• 1 Paolo Colombo, Governo e costituzione : la trasformazione del regime politico nelle teorie dell’età (...)
• 2 Voir, entre autres, « Une révolution du pouvoir exécutif », AHRF, n°332/2, 2003 ; Michel Biard, Les (...)
• 3 Michel Troper, La séparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française, Paris, Librair (...)
• 4 Guillaume Mazeau et Maria Betlem Castellà i Pujols (dir.), « Les comités des Assemblées révolutionn (...)

1Depuis une dizaine d’années, à la faveur des deux ANR Rev-Loi (2009-2013) et Actapol (2010-2014), l’histoire du fonctionnement des Assemblées révolutionnaires a bénéficié de nombreux travaux qui ont permis de mieux saisir les modalités de fabrication et de diffusion de la loi et, à ce titre, de réévaluer le rôle cardinal des comités dans le processus législatif. Parallèlement, l’histoire du pouvoir exécutif s’est enrichie de plusieurs études qui en ont contribué à en préciser à la fois la position constitutionnelle1 ainsi que les rouages institutionnels (ministres, administrations locales, agents, etc.2). C’est dans la lignée de ce double renouvellement historiographique que le présent numéro s’inscrit : il se propose de revisiter l’axiome de la « séparation des pouvoirs3 » à partir de l’analyse des fonctions exécutives, assumées ou déguisées, dévolues en droit ou exercées de fait, par les différents comités des Assemblées révolutionnaires. Ce faisant, il invite à déplacer la focale privilégiée lors de la journée d’études organisée en 2011 par Guillaume Mazeau et Maria Betlem Castellà i Pujols4, en envisageant ces comités non plus seulement comme des antichambres de l’Assemblée, mais comme de véritables « doublons », voire « doublures » des ministères.

• 6 Henri Olive, L’action exécutive exercée par les comités des Assemblées révolutionnaires, Th. Droit, (...)
• 7 André Castaldo, Les méthodes de travail de la Constituante. Les techniques délibératives de l’Assem (...)

4Cette propension à phagocyter les prérogatives d’un Exécutif défaillant a permis à Henri Olive, dès 1907, de distinguer deux catégories de comités : les « comités de législation » et les « comités d’exécution »6. Si André Castaldo relativise la rigidité d’une telle partition, les comités ayant « tous plus ou moins […] vocation à s’occuper d’administration », il n’en reconnaît pas moins leurs incursions patentes sur le terrain des ministères, en particulier pour ceux en charge de la « défense nationale »7.

• 8 Si l’expression de « comités de gouvernement » est bien ancrée dans l’historiographie, notamment po (...)

5Ce sont ces immixtions que s’autorisent ces comités, au détriment ou au secours de l’Exécutif, que nous nous proposons d’examiner dans le cadre de ce dossier. Il s’agit de mettre au jour leurs logiques et leurs modalités, mais aussi leurs conséquences du point de vue des rapports complexes et toujours contrariés entre les deux pouvoirs. En effet, ni le légicentrisme consacré, ni la méfiance structurelle à l’encontre d’un Exécutif atone, voire adverse, ne peuvent suffire à expliquer le fait qu’entre 1789 et 1795, les Assemblées révolutionnaires aient presque systématiquement doublé chacun des ministères par un comité éponyme doté d’attributions quasi-similaires, voire redondantes. Si l’on refuse de réduire à un simple oxymore l’expression, pourtant problématique, de « comité de gouvernement8 », comment définir cette forme d’action politique parallèle ou parasite de l’action ministérielle et a priori anti-constitutionnelle ?

• 9 Paolo Colombo, « La question du pouvoir exécutif dans l’évolution institutionnelle et le débat poli (...)
• 10 Maria Betlem Castellà i Pujols, « Introduction. Que sait-on aujourd’hui des comités des assemblées (...)

7On peut considérer les empiètements constants et croissants des comités sur le terrain ministériel comme le symptôme d’un déséquilibre institutionnel chronique qui aurait été à l’origine de l’avortement de la monarchie constitutionnelle et, par la suite, du naufrage d’une République phagocytée par la « centralité législative ». Mais on peut aussi envisager ces empiètements comme l’indice, moins d’une dérive, que d’une mutation de la pratique institutionnelle, qui a elle-même permis l’émergence de la fonction gouvernementale. Sans hasard, Michel Troper situe celle-ci entre l’an II et l’an III9 – c’est-à-dire sous le « règne » des deux « comités de gouvernement » qui restent à ce jour, comme Maria Betlem l’a bien montré, les deux comités les plus étudiés10. Cette focalisation historiographique tend toutefois à dissocier ces deux comités de leurs prédécesseurs comme de leurs contemporains, en en faisant une sorte d’anomalie uniquement justifiée par ce régime d’exception.

• 11 L’expression est de Paul Bastid, Le gouvernement d’Assemblée, Paris, éditions Cujas, 1956.

8Notre hypothèse est que ce « gouvernement par les comités » ne constitue pas tant l’exception que la norme de fonctionnement des assemblées. C’est cette norme qui est seulement poussée à son paroxysme sous le gouvernement révolutionnaire, à la faveur de la tutelle toujours plus étroite exercée par le Comité de salut public sur l’ensemble des comités et des ministères, au point que ces derniers sont d’ailleurs supprimés ou, plus exactement, remplacés le 12 germinal an II (1^er avril 1794) par des « commissions exécutives ». En réalité, ce « gouvernement d’Assemblée11 », permis par les comités, s’invente et s’expérimente dès les deux premières législatures pour leur permettre non seulement de contrôler mais aussi de seconder l’action ministérielle et, ce faisant, d’assurer un échange constant et nécessaire entre les deux pouvoirs.

• 12 AP, t. 24, 22 mars 1791, p. 257.
• 13 Voir, dans ce dossier, les contributions de Céline Parcé et de Francis Fiszleiber.

9En mars 1791, le député Regnaud estimait que « tous les comités [devaient] être étrangers à l’administration, sans quoi il n’y aura[it] jamais de gouvernement »12. Or, c’est précisément parce que les comités ont exercé cette administration, non pas au mépris de la séparation des pouvoirs, mais bel et bien à l’articulation des deux pouvoirs, qu’il y a eu un premier embryon de gouvernement – et ce, avant même l’avènement, en l’an II, du gouvernement révolutionnaire. C’est ainsi la genèse et les avatars de ce « gouvernement par les comités » qu’il s’agira d’exhumer, depuis la monarchie constitutionnelle jusqu’au Directoire inclus. En effet, la suppression de ces comités par la Constitution de 1795 n’a pas empêché leur résurrection déguisée sous la forme des « commissions permanentes » des deux chambres législatives (Conseil des Anciens et des Cinq-Cents). S’interroger sur les filiations entre le « règne des comités » (qui culmine sous la Convention) et ce « régime de commissions » (qui s’instaure sous le Directoire) devrait ainsi permettre d’examiner à nouveaux frais la rupture de l’an III13 et, partant, d’envisager les vicissitudes de ce « gouvernement d’Assemblée » sur toute la durée de la décennie révolutionnaire.

• 14 Maria Betlem Castellà i Pujols, Revolució, Poder i Informació. El control de la informació a les As (...)
• 15 Les articles du présent dossier sont issus des communications présentées et discutées par Pierre Se (...)

10Plus généralement, ce numéro se propose d’approfondir la connaissance globale de ces comités législatifs dont la recension et la cartographie précises, d’une Assemblée à l’autre, restent, en l’état, sinon impossibles, du moins hasardeuses à établir, faute d’études systématiques et suffisamment poussées sur chacun des comités ayant vu le jour entre 1789 et 1795. À la suite des thèses récentes réalisées en la matière14 et du dossier consacré en 2012 au travail législatif de neuf de ces comités, les huit contributions réunies ici n’ont pas la prétention de reconstituer le puzzle complexe, et encore trop lacunaire, du dispositif institutionnel de ce « gouvernement d’Assemblée », mais seulement d’y verser quelques nouvelles pièces. C’est dans cette perspective que le présent article se propose d’approfondir les trois enjeux qui ont servi de pistes à la journée d’étude dont ce dossier est issu15.

• 16 C’est le cas, notamment, des comités créés pour assurer la gestion de sujets qui ne relèvent pas à (...)

11Le premier consiste à déplacer la focale des rapports « naturels » entretenus par ces comités avec l’Assemblée, vers ceux, nettement moins évidents, qu’ils ont eus concomitamment avec les ministères. À cette fin, il convient d’interroger l’écart entre les attributions qui leur ont été successivement confiées par la loi, et celles qu’ils en sont venus progressivement à s’adjuger. L’évolution de leurs compétences respectives, soit partagées avec les ministères, soit confisquées aux dépens des ministères, renseigne sur le degré de connivence, de concurrence, voire de complémentarité16 entre les deux organes.

• 17 Voir, dans ce dossier, les contributions de Benoît Carré et de Louis Pons qui examinent ces conflit (...)

12S’il faut analyser ce que font ces comités « en interne » (à travers leurs archives) et ce qu’ils produisent devant l’Assemblée (à travers les rapports qu’ils prononcent en séance ou qui leur sont renvoyés par les députés), il faut aussi s’intéresser à ce qu’ils réclament des ministères. Car c’est bien la correspondance et la documentation qu’ils s’échangent qui permet de mesurer leur degré d’affinité ou de rivalité et, partant, de déterminer en quoi la mutualisation ou l’annexion des fonctions exécutives participe d’un rapport de collaboration ou d’un rapport de forces. En effet, en tant qu’organes privilégiés de la communication (orale et écrite) entre l’Assemblée et les ministères, ces comités constituent les principaux traits d’union entre l’Exécutif et le Législatif. Pour jouer ce rôle de pivot, les comités sont régulièrement appelés à correspondre avec les ministères dont ils partagent peu ou prou les fonctions, afin d’obtenir de ceux-ci des informations (sur certains dossiers sur lesquels ils sont chargés de rapporter), mais aussi des explications (sur certaines « affaires » pour lesquelles le ministère est accusé de négligence, voire de malveillance). Ce rôle d’intermédiaire entre les deux pouvoirs peut ainsi dériver en une fonction de surveillance, voire de subordination des ministères. Dans certains cas, cette prétention au contrôle de l’action ministérielle a abouti, non pas tant à la fluidité des discussions qu’à une surenchère de dissensions, à l’origine du dialogue de sourds entre les deux pouvoirs - certains ministres étant particulièrement réfractaires à cette collégialité contrainte et forcée avec ces comités, auxquels ils se refusent à transmettre leurs archives pour mieux préserver leurs prérogatives17.

• 18 Pour plus de détails sur ce bras de fer, voir Virginie Martin, « Le Comité diplomatique ou l’homici (...)

13On peut en donner pour exemple les rapports pour le moins fluctuants entre le ministère des Affaires Étrangères et le Comité diplomatique. Curieusement, alors que les matériaux diplomatiques à proprement parler sont réduits à la portion congrue dans les archives de ce comité, on y trouve en revanche une montagne de pétitions et de lettres émanant pour l’essentiel des administrations locales et qui disent à peu près toutes la même chose : la peur conjuguée de l’étranger et de l’émigré dont elles dénoncent les complots contre-révolutionnaires et dont elles redoutent, surtout, l’invasion militaire. D’où le fait que ce comité n’ait rapporté que trois fois sur ce pour quoi il avait pourtant été créé le 29 juillet 1790 (c’est-à-dire la révision des traités) alors qu’il se spécialise très tôt sur les questions de « sûreté nationale ». C’est pour pouvoir préparer ces rapports en connaissance de cause que ce comité en vient donc à changer radicalement son mode de communication avec le ministère des Affaires Étrangères. En effet, sous la Constituante, ces communications se faisaient principalement à l’initiative du ministre : celui-ci communiquait spontanément au Comité diplomatique certaines informations, soit sous la forme de copies ou d’extraits de dépêches officielles, soit sous la forme d’observations sur des objets précis. À l’inverse, sous la Législative, alors que la suspicion à l’égard du ministre Delessart ne cesse d’augmenter à mesure que les rapports entre la France et l’Europe se détériorent, le Comité diplomatique s’estime en droit de lui réclamer, non pas simplement les copies ou les extraits, mais bel et bien les originaux de ces dépêches - ce que ce dernier refuse de lui transmettre, en arguant du principe de la « séparation des pouvoirs ». Or, derrière cette lutte à couteaux tirés dont ces originaux font l’objet et qui aboutira à la mise en accusation de Delessart, c’est en fait l’issue même du débat sur la guerre qui est en jeu. Car autant sinon plus que les célèbres passes d’armes entre Brissot et Robespierre, c’est cette disproportion quantitative et qualitative de l’information mise à la disposition des députés qui constitue, à mon sens, l’un des principaux sous-textes de la fameuse « marche à la guerre ». En effet, qui faut-il croire ? Le ministre, qui ne livre que des bouts de dépêches se voulant toujours rassurantes ? Ou bien l’opinion publique, qui ne cesse de clamer le contraire dans cette masse de pétitions concordantes ? Le problème est que le Comité diplomatique a été amené à statuer sur la menace extérieure à partir de ces deux sources aussi biaisées que diamétralement opposées, puisque l’une était le fruit de la paranoïa citoyenne et, l’autre, de la mauvaise foi ministérielle18.

• 19 Voir notamment, dans ce dossier, les contributions d’Olivier Aranda et de Benoît Carré.

14Il n’est toutefois pas certain que les rapports entre les comités et les ministères se soient nécessairement toujours déclinés sur ce mode conflictuel. L’intérêt de ce numéro est aussi de mettre au jour la routine de la collaboration entre les deux pouvoirs, dans le processus tant d’élaboration que d’exécution de la loi, où les ministères et les comités ont également été amenés à œuvrer de concert19. Or, c’est ce travail commun, et pas seulement contraire, qui fait que les comités ont fini par devenir ce qu’ils n’auraient jamais dû être : une véritable machine administrative.

• 20 Roger Bonnard, Les règlements des assemblées législatives de la France depuis 1789, Paris, Sirey, 1 (...)

16La multitude de registres qui sont conservés dans leurs fonds (registres de procès-verbaux, d’enregistrement de la correspondance, mais aussi d’arrêtés) montre bien que ces comités sont et font toujours un peu plus que ce que le droit prescrit – ou, plus exactement, que ce que le règlement intérieur de l’Assemblée stipule. Rappelons en effet que les deux premières Constitutions étant muettes à leur sujet, ces comités dépendent uniquement du règlement de l’Assemblée, dont on sait qu’il n’a été que peu observé et continuellement modifié20. Or, aucun des règlements adoptés sous les trois premières législatures n’a véritablement permis d’encadrer ni les fonctions, ni le fonctionnement de ces comités, en particulier dans leurs rapports avec l’Exécutif.

• 21 D’après la thèse de Maria Betlem, précédemment citée, ce sont 1733 « dossiers » qu’il eut à traiter (...)

17D’après le règlement intérieur de l’Assemblée législative, qui est en la matière le plus disert, ces comités ne peuvent recevoir que ce qui leur est renvoyé, après avoir été trié, par deux des bureaux du secrétariat de l’Assemblée (le bureau de correspondance et le bureau de renvoi) et, dans une moindre mesure, à partir du 14 octobre 1791, par le Comité des pétitions21.

• 22 Tableau réalisé à partir du rapport présenté le 28 août 1791 par les inspecteurs des secrétariats, (...)

Fig. 1 – La redistribution de l’information au sein des comités22

• 23 Règlement intérieur de l’Assemblée Législative, 18 octobre 1791, chap. 5 : « Art. 25 : Les comités (...)
• 24 Coll. Baudouin, vol. 26, 20 novembre 1791, « Décret relatif aux pétitions » : « L’Assemblée nationa (...)
• 25 Coll. Baudouin, vol. 2, « Décret qui autorise les comités à donner des avis », 5 février 1790.
• 26 Michel Verpeaux, La naissance du pouvoir réglementaire, 1789-1799, Paris, PUF, 1991.
• 27 Certains comités vont même jusqu’à dresser des répertoires de ces réponses et de ces arrêtés qu’ils (...)

19Alors que les comités ne peuvent théoriquement ni répondre directement aux intéressés (formuler des avis), ni, surtout, prendre de décisions (adopter des arrêtés)23, ils ne vont pourtant jamais s’empêcher d’entretenir une correspondance active particulièrement dense, avec la complicité des députés qui adoptent plusieurs lois consécutives dérogeant aux principes inscrits dans le règlement24. Pour éviter que les ministres ne s’érigent en juges de la loi, dès le 5 février 1790, la Constituante permet à ses comités de « donner des avis et des éclaircissemens aux personnes qui leur en demandent, sans être obligés d’en référer auparavant à l’Assemblée nationale »25. C’est à cette même fin que la Législative et la Convention y consentent également. Les députés ont ainsi toujours reconnu aux comités un pouvoir réglementaire qui ne dira jamais son nom, puisqu’ils les ont non seulement autorisés à formuler des interprétations sur le sens même des lois26, mais également à rendre des décisions sur leurs modalités d’exécution sous la forme d’avis et, même, pour certains, d’arrêtés27. Or, c’est ce pouvoir réglementaire et décisionnel qui constitue le principal levier de leur action administrative. En entretenant avec les administrations territoriales ce lien direct qui, constitutionnellement, est toujours resté du ressort exclusif de l’Exécutif, les comités ne se contentent donc pas d’être les simples berceaux de la loi révolutionnaire. Ils en sont aussi, à côté des ministres et, parfois même, à leur place, les principaux « sous-traitants ».

• 28 AP, t. 30, 28 août 1791, p. 13-23 (pour le rapport du comité des inspecteurs des secrétariats, comi (...)

20Pour les seconder dans ces tâches administratives, qui sont toujours plus lourdes du fait de leurs compétences et de leurs correspondances toujours plus larges, ces comités ont été amenés à se doter très tôt d’une véritable « armée » de commis. Dès la fin de la Constituante, douze comités monopolisent ainsi à eux seuls 139 des 156 commis recensés entre le 28 août et le 30 septembre 179128.

• 29 Ces données sont extraites des deux rapports ci-dessus.

Fig. 2 – Les employés des Comités sous la Constituante29

• 31 Ibid., p. 15.

22Il y a toutefois déjà des comités qui emploient un personnel plus qualifié, à l’instar des sept commis recrutés par le Comité ecclésiastique et d’aliénation réunis pour recenser, à l’échelle nationale, le mobilier ecclésiastique : trois « servent à la correspondance du comité avec les 83 départements et les 545 districts » tandis que les quatre autres « profondément instruits dans la langue latine, servent à corriger et mettre en ordre les catalogues de livres ecclésiastiques et religieux dont les états ont été demandés aux départements »31. C’est vrai aussi du Comité de division, qui mobilise deux dessinateurs pour dresser les cartes nécessaires à la nouvelle réorganisation administrative, ainsi que quatre secrétaires-commis pour traiter et classer tout le matériau cartographique et statistique qui lui est envoyé par les municipalités.

• 32 Ibid., p. 19-20.

23Fig. 3 – Les fonctions des commis du Comité de division sous la Constituante32.

• 33 Clive H. Church, Revolution and Red Tape. The French Ministerial Bureaucracy, 1770-1850, Oxford, Cl (...)
• 34 Isabelle Guéguan, Inventaire des enquêtes administratives et statistiques (1789-1795), Paris, CTHS (...)
• 35 Raphaël Matta-Duvignau, Gouverner, administrer révolutionnairement : le comité de salut public (6 a (...)
• 36 Sur ce processus de recomposition interne des Comités en général et du Comité de salut public en pa (...)

25Il reste encore un énorme travail à faire sur ce processus de bureaucratisation des comités dont on ignore à peu près tout, à commencer par le nombre et le nom de ces employés qu’on se contente trop souvent de disqualifier, à la suite des contemporains, comme pléthorique et incompétent. De telles recherches permettraient, dans la lignée des travaux réalisés sur certains ministères33, de déceler les phénomènes de porosité, de continuité et de circulation entre l’administration législative et l’administration ministérielle. Elles permettraient ainsi de cerner en quoi les ministères reconstitués sous le Directoire ont pu capitaliser sur le legs cartographique et statistique des défunts comités, puisqu’il faut rappeler que, d’après Isabelle Guégan, la moitié des 441 enquêtes réalisées entre 1789 et 1795 l’ont été à l’initiative du pouvoir législatif, donc des comités (et en particulier du Comité de salut public qui réalise un tiers d’entre elles)34. Ce faisant, on comprendrait mieux aussi la manière dont ceux-ci ont su capter à la fois les méthodes et le personnel en poste dans les ministères depuis l’Ancien Régime – les comités s’ingéniant, dès la Constituante, à débaucher le personnel spécialisé des bureaux ministériels. Suite à la suppression des ministères le 12 germinal an II, tout ce personnel finit par être purement et simplement déménagé dans les bureaux du Comité de salut public. À mesure qu’il voit ses prérogatives augmenter, ce comité aux allures de Léviathan tend à faire converger et même à digérer en son sein l’ensemble des branches administratives – qu’elles soient législatives ou exécutives. À l’apogée de son « règne », il compte ainsi 12 sections, subdivisées en 54 bureaux, elles-mêmes réunies en divisions35, elles-mêmescalquées sur celles des ministères, puis des commissions, préexistants ou co-existants36, dont il est parvenu à capter non seulement les employés, les attributions mais aussi et surtout, les fonds.

• 37 Voir, à ce sujet, la notice réalisée en 1978 pour l’État général des fonds par Marie-Élizabeth Anto (...)

26Le troisième enjeu de ce dossier consiste à interroger le statut et les contours problématiques de cet espace archivistique mouvant que constituent les fonds de ces comités. L’un des principaux problèmes auxquels tous les chercheurs sur la période révolutionnaire ont été un jour ou l’autre confrontés, tient à la difficulté à identifier leurs papiers – ceux-ci ne se trouvant jamais là où ils devraient être conservés, c’est-à-dire dans la série D des Archives nationales qui leur est pourtant dédiée37. Ces papiers sont en effet dispersés dans des dépôts et des séries très hétérogènes, où ils sont bien souvent mêlés à des fonds qui n’ont a priori rien à voir avec eux. Un exemple parmi tant d’autres de ce maquis archivistique : les fonds du Comité diplomatique.

• 38 C’est aussi le cas du Comité de marine, après la création du Comité de défense générale en 1793 (cf (...)
• 39 C’est aussi le cas du Comité des monnaies, étudié dans le présent numéro par Louis Pons.
• 40 Le dénombrement communément admis (de 34 comités sous la Constituante, 26 sous la Législative et 18 (...)

30Mais c’est aussi parce que l’Assemblée ne cesse de réajuster le nombre, le nom et la forme même de ces comités au gré de ses besoins. Ces réajustements institutionnels présentent trois cas de figures. Le premier est l’adjonction « tacite » à un Comité précédemment existant ou nouvellement créé, de comités concurrents avec lesquels ils partagent des fonctions proches, voire interchangeables. C’est le cas, par exemple, du Comité diplomatique qui meurt en quelque sorte de « mort naturelle » en juin 1793, du fait de la création le 6 avril 1793 du Comité de salut public qui lui ôte sa principale raison d’être, puisqu’il se voit confié la conduite des « relations extérieures », pour laquelle il se dote, dès juin, d’un bureau ad hoc38. Second cas de figure : la scission d’un Comité antérieur en deux branches, pour donner naissance à un, voire à deux comités distincts. C’est le cas notamment du Comité de constitution, qui, du fait de l’ampleur des tâches qui lui incombent, est contraint de renoncer dès septembre 1789 à une partie de ses fonctions, parmi lesquelles la refonte administrative (confiée au Comité de division) et celle de la législation criminelle (confiée au Comité de législation). Enfin, il n’est pas rare que deux comités indépendants soient finalement réunis pour donner naissance à un comité sinon neuf, du moins aux attributions élargies. C’est le cas du Comité des finances de la Constituante qui, après avoir été divisé en deux branches sous la Législative (les Comités de l’ordinaire et de l’extraordinaire des finances) est réunifié sous la Convention, qui lui rattacha en sus le Comité des monnaies et des assignats (qui existait déjà sous la Constituante), ainsi que celui des impositions et contributions publiques (créé sous la Législative)39. Si cette mue permanente des comités a contribué à la souplesse de la machine gouvernementale législative, elle rend toutefois particulièrement problématique leur dénombrement, que ce soit d’une Assemblée à l’autre ou au cours d’une même législature40. Mais elle rend aussi leurs fonds respectifs d’autant plus difficiles à cerner qu’ils ne cessent de naviguer d’un comité à l’autre.

• 41 Ce couvent est situé entre le couvent des Feuillants et de celui l’Assomption, entre le n°351 et 36 (...)

31Ces transferts de fonds s’expliquent enfin par un déficit structurel de place pour stocker la masse, sans cesse croissante, de leurs personnels et de leurs archives. Dès juillet 1790, Camus estime en effet qu’ils sont beaucoup trop à l’étroit dans les hôtels particuliers qui avaient été réquisitionnés place Vendôme en octobre 1789, lors de l’arrivée précipitée de l’Assemblée à Paris. C’est pourquoi une partie de ces comités est alors relogée dans le couvent des Capucins, rue Saint-Honoré41, suivant une distribution spatiale visant à les répartir en fonction de leurs attributions proches ou partagées, qui nécessitent de fréquentes navettes entre eux.

• 42 AN, D/XIX/45.

Fig. 5 - Répartition des comités au sein du couvent des Capucins (juillet 1790-octobre 1791)42

• 43 Coll. Baudouin, vol. 26, 31 octobre 1791 : « Décret relatif au placement des Comités » : « L’Assemb (...)

32Mais, faute de place, quelques mois plus tard, plusieurs d’entre eux sont à nouveau contraints de déménager dans le couvent des Feuillants qui jouxte celui des Capucins et qui, comme lui, communique avec la salle du Manège, où siège l’Assemblée, par un passage couvert43.

• 44 Ce plan est extrait de l’ouvrage d’Armand Brette, Histoire des édifices où ont siégé les assemblées (...)

Fig. 6 - Plan des passages reliant le couvent des Feuillants et des Capucins à la salle du Manège44

• 45 AN, AD/I/37 : « Assemblées politiques : organisation, travaux, membres, pièces sans date », fol. 17 (...)

Fig. 7 – La répartition des comités entre les couvents des Capucins et des Feuillants sous la Législative45

• 46 Coll. Baudouin, vol. 33, 2 novembre 1792 : « Décret pour les distributions et les travaux à faire a (...)
• 47 AN, AD/I/38, dossier B : « Comités et commissions : opinions, projets, rapports, règlements, instru (...)
• 48 Voir, dans le présent numéro, l’article d’Anne Conchon qui explique les logiques fonctionnelles aya (...)

34C’est pour y remédier et gagner davantage d’espace que les députés profitent de la disparition de la monarchie pour en installer un certain nombre au sein du palais des Tuileries46, suivant une répartition qui se veut à la fois plus cohérente et plus commode « et pour les citoyens qui auront à faire à eux et pour la correspondance que ces comités ont habituellement entre eux »47. Ce nouveau dispositif est cependant rapidement rendu caduc par la création du Comité de salut public qui, à mesure qu’il gagne en attributions, ne cesse de grignoter de l’espace au détriment des autres comités. Alors qu’à l’origine, il occupait seulement, au sein du Pavillon de l’Égalité, les appartements de la Reine, ses bureaux colonisent ainsi progressivement ceux du Roi au point d’en chasser la grande majorité des comités qui y avaient élu domicile quelques mois plus tôt et qui se trouvent alors relogés dans des hôtels particuliers confisqués48 – à l’exception de ceux, qui, par leurs fonctions, doivent entretenir un lien direct et permanent avec l’Assemblée.

• 49 Bernard Gainot, Dictionnaire des membres du Comité de Salut Public, Paris, Tallandier, 1990.

Fig. 8 – Des Tuileries aux hôtels particuliers confisqués : les déménagements de l’an II49

• 50 AN, AD/I/38, dossier E : « Comités et commissions, pièces sans date », fol. 1, « Local de la Conven (...)

35On notera que le Comité diplomatique est l’un des rares à ne pas subir cet énième déménagement : dès l’automne 1792, il avait été installé, aux côtés du Comité de sûreté générale, au sein de l’hôtel de Brionne, situé petite place du Carrousel, au Palais-Royal50, c’est-à-dire assez près des ex-Tuileries, avec lesquelles il communique par un passage couvert, pour ne pas être trop coupé de l’Assemblée et des autres comités, mais suffisamment éloigné d’eux pour que soit préservé le secret de leurs travaux respectifs. Si le Comité de sûreté générale finit par annexer la majeure partie des archives du Comité diplomatique, c’est donc en raison de cette proximité géographique entre ces deux comités qui ont en fait cohabité dans le même hôtel particulier. Mais c’est aussi du fait de leur porosité fonctionnelle, puisqu’ils partagent tous deux la même mission de surveillance des « complots de l’étranger » - ce qui amène donc légitimement le Comité de sûreté générale, à la mort du Comité diplomatique en juin 1793, à hériter à la fois de ses fonctions mais aussi de ses fonds. Cet exemple montre que ces migrations de fonds ne résultent pas seulement de cette géographie incertaine des comités : elles tiennent aussi à leur nomenclature indécise, qui ne cesse d’être recalibrée en fonction de leurs compétences élargies en droit par l’Assemblée ou annexées de fait par les comités. C’est ce flottement permanent de leurs attributions qui nécessite de redéfinir constamment la distribution spatiale de leurs fonds, ceux-ci finissant par tomber dans le giron de ceux qui leur succèdent ou qui les absorbent.

• 51 AP, t. 31, p. 131-132 et Coll. Baudouin, vol. 19, 21 septembre 1791 : « Décret concernant la remise (...)
• 52 Coll. Baudouin, vol. 6, 7 septembre 1790 : « Décret concernant l’organisation et le régime des arch (...)
• 53 Article 3 de la loi du 21 septembre 1791 : « Néanmoins, tous les papiers relatifs à l’administratio (...)
• 54 Coll. Baudouin, vol. 26, 15 octobre 1791 : « Décret relatif aux fonctions des comités » : « L’Assem (...)

37Le premier se situe lors de la transition entre la Constituante et la Législative en septembre 1791. Juste avant de se séparer, la Constituante ordonne à ses Comités de « classer et mettre en ordre les registres, renseignements et papiers qui se trouvent dans leurs dépôts respectifs » pour qu’ils puissent être versés aux Archives nationales avant la fin du mois51– et ce, conformément à l’article 13 de la loi fondatrice du 7 septembre 1790, disposant que « les pièces qui concernent les travaux des différens bureaux et comités, soient remises aux archives à mesure que les travaux desdits bureaux et comités cesseront, ou que lesdites pièces n’y seront plus nécessaires »52. Par conséquent, la loi du 21 septembre 1791 exclut de ce versement tous les documents relatifs à « l'administration » afin de pouvoir les remettre aux différents ministères53 - ces comités n’étant théoriquement pas censés perdurer. Comme ils sont immédiatement reconduits par la Législative, ils sont autorisés, dès le 15 octobre 1791, à récupérer une partie des cartons de leurs prédécesseurs, et en particulier tous les dossiers en cours (c’est-à-dire tous ceux qui n’avaient pas encore été traités ou qui n’avaient pas fait l’objet de rapports)54. Or, c’est ce tri entre, d’un côté, les papiers qui doivent rester aux Archives et, de l’autre, ceux qui peuvent être restitués aux comités, qui pose problème. Et ce, pour deux raisons.

• 55 AP, t. 35, 10 décembre 1791 : Rapport de Camus, archiviste de l’Assemblée : « Je viens, messieurs, (...)
• 56 AP, t. 36, 20 décembre 1791, p. 265-267 : Rapport de Blanchon, commissaire aux archives, « sur les (...)
• 57 AN, D/I/§/1/1, « Organisation du comité et des archives de l'Assemblée (1790-an VII) ». Voir le dos (...)
• 58 AP, t. 36, 27 décembre 1791, p. 427-428 et Coll. Baudouin, vol. 26, 27 décembre 1791 : « Décret rel (...)

38D’abord, parce que, comme l’explique Camus, faute de temps, les inventaires fournis par les comités de la Constituante ne sont pas suffisamment détaillés pour permettre de savoir précisément ce que contiennent leurs cartons55. Ainsi, à l’exception de quelques-uns qui, à l’instar du Comité d’agriculture et de commerce, ont pris « la précaution de tenir un répertoire de leurs travaux », tous les autres, et notamment celui de constitution, ont « remis un nombre prodigieux de cartons » sous de simples « étiquettes »56. Ce qui est vrai, l’inventaire de ce comité ne contenant en effet que quinze rubriques plus que laconiques – à commencer par la 13^ème qui se contente de signaler « environ 100 cartons » sans plus de précision, de sorte que c’est plus de la moitié des 169 cartons de ce comité dont on ignore à peu près tout57. Pour remédier à ces lacunes, l’Assemblée décrète le 27 décembre 1791 qu’un inventaire général de l’ensemble de ces cartons serait dressé par l’archiviste de l’Assemblée afin qu’il puisse en faire le tri en connaissance de cause58.

• 59 AP, t. 36, 20 décembre 1791, p. 266 : Rapport de Blanchon, commissaire aux archives.
• 60 Dès l’adoption du règlement du 29 juillet 1789, Camus défend une interprétation extensive de ce qui (...)

39Le problème est que les commissaires aux Archives ne sont pas d’accord sur les types de documents qui doivent intégrer les Archives nationales par rapport à ceux qui peuvent être restitués aux comités. Pour Blanchon, ne doivent être versés aux Archives que ceux qui entrent dans la catégorie de « monuments », c’est-à-dire, d’après la loi, « toutes les minutes de lois et d’actes émanés de l’Assemblée nationale ou de ses comités » qui attestent d’une décision et qui ont des « effets de droit » - qu’il s’agisse des projets de lois ou des procès-verbaux. Il exclut donc de ce versement tous les documents qu’il qualifie « d’intentions », c’est-à-dire tous les matériaux qui ont servi à la préparation de ces lois – qu’ils aient été reçus de l’extérieur (« tous les mémoires, renseignements, éclaircissements qui ont été fournis par des citoyens instruits de l’Empire, ou par l’effet d’un zèle libre ou d’après l’invitation qui leur en a été faite ») ou bien produits en internes (« tous les travaux, projets, rapports tant commencés qu’achevés par les comités de l’Assemblée constituante »)59. À l’inverse, Camus estime que tous ces dossiers de travail et de correspondance des comités constituent, eux aussi, des « actes », qui doivent intégrer les Archives de l’Assemblée puisqu’ils participent pleinement du processus législatif60.

• 61 Voir par exemple les deux inventaires des fonds du Comité diplomatique de la Constituante qui prouv (...)

40C’est pourquoi, dès l’automne 1791, Camus s’ingénie à récupérer tous les dossiers « classés », c’est-à-dire portant sur des affaires bouclées, sur lesquelles une loi a été rapportée ou adoptée. Ce sont ces dossiers qu’il archive dans une nouvelle série sous la lettre E, rebaptisée D sous l’Empire par son successeur Daunou. La récolte de Camus s’avère pourtant particulièrement maigre puisque c’est presque l’intégralité des fonds des comités de la Constituante qui est en fait restituée à ceux de la Législative61.

• 62 AP, t. 52, 21 septembre 1792, p. 67 et Coll. Baudouin, vol. 33, 21 septembre 1792 : « Décret pour l (...)
• 63 AP, t. 52, 10 octobre 1792, p. 434-436 et Coll. Baudouin, vol. 33, 10 octobre 1792 : « Décret sur l (...)

41C’est exactement cette même logique de restitution plutôt que de conservation qui prévaut l’année suivante, lors du passage de la Législative à la Convention. Dès sa première séance, la Convention place tous les papiers des Comités de la Législative sous la surveillance expresse des députés réélus62, avant de décréter, le 10 octobre, le dépôt aux Archives nationales de « toutes les pièces concernant des affaires expédiées », tandis que toutes celles qui n’ont pas pu être encore traitées ou rapportées doivent être automatiquement restituées à leurs successeurs63. Une fois encore, les députés se refusent à enterrer une documentation qu’ils souhaitent garder sous la main pour assurer le suivi des affaires, au-delà du changement de législature.

• 64 AN, AD/I/38, dossier B : « Comités et commissions, 1790-an XIII », fol. 9 : « Instruction sur l’éta (...)

42Ce qui empêche ces documents de devenir des « archives », c’est donc l’usage administratif qu’en font les comités : en tant qu’atomes de l’Assemblée, ils produisent un matériau qui est, certes, de nature législative ; mais en tant que courroie de transmission avec les différents échelons de l’Exécutif (des ministères jusqu’aux communes), ils reçoivent et fabriquent un matériau qui est aussi de nature administrative. C’est cette ambiguïté que tente de lever le président du Comité des pétitions et de correspondance, Eugène Gossuin, dans le rapport qu’il soumet à l’Assemblée en octobre 1792 pour préciser les fonctions des 23 comités créés quelques jours plus tôt. Dans ce rapport, il distingue deux catégories de comités : d’une part, ceux « dont les fonctions sont relatives au régime intérieur de la Convention nationale » (autrement dit, dont la production est strictement de nature législative) ; d’autre part, ceux « occupés au régime général de la République […] dont les fonctions embrassent toutes les parties du gouvernement » (autrement dit, dont les fonctions sont de nature exécutive, puisqu’elles sont sinon redondantes, du moins similaires à celles des ministères)64. Avant même l’établissement du gouvernement révolutionnaire, les comités sont ainsi reconnus comme des rouages à part entière de cette machine gouvernementale qui se bâtit à la charnière des pouvoirs exécutif et législatif. Par conséquent, le caractère très étriqué de la série dédiée aux comités (la série D) s’explique par cette transmission quasi-automatique de leurs fonds d’une législature à l’autre : pour les députés, ces fonds des comités constituaient moins un matériau législatif à archiver qu’un matériau administratif qui devait toujours rester disponible puisqu’il était encore jugé utile. Or, c’est cette même logique fonctionnelle qui justifie qu’ils aient fini par atterrir, sous le Directoire, dans les archives de l’Exécutif.

• 65 Coll. Baudouin, vol. 67, 3 brumaire an IV [25 octobre 1795] : « Décret portant que chacun des comit (...)
• 66 Dès son entrée en fonction le 4 novembre 1795, de « prendre sur le champ les mesures nécessaires po (...)
• 67 Voir, dans ce dossier, l’article de Malik Mellah.
• 68 Conservés sous les cotes D/XIII/1 et D*/XIII/1-14.
• 69 Ils ont par la suite été reclassés sous les cotes AF*/I/9-14 pour ceux de la Constituante et de la (...)
• 70 Ces registres d’arrêtés sont d’ailleurs scindés entre deux sous-séries distinctes du ministère de l (...)

43En effet, le troisième rendez-vous manqué avec les Archives nationales se situe au crépuscule des Assemblées révolutionnaires et de leurs comités permanents, à la fin octobre 1795. À la veille de sa dissolution, la Convention décrète que chaque comité nommerait deux commissaires pour assurer « la conservation des cartons, liasses, registres et papiers qui sont en dépôt pour en faire la remise, soit aux Archives nationales, soit au Directoire exécutif lors de son installation »65. Encore une fois, ce ne sont pas les Archives qui y gagnent, mais bel et bien l’Exécutif dans son ensemble, et, au premier chef, le Directoire Celui-ci récupère alors presque tous les registres de procès-verbaux et d’arrêtés des comités - ce qui explique qu’ils soient aujourd’hui éparpillés dans l’actuelle série AF, elle-même issue du fonds de la Secrétairerie d’État impériale dans lequel les archives du Directoire avaient été reversées à la fin de l’Empire, avant d’entrer aux Archives nationales en 1849. Le second bénéficiaire de cette opération, ce sont les ministères, qui héritent quant à eux de presque toute la documentation de ces comités – ce qui explique qu’elle se trouve actuellement disséminée dans la série consacrée aux « versements des ministères et de leur administration » : la série F. À ce titre, le grand gagnant est incontestablement le ministère de l’Intérieur, du fait de ses attributions extensives, mais aussi parce que c’est à lui que le Directoire confie le soin d’opérer cet ultime tri66– ce qui lui permet de récupérer, entre autres, les 400 volumes du Comité d’instruction publique, ainsi que les volumineuses archives des Comités d’agriculture et de commerce67. Celles-ci constituent un cas d’école de cette atomisation archivistique : s’il n’y a quasiment rien de ses fonds dans la série D (sinon des registres d’enregistrement de la correspondance)68, c’est parce que ses cartons ont été dispersés « par matière » dans les sous-séries F/10 pour l’agriculture, F/11 pour les subsistances et F/12 pour le commerce, tandis que ses registres de procès-verbaux ont été récupérés par le Directoire69, et ses registres d’arrêtés par le ministre de l’Intérieur70.

• 71 Ceci confirme la difficulté pour les Archives nationales à se constituer en un champ autonome par r (...)

44Il faut conclure de cette dispersion archivistique qu’elle résulte de logiques autant administratives (la nécessité d’assurer le suivi des dossiers d’une législature à l’autre) qu’institutionnelles, en conséquence du renversement du rapport de forces entre Législatif et Exécutif à la fin de l’an III. Il n’y a pas que les Archives nationales qui furent les grandes perdantes de cette dernière redistribution à sens unique71. On peut y lire là le symptôme, et peut-être même le facteur, d’une défaite du pouvoir législatif. Car ce que la Constitution de l’an III permet, c’est une véritable captation, par l’Exécutif, de tout l’héritage documentaire des comités législatifs – ce qui n’a évidemment pas été sans conséquences politiques. En s’arrogeant la propriété exclusive et jalouse de ces fonds, le Directoire a privé les députés des Conseils de tout le savoir administratif produit par leurs prédécesseurs, fruit du travail mené en commun ou en contrepoint des ministères dans les bureaux des comités. Ce faisant, il s’est donc assuré un formidable droit d’ingérence dans la confection même de ces lois dont le Directoire a un peu plus que l’initiative déguisée, dès lors qu’il a pu disposer de tout le matériau documentaire nécessaire à leur élaboration – qu’il ne communique plus que par bribes et à dessein aux commissions des deux Assemblées. Si la captation de ce legs documentaire a incontestablement contribué à renforcer la prééminence de l’Exécutif sur le Législatif, elle a aussi continuellement alimenté les conflits entre les deux pouvoirs, les commissions des Cinq-Cents et des Anciens exigeant une sorte de « droit à la consultation » sur ces archives des comités dont l’Exécutif s’est indument adjugé le monopole. Et ce, pour pouvoir conserver la mainmise tant sur l’orientation de la production législative que sur la direction de ce « gouvernement » dont les comités avaient été jusqu’ici le principal levier. Selon nous, c’est là aussi l’une des principales causes du dysfonctionnement de la République directoriale, puisque c’est finalement toute la mécanique administrative mise en place depuis 1789 qui, à partir de 1795, se grippe.