s’intéressent à la forme prise par le processus d’innovation9. Ils font une distinction entre des technologies dites « génériques » (general purpose technologies), comme la machine à vapeur, le moteur électrique et les semi-conducteurs, le plus souvent issues de la recherche, et des innovations « incrémentales », les premières étant à la base d’avancées majeures et les secondes permettant aux premières d’être plus efficaces : par exemple l’utilisation du silicone amplifiant les effets des semi-conducteurs10. Ces modèles étudient les phénomènes d’interaction entre les deux types d’innovation.

  • 11  S’il est assez facile d’avoir des statistiques fiables sur les dépenses en R&D, il est en revanche (...)
  • 12  Voir, par exemple, S. Oliner et D. Sichel, « The Resurgence of Growth in the Late 1990s: Is Inform (...)
  • 13  L’approche statistique utilisée décompose l’influence des dépenses de TIC en deux effets : l’évolu (...)
  • 14  Gilbert Cette, Jacques Mairesse et Yusuf Kocoglu, «  Croissance économique et diffusion des TIC : (...)
  • 15  GilbertCette, Jacques Mairesse et Yusuf Kocoglu, « ICT Diffusion and Potential Output Growth », No (...)

9Les modèles de croissance endogène sont donc très divers. Même si certaines de leurs conclusions ne sont pas toujours très robustes, leurs bases théoriques sont, elles, assez bien fondées. Ils ont le mérite de s’intéresser aux différents déterminants de la croissance économique et au rôle de la politique économique pour favoriser la croissance à long terme. Ce faisant, ils réhabilitent la dépense publique dans une perspective de croissance à long terme, et non pas dans une perspective de régulation de la conjoncture, soit parce que les dépenses de l’État servent à améliorer le niveau d’éducation, soit parce qu’elles incitent les agents économiques à investir davantage dans la R&D. Il reste que la validation empirique des résultats de ces modèles, et donc des effets de la recherche scientifique et de l’innovation sur la croissance de la productivité et de l’économie, est souvent difficile, essentiellement faute d’indicateurs performants11. Cette réserve étant faite, les ordres de grandeur, présentés dans des articles récents12, sur les effets des technologies de l’information et de communications (TIC) sur la croissance de la productivité du travail et la croissance de l’économie, durant la deuxième partie de la décennie 1990, concluent à des effets positifs toujours plus élevés pour l’économie américaine que pour la plupart des pays développés13. L’augmentation de la productivité, induite par les TIC, aurait même été trois fois plus élevée aux États-Unis qu’en France14, et l’accélération de la croissance à moyen et long terme serait d’environ deux points aux USA et un point en France15.

Le retard pris par le Royaume-Uni en matière de R&D au cours des années 1990

  • 16  Par exemple, certaines innovations ne sont pas brevetées, notamment dans les secteurs où les innov (...)

10On a l’habitude de considérer les dépenses privées en R&D en pourcentage du PIB et le nombre de brevets déposés chaque année par les entreprises comme des indicateurs de l’innovation, même si ces deux outils présentent des défauts importants16. De l’analyse des dépenses en R&D durant la période conservatrice (1979-1997), on peut tirer les enseignements suivants. Alors que les dépenses en R&D en pourcentage du PIB furent relativement importantes au RU dans les années 1980, force est de constater, au cours de la première moitié de la décennie suivante, une diminution importante de ces dépenses dans ce pays, et leur très nette augmentation dans tous les grands pays développés (tableau 1). Cette contraction des dépenses fut essentiellement due à une très forte chute du financement de la R&D par la dépense publique à partir de l’arrivée au pouvoir, en 1990, de John Major, alors que pendant les années 1980 celui-ci avait atteint 1,10 % au Royaume-Uni et était tout à fait comparable à celui de la France (1,14 %) et bien supérieur à celui de l’Allemagne  (0,99 %), de l’Italie (0,45 %) et du Japon (0,52 %), même s’il était inférieur à celui des États-Unis (1,30 %). Et pourtant, l’arrivée de Michael Heseltine à la tête du ministère de l’Industrie et du Commerce (Department of Trade and Industry, DTI), à la suite des élections de 1992, avait entraîné un changement qui attestait de la volonté du nouveau gouvernement conservateur de considérer la question de la technologie, de l’innovation et de la compétitivité des entreprises britanniques comme une de ses priorités. C’est pourquoi une « cellule innovation » (Innovation Unit) avait été créée au sein du DTI. Mais, dans le même temps, l’effet des réductions des dépenses publiques en matière de R&D fut le plus fort. Signalons également que c’est en 1998 que la contraction des dépenses en R&D fut maximale, puisqu’elles ne se montèrent qu’à 1,8 % du PIB.

Tableau 1 : Dépenses en R&D en pourcentage du PIB, 1981-94

1981-85

1990-94

Total

Dépense publique

Entreprises

Total

Dépense publique

Entreprises

Royaume-Uni

3,30

1,10

1,00

2,19

0,71

1,11

Allemagne1

2,54

0,99

1,52

2,54

0,92

1,56

France

2,12

1,14

0,88

2,42

1,13

1,08

Italie

0,97

0,49

0,45

1,29

0,61

0,63

USA

2,70

1,30

1,34

2,73

1,10

1,57

Japon2

2,34

0,522

1,66

2,82

0,49

2,152

1 Les deux séries ne sont pas comparables, les chiffres de 1981-85 ne se rapportant qu’à l’Allemagne de l’Ouest.
2 Ces chiffres ne comptabilisent que les dépenses pour les sciences et la technologie.

Source : Sharp Margaret, Britain’s Economic Performance, 1998, 505.

11Autre fait inquiétant, la part des brevets britanniques déposés aux USA, durant la première moitié des années quatre-vingt-dix, ne cessa de diminuer, alors qu’elle augmentait dans les autres pays (voir tableau 2).

Tableau 2 : Parts des brevets européens déposés aux USA de 1975 à 1994

1975-80

1981-85

1986-90

1991-94

Royaume-Uni

17,93

15,66

14,94

13,76

Allemagne*

38,60

41,56

41,35

40,40

France

14,46

14,70

15,20

16,59

Italie

4,98

5,50

6,36

7,03

*Jusqu’en 1991, les chiffres ne concernent que l’Allemagne de l’Ouest.

Source : D’après Sharp Margaret, Britain’s Economic Performance, 1998, 507.

La politique britannique en faveur de la science et de l’innovation pour la décennie 2004-2014

12Depuis l’arrivée des travaillistes au pouvoir, en 1997, on peut noter un changement radical par rapport à la période précédente en matière de politique scientifique et de politique en faveur de l’innovation, tant au plan du discours politique qu’au plan des réalisations concrètes.

Les prémisses

  • 17  DTI, Our Competitive Future: Building the Knowledge Based Economy, 1998.
  • 18  « Our success depends on how well we exploit our most valuable assets: our knowledge, skills and c (...)
  • 19  Au Conseil européen de mars 2000, les pays de l’UE se sont engagés à faire de l’Union européenne l (...)

13Reconnaissant qu’il existe un lien direct entre les investissements en R&D et l’augmentation de la productivité, le premier gouvernement de Tony Blair publie en 1998 un livre blanc intitulé Our Competitive Future: Building the Knowledge Based Economy17. S’adressant à ses concitoyens, dans la préface de ce document, Tony Blair souligne que « Notre succès dépend de notre capacité à tirer parti de nos meilleurs atouts : nos connaissances, nos savoir-faire et notre créativité… (qui) sont à la base d’une économie moderne fondée sur la connaissance »18. En effet, ce sont ces seuls atouts qui, dans un monde de plus en plus globalisé, permettent aux économies développées de conserver un avantage comparatif. Ainsi, anticipant de quelques mois la stratégie définie par l’Union européenne lors du sommet de Lisbonne, en mars 200019, le gouvernement britannique place la connaissance au cœur de sa stratégie pour augmenter la compétitivité de l’économie britannique.

  • 20  JM Consulting LTD, Study of Science Research Infrastructure: a Report for the Office of Science an (...)
  • 21  Lambert Richard, Lambert Review of Business-University Collaboration: final report (Lambert Report (...)
  • 22  DTI-Treasury-DfES, Investing in Innovation: A strategy for science, engineering and technology, ju (...)
  • 23  HM Treasury, SET for success: HM Treasury the supply of people with science, technology, engineeri (...)
  • 24  Michael E. Porter et Christian H. M.Ketels, UK Competitiveness : moving to the next stage, DTI Eco (...)

14L’étape suivante consiste à définir les mesures appropriées pour soutenir la production d’un savoir scientifique et technique indispensable à la création d’innovation. À la suite de ce premier rapport, le gouvernement fait exécuter, au cours des  années suivantes, plusieurs études dont le but est de dresser un état des lieux et d’envisager des mesures pour améliorer l’infrastructure de recherche publique, renforcer les liens entre l’université et l’entreprise, augmenter l’innovation et améliorer le système éducatif et la formation des personnels scientifiques. Il s’ensuit la publication d’une série de rapports : deux rapports sur la recherche publique et son financement20, un rapport sur la collaboration université-entreprise21, pas moins de trois rapports sur l’innovation22 et un sur la formation des personnels scientifiques23, sans compter l’étude sur la compétitivité de l’économie britannique24 demandée par le DTI au professeur Michael Porter.

  • 25  DTI, UK Competitiveness Indicators, 1999, décembre 1999.
  • 26 UK Productivity and Competitiveness Indicators, 2003, mars 2003.
  • 27  DTI, Progress against indicators, juillet 2005.

15Parallèlement, le gouvernement, conscient de la nécessité d’améliorer l’évaluation de l’efficacité des mesures prises, s’engage à créer une série d’indicateurs pour mesurer les progrès accomplis vers l’économie de la connaissance. Il publie, en décembre 1999, le premier d’une série de documents sur les indicateurs de compétitivité25, à l’usage non seulement du gouvernement mais également des entreprises. Celui-ci est suivi d’un deuxième document en mars 200326 et d’un troisième en 200527.

  • 28  Voir Comprehensive Spending Review 1998, Spending Review 2000 et Spending Review 2002.Le Treasury (...)

16Quant au troisième volet de la politique du gouvernement, il se concentre sur les aspects financiers. On note la décision d’apporter un important soutien financier en augmentant de manière substantielle le budget de la recherche publique : 10 % d’augmentation par an en termes réels entre 1997-1998 et 2004-2005, soit un doublement du budget sur la période considérée28.

Les nouvelles orientations de la politique de recherche 2004-2014

17La politique des pouvoirs publics peut avoir un effet sur la recherche et l’innovation de trois manières. En premier lieu, elle peut modifier la structure et le financement des institutions publiques de recherche, afin d’augmenter la production d’un savoir scientifique de base qui pourra ensuite être utilisé par les entreprises. Elle peut ensuite augmenter l’incitation des firmes à investir. Elle peut enfin améliorer le cadre juridique de l’innovation, en modifiant les règles concernant les droits de propriété intellectuelle et la politique de la concurrence. Dans cet article, nous limitons notre analyse au premier point. Au préalable, il paraît indispensable de décrire brièvement l’organisation du système de recherche publique au Royaume-Uni assez différent du système français.

L’organisation de la recherche publique au Royaume-Uni

  • 29  Le huitième RC, l’Arts and Humanities Research Council (AHRC), a été créé le 1er avril 2005.
  • 30  Chaque RC présente ses priorités de recherche pour trois ans dans un delivery plan. Depuis 2005, l (...)
  • 31  On notera que la décentralisation en Angleterre est beaucoup moins poussée qu’en Ecosse, au Pays d (...)
  • 32  Soulignons que leur nombre a beaucoup diminué au cours des années 1990, la plupart d’entre eux aya (...)
  • 33  « Foresight » est placé sous la responsabilité de l’OST. Le programme actuel (le troisième) a été (...)

18Parmi les différences majeures avec la France, soulignons qu’il n’existe pas de ministère de la Recherche au Royaume-Uni et que le système y est beaucoup plus décentralisé. Le budget global de la recherche civile voté par le parlement transite par trois voies. La première est celle de l’Office of Science and Technology (OST) qui, tout en étant rattaché au DTI, bénéficie d’un statut d’autonomie. Il alimente huit Research Councils (RC) – un par grand champ disciplinaire29 – qui financent les universités. L’allocation du budget aux RC a lieu au terme d’une procédure de consultation très longue entre l’OST et les RC pour déterminer les priorités de recherche pour trois années30. La deuxième voie est liée à la décentralisation, dans la mesure où certains pans de la politique de recherche ont été transférés aux institutions décentralisées de l’Ecosse, du pays de Galles, de l’Irlande du Nord et de l’Angleterre31. Les quatre Higher Education Funding Councils (HEFC) financent les universités installées dans leurs régions respectives. Quant à la troisième voie, elle alimente le budget de certains grands ministères qui assurent le financement des laboratoires qui leur sont rattachés (Public Sector Research Establishments, PSRE32). Notons que les RC et les ministères doivent tenir compte des résultats du programme de prospective « Foresight » pour établir leurs priorités de recherche. En effet, depuis 1994, date du premier programme « Foresight », la recherche scientifique est fortement orientée vers les besoins de l’industrie33. Lancé en 2002 pour cinq ans, le cycle actuel du programme « Foresight » couvre les domaines suivants : 1) neuroscience, dépendance et drogue, 2) maladies infectieuses, 3) systèmes intelligents.

  • 34  On notera que la périodicité des RAE est variable. Le premier RAE a eu lieu en 1986. Les RAE suiva (...)
  • 35  Les notes possibles sont les suivantes : 1, 2, 3b, 3a, 4, 5, 5*, la note maximale étant 5*.

19La recherche scientifique est produite pour l’essentiel dans les universités. Comme nous venons de le voir, celles-ci reçoivent leurs financements de deux sources principales (dual support system) : d’une part les HEFC et d’autre part les RC. Une part des crédits des HEFC est attribuée pour les missions d’enseignement. Elle est fonction du nombre d’étudiants inscrits dans chaque université. L’autre part des crédits est allouée au titre de la recherche. Les HEFC ont vocation à financer les infrastructures universitaires de recherche, la recherche fondamentale, les personnels, les bâtiments, les ressources documentaires, etc. Depuis le milieu des années 1980, ces financements institutionnels sont fonction des résultats obtenus à l’exercice d’évaluation de la recherche (Research Assessment Exercise)34 (RAE). Au terme d’un RAE, chaque université obtient une note qui est fonction de la qualité du dossier de  recherche qu’elle a présenté. La dotation financière reçue est fonction de la note obtenue. Aucun financement n’est accordé pour une note inférieure à 435. Mais les crédits de recherche ne sont pas fléchés : l’université obtient un montant global qu’elle peut ensuite répartir comme bon lui semble. Elle n’est pas, par exemple, tenue de mieux doter les départements ayant eu la meilleure évaluation.

20Les huit RC financent les projets scientifiques  présentés par leurs propres laboratoires implantés dans les grandes universités ou par les laboratoires des universités. Les financements par projet sont accordés aux laboratoires  pour une durée de deux à cinq ans, après évaluation par les pairs (Peer reviews). Ils sont soumis à un prélèvement de l’université. Ils peuvent financer aussi bien des salaires de chercheurs que du matériel.

  • 36  Le Sixth Framework Programme expire en 2006. Les discussions concernant le septième programme cadr (...)

21Mentionnons enfin qu’à côté de ce financement public, une partie non négligeable de la recherche britannique est financée grâce à des charities, comme le « Welcome Trust » et l’ « Association of Medical Research Charities », et grâce à des fonds européens dans le cadre du projet EUREKA et du sixième programme cadre de recherche36.

  • 37  Les résultats du RAE de 2001 montrent que pour l’ensemble du Royaume-Uni, le nombre de laboratoire (...)

22Ainsi, dans le système britannique, quelle que soit leur origine, les fonds obtenus au titre de la recherche le sont après une évaluation par les pairs. Si la manière dont est évaluée la performance des universités en matière de recherche depuis une quinzaine d’années a conduit ces institutions à améliorer leur politique de recrutement et leur dispositif de recherche37, elle a également eu, comme souvent n’importe quelle réforme, des effets que certaines analyses considèrent comme pervers. La critique majeure souvent adressée au système mis en place à la fin des années 1980 est que le financement accordé en fonction de projets a entraîné un sous-investissement dans les infrastructures de recherche. Une autre critique est qu’il conduit à une concentration des moyens financiers dans les dix universités les plus renommées qui reçoivent en gros 50 % des financements pour la recherche, alors qu’elle n’accueillent guère plus de 10 % de la population estudiantine du RU.

Un plan à dix ans pour la recherche et l’innovation

  • 38  DTI, Science and Innovation Investment Framework 2004-2014, juillet 2004.
  • 39  À titre de comparaison, les dépenses en R&D en pourcentage du PIB pour la même année représentaien (...)
  • 40  DTI, Science and Innovation Investment Framework, op.cit., 7.
  • 41  DTI, Science and Innovation Investment Framework, op. cit, 60. En revanche, le secteur pharmaceuti (...)
  • 42  HM Treasury, Spending Review 2004,New Spending Plans 2005-2008, juillet 2004.

23La publication, en juillet 2004, de Science and Innovation Investment Framework 2004-201438 est une nouvelle étape dans la mise en oeuvre de la politique du New Labour concernant le système de recherche et l’innovation. Celle-ci est clairement inscrite dans une perspective de long terme, puisque le cadre est défini pour dix ans, et tient compte des recommandations qui ont été faites dans les études demandées sur des questions précises depuis 1999. L’ambition affichée est de faire passer la dépense publique et privée en R&D de 1,9 % du PIB39 en 2004 à 2,5 % en 2014, ce qui nécessitera une croissance annuelle moyenne de l’investissement public et privé en R&D de 5,75 % au cours des dix prochaines années40. Certes, des esprits chagrins peuvent faire valoir que cet objectif est moins ambitieux que celui retenu lors du sommet de Lisbonne (3 % du PIB en 2010 pour tous les pays de l’UE). Mais, il n’en reste pas moins que sa réalisation demandera un effort considérable en la matière au gouvernement et aux entreprises privées, notamment les grandes entreprises qui à l’exception des grands groupes de l’industrie pharmaceutique, de l’aérospatiale et des télécommunications, investissent peu dans la R&D41. La SR de 2004 tient bien entendu compte de ce plan à dix ans pour la recherche. Soulignons que le budget pour la science se monte à 10 milliards de livres (15 milliards d’euros) pour la période 2005-2008, ce qui représente 26 % d’augmentation entre 2004-2005 et 2007-200842.

24Le plan à dix ans apparaît comme une véritable stratégie en faveur de la science, dont la mise en œuvre se fera avec l’aide des organismes décentralisés concernés en Écosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord ainsi qu’avec les Agences de Développement Régional créées en Angleterre.

Excellence et performance

  • 43  TonyBlair, « Science matters », discours prononcé devant la Royal Society le 10 mai 2002.
  • 44  Elle peut être estimée par le nombre de publications, de citations dans les publications et de bre (...)

25Ces deux objectifs sont placés au centre du dispositif. Comme s’est plu à le rappeler Tony Blair43., l’excellence de la recherche britannique n’est plus à démontrer, puisqu’avec seulement 1 % de la population mondiale, ce pays produit 8 % des publications scientifiques, reçoit 9 % des citations et a obtenu quarante quatre prix Nobel au cours des cinquante dernières années, se plaçant ainsi juste derrière les États-Unis. Soutenir l’excellence scientifique doit donc rester la priorité du gouvernement, ce qui implique la nécessité de poursuivre l’effort financier entrepris depuis 1998. La mesure de la performance doit s’améliorer grâce aux indicateurs de performance mis progressivement en place concernant la contribution de chaque discipline scientifique à la connaissance globale44, le stock et les flux de personnels scientifiques recrutés par les universités, le stock et les nouveaux flux de doctorants par discipline scientifique, le nombre de brevets issus de la recherche universitaire, le nombre et la qualité des collaborations organisées entre le système universitaire et les entreprises, même si ce dernier indicateur est beaucoup plus difficile à estimer que les précédents.

L’offre de chercheurs

  • 45 Science and Innovation Investment Framework, op.cit., 12-14.
  • 46  HM Treasury, SET for success: the supply of people with science, technology, engineering and mathe (...)
  • 47 Spending Review 2002, op.cit.
  • 48 Spending Review 2004, op. cit.

26La viabilité à long terme d’un système de recherche dépendant d’une offre appropriée de chercheurs sur le long terme, le gouvernement est conscient de la nécessité d’augmenter le nombre de personnes qualifiées dans les disciplines scientifiques et technologiques45, suivant en cela les recommandations du Rapport Roberts46 qui avait attiré l’attention sur le risque d’une pénurie de personnels très qualifiés dans les disciplines scientifiques (mathématiques et physiques) dans un avenir proche, en dépit d’une augmentation du nombre de diplômés de l’enseignement supérieur. Pour susciter des vocations et retenir les chercheurs sur le sol britannique, le gouvernement s’était engagé, dès juillet 2002, à augmenter le montant et la durée des bourses universitaires (fellowships) pour les études post doctorales ainsi que les salaires des assistants de recherche47. Il poursuit cette politique pour la période 2004-2008. Dans la Spending Review48 de 2004, 85 millions de livres (128 millions d’euros) sont allouées aux carrières des chercheurs. Parallèlement, le gouvernement souhaitant augmenter la proportion de femmes dans la communauté des chercheurs, il a décidé d’allouer 6,9 millions de livres (10,4 millions d’euros), sur la période 2004-2008, pour la création d’un « Resource Centre for Women in SET ». Une partie des fonds devra être utilisée pour favoriser le retour de femmes sur le marché du travail scientifique.

Transfert des connaissances et transfert des technologies

  • 49 Science and Innovation Investment Framework, op.cit., 10-11.
  • 50  DTI, Science and Innovation Investment Framework, op.cit., 70-71.
  • 51  Les informations sur ces programmes sont disponibles sur le site du DTI. <http://www.dti.gov.uk/te (...)
  • 52  Les thématiques retenues pour cet appel d’offres sont les suivantes : énergies renouvelables, moye (...)
  • 53  56 projets ont été retenus et se partageront près de 60 millions de livres.
  • 54  Les thématiques retenues sont les suivantes : conception simulation et modélisation, micro- et nan (...)

27Pour le gouvernement britannique, le financement public de la recherche fondamentale ne doit pas profiter uniquement aux universités et aux organismes de recherche. Il doit également irradier la société toute entière, ce qui implique la mise en place de collaborations durables entre les universités et les entreprises. Il est donc nécessaire d’améliorer les mécanismes qui permettent de diffuser et d’exploiter l’excellence de la recherche publique pour qu’elle réponde aux objectifs de l’économie nationale. En d’autres termes, le taux de transfert des connaissances entre la communauté scientifique et les entreprises doit être augmenté pour stimuler l’innovation49. Selon le Rapport Lambert déjà cité, l’enjeu n’est plus tant d’inciter les universités à travailler avec les entreprises que de convaincre les entreprises de se tourner davantage vers les universités et tirer profit des résultats de leur recherche. À cette fin, le Higher Education Innovation Fund (HEIF), créé en 2001 sur les recommandations du Rapport Lambert, est abondé à hauteur de 187 millions de livres sterling (280 millions d’euros) pour la période 2004-2006 et de 110 millions de livres sterling (160 millions d’euros) pour la période 2007-2008. Il a pour vocation à soutenir les transferts des connaissances des universités localisées en Angleterre vers les entreprises et les organisations du secteur public. Une agence indépendante du gouvernement, le « Conseil sur la stratégie en matière de technologie » (Technology Strategy Board), est créée en octobre 2004, avec pour mission d’orienter la « Stratégie publique en faveur de la technologie » (National Technology Strategy), en identifiant les priorités technologiques indispensables pour augmenter la croissance de l’économie du Royaume-Uni. La composition de cette agence reflète bien la volonté du gouvernement de renforcer les mécanismes permettant d’augmenter les transferts de technologie : cadres dirigeants d’entreprises, directeurs des RC et fonctionnaires du DTI siègent ensemble dans cet organisme, qui est présidé par un cadre dirigeant. Un budget de 150 millions de livres sterling est alloué à ce fonds pour la période 2004-2007. 178 millions de livres seront accordés pour la période 2007-200850, soit un budget total d’environ 480 millions d’euros pour l’ensemble de la période. Les financements sont accordés à la suite d’appels à propositions. Les projets soumis à évaluation doivent faire intervenir acteurs du secteur privé et universités. Un premier appel d’offres a été lancé dès janvier 2004 pour les micro- et les nano- technologies51. Il a été suivi par un deuxième appel d’offres52, en avril de la même année, qui a retenu sept champs prioritaires pour l’année 2004-200553, et par un troisième appel d’offres, en novembre, qui a identifié neuf champs prioritaires54. L’appel qui a été clôturé en avril 2005 couvre huit champs de recherche pour l’année 2005-2006. Parallèlement, le gouvernement encourage également la création de programmes tels que le « Faraday Scheme », le « Small Business Research Initiative » (SBRI), le « Knowledge Transfer Partnerships » et le « Knowledge Transfert Networks » (KTNs) qui ont tous pour mission de mettre en relation des universités et des entreprises, afin de faciliter le transfert de technologie, en apportant un soutien aux activités de commercialisation de la recherche et/ou de création d’entreprise.

28La mise en œuvre de plans de transfert de connaissances (Knowledge Transfer) par les huit RCs sera financée par l’OST à hauteur de 15 millions de livres (23 millions d’euros) auxquels viendront s’ajouter les contributions des RC.

Le financement de la recherche

  • 55  La réforme très contestée des droits d’inscription à l’université n’est pas abordée dans cet artic (...)
  • 56 Science and Innovation Investment Framework, op.cit., 8.

29Concernant le financement de la recherche publique, il est décidé modifier certains aspects du dispositif de financement des universités sans toutefois toucher à l’architecture générale (dual system)55. Pour orienter le système de recherche vers l’excellence, le choix est clairement fait de concentrer les moyens financiers sur les universités qui contribuent à l’excellence56. Le gouvernement décide d’augmenter les financements attribués au HEFC pour la recherche fondamentale (6 % pour l’Angleterre). L’automaticité des budgets des RC est remise en cause. À compter de l’année budgétaire 2005, ceux-ci ne recevront de manière automatique que les sommes nécessaires au financement de leurs engagements existants. Pour le reste, l’attribution des fonds sera fonction de la capacité des programmes de recherche proposés à répondre aux priorités thématiques fixées par le gouvernement (top-priority programmes).

  • 57  JM Consulting LTD, Study of Science Research Infrastructure: a Report for the Office of Science an (...)
  • 58  Très conscient du problème du sous-investissement dans les infrastructures de recherche et de leur (...)
  • 59  Par exemple le Synchrotron (European Synchrotron Radiation Facility) situé à Grenoble.

30Par ailleurs, il devient vital de remédier au sous-investissement dans les infrastructures de recherche (équipements de recherche et réseaux d’information), les RC ayant toujours privilégié le financement des projets de recherche au détriment des infrastructures, projets de recherche qui, de surcroît, ne prenaient pas en compte les coûts d’infrastructure. Cette question est d’autant plus préoccupante, en raison de l’augmentation toujours plus grande du coût des installations de recherche et de leur obsolescence de plus en plus rapide. Dans son rapport remis en 2001, JM Consulting avait estimé que même si la qualité de la recherche avait beaucoup augmenté, comme en attestaient les résultats obtenus aux RAE, le sous-investissement dans les infrastructures de recherche était sur le point de provoquer une chute de la productivité des universités britanniques57. Le gouvernement prévoit de poursuivre, au moins jusqu’en 2008, le programme d’investissement dans les infrastructures de recherche, en créant un troisième fonds d’investissement pour la recherche pour la période 2006-2008 (Science Research Investment Fund 3, SRIF 3). La dotation annuelle à ce fonds se montera à 500 millions de livres sterling58 (450 millions d’euros). De plus, 400 millions de livres (602 millions d’euros) seront allouées par le ministère de l’Éducation (Department for Education and Skills, DFES) aux universités installées en Angleterre pour 2006-2007, à charge pour les organismes compétents de l’Écosse, du pays de Galles et de l’Irlande du Nord de faire de même. Dans le même temps, l’OST continuera à abonder le Large Facilities Capital Fund (LFCF) à hauteur de 100 millions de livres par an (150 millions d’euros), pour que les RC puissent disposer de financements spécifiques pour les grosses infrastructures, qu’elles soient situées au Royaume-Uni ou à l’étranger59.

  • 60  JM Consulting LTD, Study of Science Research Infrastructure: a Report for the Office of Science an (...)
  • 61  DTI-Treasury-DfES, Investing in Innovation: A strategy for science, engineering and technology, op (...)
  • 62  DTI, The Sustainability of University Research: A consultation on reforming parts of the Dual Supp (...)

31Si les investissements effectués par l’intermédiaire des deux SRIF précédents ont commencé à remédier au sous-investissement dans les infrastructures de recherche, il est indispensable, pour la viabilité du système à long terme, que les universités récupèrent le coût total réel de leurs projets de recherche. À cette fin, et en suivant la recommandation de JM Consulting60, elle-même reprise dans Investing in innovation de 200261 et dans The Sustainability of University Research62, le gouvernement annonce que le système de financement des universités doit évoluer vers un système de coûts complets (full economic costing, FEC) et qu’il est nécessaire que les universités développent un modèle de coûts complets standardisés, qui leur permette de calculer le coût réel de leurs projets de recherche, en incluant l’ensemble des coûts indirects dans le calcul du coût total. Seul le coût des étudiants-chercheurs ne sera pas pour l’instant inclus dans le calcul. Alors qu’elles avaient tendance à sous-évaluer le coût de leur recherche, la réforme devrait les conduire à une évaluation plus réaliste du coût de leurs projets de recherche (Transparent Approach to Costing, TRAC) et donc à des prix plus élevés. Cette réforme est entrée en application en septembre 2005. À compter de cette date, les RC vont financer les projets de recherche des universités selon la nouvelle méthode à hauteur de 80 %, ce qui représente une augmentation très importante par rapport aux 60 à 70 % annoncés à la fin de 2003, l’idée étant d’arriver progressivement à une prise en charge du coût total de la recherche en 2010. En conséquence, le budget des RC est revu à la hausse :

32+ 120 millions pour 2005-2006, + 200 millions à partir de l’année 2007-2008. De plus, il est prévu que les universités continuent de contribuer à l’achat des gros équipements à hauteur de 20 %, dans les limites d’un plafond de 50 000 livres sterling, les RC prenant à leur charge la totalité des coûts au-dessus de ce plafond.

Conclusion

33Depuis une quinzaine d’années, tous les pays développés sont conduits à réformer leurs systèmes de recherche pour répondre à un double défi : augmenter la création de connaissances et améliorer la qualité des systèmes de recherche dans une période où les contraintes budgétaires imposent la nécessité de déterminer des priorités.

34Le gouvernement New Labour consent un effort financier très important en faveur de la recherche depuis son arrivée au pouvoir en 1997, effort qui conduira à un doublement du budget pour la science sur la période 1997-2007. L’augmentation annuelle du budget est allouée aux domaines prioritaires qui sont déterminés collectivement par les conseils de recherche et par le Technology Strategy Board, en tenant compte du programme de prospection technologique du gouvernement (top-priority programmes) mis en place en 1994 sous le gouvernement précédent. Elle est concentrée sur les meilleures universités. Les investissements dans les infrastructures de recherche sont également en forte augmentation.

  • 63  DTI, Progress against indicators, juillet 2005.

35La définition de priorités est certes rendue nécessaire par les contraintes budgétaires. Mais elle est également utilisée comme un mécanisme institutionnel qui permet d’augmenter les retombées socioéconomiques des investissements publics. Le gouvernement a également mis en place des procédures pour assurer le suivi des mesures prises et évaluer leur efficacité. En juillet 2005, il a publié son premier rapport annuel63 portant sur la mise en œuvre de son programme décennal d’investissement dans la science et l’innovation, qui laisse à penser que le système évolue dans le sens souhaité, même s’il est encore trop tôt pour évaluer le plein effet des retombées des mesures de long terme. Aussi, le financement de la recherche universitaire au Royaume-Uni prend-il de plus en plus une forme contractuelle soumise à des critères de résultat. L’enjeu pour les responsables politiques est sans doute que le système parvienne à un équilibre qui concilie les missions à long terme des universités (recherche fondamentale et enseignement) avec les exigences sociétales de retombées économiques à moyen terme des investissements publics de recherche.

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Bibliographie