5L’enjeu n’est pas d’écrire ici une esquisse d’histoire financière ou parlementaire du Directoire, mais d’éclairer, à partir de quelques exemples concrets, le fonctionnement du nouveau système à trois corps (les deux Conseils et le Directoire exécutif) dans le domaine financier. Comment ce système s’organise-t-il compte tenu des contraintes imposées par la Constitution de l’an III ? Comment gère-t-il cette question essentielle pour la survie du régime ? Quels en sont les points faibles et quels sont les rapports de force entre les trois entités ? À travers la question des finances, peut-on identifier des causes parlementaires à l’échec du Directoire ?

7D’après ce titre XI, la gestion des finances de la République est du ressort quasi exclusif du pouvoir législatif, les attributions du pouvoir exécutif en la matière étant réduites à la portion congrue : « le Directoire exécutif dirige et surveille la perception et le versement des contributions, et donne à cet effet tous les ordres nécessaires » (art. 307) ; « le Directoire surveille la fabrication des monnaies, et nomme les officiers chargés d’exercer immédiatement cette inspection » (art. 313) ; enfin, une décision du Directoire exécutif est obligatoire dans la chaîne de l’ordonnancement des dépenses (art. 318). Il faut ajouter l’article 153 : Le Directoire nomme le receveur des contributions directes de chaque département. François-Antoine Boissy d’Anglas, qui présente à la tribune de la Convention le 5 messidor an III (23 juin 1795) les conclusions des travaux de la commission des Onze sur le projet de Constitution, est très clair quant aux fonctions limitées du Directoire exécutif en matière financière. Celui-ci reste subordonné au Corps législatif et même à la Trésorerie nationale :

• 16 François-Antoine Boissy d’Anglas, Projet de constitution pour la République française et discours p (...)

Il (le Directoire exécutif) ordonne et règle les dépenses d’après les fonds accordés par le pouvoir législatif ; mais la trésorerie nationale qui paye sur ses mandats en est absolument indépendante. Elle est nommée par l’Assemblée législative qui la surveille et la dirige, et sa fonction unique étant de conserver les deniers publics sans pouvoir en disposer jamais, il ne peut y avoir de sa part aucune dilapidation16.

8Le Directoire exécutif n’a même pas d’autorité sur les attributions de ses ministres, qui font l’objet de l’article 150 : « Le Corps législatif détermine les attributions et le nombre des ministres. Ce nombre est de six au moins et de huit au plus ». Celles qui incombent au ministère des Finances sont définies le 10 vendémiaire an IV (10 octobre 1795) par la Convention finissante en ces termes :

• 17 Coll. Baudouin, vol. 66, « Décret sur l’organisation du ministère », p. 80-84.

Attributions du ministre des finances : l’exécution des lois sur l’assiette, la répartition et le recouvrement des contributions directes ; sur la perception des contributions indirectes, et sur la nomination des receveurs ; sur la fabrication des monnaies, le départ du métal des cloches, sur les assignats ; l’administration des domaines nationaux et des forêts nationales ; les postes aux lettres, les postes aux chevaux, les messageries, les douanes, les poudres et salpêtres et tous les établissemens, baux, régies ou entreprises qui rendent une somme quelconque au trésor public17.

9Cela représente donc plusieurs milliers d’employés sous la tutelle directe du ministre, qui doit cependant se borner à faire exécuter les lois. La confiscation par le pouvoir législatif des outils permettant de définir et de conduire la politique financière de la République, domaine hautement stratégique pour tout gouvernement, est la source de conflits continuels entre le Directoire exécutif et le Corps législatif et l’une des causes majeures de l’échec du régime et de sa chute le 19 brumaire an VIII (10 novembre 1799).

10Or, pour pouvoir fabriquer cette législation financière, les deux Conseils se voient d’emblée amputés d’un des outils majeurs des trois législatures précédentes : les comités. En effet, ces comités sont interdits par l’article 67 de la Constitution : « Ni l’un ni l’autre de ces conseils ne peut créer en son sein aucun comité permanent. » Cette interdiction n’est pas explicitée dans le discours préliminaire de Boissy d’Anglas, mais les nombreuses références aux « décemvirs » romains montrent bien l’horreur qu’inspire aux thermidoriens la perspective de voir renaître le Comité de salut public ou celui de sûreté générale. C’est bien cette hantise-là qui justifie la suppression des comités permanents de la Convention. Il n’est toutefois pas certain que cette suppression ait bel et bien été effective, au sens où les deux Conseils ont su trouver des expédients pour se doter d’organes d’expertise qui leur ont permis non seulement de soustraire les débats sur les questions financières à la publicité des discussions parlementaires, mais également de reconstituer, dans les interstices de la Constitution de l’an III, des comités permanents « déguisés ».

Le recours au « comité général et secret » : des débats financiers à huis-clos

2e législature	Conseil des Anciens	9	Drouet
		3	Finances
		12	Traités de paix
		1	Sur tirage au sort
		6	Non spécifiés au PV
		31
	Conseil des Cinq-Cents	22	Drouet
		71	Finances
		18	Colonies
		1	Inculpation de représentants
		30	Non spécifiés au PV
		142
3e législature	Conseil des Anciens	15	Non spécifiés au PV
		15
	Conseil des Cinq-Cents	5	Traités de paix
		14	Non spécifiés au PV
		19
4e législature	Conseil des Anciens	17	Non spécifiés au PV
		17
	Conseil des Cinq cents	3	Divers
		4	Finances
		1	Délit de presse
		1	Code civil
		23	Non spécifiés au PV
		32
5e législature	Conseil des Anciens	3	Finances
		2	Sur conspirations
		1	Non spécifiés au PV
		6
	Conseil des Cinq-Cents	3	Sur situation de la République
		3	Diplomatie
		1	Dénonciation d’ex-directeurs
		4	Non spécifiés au PV
		11

• 24 Journal des débats et des décrets, n^o 119, ventôse an IV. Ce périodique est créé pendant les États (...)

On demande que le conseil se forme en comité général : Dubois-Crancé s’y oppose ; il va à la tribune. Vous avez, dit-il, l’expérience des mauvais effets que produisent les comités généraux ; la malveillance a toujours su en profiter pour nuire à la chose publique et augmenter le discrédit des assignats ; toutes les fois que vous en avez tenu, le louis a augmenté. Ainsi, lorsque le secret n’est pas indispensable aux délibérations, il est nuisible. Quelques membres de la commission ont assuré qu’aujourd’hui un comité général n’était pas nécessaire. Occupons-nous donc en public d’une question qui intéresse tous les Français. Faisons connaître à tous et les besoins et les ressources de l’État. C’est ainsi que nous ranimerons la confiance, et que nous arriverons au but que nous désirons tous atteindre, la restauration des finances. Personne ne réclame contre la demande de Dubois-Crancé. Le conseil reste en séance publique24.

Les commissions spéciales : outils d’analyse et d’expertise des Conseils

17En l’absence de « comités permanents », le travail d’analyse législatif doit se faire dans le cadre de commissions ad hoc et éphémères, prévues dans la deuxième partie de l’article 67 :

Seulement chaque Conseil a la faculté, lorsqu’une matière lui paraît susceptible d’un examen préparatoire, de nommer parmi ses membres une commission spéciale, qui se renferme uniquement dans l’objet de sa formation. Cette commission est dissoute aussitôt que le Conseil a statué sur l’objet dont elle était chargée.

		Nb de commissions			Nb lois/ Nb résolutions
2e législature	Cinq-Cents		Résolutions	1 200	83 %
	Anciens		Lois	900
3e législature	Cinq-Cents	1 500	Résolutions	730	86 %
	Anciens	500	Lois	630
4e législature	Cinq-cents	1 050	Résolutions	1 260	89 %
	Anciens	450	Lois	1 120
5e législature	Cinq-Cents	600	Résolutions	612	97 %
	Anciens	475	Lois	595

19Rappelons que le Conseil des Cinq-Cents vote des résolutions (propositions de loi) qui sont portées par des messagers d’État au Conseil des Anciens, lequel a pour fonction essentielle de les accepter ou de les rejeter (art. 86). Une résolution acceptée devient une loi, qui est alors portée, également par un messager d’État, au Directoire exécutif, à charge pour lui de la promulguer, c’est-à-dire de la publier au Bulletin des lois pour qu’elle devienne exécutoire.

20Les commissions spéciales des Cinq-Cents, qui préparent principalement le vote des résolutions, sont formées très majoritairement à la suite d’un message du Directoire exécutif qui alerte les représentants sur des points particuliers nécessitant une loi. C’est le cas pour tous les sujets concernant les finances au sens large : recouvrement des impôts, dépenses des ministères, tout sujet relevant des domaines nationaux, monnaie, etc. Des commissions sont également formées à la suite d’opinions ou de projets de résolution émanant directement des représentants. Quant aux Anciens, ils forment des commissions pour analyser les résolutions soumises à leurs suffrages.

Quatre commissions financières : le retour des comités permanents ?

Lecointre : Vous vous êtes formés hier en comité général ; le résultat de vos discussions a été de demander aujourd’hui en séance qu’il fût créé une commission pour s’occuper des finances. Je demande qu’on s’occupe de la nommer.

Boudin demande que le rapport que fera cette commission soit fait au conseil formé en comité général ; et motive sa demande sur la nécessité sentie par le conseil de ne traiter certains objets que secrètement, de ne pas fournir des moyens aux agioteurs.

Fermond demande que la commission soit chargée aussi de revoir la taxe de guerre qui a été décrétée en dernier lieu par la convention ; tout le monde a reconnu, dit l’opinant, que cette taxe, telle qu’elle est décrétée, est injuste et impayable.

Dubois-Crancé demande que la commission revoie aussi la loi qui veut que l’impôt soit payé moitié en nature.

Plusieurs membres demandent que le conseil prenne une décision pour suspendre le décret qui crée une taxe de guerre, et qu’en reconnaissant l’urgence, elle fasse sur-le-champ passer la décision au conseil des anciens.

Fermond appuie cette proposition. Vous êtes au moment des élections, dit-il ; par le décret, les officiers municipaux sont rendus responsables du recouvrement de la taxe de guerre et vous n’avez accordé que deux décades pour la percevoir. Quel est l’homme qui osera accepter une place d’officier municipal ? Cependant il est de la plus haute importance que le choix des fonctionnaires publics soit bon.

Boissier : Je m’oppose à la suspension qu’on demande. Vous avez décrété la taxe de guerre comme un moyen pour le directoire exécutif de subvenir aux besoins du trésor. Si vous le lui ôtez, il sera obligé de venir vous proposer une nouvelle émission d’assignats. Attendez donc le rapport de la commission que vous avez nommée. Ce rapport peut être fait demain.

Lecointre : La plus forte objection contre la suspension de la taxe de guerre, est celle qu’on vient de faire ; mais avant que cette taxe ne devienne un moyen de pourvoir aux besoins publics, il faut qu’elle puisse se percevoir.

Laurenceot représente qu’on traite aujourd’hui les mêmes objets pour lesquels on s’était formé hier en comité général ; il demande donc que la discussion cesse, ou que le conseil se forme de nouveau en comité général.

• 31 Journal des débats et des décrets, n^o 4, brumaire an IV, p. 18-19.

Le conseil renvoie le tout à l’examen de la commission qu’elle va nommer31.

Un membre observe que la rédaction du procès-verbal de la séance du 30 frimaire, comparée à l’opinion qu’ont les membres de la commission des finances nommés le même jour, donne lieu à un doute que le Conseil trouvera sans doute indispensable de lever ; qu’il résulte en effet du procès-verbal, que la commission nommée doit être chargé d’un travail général sur les finances, tandis que les membres qui la composent ont pensé que leur mission se bornait à l’examen du message du Directoire exécutif, sur lesquels le conseil a déjà pris plusieurs résolutions, et qu’il persistaient d’autant plus dans cette opinion, que, s’il en était autrement, le Conseil serait dans le cas de remplacer le citoyen Crassous, qui avait déclaré ne pouvoir suivre les travaux confiés à la commission, et de plus, en porter le nombre à neuf membres à cause de l’étendue de leurs travaux. Un membre demande que la commission nommée le 30, soit chargé du travail général sur les finances de la manière que la proposition en avait été faite, et cependant que les membres soient portés au nombre de neuf. Cette proposition est appuyée, et le conseil prend la résolution suivante :

La commission pour les finances nommée le 30 [en fait le 29] frimaire dernier, sera chargée de recueillir tous les états et renseignements positifs nécessaires pour présenter des vues sur les besoins et les ressources pour le service complet de l’année.

• 33 AN, AD/XVIIIb/148, p. 103-104 (nous soulignons).

Le nombre des membres de la commission sera porté à neuf. Ce seront les représentants du peuple Ramel, Dauchy (de l’Oise), Duchatel (de la Gironde), Defermon, Fabre (de l’Aude), Monnot, Meaulle, Mathieu, Houriez-Eloi 33.

• 37 Il reste à déterminer ce qui provoque la colère de Boulay de la Meurthe. En tout état de cause, cel (...)

Un membre (Boulay de la Meurthe) appelle l’attention du Conseil sur la situation actuelle du trésor public ; il observe que les mesures désastreuses que la commission des finances a proposées et fait adopter depuis le premier prairial, pourraient faire manquer le service, si le Conseil ne se hâtait de fixer ses regards sur cet objet de la plus haute importance. Il demande qu’attendu que cette commission est dissoute par l’effet de la loi du 19 fructidor, il en soit créé une nouvelle. Un autre membre (Prieur de la Côte-d’Or) appuye cette proposition, mais il demande que l’objet des dépenses soit compris dans les attributions de cette commission, qui portera désormais le titre de commission des finances et des dépenses. Le Conseil adopte cette double proposition et nomme, sur la désignation du bureau, les représentants du peuple Bertrand (du Bas-Rhin), Jourdan (de la Haute-Vienne), Lamarque, Monnot, Fabre (de l’Aude), Dubois (des Vosges), Joseph Martin, Villers et Prieur (de la Côte-d’Or), pour composer la commission dont il s’agit37.

26Cet acte constitue un pas très important dans la modernisation et la simplification du processus de gestion des finances de la République. Il s’agit du fameux « système », réclamé depuis la Constituante par de nombreux députés et qui doit permettre de présenter un « budget » en recettes et en dépenses équilibré. Le budget de l’an VII sera le premier à être présenté de cette manière avec une loi de finances unique sous forme d’un EPRD (État Prévisionnel des Recettes et des Dépenses). Cette présentation est d’ailleurs définitivement adoptée par l’article 45 de la Constitution de l’an VIII, qui dispose que « le gouvernement dirige des recettes et des dépenses de l’État, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres » (nous soulignons).

Le fonctionnement des commissions permanentes : charnière entre les deux pouvoirs ?

28Ces commissions permanentes ne restent pas repliées sur elles-mêmes. Elles travaillent étroitement avec des commissions spéciales nommées ponctuellement pour traiter de problèmes financiers spécifiques. Le ministre des finances ainsi que les Directeurs sont directement informés par des législateurs participants aux commissions et aux comités généraux. Ils informent, de leur côté, les Conseils de la situation de la République en particulier via les messages qu’ils leur font parvenir. Il n’y a donc pas d’étanchéité stricte entre les deux pouvoirs mais une collaboration nécessaire en la matière. Les commissions des deux Conseils peuvent travailler ensemble et même, souvent, conjointement avec le ministre des Finances. Le 14 frimaire an VII (4 décembre 1798), Dominique Vincent Ramel, le ministre des Finances, écrit ainsi au Directoire exécutif :

• 43 AN, AF/III/114/535, pièce 27.

La commission des finances du Conseil des Cinq-Cents s’est réunie hier au soir dans le cabinet du Ministère pour s’occuper des moyens de balancer les dépenses par les recettes. Il a été convenu qu’elle reprendrait cet objet le 15 à midi à la Commission des finances du Conseil des anciens. J’ai été invité à m’y trouver avec tous les renseignements qui pourront faire connaître le produit probable des nouvelles contributions. L’intention des membres de la Commission est de ne pas se séparer sans avoir adopté quelque résultat définitif. Elle a pris en conséquence un jour férié43.

29Cette pratique de réunions tripartites, qui consiste à contourner la séparation des pouvoirs et celle des Conseils, relève d’un principe de réalité – au moins pour le Second Directoire –, parce qu’il faut que les décisions soient prises et les lois votées rapidement. Les responsables parlementaires et ministériels décident donc, pour ce faire, de passer outre les frontières constitutionnelles pour remédier à l’urgence financière. Le résultat de ces réunions tripartites peut être quantifié en se référant au tableau ci-dessus, concernant le nombre de commissions, de résolutions et de lois. On observe que, à la fin du Directoire (5^e législature), le taux de conversion des résolutions en lois atteint le chiffre très élevé de 97%. Ce résultat peut être interprété comme la conséquence de la tenue fréquente de ces réunions tripartites, qui permet d’aboutir à un consensus sur la rédaction des résolutions conduisant à une adoption presque systématique de celles-ci.

Un membre au nom de la commission chargée de présenter les moyens d’assurer le service de l’an VIII, observe qu’au commencement de la dernière session, le Conseil compléta au scrutin une commission appelée des finances, parce que quelques-uns des membres qui la composoient avoient terminé l’exercice de leurs fonctions au premier prairial an VI. Le Conseil renvoya à cette commission le message du Directoire du premier messidor, portant l’aperçu des dépenses de l’an VII, et celui des recettes présumées nécessaires pour assurer le service de cette année ; il forma en même temps des commissions particulières pour vérifier les dépenses de chaque ministère et autres administrations publiques. Chacune de ces commissions fit son rapport, et il fut ouvert à chacun des ordonnateurs des fonds les crédits qu’elles proposèrent. La commission des finances avoit présenté divers projets d’impôts ; ceux qui furent adoptés avant le premier vendémiaire, et ceux qui étoient à la discussion, ne promettoient pas des recettes suffisantes pour couvrir les divers crédits ouverts, et surtout la somme de 600 millions, à laquelle étoient évaluées les dépenses de l’an VII, par la loi du 26 fructidor.

Le Conseil avoit formé deux autres commissions, l’une pour s’occuper des impôts directs à asseoir pour l’an VIII, l’autre pour les impôts indirects : et comme certains projets qui avoient été présentés par la commission des finances, et notamment l’impôt sur le sel, furent rejetés, le Conseil réunit les deux commissions d’impôts directs et indirects à la commission des finances.

Ces commissions réunies ont présenté divers projets depuis le mois de vendémiaire pour compléter les recettes nécessaires au service de l’an VII ; il en a été adopté une partie ; mais lorsque celui qui fut présenté le 24 nivôse par le représentant du peuple Malès, eût été rejetté par le Conseil des Anciens, le Conseil forma une nouvelle commission, qui fut chargée de lui présenter les moyens de balancer les recettes avec les dépenses de l’exercice courant.

Depuis lors, diverses commissions ont été établies pour vérifier les dépenses tant du personnel que du matériel des divers ministères, ainsi que des autres administrations publiques ; et il en a été enfin formé une, qui doit présenter les moyens d’assurer le service de l’an VIII.

Après ces divers détails, l’orateur expose que la commission dite des finances se trouve déchargée de tout ce qui a trait aux recettes et dépenses de la République ; mais qu’il est une infinité d’autres objets qui lui ont été renvoyés dans le cours de la session dernière, et sur lesquels le Conseil n’a point porté de décision. Plusieurs de ces objets sont d’un intérêt particulier ; d’autres peuvent être d’un intérêt général ; et dans tous les cas, ils doivent tous être examinés par une commission, pour être présentés à la délibération du Conseil.

Mais cinq membres de ceux qui composoient la commission des finances sont sortis du Conseil le premier de ce mois ; les membres restans ne peuvent point délibérer étant en minorité ; et c’est d’après ces motifs que la commission chargée d’assurer le service de l’an VIII, propose, par l’organe de l’orateur :

1°. De former une commission spéciale de cinq membres, à laquelle seront renvoyés tous les objets qui n’ont pour objet qu’un intérêt particulier, et qui se trouvent déjà renvoyés à la commission dite des finances ;

2°. Que si les membres restans de la commission des finances ont préparé quelques rapports sur des demandes ou affaires particulières, ils soumettront leur travail à la commission spéciale proposée, et le présenteront au Conseil à son nom ;

3°. Que tous les objets d’intérêt général qui se trouvent renvoyés à la commission des finances, seront remis ; savoir, ceux qui ont rapport à l’exercice de l’an VII, à la commission chargée de porter au niveau les recettes et les dépenses de cet exercice ; et tous les autres à la commission chargée d’assurer le service de l’an VIII ;

4°. Enfin, de renvoyer à des commissions spéciales toutes les affaires qui pourront être présentées au Conseil, ayant rapport aux finances, et qui n’auroient qu’un intérêt personnel ou particulier pour objet.

• 50 Journal des débats et des lois du corps législatif, prairial an VII, n^o 26, p. 374-375.

Le Conseil adopte ces diverses propositions, et pour composer la commission mentionnée au premier article, il nomme, sur la présentation du bureau, les représentans du peuple Souilhé, Thibault (du Cantal), Lenormand, Levallois, Curée 50.

L’attention du Directoire exécutif se reporte continuellement sur les finances. Ce n’est que par elles que tout s’exécute ; aussi telle est notre situation actuelle que lorsqu’il faut faire les plus grands efforts pour en imposer aux ennemis coalisés et profiter de nos succès, le Directoire exécutif ne peut assigner aucune ressource déterminée, aucun moyen disponible pour l’exécution de ses plans ; il ne peut trop souvent correspondre avec vous, ni rappeler trop fréquemment votre attention sur les difficultés et les obstacles qui retardent la marche des événements. C’est l’état des finances qui doit soutenir nos armes et préparer la paix. C’est leur situation qui doit confondre les ennemis de l’intérieur et assurer la tranquillité publique. Le Directoire exécutif vous adresse deux rapports qui ont été faits, l’un par le ministre des finances, l’autre par celui de la guerre ; vous vous convaincrez que l’on ne peut trop tôt faire cesser l’état de pénurie dans lequel on se trouve, et que le plus grand et le plus urgent des devoirs et des besoins, est de développer toute la puissance et toute les ressources de la nation. L’économie ne consiste pas à ne pas faire les dépenses nécessaires. Elle consiste à faire un sage et utile emploi des fonds et des richesses de la nation.

35Dans son rapport, Robert Lindet insiste également sur la situation intenable des finances de la République :

Lorsque les dépenses s’accroissent chaque jour, que des demandes de fonds se multiplient, que la sûreté et le bonheur de la République ne permette pas de les ajourner, le devoir du Ministre des finances est de fixer votre attention sur la situation de la Trésorerie nationale et sur la balance des recettes et des dépenses. Je cherche en vain un terme de comparaison pour vous présenter un aperçu des recettes présumées pour le premier trimestre de l’an 8.

36Il décrit les demandes de chaque ministre, l’extrême difficulté à y répondre et les quelques manœuvres et subterfuges qui pourraient servir d’expédients pour résoudre dans l’immédiat certains problèmes. Mais il insiste surtout sur la nécessité absolue de payer avec exactitude et célérité les engagements pris par le gouvernement, en particulier, sans plus tarder, les salaires des fonctionnaires, au risque de voir se dissoudre la République :

Dans une République l’exactitude des paiements est un devoir rigoureux. C’est par elle que le peuple juge de la moralité et des principes de son gouvernement. Elle a aussi une grande influence tant sur les mœurs publiques que sur la conduite des agens et des employés de l’administration. Le paiement de la solde des armées et les dépenses nécessaires de la guerre et de la marine ne doivent plus être arriérées. [. ..] Lorsque les magistrats du peuple, les agens et les employés de la république sont exposés à solliciter en vain un paiement toujours promis et toujours différé ; lorsqu’ils sont abandonnés à l’indigence et aux besoins, on ne peut dire ce que l’État perd de sa puissance et de sa considération. Le magistrat vertueux gémit dans l’humiliation et voit l’autorité méconnue. L’agent, l’employé cessent de pouvoir être utiles ; quelquefois ils s’avilissent et se dégradent. La prospérité de l’administration générale dépend absolument de l’efficacité des mesures que l’on prendra pour assurer le paiement exact de tous les traités et appointements : on rendra aux magistrats la considération dont ils doivent être investis. On s’assurera de la moralité et des principes de tous les agens. Il n’y a pas de français qui ne sache combien la privation ou l’arriéré des traitements a été funeste à l’État et aux particuliers tandis que nos ennemis suscitaient des troubles dans l’intérieur et propageaient l’esprit de révolte et de sédition. Les amis et défenseurs de la tranquillité publique ne pouvaient manifester avec assez d’éclat leur attachement et leur dévouement. La face des affaires publiques semblait entièrement changée. Tout se taisait, tout languissait. Le silence n’était interrompu que par des cris séditieux et les mouvements et les rassemblements des rebelles qui s’armaient contre la République.

37Il souligne ensuite ce qu’il considère comme le point le plus important à résoudre, c’est-à-dire le financement de la guerre et souligne les dérives en la matière, en particulier de la part des fournisseurs :

Je dois vous parler de la principale cause de l’embarras actuel des finances, et de la difficulté d’assurer les services de la guerre et de la marine. Le département de la marine doit encore pour les dépenses de l’an 7 – 20 millions. Le département de la guerre doit plus de 130 millions. Les autres départements ont aussi de grandes et d’urgentes dettes à acquitter.

On le sait que la conduite d’un grand nombre des parties prenantes appelle un examen sévère qui doit opérer une grande réduction de la dette, et la rentrée de fonds considérables qu’ont su se procurer des traitants qui se disent aujourd’hui créanciers de l’État. Ce travail du plus grand intérêt et de nécessité indispensable est commandé par le Ministre de la guerre et va s’exécuter dans ses bureaux.

Lorsqu’on aura achevé le travail des vérifications d’avances, de mémoires, de fonds et de fournitures, il restera beaucoup de dettes à acquitter. On ne doit pas se dissimuler qu’il y en a beaucoup sur lequel l’intérêt de la République appelle particulièrement l’attention du Directoire exécutif.

38Lindet dénonce également le problème persistant de la pénurie du numéraire et de la stagnation de la circulation monétaire. Il préconise de prendre des mesures immédiates pour y remédier. Il s’agit de payer les créanciers de l’État afin d’éviter leur ruine et de rétablir ainsi la confiance. Cela permettrait de faire réapparaître le numéraire, de faire circuler les capitaux et d’alimenter le crédit nécessaire aux activités commerciales et artisanales.

40Les Mémoires de Martin Gaudin, ministre des Finances du Consulat et de l’Empire, confirment rétrospectivement cette situation financière dramatique à la fin du Directoire :

• 57 Martin-Michel-Charles Gaudin, Mémoires, souvenirs, opinions et écrits du duc de Gaëte, t. 1, Paris, (...)

Au 20 brumaire an 8, il n’existait réellement plus vestige de finances en France. Une misérable somme de cent soixante-sept mille francs était à cette époque, tout ce que possédait, en numéraire, le Trésor public d’une nation de trente millions d’hommes ! C’était le produit d’une avance de 300 000 francs que l’on avait obtenu la veille, et sur laquelle on avait fait cette réserve pour le service du lendemain. Les armées étaient sans solde ; les fonctionnaires payés directement par le Trésor, sans traitement. Les bureaux des ministères n’avaient rien touché de leurs appointements, depuis dix mois ; la plupart des employés avaient épuisé leurs épargnes ou leur crédit, et étaient réduits aux derniers expédiens pour vivre57.

41Cela signifie que la Trésorerie nationale n’a devant elle, au premier jour du Consulat, que pour deux heures et demie de dépenses.

42De son côté, Dubois-Crancé dénonce dans des termes encore plus forts la situation des armées plongées dans un terrible dénuement et qui présentent tous les signes d’un prochain soulèvement :

Je ne dois pas vous dissimuler, citoyens Directeurs, que la France touche au moment d’être plongée dans une situation plus allarmantes, que lorsque l’ennemi menaçoit les frontières. Les pièces ci-jointes vous attestent le désespoir des armées, l’impossibilité du maintien de l’ordre et de la discipline, tout présage la plus effrayante dissolution. Depuis quatre mois le service de la guerre est nul. Hôpitaux, solde, subsistance, munition de guerre, habillement, armement, remonte, tout est entravé, toute espèce de service est abandonné, tout crédit est détruit. Je dirai plus, il est tems de sonder la plaie toute entière car tous les magasins, tous les arsenaux étant épuisés, vous n’avez pas seulement à entretenir un courant. Vous avez quant au matériel, un état militaire à créée [sic] à neuf pour six cent mille hommes en activité. […] Et si notre diplomatie est réduite à la puissance des bayonnettes, il devient indispensable d’appliquer de préférence toutes les ressources aux moyens d’activer la guerre.

43Ces trois témoignages confirment ainsi que la principale préoccupation à la fin du Directoire est de solder les armées et ils éclairent le climat crépusculaire des semaines qui précèdent le coup d’État de brumaire an VIII.

Conclusion

44Dresser le bilan des pratiques parlementaires du Directoire en termes de finances publiques conduit à souligner trois points essentiels.

45Le premier est l’asphyxie du Corps législatif du fait des contraintes procédurales de la Constitution de l’an III. Le tableau présenté précédemment montre le nombre très important de commissions spéciales constituées pour l’examen des sujets présentés par le Directoire exécutif ou par les représentants. On peut contester l’importance numérique de ces commissions par comparaison avec la production législative des comités de la Convention, mais les contraintes ne sont, de fait, plus les mêmes. Car, à partir de l’établissement du gouvernement révolutionnaire, ces comités de la Convention sont à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Les projets de décrets issus des comités permanents, chapeautés par le Comité de salut public, ne sont guère mis en cause au cours des séances plénières. Les procédures du Corps législatif sous le Directoire sont autrement plus contraignantes : message, commission, projet de résolution, une à trois lectures, puis envoi aux Anciens avec examen en commission, une ou deux lectures, rejet ou acceptation de la résolution. Tout ce parcours paralyse et retarde le travail parlementaire.

• 59 AN, AD/IX/501.

Le projet présenté par vos commissions le 13 thermidor dernier, embrassait l’une et l’autre contribution : mais vous n’adoptâtes de ce projet que ce qui concernait la contribution personnelle ; le reste fut ajourné. Ainsi des dispositions présentées il y a plus de six mois comme urgentes, sont encore attendues aujourd’hui ; et cependant l’absence de ces dispositions entrave tout, suspend tout, entretient la pénurie du trésor public, et fait à la fois l’embarras du gouvernement, le tourment d’administrateurs zélés, et le malheur des contribuables59.

47Enfin, la confiscation du pouvoir financier par les Conseils, la lenteur du travail législatif, les retards constatés conduisent à des conflits incessants entre le Législatif et l’Exécutif et, par conséquent, à des tentatives d’émancipation du Directoire exécutif par rapport à la tutelle et à la préséance législative en matière financière. C’est ce qu’il se permet, on l’a vu, au début de l’an V, avec l’affaire de la compagnie Dijon. À la toute fin de l’an VII, le Directoire exécutif va même jusqu’à vouloir nommer un commissaire afin de surveiller les travaux de la Trésorerie nationale. Ce projet de surveillance avait d’ailleurs déjà été envisagé en l’an VI par le Directoire, si l’on en croit le témoignage du ministre Gaudin. Il confirme le climat très tendu qui existait alors entre le Corps législatif, très jaloux de ses prérogatives constitutionnelles, et le Directoire exécutif, toujours soucieux d’efficacité gouvernementale :

Vers le milieu de l’an VI, un courrier m’apporta une lettre du président du Directoire […] par laquelle il m’invitait à me rendre promptement à Paris, pour conférer d’objets qui, me disait-il, ne pouvaient se traiter par écrit.

Le surlendemain j’étais au Directoire, qui me fit part de toutes les contrariétés que les commissaires de la Trésorerie, placés sous la direction et l’autorité immédiates du Corps législatif, lui faisaient éprouver, et des inconvéniens qui en résultaient pour le service public […]. Le Directoire devenait responsable envers la nation de ces fâcheux résultats, et il était sans moyens pour en prévenir le retour.

Une idée lui était venue : celle de créer un commissaire général près la Trésorerie nationale […] et il avait jeté les yeux sur moi pour cette fonction délicate.

• 60 Martin Gaudin, Mémoires, souvenirs, opinions…, op. cit., p. 37-39

Je ne crus pas pouvoir mieux répondre à ce témoignage de confiance qu’en représentant au Directoire que le but qu’il se proposait ne serait certainement pas atteint : que les commissaires de la Trésorerie verraient nécessairement avec déplaisir un surveillant contre lequel il leur serait facile d’indisposer le Corps législatif qui pourrait, de lui-même, juger cette création inconstitutionnelle ; qu’en admettant qu’il permît ou tolérât cet essai, il était plus que probable qu’il s’élèverait bientôt, entre les commissaires du trésor et celui du Directoire des discussions auxquelles le comité des finances serait naturellement appelé à prendre part ; ce qui ne ferait qu’ajouter à l’aigreur qu’une partie de l’assemblée manifestait ouvertement contre le Directoire, et dont le commissaire qu’il aurait institué deviendrait infailliblement la première victime. Le Directoire pesa ces raisons et s’y rendit60.

49Ce sont ces trois dysfonctionnements structurels qui compliquent et même annihilent toutes les tentatives du Directoire exécutif et du Corps législatif pour remédier aux finances « malades » de la République. On peut donc légitimement se poser la question de savoir si la Constitution de l’an III, de par la confiscation législative des attributions financières, ne portait pas en elle-même les germes de sa destruction. Les Sieyès, Daunou et autres, qui vont écrire la Constitution de l’an VIII, ont parfaitement identifié les failles institutionnelles de celle de l’an III et médité sur l’impasse tragique à laquelle avait fini par aboutir cette gestion erratique des finances. L’article 45, déjà cité, règle définitivement ce point : c’est désormais le pouvoir exécutif, seul, qui, à partir du Consulat, a la haute main sur ces questions.