• 1  Guillaume Mazeau, « Les comités des assemblées révolutionnaires : des laboratoires de la loi » (Av (...)
• 2  En 2012, 41% des travaux publiés consacrés aux comités des assemblées révolutionnaires portaient s (...)
• 3  On peut malgré tout citer les travaux suivants : Alison Patrick, « The burden of reform : the comm (...)
• 4 À savoir : Manuel covo, « Le Comité des colonies » ; Virginie Martin, « Le Comité diplomatique : l’ (...)

2L’intérêt des historiens pour les comités des assemblées révolutionnaires est relativement récent. En 2012, dans le troisième numéro de cette même revue, Guillaume Mazeau soulignait la béance historiographique dans ce domaine : « Si l’on excepte les deux fameux Comités de sûreté générale et de salut public […] que sait-on au juste des trente-trois autres comités de la Constituante, des vingt-deux de la Législative et des trente de la Convention […] ? Finalement peu de choses1. » Jusqu’alors, les études avaient principalement porté sur le Comité de salut public de la Convention2. Les comités de l’Assemblée nationale constituante, dont l’antériorité pouvait peut-être permettre de comprendre et d’expliquer bien des aspects, des singularités et des évolutions des comités postérieurs, n’avaient fait l’objet que d’un intérêt résiduel3. En 2012 encore, dans ce même numéro de La Révolution française consacré aux comités, trois articles sur neuf portaient sur un comité de la Constituante4.

• 5  Benoît Carré, Pensions et pensionnaires de la monarchie : de la grâce royale au système de redistr (...)
• 6  Correspondance du Comité des pensions, avec les ministres et ordonnateurs, relativement aux demand (...)
• 7  Archives nationales (AN), AF/I/21.
• 8  Procès-verbaux du Comité des Finances de l’Assemblée Constituante, Camille Bloch (éd. sc.), Rennes (...)
• 9  Nous les avons toutefois transcrits intégralement et ils figurent en annexe de notre thèse.

3Notre intérêt pour le Comité des pensions est né dans le cadre de notre doctorat, qui visait à reconstituer le fonctionnement global du système des grâces royales pécuniaires5. Créé par un décret du 4 janvier 1790, ce comité avait pour mission – entre autres – d’enquêter sur les abus qui caractérisaient la distribution des libéralités princières sous l’Ancien Régime. À cette fin, le Comité des pensions rassembla une documentation financière considérable et produisit plusieurs rapports qui rendaient intelligibles des circuits administratifs et financiers jusqu’ici opaques pour les contemporains. En ce sens, les rapports et pièces justificatives publiés par le Comité des pensions nous offrent un précieux biais pour aborder l’histoire des dépenses de la monarchie à la fin de l’Ancien Régime. Au fil de nos recherches, s’est constitué un corpus de sources qui permettait de retracer l’histoire et le fonctionnement de ce comité. Ces sources sont de trois ordres. Les Archives parlementaires permettent évidemment de retrouver les interventions des membres du Comité des pensions à l’Assemblée nationale, ainsi que bon nombre des documents imprimés par ordre du Comité. Parmi ceux-ci, il faut souligner la publication, la même année, de la correspondance du Comité des pensions avec les ministres et les principaux ordonnateurs des dépenses entre janvier et juin 17906. Enfin, les procès-verbaux des séances du Comité entre le 15 janvier 1790 et le 27 septembre 1791 constituent la source principale pour écrire l’histoire du Comité des pensions7. Contrairement aux procès-verbaux du Comité des finances8, ces manuscrits n’ont jamais fait l’objet d’une publication9.

• 10  Benoît Carré, « Appliquer les lois sur les pensions : le rôle du Comité des pensions de l’Assemblé (...)

4Cet article est le second que nous consacrons à ce Comité. Le précédent portait sur l’action exécutive du Comité des pensions de l’Assemblée nationale constituante. Il s’agissait alors de montrer la manière dont ce Comité s’était substitué au pouvoir exécutif dans la mise en œuvre de la loi du 22 août 1790 qui réformait les pensions de l’Ancien Régime. Ce texte ordonnait le tri des pensions royales en trois catégories : celles qui devaient être supprimées définitivement, celles qui devaient être prises en charge par l’État et celles qui devaient être renvoyées à la Liste civile nouvellement créée pour permettre au roi de payer les dépenses de sa maison. Le Comité des pensions avait supervisé toute l’opération et avait fini par prendre les dimensions d’un véritable petit ministère des pensions10. Nous souhaitons revenir ici sur les étapes qui ont conduit à la formation du Comité des pensions à la fin de l’année 1789 et au début de l’année 1790 et sur ce que cet épisode révèle des rapports entre le Législatif et l’Exécutif durant les mois qui ont suivi l’installation de l’Assemblée nationale à Paris. Il s’agit plus particulièrement, en insistant sur les rapports entre le Comité des pensions et le pouvoir exécutif, de souligner le rôle joué par les députés qui ont animé ce comité dans le renforcement de la souveraineté financière de l’Assemblée nationale.

• 11  Armand-Marc de Montmorin, Observations sur le Chapitre VIII d’un Imprimé, ayant pour titre Livre r (...)

6Quelles étaient ces dépenses secrètes ? Il s’agissait principalement de dépenses permettant au département des Affaires étrangères de mettre en œuvre la politique internationale du royaume. Les ordonnances au porteur servaient notamment à verser des subsides aux princes étrangers alliés de la France comme, par exemple, le roi de Suède (1,5 million en 1787), le duc des Deux-Ponts (500 000 livres), etc. Chaque année, le roi signait également une ordonnance au porteur d’un montant de 200 000 livres qui servait de « fonds de la dépense secrète du ministère des Affaires étrangères11 ». Ces fonds secrets permettaient au secrétaire d’État des Affaires étrangères (Vergennes puis Montmorin) d’effectuer des versements en liquide qui ne laissaient aucune trace et dont le ministre rendait seulement compte oralement au roi lors de son travail avec lui. Leur existence n’était pas nouvelle sous le règne de Louis XVI puisque déjà sous le règne de Louis XV, Choiseul en avait décrit le fonctionnement dans un mémoire destiné au roi en 1770. La manière dont le ministre en rend compte laisse supposer que la pratique était déjà bien ancrée :

• 13  AN, AE/I/3/1/c, Registre des Ordonnances au Porteur signées par Le Roy ou « Livre rouge » (1773-17 (...)
• 14  Arnaud-Marc de Montmorin, op. cit.

7Au cours des années 1780, c’est la quasi totalité des dépenses du département des Affaires étrangères qui furent payées par le Trésor royal à travers des ordonnances au porteur d’un montant sans cesse plus élevé et qui finissait par englober plusieurs objets différents. En 1787, Louis XVI signa une ordonnance au porteur d’un montant de 8 060 330 livres 7 sols et 4 deniers pour les dépenses secrètes des Affaires étrangères13 qui incluait le fonds habituel de 200 000 livres, les subsides aux princes alliés (Suède, Deux-Ponts, Nassau-Saarbruck, Parme) pour plus de 2,5 millions de livres, et toute une série de dépenses imprécises dont l’intitulé ne permet pas d’identifier les bénéficiaires : 325 000 livres de « secours à plusieurs princes et gentilshommes étrangers », 37 600 livres de traitements à « divers Écossois et Irlandois », plus de 1,5 million de livres couvrant « divers objets de dépenses pour traitemens particuliers, frais de voyages & de premiers établissemens, remboursemens, indemnités, ouvrages & fournitures ». Pour finir, cette ordonnance au porteur d’un montant considérable englobait le versement de plus de 3,3 millions de livres de « dépenses extraordinaires » secrètes dont Montmorin se garda bien de donner le détail en 179014.

• 15  Comité des Pensions de l’Assemblée nationale, Livre Rouge, Paris, Baudouin, 1790, p. 39.

Figure 1 : Répartition des dépenses inscrites au Livre rouge entre 1774 et 1790, d’après le Comité des pensions15

• 16  Ce secret des finances participait « de l’omnipotence sacrée du souverain ». Joël Félix, Finances (...)
• 17  Luce-Marie Albigès, « Almanach national pour 1791, de PH. L. Debucourt », Histoire par l’image [en (...)

9Ce registre symbolisait donc, à lui seul, l’absolutisme financier de la monarchie et participait à l’entretien du secret qui entourait les finances royales. La Chambre des Comptes et les parlements n’avaient jamais connaissance des détails de ces dépenses pourtant payées par le Trésor. Le fonctionnement du Livre rouge nous rappelle donc que l’arbitraire royal s’exerçait aussi dans la distribution des dépenses de l’État. En publiant le contenu de ce registre, les députés du Comité des pensions brisaient le secret qui entourait jusqu’ici les finances du prince16. Ils détruisaient ainsi un autre symbole de l’absolutisme. Sur un almanach mural pour l’année 1791 « dédié aux Amis de la Constitution » et réalisé durant la deuxième moitié de l’année 1790, Philibert Louis Debucourt (peintre et graveur de l’Académie royale de peinture) fait ainsi figurer le Livre rouge parmi les décombres de l’Ancien Régime. Dans la partie supérieure de son almanach, un bas-relief allégorique glorifie l’œuvre de l’Assemblée nationale constituante, représentée sous les traits de Minerve. Sur la partie gauche de ce trompe-l’œil, un angelot met le feu aux débris de l’Ancien Régime. L’observateur reconnaît alors aisément les ruines de la Bastille, les chaînes du despotisme, les chartes scellées qui symbolisent les droits féodaux abolis lors de la nuit du 4 août. Enfin, les flammes de la Révolution s’attaquent aux pages du fameux Livre Rouge17.

• 18  « Lettre du 14 juillet 1789 », dans Lettres de l’abbé Barbotin, député à l’Assemblée constituante, (...)
• 19  Lettre du marquis de Gouy d’Arcy à Bertrand Dufresne, 9 août 1789, dans Procès-verbaux du Comité d (...)
• 20  Procès-verbal de l’Assemblée nationale imprimé par son ordre, Paris, Baudouin, t. 3, n°86, séance (...)

10L’Assemblée nationale s’était dotée le 11 juillet 1789 d’un « comité de 61 membres, qui s’occupera des finances pendant que l’Assemblée générale travaillera à la Constitution18 ». Néanmoins, les travaux du Comité ne commencèrent réellement qu’à la fin du mois de juillet 1789, au moment du retour de Necker. Dès le début du mois d’août, le Comité des finances reçut toute une série d’états de finances de la part du ministre et demanda à avoir connaissance de la liste nominative des pensions19. La décision d’imprimer cet état nominatif ne fut prise qu’à la fin du mois de septembre par l’Assemblée nationale, François-Jean Baudouin acceptant alors de prendre en charge la totalité de l’impression de l’état nominatif des pensions « sans qu’il n’en coûtât rien au Trésor public20 ». Mis à part les membres du Comité des finances, la quasi totalité des députés ainsi que le public ignoraient tout du contenu de cet état qui n’avait jamais été publié. Tout porte à croire que les mêmes ignoraient jusqu’alors l’existence du registre des ordonnances au porteur ou Livre rouge. Il est moins certain que le Comité des finances fût lui aussi dans ce cas.

• 21  Armand-Gaston Camus (et alii), Réponse aux observations de M. Necker et de M. de Montmorin, relati (...)
• 22  AP, t. 10, 28 novembre 1789, p. 323.

11« La première mention du Livre Rouge a été faite dans l’Assemblée, le 28 novembre dernier21. » La révélation du Livre rouge aux députés de l’Assemblée nationale ne vint pas du Comité des finances mais d’un député extérieur à ce dernier : Armand-Gaston Camus, ancien avocat du clergé de France, député du Tiers-état de Paris et garde des archives de l’Assemblée. À la fin du mois de novembre 1789, Camus connaissait donc l’existence du Livre rouge et savait qu’il contenait la trace de plusieurs grâces pécuniaires. Que ce tournant ait eu lieu au mois de novembre ne saurait surprendre. Il correspond à l’installation de l’Assemblée à Paris et, plus particulièrement, au Manège, à quelques encablures des bureaux du Trésor royal et du Contrôle général des finances. Il est possible que Camus ait été renseigné en la matière par un commis des Finances. Le 28 novembre 1789, à l’occasion d’un débat en séance sur plusieurs dépenses à voter en urgence, Camus révéla à ses collègues l’existence du Livre rouge : « On sait qu’il existe au Trésor royal un livre rouge… ». Le député Fréteau de Saint-Just confirma ses propos : « L’assertion de M. Camus sur le livre rouge est très exacte22. » Le garde des archives de l’Assemblée se rendit ainsi à plusieurs reprises au Comité des finances afin d’en apprendre davantage auprès de ses collègues. Ces derniers admirent que l’Exécutif avait déjà reconnu l’existence du Livre rouge mais que la volonté du roi de préserver la mémoire de son grand-père – plusieurs pages concernant le règne de Louis XV – retardait la communication de ce document.

• 24  L’Ami du peuple, n°80, lundi 28 décembre 1789, dans Œuvres politiques, 1789-1793, Jacques De Cock (...)

12Telle était l’explication officielle. Alors que le Comité des finances connaissait donc l’existence du Livre rouge, il ne sollicita pourtant jamais l’Assemblée pour obtenir un décret qui en aurait permis la communication. De son côté et jusqu’à la fin de l’année 1789, Camus ne cessa de l’inciter à réclamer la communication du Livre rouge, sans succès24.

• 25  Marie-Laure Legay, La banqueroute de l’État royal. La gestion des finances publiques de Colbert à (...)

13La création d’un Comité des pensions en janvier 1790 peut donc partiellement s’expliquer par l’incapacité du Comité des finances à se procurer ce document auprès de l’Exécutif. Soulignons ici la plasticité de l’Assemblée nationale constituante qui n’hésita pas à créer un comité a priori redondant afin d’arriver à ses fins. Le Comité des finances, pléthorique et trop attaché à collaborer avec Necker, apparaissait trop faible face à l’Exécutif. Il se contentait de travailler sur les documents que le roi et Necker acceptaient de lui transmettre. Or, depuis les journées d’octobre, depuis le transfert du roi et de l’Assemblée à Paris et depuis la structuration du « côté gauche » au sein de la Société des amis de la constitution, l’Assemblée était en mesure d’exiger et non plus d’attendre face à l’Exécutif. Ce dernier avait tout à craindre d’une communication du Livre rouge. Ce registre était la preuve que le discours d’économie tenu par le roi depuis le début de son règne n’avait jamais conduit à une remise en cause des pratiques dispendieuses de la monarchie25. L’absolutisme financier sous couvert de réformes de la Maison du Roi, de suppressions d’offices, de souhaits d’économies, d’une apparence de simplicité, n’avait jamais cessé d’exister. Le contenu du Livre rouge prouvait aux députés que le meilleur moyen de réduire le déficit était la mise en place d’une gestion publique des finances qui impliquait de priver le roi et les ministres de tout pouvoir discrétionnaire dans la distribution des fonds publics. La destruction de ce système de grâces royales opaque ne pouvait donc se faire sans la destruction du secret financier. L’espace public devait devenir le cadre de la délibération financière. Comment construire le consentement à l’impôt si le contrôle des dépenses échappait à l’Assemblée ?

• 26  AN, AF/I/21Registre des procès-verbaux des séances du Comité des pensions : séance du 19 janvier 1 (...)
• 27  Collection générale des décrets rendus par l’Assemblée nationale avec la mention des sanctions & a (...)

14Ce contexte politique nouveau et ce rapport de force favorable au Législatif permirent au Comité des pensions, créé le 4 janvier 1790, de réussir là où le Comité des finances avait échoué. En effet, le Comité des pensions finit par obtenir, en mars 1790, de pouvoir consulter le Livre rouge. Cette consultation fit toutefois l’objet d’un véritable bras de fer entre l’Exécutif et le Législatif. La lutte dura deux mois entre la mi-janvier et la mi-mars 1790 et se termina à l’avantage de la représentation nationale. Cette victoire, elle la doit en grande partie à l’obstination de Camus. Élu, sans surprise, président du Comité des pensions le 15 janvier 1790, lors de la première séance de ce comité, Camus se vit rapidement confier par ses collègues la charge d’obtenir le Livre rouge26. Il fallut plusieurs semaines pour faire fléchir l’Exécutif. Necker tardait à répondre, attendant lui-même que le roi donnât son accord. Puis le ministre des Finances se fit porter pâle. Ce jeu du chat et de la souris dura tout le mois de février 1790. Le vendredi 5 mars, les membres du Comité des pensions, à bout de patience, exposèrent la situation à l’Assemblée qui vota alors un décret explicite. Elle envoyait son président en personne pour supplier le roi d’ordonner à ses ministres de communiquer au Comité « le registre connu sous le nom de Livre rouge27 ». Il fallut tout de même attendre le 11 mars pour que Camus reçoive un billet de Necker l’informant que Louis XVI autorisait son ministre des finances à communiquer le Livre rouge aux douze membres du Comité des pensions.

• 28  On en voit encore la trace aujourd’hui. AN, AE/I/3/1/c, Registre des Ordonnances au Porteur signée (...)

15Le 15 mars, Camus et ses collègues purent enfin consulter le registre mais à condition de se rendre chez Necker et de le faire en présence de ce dernier et du ministre des Affaires étrangères, Montmorin. En outre, ils n’étaient pas autorisés à prendre connaissance des dépenses relatives au règne de Louis XV. S’opposant à ce mode de consultation sous condition et, surtout, sous contrôle de l’Exécutif, le Comité des pensions réclama le lendemain de recevoir le Livre rouge dans ses locaux. Necker accepta quelques jours plus tard, mais à condition que le registre lui soit rendu le soir-même. De plus, le ministre des Finances prit soin de sceller d’une bande de papier les pages du registre relatives aux dépenses du règne de Louis XV28. Deux jours suffirent au Comité des pensions pour prendre connaissance du registre et recopier l’essentiel des informations qu’il contenait. Une fois ce dépouillement effectué, ils le restituèrent à Necker et ne le lui réclamèrent plus jamais.

• 29  Livre rouge, Paris, Baudouin, 1790.
• 30  Pour un récit plus détaillé, voir Benoît Carré, Pensions et pensionnaires de la monarchie…, op. ci (...)

16Quelques jours plus tard, les membres du Comité des pensions décidèrent – à l’unanimité – d’en rendre public le contenu. La publication eut lieu le mardi 6 avril 1790 sous la forme d’un dépouillement précédé d’une description et d’un avertissement29. Le Comité y présentait le registre des ordonnances au porteur comme une preuve de plus de « l’avidité des gens de faveur ». Surtout, les députés exposaient clairement les difficultés qu’ils avaient rencontrées et, à demi-mot, sous-entendaient que Necker avait contribué à maintenir le « voile obscur » qui couvrait les dépenses secrètes de la monarchie. Le retentissement d’une telle publication, relayée abondamment par une presse révolutionnaire en plein essor, fut considérable30.

• 32  Article 3 du décret du 4 janvier 1790, AN, AF/I/21.

20Lors de sa création le 4 janvier 1790, le Comité des pensions avait reçu pour mission de « présenter incessamment à l’Assemblée nationale, un plan d’après lequel les Pensions, traitements, dons & gratifications actuellement existantes, devront être réduites, supprimées ou augmentées, & proposera les Règles d’après lesquelles les Pensions devront être accordées à l’avenir32 ». Ce décret ne se contentait pas de créer un comité supplémentaire destiné à préparer un plan d’économie sur cet objet de dépense et à établir des règles universelles pour l’attribution des futures pensions aux serviteurs de l’État. Le texte ordonnait également de suspendre le paiement de toutes les pensions et gratifications jusqu’au 1^er juillet. Seules les pensions arréragées (en retard) devaient être payées mais elles étaient plafonnées à 3 000 livres. Quant aux émigrés, l’Assemblée ordonnait de ne plus rien leur verser. Ce texte portait donc un rude coup à l’ensemble des pensionnaires de la monarchie et visait clairement l’aristocratie de cour, au grand dam des mieux dotés, dont la presse n’hésita pas à se moquer.

• 33  AP, t. 11, p. 24 : Projet de motion sur les pensions, présenté par Camus le 26 décembre 1789.
• 34  AP, t. 11, p. 52.

21Le vote du texte constituait l’aboutissement de plusieurs jours de débats qui avaient commencé le 26 décembre 1789 par une motion de Camus. Le plan de ce dernier était relativement simple : il consistait à faire payer les pensions arréragées mais à limiter le paiement des pensions de l’année 1790 à la somme de 18 millions, montant fixé par le Comité des finances lui-même le mois précédent. Pour respecter cette contrainte financière, l’ancien avocat du clergé proposait de plafonner les pensions à 12 000 livres et, surtout, de ne rien payer avant le 1^er juillet, le temps de faire des vérifications et de repérer ainsi les abus à supprimer. Il n’était alors nullement question de créer un nouveau comité33. Au contraire, la motion de Camus visait surtout à pousser le Comité des finances à l’action sur ce qui relevait des pensions. L’intervention de Camus était tout à fait calculée. Le député de Paris cherchait par là à préparer l’Assemblée à la réception d’un rapport du Comité des finances qui intervint quelques jours plus tard, le 31 décembre 1789. Le baron d’Harambure, officier de l’armée de terre et député de la noblesse du baillage de Tours, présenta ce jour-là au nom du Comité des finances un rapport qui établissait le montant total des pensions à 31,5 millions de livres et précisait que plus de la moitié d’entre elles étaient des pensions militaires34. Le rapporteur ouvrit ensuite le débat pour demander à l’Assemblée de se prononcer sur la meilleure manière de réduire le montant des pensions, afin de les faire passer de 31,5 à 18 millions de livres. Mais qui allait payer un tel effort ? Le Comité des finances n’avait, sur ce point, aucune piste à suggérer et s’en remettait à la sagesse de la représentation nationale.

• 35  Procès-verbaux du Comité des finances de l’Assemblée Constituante…, op. cit., p. 44-45.
• 36  Voir Benoît Carré, « Les pensions sous la Régence », Revue du Nord, n°412, 2015, p. 847-877.
• 37  « Je ne m’opposerai à aucun des examens que l’Assemblée nationale jugera convenable de faire : ell (...)
• 38  « Sur ces différentes propositions, il a été résolu qu’on imprimerait incessamment la liste raison (...)

22Si le Comité des finances se présentait ainsi devant l’Assemblée, sans proposition concrète, c’était tout simplement parce qu’il avait été incapable de trouver sur ce problème un consensus en son sein. Un barème de réduction en 10 tranches, particulièrement sévère, lui avait été présenté par le même d’Harambure le 12 octobre 1789. Ce barème prévoyait de retenir 15% du montant des pensions inférieures à 600 livres et jusqu’à 80% du montant des pensions supérieures à 30 000 livres35. Une telle solution était loin d’être nouvelle. Dès 1717, la monarchie avait eu recours à des barèmes de retenue progressifs afin de diminuer le montant des pensions36. La dernière retenue à la source sur le paiement des pensions avait été décidée en 1787 par Loménie de Brienne et le Contrôleur général des finances Lambert. Ce dernier barème était d’ailleurs toujours en vigueur et on proposait qu’un nouveau barème de retenue vienne se surajouter à celui-ci pour dégager les économies nécessaires. L’idée d’une réduction généralisée du montant des pensions avait aussi la préférence du roi, qui ne souhaitait pas encourager les députés à vérifier les motifs de chacune d’entre elles. Louis XVI avait très clairement exposé cette position dès le 18 septembre 1789 et celle-ci avait ensuite guidé la conduite de tous les acteurs concernés (Necker et d’Harambure)37. Toutefois, le projet de réduction n’avait pas totalement convaincu les députés du Comité des finances. Certains d’entre eux souhaitaient plafonner à 12 000 livres le montant des pensions tandis que d’autres estimaient que la retenue que d’Harambure proposait d’imposer aux petites pensions était trop sévère. Surtout, les députés ignoraient alors tout du profil social des pensionnaires de l’État, ce qui rendait difficile toute décision en la matière. Ils ne souhaitaient donc pas prendre de décision sur ce point tant que l’état nominatif des pensions n’avait pas été publié38.

• 40  Le second volume qui contenait la liste des pensions inférieures à 1 800 livres mais supérieures à (...)

24Vers la fin du mois de décembre, les députés reçurent une nouvelle livraison de ce premier volume de l’état nominatif des pensions. Il faisait plus de 500 pages et contenait la liste des pensionnaires qui recevaient plus de 1 800 livres par an40.

• 41  Timothy Tackett, « Nobles and Third Estate in the Revolutionary Dynamic of the National Assembly, (...)

25C’est du côté de la noblesse militaire que vint la première charge. La publication partielle de l’état nominatif des pensions confirmait des intuitions et des représentations déjà exprimées dans les cahiers de doléances : la courtisanerie se trouvait mieux récompensée que le mérite militaire. Il devenait désormais beaucoup plus facile pour cette partie de la noblesse, très représentée à l’Assemblée41, de prendre position quant à la meilleure manière de réduire le montant des pensions. Il était alors hors de question d’approuver un barème de retenue qui, une fois de plus, n’aurait pas épargné les petites pensions majoritairement attribuées à des militaires de carrière. Il fallait faire payer la cour, les émigrés et, surtout, mettre fin aux abus. C’est ainsi que l’idée de créer un comité « chargé d’examiner l’état des pensions » et de priver de leurs pensions les émigrés jusqu’à leur retour dans le royaume, fut exprimée pour la première fois le 31 décembre 1789 par le marquis de Montcalm-Gozon. Ce député de la noblesse de Villefranche-de-Rouergue était un ancien lieutenant de vaisseau qui avait participé à la guerre d’Amérique aux côtés de La Fayette. Pour autant, le marquis de Montcalm-Gozon ne faisait pas partie de la noblesse libérale et s’était clairement opposé à la réunion des ordres au printemps 1789, ainsi qu’à l’abolition des privilèges. Mais, pour sauver les pensions militaires, Montcalm-Gozon était prêt à soutenir Camus.

• 44  Rafe Blaufarb, « Une révolution dans la Révolution : mérite et naissance dans la pensée et le comp (...)

27Le positionnement d’une partie de la noblesse à l’Assemblée sur cette question des pensions illustre l’ampleur de la frustration sociale ressentie par cette frange du second ordre, provinciale et militaire. En cela, nous aurions tendance à rejoindre les observations nuancées formulées par Rafe Blaufarb au sujet de la rhétorique anti-nobiliaire de la noblesse de province. Ce dernier a bien souligné à quel point cette partie de la noblesse avait développé sa définition de l’égalité et du mérite dont la défense devait conduire à la régénération du second ordre44. À Paris, à la fin de l’année 1789, les députés de la noblesse militaire avaient été écœurés par l’écart entre, d’un côté, l’ampleur des montants reçus par l’aristocratie de cour et, de l’autre, la petitesse des récompenses militaires. Or, au moment où il fallait décider de la manière de réduire le coût des pensions, ces militaires refusaient de voir une nouvelle diminution des retraites frapper à nouveau les pensions des officiers.

• 45 Adrien Duquesnoy, Journal…, op. cit., t. 2, p.  248-249.

28La création d’un Comité des pensions, la suspension du paiement de ces dernières, ainsi que le mandat d’enquête donné à ses membres pour traquer les abus de l’Ancien Régime dans la distribution des grâces furent donc le fruit d’une alliance entre les députés du tiers état et ceux issus de la noblesse militaire. Cette alliance originale se heurta à la résistance acharnée du parti de la cour et de l’émigration incarné, sur la question des pensions, par Maury, Cazalès et d’Espréménil. Le choc offrit à la jeune assemblée une de ses séances les plus violentes, qui fut précisément celle qui accoucha du Comité des pensions. Le 4 janvier 1790, il fallut neuf heures et demie pour voter les quatre petits articles du décret. « C’étaient des cris, une fureur dont on ne peut se faire une idée », rapporte Adrien Duquesnoy dans son Journal, tant les intérêts des pensionnaires furent défendus avec rage par une poignée de députés : « Jamais on ne mit autant de chaleur, autant d’opiniâtreté, autant de ruse et de mauvaise foi à défendre une mauvaise cause que les pensionnaires en ont mis avec leurs amis à défendre leurs pensions45. »

• 46  AP, t. 11, p. 74.
• 47  Ibid.
• 48  Adrien Duquesnoy, Journal…, op. cit., t. 2, p. 252.

29Si les trois premiers articles furent adoptés sans trop de difficultés, le quatrième article essuya une véritable tempête. En suspendant les pensions des émigrés, l’article 4 coupait les vivres de la Contre-Révolution. Pour la noblesse militaire qui siégeait à l’Assemblée et défendait la réforme des pensions, l’aristocratie de cour en cavale avait abandonné le roi dans la tourmente, avait abandonné le royaume en pleine crise et ne méritait donc plus de recevoir les bienfaits de l’État. N’en avaient-ils pas trop reçu d’ailleurs, au détriment des vrais guerriers et sans les avoir vraiment mérités ? La rancune de cette noblesse, trop longtemps humiliée par la cour, était bien trop forte pour ressouder les rangs du second ordre. Pour les députés patriotes, l’occasion était trop belle de pouvoir faire quelques économies tout en mettant en difficulté les ennemis de l’Assemblée. Une nette majorité finit par se décider en faveur de son adoption46 : « La haine contre les Polignac a déterminé beaucoup de personnes ; des principes d’économie en ont déterminé d’autres, et les troisièmes ont été frappés de la crainte de voir sortir de France le numéraire47. » Le retentissement de ce décret fut énorme : « Au moins, cette lutte produira en province un effet avantageux : ceux qui l’habitent verront quels sont les vrais amis du peuple, et quels sont ceux qui préfèrent son soulagement à la faveur des grands et à l’avantage des courtisans. Quelques journées du même genre, et les restes de l’aristocratie sont détruits48. »

• 49  Alison Patrick, « The burden of reform : the committees and their work », art. cit., p. 62.
• 50  AP, t. 11, séance du 14 janvier 1790, p. 184 ; AN, AF I 21, Procès-verbaux des séances du Comité d (...)
• 51  Edna Hindie Lemay, Dictionnaire des Constituants (1789-1791), Paris, Universitas, 1991.

31Les membres du tout nouveau Comité des pensions furent élus le 14 janvier 1790, le jour même de la sanction du décret du 4 janvier par le roi. C’était un comité restreint en comparaison du « gigantesque49 » Comité des finances. Alors que ce dernier comptait plus de 60 membres, le Comité des pensions ne réunissait que 12 députés (du moins jusqu’en juillet 1790). Camus, Montcalm-Gozon et le baron de Wimpffen, qui s’étaient le plus investis dans les débats qui avaient conduit au vote du décret du 4 janvier, furent élus pour siéger au sein du Comité. S’ajoutèrent Fréteau de Saint-Just, Treillard, Gaultier de Biauzat, Menou, Champeaux, Cottin, La Revellière-Lépeaux, Goupil de Préfeln et l’abbé Expilly50. Cette équipe plus ramassée était susceptible de travailler plus efficacement. Si le Comité des pensions était plus restreint que le Comité des finances, il était également plus à gauche. Sa composition reflétait certes l’alliance tactique entre le tiers et la noblesse militaire mais elle incarnait aussi le regroupement récent des députés les plus favorables à la Révolution au sein de la Société des Amis de la Constitution. Plus de la moitié des membres du Comité des pensions faisait ainsi partie du club des Jacobins, à savoir : Cottin, Expilly, Gaultier de Biauzat, Goupil de Préfeln, La Revellière-Lépeaux, Menou, Wimpffen. Palasne de Champeaux avait quant à lui fait partie dès mai 1789 du tout premier cercle du Club breton, embryon précurseur de la Société des Amis de la Constitution. La noblesse libérale était représentée par Fréteau de Saint-Just, membre de la Société des Trente. Treilhard rejoignit plus tard le Club de 1789, émanation modérée des Jacobins. La noblesse militaire avait quant à elle deux représentants au sein du Comité : Wimpffen, maréchal de camp, et Montcalm-Gozon, lieutenant de vaisseau. Si Wimpffen fut membre des Jacobins dans un premier temps, Montcalm-Gozon appartenait en revanche clairement à la droite51. Quant à Camus, nous y reviendrons, il faisait incontestablement partie de la gauche, sans pour autant être affilié à aucun club. Le Comité des pensions était ainsi composé de députés majoritairement issus du Tiers-état et partisans de la Révolution.

• 52  Alison Patrick, Revolutionaries at work…, op. cit., p. 61-62 : « From the start, it was routine fo (...)
• 53  AN, AF/I/21.
• 54  Alison Patrick, Revolutionaries at work…, op. cit., p. 64-65.

32L’Assemblée nationale avait pris soin de porter au Comité des pensions des députés déjà particulièrement investis dans les activités de la Constituante. À part Cottin, tous les membres du Comité siégeaient déjà dans un ou plusieurs autres comités. Soulignons toutefois qu’aucun des membres du Comité des pensions ne faisait partie du Comité des finances. Même si le décret du 13 juillet 1789 empêchait les députés de cumuler, la pratique s’était imposée dès le début. Elle ne concernait toutefois qu’une minorité d’élus. À la fin de la Constituante 14% des députés avaient occupé 63% des places dans les comités52. Au moment où ils furent élus par leurs collègues pour former le Comité des pensions, la plupart de ses membres avaient déjà travaillé ensemble au sein d’autres comités de la Constituante. Camus, Gaultier de Biauzat, Menou, Palasne de Champeaux et Treilhard faisaient déjà équipe au sein du Comité de rédaction. Treilhard avait même connu Camus bien avant la Révolution, lorsqu’ils furent collègues au parlement de Paris. En plus du Comité de rédaction, Treilhard siégeait également au Comité ecclésiastique où il était très actif. Là, il put faire la connaissance d’Expilly. Ce Breton représentait le clergé au sein du Comité des pensions dont il était le secrétaire conjointement avec Gaultier de Biauzat. Dans les faits, c’est toutefois Expilly qui signa la majorité des procès-verbaux53. Quant au baron de Menou et au baron de Wimpffen, ils faisaient partie tous les deux du Comité militaire dont Menou était d’ailleurs le rapporteur. Enfin, Goupil de Préfeln, doyen du Comité des pensions, avait déjà travaillé avec ses collègues Fréteau, Gaultier de Biauzat et Menou au sein du Comité de vérification. À la fin de la Constituante, trois des douze membres du Comité des pensions faisaient en outre partie de la liste des dix plus gros « cumulards » de cette assemblée. Menou avait siégé dans sept comités, autant que Talleyrand et Alexandre de Lameth ; tandis que Gaultier de Biauzat et Fréteau avaient siégé dans six comités, autant que Tronchet et Rabaut Saint-Étienne54. Enfin, avec 46 ans de moyenne d’âge, le Comité des pensions regroupait une majorité d’hommes d’expérience qui avaient déjà, pour la plupart, exercé des fonctions politiques et judiciaires avant leur élection aux États généraux. Rassemblant une douzaine d’élus expérimentés, familiarisés avec le travail au sein des comités et qui n’avaient pas besoin d’apprendre à se connaître, le Comité des pensions était prêt à se mettre au travail immédiatement.

• 55  Les procès-verbaux du Comité des finances ne sont pas plus précis sur ce point. Tout juste compren (...)

33Ces députés avaient ainsi noué de solides relations de travail avec leurs collègues et, surtout, par la diversité des comités dans lesquels ils étaient impliqués, pouvaient offrir au Comité des pensions une vision transversale de l’ensemble des travaux de la Constituante à condition, cependant, d’être en mesure d’assister véritablement à toutes les séances. Il n’est malheureusement pas possible de mesurer l’assiduité de ces élus aux séances du Comité des pensions car les procès-verbaux ne précisent pas les noms des présents et des absents55. L’éparpillement des activités de ces différents députés ne faisait donc que renforcer le poids de Camus en son sein.

• 56  Edna Hindie Lemay, Dictionnaire des Constituants (1789-1791), op. cit., vol. 2, p. 996-997.
• 57  Précisons que Timothy Tackett a bien exclu les « discours non prononcés » de son décompte. Timothy (...)
• 58  Edna Hindie Lemay, Dictionnaire des Constituants (1789-1791), op. cit., vol. 2, p. 951.

34Outre l’expérience politique de ses membres, le Comité des pensions avait un autre atout de poids : il s’agissait d’un comité d’orateurs. Huit membres sur douze font partie des « grands orateurs » listés par Edna Hindie Lemay, à savoir : Wimpffen, Fréteau de Saint-Just et Menou (pour la noblesse), Treilhard, La Revellière-Lépeaux, Goupil de Préfeln, Gaultier de Biauzat et Camus (pour le Tiers-état)56. Ce dernier, rappelons-le, est le premier orateur de la Constituante d’après le décompte de Timothy Tackett. Avec 605 discours ou interventions, Camus parla beaucoup plus que Mirabeau (439), Barnave (350), Robespierre (276) ou Target (183)57. Le Comité des pensions était donc composé de fortes personnalités, de députés rompus aux joutes en séances, autant d’atouts pour défendre les propositions que le Comité devait porter devant l’Assemblée. Notons également que quatre membres du Comité des pensions avaient déjà exercé les fonctions de secrétaire de l’Assemblée avant de faire partie du Comité (Camus, Fréteau, Menou et Treilhard). Camus et Fréteau avaient, du reste, déjà exercé la prestigieuse fonction de président de l’Assemblée58.

• 59  François-Alphonse Aulard, Les orateurs de l’Assemblée constituante : l’éloquence parlementaire pen (...)

35La personnalité d’Armand Gaston Camus a certainement contribué à donner au Comité des pensions sa dimension si particulière. D’après Alphonse Aulard, « Camus s’élève à la Constituante contre toutes les inégalités sociales avec une âpreté et un emportement que ne dépassèrent aucun des orateurs de la gauche59. » Toulongeon, dans son éloge de Camus, le décrit comme un homme politique indépendant et détaché de tout parti ou de toute faction, uniquement attaché à la liberté publique.

• 62  Adrien Duquesnoy, Journal…, op. cit., t. 1, p. 213, 357 et 397.
• 63  Cité dans Edna Hindie Lemay, Dictionnaire des Constituants (1789-1791), op. cit., p. 684.

37En raison peut-être du peu de cas qu’il faisait de la monarchie, Camus ne faisait pas l’unanimité au sein de l’Assemblée. Adrien Duquesnoy, dans son Journal, n’eut pas de mots assez durs pour exprimer tout le mal qu’il pensait de lui62. Au sein du Comité des pensions, Montcalm-Gozon, qui ne s’entendait pas du tout non plus avec lui, le qualifie de « démagogue le plus enragé » qui n’aurait pas hésité à « s’emparer de toute la besogne63 ». Quoi qu’il en soit, la détermination et la ténacité de Camus ont sans doute permis de faire du Comité des pensions un instrument de pression sur l’Exécutif. Il n’en demeure pas moins que ce comité apparaît, par la diversité et l’évolution de ses missions de janvier 1790 à octobre 1791, a priori inclassable.

• 64  André Castaldo, Les méthodes de travail de la Constituante, Paris, PUF, 1989, p. 215-217.
• 65  Alison Patrick, Revolutionaries at work…, op. cit., p. 59.

38André Castaldo a distingué trois sortes de comités : ceux chargés de préparer directement le travail de l’Assemblée ; ceux chargés d’instruire la liquidation de l’Ancien Régime ; ceux chargés d’imaginer les nouvelles structures de la France. Il a remarqué que les comités de la première catégorie, dont le Comité des finances faisait partie, avait souvent été les premiers à être créés. Pour Castaldo, le Comité des pensions peut être classé, à l’inverse, dans celle des comités « liquidateurs »64. Alison Patrick fait le même constat et assimile le Comité des pensions à celui de Judicature et de Liquidation qui furent, selon elle, les trois comités qui furent « wholly engaged in cleaning up the legacies of the old regime »65. Si nous sommes d’accord pour reconnaître que le Comité des pensions s’insère parfaitement dans cette catégorie, nous estimons toutefois que son travail lui donne aussi des droits à figurer dans les deux autres. Pour nous, le Comité des pensions fut plutôt un comité « total ».

• 66  Voir Benoît Carré, « Appliquer les lois sur les pensions : le rôle du Comité des pensions de l’Ass (...)

41Mais le travail du Comité des pensions contribua également à construire le nouvel ordre révolutionnaire : par son décret du 3 août 1790, il instaura le premier système de retraite de la fonction publique d’État et inscrivit ainsi dans la loi une distinction nette entre service de l’État et service du roi. En cela, il entrait également dans la troisième catégorie établie par Castaldo. Ce décret majeur mettait fin à un système de grâce royale pluriséculaire et retirait au roi le pouvoir de distribuer l’argent public selon son bon plaisir. Le travail législatif du Comité contribua à affermir la souveraineté financière de l’Assemblée. Le monarque constitutionnel dut, quant à lui, se contenter de la somme fixe de sa Liste civile vers laquelle l’Assemblée renvoyait toutes les pensions de cour que le Comité des pensions ordonnait au Trésor public de ne plus payer66. Moins d’un an plus tard, dans son Appel aux Français du 20 juin 1791, Louis XVI revint sur cette double privation :

• 68  Norbert Élias, La société de cour, Paris, Flammarion, 1985, p. 167.
• 69  Benoît Carré, Pensions et pensionnaires de la monarchie, op. cit.

42Ce rare moment de sincérité politique de la part de Louis XVI prouvait que le roi n’adhérait pas au contenu du décret du 3 août 1790, qu’il avait pourtant sanctionné le 22. Par cette loi, l’Assemblée avait privé le roi de l’essentiel des moyens dont il disposait pour faire des grâces. Or, ce pouvoir distributif du roi structurait un système de domination déjà analysé par Norbert Élias pour le xvii^e siècle68 et qui était encore en vigueur au xviii^e siècle69. En vérité, on peut même s’étonner, au regard de l’intransigeance de Camus, que le Comité des pensions n’ait pas anticipé l’usage que le roi pouvait faire d’une liste civile dont la comptabilité n’était nullement soumise au regard de l’Assemblée. N’oublions pas, cependant, que même lorsque les tensions furent les plus vives entre le Comité des pensions et l’Exécutif, au moment de la publication du contenu du Livre rouge en avril 1790, le Comité se refusa à détailler la partie du registre qui concernait les dépenses personnelles du roi et de la reine. Sans doute Camus avait-il à cœur de ne pas trahir les assurances qu’il avait données personnellement à l’Exécutif quelques mois plus tôt, dans l’espoir d’obtenir la communication du Livre rouge.

• 71  Benoît Carré, Pensions et pensionnaires de la monarchie, op. cit., p. 51-64.
• 72  AN, AF/I/22.

45Au cours du premier semestre 1790, le Comité des pensions a été un comité total au sens où il a exercé les trois fonctions distinguées par Castaldo. Après le vote de la réforme des pensions en août 1790, il prit une dimension plus bureaucratique, suivant directement la mise en œuvre de la vérification de toutes les pensions. Rapidement débordé par l’ampleur de la tâche, il délégua cette mission à la Direction générale de la liquidation tout en conseillant les administrateurs du Trésor sur la meilleure manière d’appliquer la loi qu’il avait lui-même préparée71. Les travaux du Comité des pensions se poursuivirent jusqu’à la fin de ceux de l’Assemblée nationale constituante en octobre 1791. L’Assemblée législative ne jugea pas nécessaire de recréer un comité des pensions et les affaires qu’il traitait furent donc reprises à partir de novembre 1791 par le département « pensions » du Comité de Liquidation72.