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Débats. Passé refoulé ou avenir désirable ?

Le tirage au sort peut-il raviver la démocratie en Allemagne ?

Christiane Bender et Hans Grassl
p. 357-362

Texte intégral

1La démocratie représentative, avec la place importante impartie par la Constitution aux élections et aux partis, s’est révélée être un modèle de réussite en Allemagne. Toutes les sociétés modernes accordent une grande valeur aux élections. Par les élections, les citoyen·ne·s décident de transférer le pouvoir dans leur pays à des partis et des acteurs et actrices politiques pour une durée déterminée et déterminent le destin de leur communauté. Aucune autre procédure au monde ne jouit d’une si grande légitimité. Jusque dans les années 1980, la forte participation aux scrutins exprimait le consentement de la majorité de la population aux choix politiques fondamentaux. Les élu·e·s bénéficiaient de la confiance de leurs électeurs, ce qui contribuait grandement à la légitimité et à la stabilité de la politique. La Loi fondamentale attribue un rôle prééminent aux partis dans « la formation de la volonté politique du peuple » (art. 21). Les grands partis populaires, le SPD (parti social-démocrate) et la CDU/CSU (Union chrétienne démocrate/Union sociale chrétienne), sont parvenus à organiser la volonté politique de larges couches de la population, à trouver des compromis et un équilibre entre leurs divers intérêts, entre patrons et employés, entre classes, couches et milieux sociaux, entre partisans de projets de vie traditionalistes et modernistes. Max Weber a qualifié le SPD de parti le plus moderne du monde. Il s’est constitué au xixe siècle en un parti programmatique très structuré, qui s’est donné pour mission d’organiser et d’intégrer les couches et classes sociales inférieures au moyen d’une politique notamment centrée sur l’éducation et la sociabilité.

2Depuis les années 1990 s’esquisse une désaffection de la population pour les partis et leur politique. Cette évolution se lit clairement dans le déclin de la participation électorale et la perte de membres dans les partis. Certes, la participation électorale lors des dernières élections au Bundestag en 2017 a augmenté de 71,5 % à 76,2 % — essentiellement un succès de la mobilisation de l’AfD. Toutefois, les abstentionnistes (23,8 %) et les électeurs qui ne sont pas représentés au Parlement en raison du seuil minimal des 5 % constituent la deuxième « force » du pays avec un score total de 28,8 %. La coalition gouvernementale, composée de la CDU/CSU et du SPD, ne rassemble que 40,7 % du corps électoral (pour 53,4 % des votes exprimés).

3Les députés au Bundestag sont essentiellement issus des couches moyennes supérieures hautement diplômées (juristes, chercheurs en sciences politiques ou sociales, enseignants, économistes, hauts fonctionnaires). Ces parlementaires ne partagent donc pas les expériences professionnelles, sociales et économiques de la majorité des citoyen·ne·s. Cette fracture favorise une politique dont l’application comprend des risques sociaux considérables pour les conditions de travail et de vie des groupes aux revenus faibles. Le Bundestag manque de personnalités venant de couches non ou peu diplômées — une tendance qui s’est consolidée ces dernières décennies.

4Entre-temps, les professionnels en charge de la marche politique des partis sont désormais formés aux médias. Simultanément, l’ancrage des partis dans la population s’est affaibli. Les petits salaires et les personnes peu diplômées s’organisent rarement dans les sections partisanes locales, une situation problématique, en particulier pour le SPD. Ces couches se sentent exclues du quotidien politique et ont le sentiment que leurs préoccupations le sont tout autant. De surcroît, des décennies de mécanismes rodés de cooptation du personnel dirigeant (Robert Michels) entravent la compétition démocratique et l’alternance des élites partisanes. Seuls les membres du parti intégrés dans le réseau d’opinions des puissants de leur organisation obtiennent des postes clés. La stratégie de « démobilisation asymétrique », adoptée depuis 2015 par la chancelière allemande pour consolider, sans alternative, son pouvoir, a fait croître un sentiment d’impuissance au sein de la population. Le populisme et les contestations extraparlementaires ont augmenté.

5Comment réconcilier les fractions les plus divergentes de la population avec les instruments de la démocratie sans remettre en question l’élection libre des parlementaires, ainsi que le réclame un certain nombre de partisans de systèmes d’ordres corporatifs (quotas de genre, de migrants, de religion, etc.) ?

 

6Dans la vie quotidienne, les tirages au sort suscitent la curiosité et donnent envie à beaucoup de gens d’y participer. Si une loterie est exécutée dans les règles de l’art, le lot tiré relève exclusivement du hasard. Le résultat n’est donc pas manipulé par le capital économique, social ou culturel, pour reprendre l’expression de Pierre Bourdieu, des participants. Un tirage au sort est aveugle à l’influence du rang, des ressources, du sexe, de la religion, de l’instruction, de classe, de l’attractivité, de la nationalité, de l’ethnie, etc.

7C’est cette cécité — l’attribut de la déesse antique de la justice — qui explique l’introduction du tirage au sort athénien en vue de répartir les charges publiques et la participation aux institutions. Il permettait d’éviter la domination perpétuelle des mêmes familles. Cette « découverte du politique », comme la nomme Christian Meier, majeure du point de vue historique, c’est-à-dire la compétence pour la chose publique de tous les citoyens d’Athènes, égaux en droit, s’accompagne de l’introduction du tirage au sort. Pour Aristote, il constitue pour cette raison le mode véritablement démocratique de sélection du personnel politique, à l’inverse des élections dont l’issue est influencée par le rang et la vertu des candidats (Aristote, Politique IV9, 1294b7-9).

8La voie du sort ne s’est jamais réellement imposée dans les démocraties modernes. Toutefois, un revirement s’annonce. Récemment, des parlements démocratiquement élus ont institué des comités extraparlementaires composés de citoyens tirés au sort, chargés d’élaborer des projets de réforme du droit électoral (Canada), une nouvelle Constitution (Islande) ou un projet de loi (Irlande) et de les soumettre au Parlement ou au peuple. En Irlande, le projet de réforme fondamentale du paragraphe sur l’interruption de grossesse a été entériné par référendum national. Cette voie ambitionne d’endiguer la prise d’influence de cadres d’organisations socialement puissantes.

9Certains auteurs réclament de tirer au sort toutes les fonctions politiques, ce qui, affirment-ils, permettrait d’économiser de coûteuses campagnes électorales visant à s’attirer les faveurs de la population. Néanmoins, les campagnes électorales font partie de l’apogée de la démocratie, parce qu’elles contribuent singulièrement à la formation de l’opinion et de la volonté des électeurs. En outre, leur disparition mettrait fin aux fonctions centrales des partis démocratiques comme écoles des démocraties représentatives, lieux et instruments de la formation de la volonté des citoyens. Pour quelles raisons les députés tirés au sort seraient-ils plus enclins à écouter leurs concitoyens ou à assumer leurs positions et leurs missions d’intérêt public dans un esprit plus responsable, si leurs chances d’être tirés au sort sont minimes et indépendantes de leurs résultats ? En outre, les sociétés complexes ne peuvent pas être dirigées exclusivement par des profanes remplacés tous les quatre ans. Dans une société éminemment structurée et dans laquelle la division du travail est au cœur du progrès comme l’Allemagne, les citoyens ont besoin des lieux d’instruction démocratique, de professionnalisme politique et de programmatique que sont les partis, pour imposer leurs intérêts et idées de façon organisée, durable et pour les ancrer institutionnellement (sous forme de lois et d’ordonnances).

10Une autre proposition est de former une double structure institutionnelle de parlements élus et tirés au sort pour certains champs politiques. S’y oppose le fait que la lassitude politique de larges pans de la population ne se résoudra pas par un surcroît continuel du politique au sens d’un dédale de responsabilités et instances interdépendantes. Il faudrait au contraire concentrer, et non affaiblir, l’attention sur les institutions centrales — telles que le Bundestag et le Bundesrat. À l’ère du décentrement médiatiquement forcé, il est important de définir des priorités. D’autant que le système de la République fédérale offre déjà de nombreuses possibilités aux citoyens de s’engager efficacement. L’enjeu n’est donc pas de confier la décision de questions « secondaires » à des instances tirées au sort. L’objectif est, au contraire, de renforcer la participation et l’attention des citoyens à l’égard du cœur de la démocratie.

 

11Les architectes de la Loi fondamentale ont tracé des limites juridiques étroites concernant l’introduction du tirage au sort dans le système parlementaire. Dans la définition fédérale de la démocratie, l’élection des parlements par le peuple constitue une condition incontournable et un critère central de la légitimité de l’exercice politique. L’article 20, al. 1, de la Loi fondamentale définit la République fédérale d’Allemagne comme un État fédéral démocratique et social. L’alinéa 2 énonce que tout pouvoir d’État émane du peuple, qui l’exerce au moyen d’élections et de votations et par des « organes spéciaux » des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire. Le 4e alinéa de ce même article reconnaît un droit de résister à quiconque « entreprendrait de renverser cet ordre », dans le cas où « il n’y a pas d’autre remède possible ». L’article 38, al. 1, stipule que les députés du Bundestag allemand sont des représentants de l’ensemble du peuple et, à ce titre, élus « au suffrage universel, direct, libre, égal et secret ».

  • 1 Pour plus de détails, voir Bender, Christiane, Graßl, Hans (2014), « Losverfahren: Ein Beitrag zur (...)

12Quelles possibilités réalistes existe-t-il dans ces conditions pour introduire un tirage au sort comme dispositif permettant, dans le respect de la Constitution, d’avoir une représentation personnelle plus élevée et de donner une visibilité à des intérêts marginaux à l’échelon du Bundestag1 ? Le tirage au sort ne doit pas gauchir le suffrage entendu comme mécanisme central de coordination de l’action politique. Cependant, un savant mélange d’élections et de loterie concourt à renforcer la prise de conscience de l’égalité politique, également grâce à la présence de groupes ou couches non représentés autrement au Parlement, tout en garantissant simultanément une direction compétente des affaires de l’État. Le tirage au sort doit contribuer à établir un rituel visible qui indique clairement aux individus la pensée fondamentale de l’action démocratique et consolide la communauté démocratique par-delà toutes les lignes de division.

13Il existe de bonnes raisons de ne pas remplacer le Bundestag par une assemblée de citoyens tirés au sort. La barre des 5 % de suffrages pour les partis à l’échelon fédéral peut toutefois se doubler d’une procédure qui ouvre une possibilité à l’ensemble du corps électoral d’occuper 5 % des sièges du Bundestag (actuellement 35 sur 709) à l’issue d’une loterie. Tous les électeurs inscrits reçoivent un numéro en même temps que le bulletin électoral, qu’ils remettent au bureau électoral quand ils ne souhaitent pas user de leur droit d’être tiré au sort lors des élections au Bundestag. Au cours de la soirée électorale, on proclame non seulement les résultats du scrutin, mais on annonce également les numéros des députés tirés au sort. Tous doivent ensuite se soumettre à un examen constitutionnel et ont le droit, sous certaines conditions, de renoncer à leur mandat. Nous pouvons nous appuyer sur un précédent historique de cette procédure — non compatible à première vue avec les articles 38 et 20 de la Loi fondamentale —, celui des « députés berlinois ». Ils étaient délégués par la Chambre des députés de Berlin au Bundestag, le statut quadripartite de Berlin entre 1949 et 1990 interdisant à la ville de prendre part aux élections fédérales. Les députés berlinois ne tiraient donc pas leur légitimité d’élection au Bundestag. Ils ne possédaient pas, et c’est important pour notre proposition, de droit de vote, à l’exception des décisions portant sur le règlement intérieur. Ils ne participaient donc pas à l’élection ou à la destitution du gouvernement ni à l’adoption de lois. Cependant, le règlement intérieur du Bundestag leur reconnaissait un droit d’expression illimité et ils pouvaient y assumer des fonctions importantes.

14À l’image des députés berlinois, les députés tirés au sort n’obtiennent pas le droit de se prononcer sur la législation ou la formation du gouvernement. Ils peuvent toutefois utiliser tous les instruments parlementaires pour prendre part à l’élaboration des lois, en particulier lorsqu’il s’agit de lois et normes se rapportant aux partis, au Parlement et aux parlementaires. Sur ces questions, les députés tirés au sort constituent un collectif bénéficiant d’une grande visibilité publique. La loterie garantit à long terme un large spectre de représentants transcendant tous les groupes du corps électoral. Les doutes quant à la faculté d’un grand nombre de ces députés d’être à la hauteur intellectuelle du travail parlementaire et de se faire entendre face aux députés bardés de diplômes et au pouvoir des magistrats ne tiennent pas. Car, comme pour tout député élu, les représentants tirés au sort disposent non seulement de la même indemnité, mais également d’une équipe de conseillers professionnels qui les aide à se familiariser avec le travail parlementaire et à faire valoir leurs idées.

15L’utilisation modérée, telle qu’esquissée ici, du tirage au sort dans les élections au Bundestag peut-elle contrecarrer la « lassitude électorale » d’une partie toujours plus importante de la population et ainsi résoudre un problème central de la démocratie représentative ? À elle seule, certainement pas. Mais le tirage au sort entendu comme droit additionnel de participation peut concourir à long terme à redonner un large ancrage social aux partis et à accroître l’attractivité de la culture des débats politiques aux yeux des électeurs qui ont aujourd’hui l’impression d’être culturellement exclus et de n’être plus représentés. Dans notre proposition, les électeurs restent souverains. Ils décident du pouvoir politique ; car seule la démocratie représentative relie l’idée de la souveraineté populaire et les exigences fonctionnelles d’États complexes.

16L’atout du tirage au sort est sa force symbolique. Le soir des résultats, le rituel de la loterie signale à l’ensemble du corps électoral que, dans une démocratie vivante, il peut changer de bord. Pour se préparer à cette éventualité, l’intérêt de la population pour l’éducation politique pourrait s’accroître. Le tirage au sort est susceptible de devenir un instrument d’éducation politique dans l’esprit de la démocratie. Le rituel du tirage au sort couplé aux élections du Bundestag agirait comme un aimant pour le public. Chacun serait directement concerné, et non plus indirectement, par ce qui s’y passe. L’institution de la loterie pour investir un nombre visible de sièges parlementaires pourrait aussi contribuer à tempérer les critiques souvent excessives et infondées dont sont l’objet le personnel politique, les parlements et les partis. Elle sensibiliserait au travail de la classe politique souvent méprisée de façon sommaire. Le hasard peut frapper à la porte de tous ceux qui jettent leur bulletin dans la balance. Les médias se focaliseraient sur les députés tirés au sort, leurs expériences, leurs vies et points de vue. Ces derniers pourraient en profiter pour attirer l’attention sur des questions et des intérêts invisibles, peut-être même inimaginables, dans le système politique professionnalisé.

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Notes

1 Pour plus de détails, voir Bender, Christiane, Graßl, Hans (2014), « Losverfahren: Ein Beitrag zur Stärkung der Demokratie », Aus Politik und Zeitgeschehen, 64 (38-39), pp. 31-37 ou Meinel, Florian (2019), Vertrauensfrage, München.

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Pour citer cet article

Référence papier

Christiane Bender et Hans Grassl, « Le tirage au sort peut-il raviver la démocratie en Allemagne ? »,Mélanges de la Casa de Velázquez, 49-2 | 2019, 357-362.

Référence électronique

Christiane Bender et Hans Grassl, « Le tirage au sort peut-il raviver la démocratie en Allemagne ? », Mélanges de la Casa de Velázquez [En ligne], 49-2 | 2019, mis en ligne le 07 octobre 2019, consulté le 19 novembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/mcv/11777 ; DOI : 10.4000/mcv.11777

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Auteurs

Christiane Bender

Helmut-Schmidt-Universität (Hamburg) Universität Siegen

Hans Grassl

Universität Siegen

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