Ana Drago, A Cidade Democrática. Habitação e Participacão Política no Pós‑25 de Abril
Ana Drago, A Cidade Democrática. Habitação e Participacão Política no Pós‑25 de Abril, Lisboa, Tinta da China, 2024, 391 p., ISBN : 978-989-671-827-5
Texte intégral
1Tiré d’une thèse de doctorat, le livre d’Ana Drago est une analyse passionnante des rapports entre question urbaine et question démocratique dans le Portugal de l’après-révolution. En soutenant que la question urbaine est un prisme analytique particulièrement éclairant pour lire le politique dans la société démocratique portugaise, l’autrice met en évidence le processus qui très rapidement amène à s’accommoder de l’inégalité, pourtant à l’origine des mobilisations, au plus fort du moment révolutionnaire.
2Centré sur la première décennie du régime démocratique du pays (1974-1985), cette histoire toujours à l’œuvre est lue à travers les concepts de politisation et de dépolitisation qu’Ana Drago fait jouer tout au long de sa démonstration. À la révolution, la question urbaine a été l’une des thématiques de légitimation du régime, thématique politisée grâce à une lecture du régime de l’Estado Novo comme producteur d’inégalités, notamment dans l’accès à l’habitation, et a justifié des programmes (comme le Serviço de Apoio Ambulatório Local, SAAL) ou des dispositifs (comme les expropriations) conçus et mis en place à partir des dynamiques populaires, notamment les occupations et la création de commissions d’habitants. Mais très rapidement, dès 1976 et la nouvelle constitution, la légitimité du nouveau régime s’est déplacée sur un tout autre terrain, à savoir la question du désordre et de la nécessaire organisation du territoire, dans un processus, nous dit Ana Drago, de dépolitisation de la question urbaine. Le livre en est le récit rigoureux et complexe.
3Cette lecture de l’histoire démocratique et urbaine du Portugal (ou plus précisément de la métropole lisboète) par le couple conceptuel politisation/dépolitisation de l’inégalité est tout à fait convaincante. Elle permet de distinguer deux moments politiques : la période révolutionnaire en tant que telle (1974-1975), moment de rupture par rapport à la trajectoire historique du Portugal, durant laquelle l’urbain est politisé en tant qu’il est reconnu comme espace d’inégalités à combattre et donc de conflits ouverts, de luttes et d’innovations ; la période de ce qu’Ana Drago, reprenant d’autres auteurs, nomme la « normalisation » démocratique, dans laquelle nous nous situons toujours, durant laquelle l’urbain est dépolitisé en ce sens qu’aucun acteur ne cherche à articuler le mouvement populaire ou tout autre processus politique à une remise en cause de cette inégalité. La dépolitisation de l’urbain est ici comprise dans un double sens bien particulier – et j’y reviendrai. La dépolitisation est d’abord le processus par lequel l’urbain n’est plus vu comme un espace de participation, comme le lieu d’expression et d’action des citoyens organisés en mouvements populaires, mais au contraire comme le lieu d’action des partis ou des acteurs étatiques et des politiques publiques. La dépolitisation de l’urbain est ensuite comprise comme le processus qui amène à minorer la question de l’inégalité. L’un des points centraux de la démonstration d’Ana Drago est de donner à voir les mécanismes qui amènent à cette dépolitisation et dont les dynamiques principales sont, d’une part, le modèle de la démocratie représentative qui ne conçoit la représentation qu’à travers les partis politiques et, d’autre part, l’adoption d’un modèle économique et social libéral (dans le domaine de l’urbain plus encore et plus précocement qu’ailleurs) à travers la primauté de la logique du marché pour l’offre de logements, la reconnaissance du droit à l’habitation désormais inscrit dans la constitution par la seule incitation à l’accession à la propriété privée et, last but not least, l’intangibilité du fonctionnement (spéculatif et privé) du marché foncier.
4Cette lecture en termes de politisation et de dépolitisation est féconde. Elle permet en premier lieu de remettre en cause toute une série de phénomènes présentés comme des anomalies, des paradoxes ou des excès, grâce à l’accent mis sur les modalités, les processus et les dynamiques – et non sur les qualifications. Elle montre notamment les impasses des analyses en termes de faiblesses, de carences, de manque de volonté, d’incapacité ou d’insuffisance voire d’absence de l’État qui pêchent souvent par une normativité implicite (par rapport à un idéal de la démocratie, un modèle de planification urbaine ou d’État social) ou qui remplacent la compréhension par la seule description des écarts (entre les besoins et l’offre effective de logements, entre le besoin de régulation du foncier et le primat de la non-action en la matière). En deuxième lieu, cette problématisation permet d’aller au-delà des apparences et de montrer qu’en dépit des rhétoriques, l’État est bien présent et qu’il existe des actions publiques, des orientations, des politiques qui ne sont pas forcément celles annoncées ou glorifiées mais qui n’en façonnent pas moins l’urbain et la démocratie. Ainsi les pages sur les « petits plans » (chapitre 8) ou sur les plans de reconversion (chapitre 9) sont très convaincantes et, articulées à une relecture de la période de l’Estado Novo sur les actions étatiques (chapitre 2), nous offrent une analyse originale et très riche de la question de la planification territoriale : cette planification a toujours existé, avant comme après la révolution, mais le choix partagé de ne pas toucher aux structures et aux marchés fonciers trahit une même vision des autorités n’assumant pas la dimension politique de ceux-ci. En troisième lieu, cette approche donne à voir les relations entre pouvoir et savoir, ainsi que le rôle spécifique des intellectuels dans la légitimation de visions et de façons de problématiser la question urbaine (chapitre 6 notamment). Ana Drago montre très concrètement les transformations dans ces relations et la complexité mouvante du rapport des politiques à la connaissance. C’est précisément le quatrième et dernier avantage de cette problématisation : mettre au jour les évolutions à l’œuvre durant cette première décennie, les transformations liées à la fois à la conjoncture, aux dynamiques de situation mais aussi aux mouvements plus « lents » d’institutionnalisation de la démocratie. Elle nous donne à voir les contours de l’État portugais de l’après-révolution, un État certes démocratique, qui reconnaît que le droit à l’habitation fait partie des droits sociaux, mais qui n’en naturalise pas moins les inégalités, qui fait du privé et du marché les piliers de son économie politique et met la question de l’ordre et de l’aménagement urbain en son centre.
5En posant la complexité et la non-linéarité comme des principes de compréhension, la démarche proposée par Ana Drago pour analyser ce processus croisant question urbaine et question démocratique permet de résoudre des contradictions apparentes. Cela est particulièrement le cas dans l’analyse du SAAL (chapitre 3) dont l’intérêt est tout à la fois de prendre cette expérience au sérieux, comme le symbole même d’une vision liant construction démocratique et élaboration concrète du droit à la ville, tout en centrant la démonstration sur les raisons de son abandon rapide, notamment en s’intéressant à ce qui avait été laissé de côté dans ce programme (lié précisément à des tensions entre visions et intérêts au sein de l’État comme entre acteurs politiques). L’analyse de la Constitution de 1976 (chapitre 4) met également en lumière l’éventail des positions, notamment entre partis politiques, tandis que l’analyse de la « ceinture rouge » autour de Lisbonne (chapitre 5) suggère l’importance des différenciations au niveau local et la nécessité de ne pas se concentrer sur le niveau central en dépit du centralisme renouvelé des modes de gouvernement portugais. Tous ces développements permettent de jeter les jalons pour une prise en compte non monolithique de l’État. Ce défi est tenu, mais pour partie seulement, principalement parce que les analyses concrètes et détaillées des pratiques sont moins poussées que celles des discours, des visions et des dispositifs dans leurs intentions. Si les discours et les rationalités sous-jacentes au SAAL et à son abandon sont méticuleusement analysés, on ne peut que regretter qu’une telle rigueur n’ait pas été étendue à ses applications concrètes pour mieux comprendre les dynamiques internes à ce programme très original et les lacunes de son appropriation, tant par les acteurs politiques que par l’administration ou les populations. Si l’analyse de l’usage du droit fait clairement apparaître le jeu des partis politiques, il est dommage que celui des différents segments de l’État n’apparaisse pas. Si les positions du Parti communiste et du Parti socialiste (chapitres 5 et 6) ont très judicieusement été appréhendées par les revues partisanes dédiées à la question urbaine, permettant de souligner les ambivalences et la fluidité des positionnements, il est dommage que les politiques publiques au niveau central (chapitre 7) soient présentées à grands traits et que les expériences concrètes de gouvernement de l’urbain au niveau local, détaillées à partir de l’exemple de trois municipalités (Loures, Almada et Oeiras), n’aient été abordées que de façon ponctuelle, en pointillé, et souvent de façon plus discursive que pratique, sans que l’on ne voit avec précision le jeu des différents acteurs (chapitres 8 et 9).
6Ces regrets ne sont pas dirimants. Le livre est théoriquement fondé, les références impressionnantes par leur étendue et leur pluridisciplinarité, et la problématisation tenue de bout en bout. C’est aussi ce qui permet le débat que je voudrais situer sur le cœur même du livre, à savoir sur le couple politisation/dépolitisation. Je l’ai dit en commençant, Ana Drago conçoit la (dé)politisation à partir de la double question de la participation populaire et de l’inégalité, permettant de mettre au centre de l’analyse le conflit, ce qui est souvent occulté ou minoré. On ne peut qu’approuver de ce parti pris, et se féliciter des très belles pages sur le processus conflictuel, aléatoire et non linéaire de construction de la démocratie, notamment durant les deux premières années du moment révolutionnaire, mais aussi au niveau local durant le reste de la décennie, ou encore celles sur les débats et tensions autour de l’élaboration de la Constitution de 1976. Mais qu’est-ce que le conflit ? Dans l’esprit d’Ana Drago, le conflit, c’est la protestation affichée, la contestation bruyante, la mobilisation populaire faite d’occupations, de manifestations voire de l’usage de la violence. Et c’est ainsi qu’elle peut conclure qu’il y a dépolitisation dès lors que la question urbaine se pose, très rapidement, dès 1976, « sans conflit ». Mais cette conception du conflit n’est-elle pas problématique ? Le conflit peut apparaître aussi, plus banalement, comme l’expression de luttes, de formes de concurrence, de tensions, de résistances, d’oppositions, de critiques et de rapports de force. Dès lors, le processus de dépolitisation n’apparaît pas aussi évident. Le consentement à l’inégalité – très justement souligné comme l’une des principales caractéristiques de la démocratie portugaise – peut même apparaître comme très politique dans la mesure où il résulte de rapports de force entre acteurs et qu’il exprime ainsi une certaine forme de domination. Certes, il n’y a pas de révolte ou de protestation – encore qu’ils semblent réapparaître aujourd’hui – mais le conflit ne peut-il s’exprimer autrement, par exemple par les tensions entre niveau central et local, entre acteurs publics et acteurs privés, entre intérêts particuliers et intérêts collectifs, entre visions et modalités de l’intérêt collectif ? L’inscription de droits sociaux, y compris lorsqu’ils sont difficilement applicables, ne constitue-t-elle pas un passage au politique manifeste, qui certes permet de naturaliser l’inégalité et de minorer le poids de la structure foncière mais qui n’en permet pas moins l’expression de positions opposées, des débats et des conflits, des tensions entre acteurs sur ce que l’on peut et doit faire, ou ne pas faire ? Sous l’Estado Novo, n’y avait-il pas passage au politique dès lors que le régime reconnaissait que les problèmes de logement participaient de la (dé)légitimation du régime et qu’il fallait y être attentif ? La nature et la qualité des résultats (certainement minimes et en deçà des défis) ne sont pas la preuve d’une dépolitisation ; il n’y a même aucune relation entre l’un et l’autre. Les difficultés de reconversion des quartiers clandestins dans les années 1980 ne sont-elles pas révélatrices de jeux très politiques qui donnent une place prépondérante à certaines logiques privées au détriment de l’investissement public ? Les conflits entre habitants et municipalités, la diffusion des illégalismes, la reformulation quasi perpétuelle des plans ne sont-ils pas le reflet de rapports de force mouvants ? L’expertise et la technicité des plans tout comme la focalisation sur la question de l’organisation territoriale ne sont-elles pas des dynamiques très politiques précisément en ce qu’elles naturalisent les inégalités et tentent – en provoquant nombre de mécontentements et de luttes – d’imposer un ordre politique ?
7Ce débat sur la nature du conflit et des processus de politisation et dépolitisation est nécessaire, me semble-t-il, pour comprendre la révolution portugaise dans son rapport à l’urbain. Car après avoir terminé la lecture du livre d’Ana Drago, on a l’impression que la période révolutionnaire proprement dite (1974-1975) est moins une rupture, comme elle l’écrit elle-même, qu’une parenthèse, comme elle le laisse apparaître dans son insistance à souligner la primauté, hier comme aujourd’hui, de la tolérance à l’inégalité, de la primauté de la propriété, du privé et du marché, du refus des autorités de toucher au foncier. Pourtant, l’Estado Novo n’a rien à voir avec la démocratie, aussi inégalitaire et libérale soit-elle. Une analyse plus approfondie des pratiques urbaines de l’Estado Novo aurait sans doute permis de le mettre en évidence. Cette différence – que suggère la problématique de la dépolitisation restreinte comme elle l’est par Ana Drago – ne dérive-t-elle pas précisément des formes que prennent les conflits et surtout de la façon dont les autorités y répondent ou en jouent, plutôt que de la seule variable « répression » ? Autrement dit des modes de gouvernement (plutôt que de la nature du régime) et des processus par lesquels des priorités s’affirment (plutôt que des résultats obtenus). L’adoption d’une vision plus large du conflit et de la lutte aurait permis de mieux faire apparaître ces différences : les rapports de force naturalisent certes les inégalités et affirment la primauté de la propriété, du marché, du privé ; mais les luttes sont possibles, les voix dissidentes également, qui permettent un possible regain des mobilisations, comme on semble le voir émerger aujourd’hui ; aussi et surtout apparaissent des possibilités de changement tout en discrétion et sur le mode mineur, par exemple dans les quartiers dits clandestins : les reconversions et les infrastructures ont été rendues possibles par des rapports de pouvoir, certes au sein de ces paradigmes dominants, mais qui n’auraient pas été possibles sous l’Estado Novo. Dans ces conditions, la problématique de la (dé)politisation est incontestablement une grille riche et intéressante comme le prouve le livre d’Ana Drago, même si elle mériterait d’être complétée par une compréhension plus étendue du conflit et par une analyse des manières de gouverner et de l’ethos des acteurs engagés.
Pour citer cet article
Référence électronique
Béatrice Hibou, « Ana Drago, A Cidade Democrática. Habitação e Participacão Política no Pós‑25 de Abril », Lusotopie [En ligne], XXIII(1-2) | 2024, mis en ligne le 01 décembre 2024, consulté le 19 mai 2025. URL : http://journals.openedition.org/lusotopie/8522 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13e51
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