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Dossier. La construcción de la hacienda hispánica en el largo siglo XVIII

Privilegios territoriales en la España borbónica del siglo xviii

Reforma o consolidación
Les privilèges territoriaux dans l’Espagne des Bourbons au xviiisiècle : réforme ou consolidation ?
Territorial privileges in 18th-century Spain under the Bourbons: reform or consolidation
Sergio Solbes Ferri
p. 117-126

Résumés

Nous nous demandons si, après la guerre de Succession d’Espagne, il exista ou non un projet de modification des particularismes fiscaux hérités par les territoires qui avaient conservé leurs privilèges en la matière. Nous examinons les cas, tâchant de savoir si l’on chercha ou non à les intégrer à un régime fiscal uniforme. Notre conclusion est qu’il y eut bien un projet global et que celui-ci fut imposé dans la pratique, tout en conservant des nuances propres aux territoires affectés, l’application du projet étant négociée.

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Texte intégral

  • 1 Giménez López, 1994, Fernández Albadalejo, 2001 y Dedieu, 2010. Véase el balance de Franch Benavent (...)
  • 2 Sobre Navarra, véase García Zúñiga, 1993 y 1994 y Solbes Ferri, 1999 y 2005. Para el caso de Canari (...)

1La pretendida uniformidad fiscal de la España borbónica tras la guerra de Sucesión ya no es un tópico admitido sin más. Mucho se ha avanzado en el análisis de la introducción, por derecho de conquista, de una tributación de base castellana en los reinos de la corona de Aragón, suspendiendo su particular régimen tributario para equipararlo con el resto a través de los famosos equivalentes. Pero, hoy en día, se insiste mucho más en el carácter pragmático de estas disposiciones, los compromisos adquiridos tras los iniciales decretos de Nueva Planta y los debates habidos entre los propios miembros del equipo de gobierno encargados de aplicarlos1. Del mismo modo, se ha conseguido matizar esta idea destacando la pervivencia de diversos particularismos fiscales en territorios históricos como las Provincias Vascas, Navarra o Canarias2.

2Los interrogantes que se abren entonces, en relación especialmente con los últimos casos, podrían ser los siguientes. ¿Hubo un proyecto definido de actuación para ellos entre los equipos de gobierno que aplicaron la Nueva Planta? ¿Se pretendió alcanzar una situación uniforme en todos los casos? ¿Se logró el éxito? ¿Hubo que asumir compromisos con las élites y las instituciones territoriales o, por el contrario, la administración central tuvo la fuerza suficiente para imponer sus criterios?

  • 3 Solbes Ferri, 2014b.

3Hemos tenido la oportunidad de reflexionar anteriormente sobre la dura pugna habida entre los propósitos de aplicar los proyectos de reforma fiscal pergeñados para los casos de Navarra y Canarias en la primera mitad del siglo xviii y la defensa cerrada que se hizo de los privilegios heredados por parte de sus élites e instituciones privativas3. Pudimos establecer entonces una clara diferenciación entre aquellos particularismos que, finalmente, perduraron en el tiempo y los que, por el contrario, desaparecieron a raíz de las reformas. Nos proponemos ofrecer, ahora, una síntesis actualizada que permita dar respuesta a las preguntas planteadas.

  • 4 González Enciso, 2003.

4Para ello hay que partir de una serie de premisas. Una de las constantes en el siglo xviii español es la necesidad de incrementar ingresos, sin contar con la posibilidad de aumentar la presión fiscal, al considerar que durante el siglo xvii se había alcanzado un tope contributivo insuperable4. Las alternativas se limitan por tanto a la aplicación de ajustes administrativos o de gestión para reducir el gasto y suprimir privilegios personales o territoriales. Las bases fiscales vigentes continuarán recayendo sobre el consumo local y el desarrollo de la actividad comercial: rentas provinciales (consumo), rentas generales (aduanas) y rentas estancadas (entre ellas, y especialmente, la renta del tabaco) se constituyen como los tres grupos de ingresos básicos sobre los que la Monarquía organiza su disponibilidad presupuestaria. Dicho de otro modo, la presión fiscal de la Corona sigue repercutida sobre el nivel municipal y las aduanas, lo que nos traslada de nuevo al mundo de los privilegios personales y los territoriales. Un privilegio que consiste, precisamente, en la concesión a una persona o territorio de una excepción sobre la norma general que suele traducirse en determinadas exenciones, respeto a una práctica comercial consuetudinaria o a fórmulas privativas de recaudación.

5Es lo que sucedía históricamente en los reinos de la corona de Aragón y, dentro de la corona de Castilla, con Navarra, Provincias Vascongadas o islas Canarias. La corona de Aragón perdió estos privilegios tras su derrota en la guerra de Sucesión pero, en el resto, la fidelidad mostrada al monarca impedía la imposición del derecho de conquista y determinaba la pervivencia inicial de sus antiguas prerrogativas. Sin embargo, durante toda la centuria, se mantiene operativa la dinámica reformadora que caracteriza a la nueva dinastía: la conservación de los privilegios no exime a los territorios de una constante presión administrativa por parte de los sucesivos gobiernos ni de la introducción de cambios significativos en relación con la gestión de rentas reales. Dicha dinámica incluye necesariamente una constante negociación política entre las partes, que se traduce, básicamente y en la práctica, en reformas funcionales aplicadas por vía administrativa pero nunca coercitiva.

Un punto de partida: particularismos y privilegios heredados

6En Navarra, el punto de partida a partir del cual el rey puede proceder a sufragar los gastos de su administración territorial son los donativos de Cortes y la renta de aduanas. El donativo o servicio de Cortes es la concesión que los navarros ofrecen al monarca, normalmente en dinero, cuando son reunidos en Cortes Generales; su característica definitoria es la voluntariedad teórica de su concesión, tanto en cuanto a la cantidad ofrecida como el sistema de recaudo escogido, que suele tradicionalmente recaer de un modo u otro sobre los municipios, los cuales trasladan dicha imposición sobre el consumo a la vez que introducen un sinnúmero de exenciones beneficiosas para sus élites. Por otro lado, la Corona puede recaudar, como derecho de regalía, gravámenes aduaneros en el reino que se traducen en unos impuestos indirectos sobre el tráfico comercial de exportación (5%) e importación (3,33%), quedando exentos los tránsitos y los productos de primera necesidad introducidos por los naturales. Toda esta serie de exenciones y privilegios acabarán dando a Navarra una configuración muy próxima al libre comercio, con reducción de derechos de exportación por excedentes productivos y exención de derechos de entrada aplicados, como norma general, sobre todo el cuerpo del comercio. Además de estos dos expedientes tradicionales, fue creada en 1642 una hacienda foral propia, financiada mediante nuevas rentas, en su mayor parte monopolios, entre los que destaca el del tabaco. Así pues, las rentas estancadas se aplican en Navarra desde antiguo, pero no se encuentran legalmente situadas en manos de la hacienda real, lo que da pie a toda suerte de expectativas relacionadas con el contrabando.

7En Canarias la situación es similar, aunque diferente a la vez. Tras el proceso de conquista y colonización, la corona de Castilla dispuso durante el siglo xvi un entramado gubernativo y fiscal definido por la esencia de un trato diferenciado que paliara las dificultades generadas por la distancia, el despoblamiento y la necesidad de impulsar el desarrollo económico. Los privilegios se tradujeron en la exención de tributos sobre el consumo interno para incidir en la recaudación de aduanas. Además, se ofrecía a los canarios la posibilidad de navegar directamente a Indias sin la obligación de pasar, y tributar, por la Casa de Contratación de Sevilla. En definitiva, se genera una situación próxima al libre comercio de facto semejante a la que se da en Navarra y que beneficia a los mismos poderes locales. La gran novedad tributaria del siglo xvii también se refiere la imposición en 1636 de la renta del tabaco (sin obstáculo alguno en este caso por su condición de regalía y la ausencia de una hacienda foral propia), cuya gestión quedó muy pronto enajenada en manos privadas —la casa del marqués de Acialcazar, una familia de comerciantes de Tenerife—. En resumen, al igual que en el caso anterior, nos encontramos ante instituciones autónomas muy poco controladas desde el gobierno central, a causa de la distancia, y unas élites municipales/comerciales que extraen ventaja de estos privilegios territoriales.

Negociación con los poderes locales y el fin del comercio libre

8En el momento de la imposición de la Nueva Planta administrativa tras la guerra de Sucesión, la decisión real —y, por tanto, gubernativa— de respetar los territorios privilegiados resulta incontestable. Pero, a partir de este mismo punto, da comienzo un lento pero constante proceso de erosión de estas mismas prerrogativas. Los objetivos políticos y los propósitos de reforma fiscal de Alberoni no se presentaron nunca de una forma sistematizada. Sin embargo, su propósito último, tomado en gran medida de Orry, estaba pensado para que cualquier territorio que formara parte de la Monarquía fuera capaz de contribuir a su propio sostenimiento y participar activamente en los gastos generales. El donativo navarro podía ocuparse de la segunda función, siempre que el comercio y la renta del tabaco generasen los caudales necesarios para ocuparse de la primera parte. Los rendimientos aduaneros de Canarias podían, por su parte, ser suficientes para cubrir gastos internos mientras que los ingresos de la renta del tabaco podían apoyar los gastos comunes. Lo que resultaba innegociable en ambos casos era la necesidad de poner fin a la situación de libre comercio y a las facilidades para el contrabando de tabaco; para ello, la administración debía incrementar su control sobre rentas generales y estancadas.

9En la decisiva reunión de las Cortes de Navarra en 1716-1717, se impuso una nueva fórmula de recaudo de los donativos que, en resumen, anulaba muchos de los antiguos privilegios y exenciones e incluía a las élites comerciales en su recaudación (a través de un nuevo tributo sobre entrada y tránsito de mercancías). El modelo de concesión quedaría completamente definido en las Cortes de 1724-1726 y, a partir de entonces, ya no se discute la fórmula de concesión sino su cuantía. El monto de lo otorgado se entrega de contado por unas instituciones navarras, que aún conservan la recaudación, a una Corona que ya dispone del uso indiscriminado de los caudales. La limitación del libre comercio navarro había comenzado, por su parte, con una declaración para el registro obligatorio de los naturales (1709) y un arancel del 3% para las mercancías en tránsito (1713), pero fue también en las Cortes de 1716-1717 cuando se introdujo el expediente que pone fin a la exención de derechos de entrada. En abril de 1718, Alberoni trató de completar esta reforma con la medida estrella de su proyecto: la supresión de todo el sistema de aduanas internas, ordenando el traslado de las fronteras de Navarra y las Provincias Exentas al mar y puerto del Pirineo. Dicho proyecto fue retirado en diciembre de 1722, tras la caída del ministro, pero no se trataba de una reposición incondicionada pues vino acompañada de un nuevo arancel para géneros en tránsito (1723). En las Cortes de 1724-1726, se dispuso el registro obligatorio de los naturales, además de la vigencia permanente del expediente de mercancías. El fin del comercio libre de los navarros era una realidad.

10La propiedad del estanco del tabaco por parte de la hacienda foral navarra constituía una norma legal que debía ser necesariamente respetada por la Monarquía. Sin embargo, ésta supo dar con una fórmula alternativa que le permitiera controlar el monopolio, a través de una cesión en arriendo perpetuo por parte de la hacienda foral a la hacienda real. La propuesta fue presentada y admitida en las Cortes de 1716-1717, de modo que el reino conservaba la propiedad teórica del estanco, pero no su gestión. El verdadero alcance de esta medida se conoció tras la reposición de las aduanas, pues el control del estanco se convirtió en una eficaz fórmula de intervencionismo regio en Navarra a través de su normativa, sus empleados y su resguardo. Su autoridad se situó por encima de justicias municipales y se incrementó el número de miembros del resguardo para formar un sólido cinturón defensivo en las fronteras del reino. Navarra se había convertido en una provincia administrativa más dentro del ámbito del estanco general del tabaco.

  • 5 Álamo Martel, 2000.

11El papel de las Cortes de 1716-1717 para Navarra, lo representa el Reglamento del Comercio de 1718 para Canarias. Esta disposición también consolida, en principio, la ausencia de impuestos sobre el consumo y mantiene abierta la puerta a la navegación a Indias. A cambio, se procura el fin del libre comercio y los abusos relacionados con el contrabando de tabaco. Las primeras limitaciones impuestas a la navegación desde Canarias a Indias se refieren a la obligación de registrar la composición de los tráficos, además de introducir limitaciones sobre el tonelaje de exportación y puertos de destino, con el fin de mantener el tráfico alejado del ámbito de actuación de las flotas (1564-1566 y 1652-1656). Ya después de la guerra de Sucesión, el Real Decreto de 19 de febrero de 1716 ordenaba situar el producto conjunto de las aduanas bajo la autoridad de un administrador de rentas generales. La oposición, en este caso, parte del comandante o capitán general de las islas, máxima autoridad militar y civil, que había retenido hasta entonces cierta capacidad de intervención sobre caudales y empleos relacionados con dichas rentas5.

  • 6 Luxán Meléndez, 2007.
  • 7 Hernández González, 2007 y Dubet, 2011.

12La publicación de la Real Cédula de 11 de abril de 1717 representa asimismo el momento en que el gobierno decide recuperar la renta del tabaco de manos de los herederos del marqués de Acialcazar, con el propósito de imponer su administración directa. El Reglamento del Comercio consolidaba todas estas modificaciones dentro de un nuevo marco legal, sólido y permanente6. En el caso de la navegación a Indias, fortalecía la autoridad de un juez superintendente residente en Santa Cruz de Tenerife, con separación del control del producto de las contribuciones en favor de la nueva administración de rentas generales, y abolía asimismo la posibilidad de que los canarios comerciaran en las islas con tabaco. El encargado de aplicar esta normativa sería el intendente general, José Ceballos, asesinado en un motín en junio de 1720, en un acto patente de rebeldía por parte de las tradicionales estructuras de gobierno de la sociedad isleña7. La reforma no se detendría, sin embargo, sino que fue inmediatamente retomada por Martín de Loynaz en 1721, quien procuraría consolidar el control del gobierno económico de las rentas de aduanas y tabaco, sin interferir con el poder jurídico y militar del comandante general. Resolvió con eficacia, asimismo, el problema de la enajenación del estanco consignando sobre sus rendimientos el abono de un canon anual a sus antiguos propietarios. A partir de este momento, la hacienda confiscó tabacos, surtió la administración con géneros oficiales y creó una nueva planta de empleados reales para controlar la recepción y distribución del producto, así como la gestión de caudales.

13Se habían respetado los privilegios territoriales, pero la gestión de rentas generales y estancadas había sido derivada hacia el gobierno central, lo que ponía fin al libre comercio y abría posibilidades para la lucha contra el fraude de tabacos.

La consolidación del proyecto para una nueva fiscalidad

  • 8 Solbes Ferri, 2008.

14En su Memoria, presentada a fines de 1726 tras ser nombrado secretario de Hacienda, Patiño nos ofrece las claves de su reforma fiscal organizadas según fuentes de financiación. Su percepción ratifica en buena medida nuestros planteamientos. El ministro estimaba que las rentas generales experimentaban una importante pérdida de su valor económico real, de modo que sugería disponer un nuevo método de gestión para traducirlo en más y mejores ingresos derivados de una cesión en arrendamiento que sería previamente negociada con el mundo del comercio. El incremento de ingresos vía tabacos sobresale entre todas las figuras fiscales como la más indicada, basando su gestión —aunque en la memoria de 1726 todavía no está decidido— en la administración directa como fórmula idónea para aprovechar sus elevadas opciones, garantizando la aplicación eficaz de una normativa y precios de venta, además de reducir el contrabando8.

  • 9 Canga Argüelles, 1834, t. II, pp. 113-116. La «Memoria» evoca abusos, pero no alcanza a denunciar a (...)
  • 10 Agradezco a Anne Dubet sus sugerencias con respecto a este apartado.

15Mientras tanto, su opinión sobre las rentas provinciales es que generaban abusos gravosos a los pueblos, que no beneficiaban a la Corona sino más bien a arrendadores y financieros9. Entendemos asimismo, a través de otras fuentes, que su financiación a partir de impuestos locales resultaba susceptible de generar todo tipo de exenciones —siempre favorables a los privilegiados— y que existía una férrea dependencia para con los arrendadores y sus anticipaciones a la hora de abonar, con cartas de pago asignadas sobre Rentas Provinciales, los gastos militares más importantes10.

  • 11 Solbes Ferri, 2008. Tan solo se mantendría la excepción vasca.

16En consecuencia, el pragmatismo de Patiño se dirige a favorecer la tendencia iniciada por Alberoni de no alterar los privilegios territoriales relacionados con rentas provinciales, para incidir en una perfecta integración de rentas generales y estancadas dentro de una normativa común. Y, efectivamente, la renta de aduanas volvió en ambos casos a ser cedida en arriendo —en Canarias durante el período 1728-1739 y en Navarra entre 1728-1748—; mientras que ambas administraciones provinciales estuvieron incluidas en el Real Decreto de 20 de diciembre de 1730 que imponía la administración directa de la renta del tabaco en toda España a partir del primero de septiembre de 173111.

17La muerte de Patiño en 1736 no parece generar cambios en la política fiscal desarrollada en estos territorios; de hecho, los grandes proyectos de reforma fiscal no caracterizan precisamente la actividad de la Junta de Medios de 1737-1739. El nuevo punto de inflexión vendrá a darse con la búsqueda de soluciones urgentes iniciada a raíz de la suspensión de pagos de abril de 1739. Algunas de las decisiones adoptadas por Verdes-Montenegro en 1740, el nombramiento de José Campillo en 1741 pero, sobre todo, la actuación del marqués de la Ensenada a partir de 1743, simbolizan el inicio de una nueva etapa de cambios en la política fiscal, tanto a nivel nacional como territorial. Dicha reforma vendrá a quedar rematada durante el período 1749-1753 cuando Ensenada disponga, con el fin de las campañas italianas, de la oportunidad y el tiempo necesarios para desarrollar por completo su proyecto reformista.

  • 12 Véase el texto de González Enciso en este mismo monográfico, pp. 65-75.

18En 1740 se produce el retorno de las rentas generales de Canarias a la administración directa algo que, en el caso de Navarra, no ocurrirá hasta 1749. Sobre esta decisión pesaría el éxito obtenido con el tabaco y la posibilidad de aplicar una política comercial coherente en todo el mercado nacional. De modo que la prioridad canaria frente a la navarra vendría a manifestar un control más profundo —y un mayor éxito reformador— en este primer ámbito de análisis. Los grandes cambios relativos a la gestión de Rentas Provinciales arrancan en 174112, pero, como no podía ser de otro modo, los privilegios territoriales se mantienen intactos en este sentido. La novedad más llamativa es que, en mayo de 1742, se devuelve la gestión del estanco del tabaco a las instituciones forales navarras, con el propósito de reducir gastos por la vía de incidir en la lucha frente al contrabando tan solo a partir de la línea del Ebro. Fue un momento en que el modelo fiscal navarro pudo aproximarse realmente al vasco. En cualquier caso, Ensenada dio marcha atrás a este proceso en abril de 1744 para situar de nuevo la renta bajo un control centralizado y aprovechar además para reforzar su planta de empleados. Un esfuerzo que vendrá a combinarse, en 1749, con un aumento semejante del número de guardas del resguardo de aduanas combinado, además, con la autorización hecha a los guardas de los reinos fronterizos para entrar en Navarra persiguiendo fraudes.

Consideraciones finales

  • 13 Según Anne Dubet, para entender mejor la política fiscal, deberíamos ligar mucho más las soluciones (...)

19En el año 1749 concluye el proceso de consolidación de la administración directa de rentas reales —entre otros muchos apartados, no todos ellos estudiados de manera conveniente—, lo que afecta tanto a rentas provinciales, como generales o estancadas13. La idea más trascendente que se deriva de lo expuesto en este trabajo es que, en este momento y desde la perspectiva de los territorios que mantienen sus privilegios tras la guerra de Sucesión, todos los proyectos de reforma fiscal de la primera mitad del xviii se han centrado en el propósito de integrar y organizar los sistemas dependientes de rentas generales y tabaco, mientras que rentas provinciales o equivalentes han quedado en un segundo plano.

20En respuesta a las preguntas planteadas al inicio del texto, debemos considerar que sí hubo efectivamente un proyecto de reforma, seguro y consistente, que pasaba por suprimir ciertos particularismos de los territorios privilegiados. Dicho proyecto, como decimos, no pretende intervenir tanto en relación con rentas provinciales como integrar decididamente, tanto a Navarra como a Canarias, en un régimen comercial común. La recaudación aduanera mantendrá aspectos tributarios ciertamente particularizados, reflejo difuso de los antiguos privilegios, pero tanto el cuerpo de comercio navarro como el canario han asistido al final de su anterior situación de libre comercio de facto y, sobre todo, a sus opciones para el contrabando de tabaco.

21También podemos asumir, en consecuencia, la idea de que no se trata en absoluto de integrar completamente a estos territorios dentro de un régimen uniforme para toda la Monarquía. La contribución por donativos de Cortes —y su recaudación autónoma— queda perfectamente consolidada en Navarra, así como sus fronteras privativas y la propiedad teórica del estanco; por su parte, Canarias, mantiene la exención de imposiciones sobre el consumo interno, el privilegio de la navegación a Indias y la autoridad del comandante general. Pero resulta evidente que, con la administración directa de aduanas y tabacos, todos los mecanismos de control y gestión de estas rentas quedaron en manos de la administración central en perjuicio de las instituciones forales o del entorno del comandante general. Los poderes locales tuvieron que aceptar a regañadientes estas modificaciones porque, a cambio, se les permitía conservar amplios espacios de poder. De modo que ambas partes podían sentirse relativamente satisfechas.

22Los resultados, sin duda, fueron óptimos y destinados a perdurar en el tiempo. Un buen ejemplo de combinación de autoridad y eficacia en la ejecución de unos proyectos de reforma general junto a una loable capacidad de negociación a nivel territorial.

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Bibliographie

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Notes

1 Giménez López, 1994, Fernández Albadalejo, 2001 y Dedieu, 2010. Véase el balance de Franch Benavent en este monográfico (pp. 109-116).

2 Sobre Navarra, véase García Zúñiga, 1993 y 1994 y Solbes Ferri, 1999 y 2005. Para el caso de Canarias, véase Bethencourt Massieu, 2002 y Solbes Ferri, 2009 y 2014a.

3 Solbes Ferri, 2014b.

4 González Enciso, 2003.

5 Álamo Martel, 2000.

6 Luxán Meléndez, 2007.

7 Hernández González, 2007 y Dubet, 2011.

8 Solbes Ferri, 2008.

9 Canga Argüelles, 1834, t. II, pp. 113-116. La «Memoria» evoca abusos, pero no alcanza a denunciar acuerdos irregulares con arrendadores o privilegiados.

10 Agradezco a Anne Dubet sus sugerencias con respecto a este apartado.

11 Solbes Ferri, 2008. Tan solo se mantendría la excepción vasca.

12 Véase el texto de González Enciso en este mismo monográfico, pp. 65-75.

13 Según Anne Dubet, para entender mejor la política fiscal, deberíamos ligar mucho más las soluciones elegidas en materia de recaudación fiscal con las formas de crédito. Suscribo absolutamente la conveniencia de orientar nuestros futuros estudios hacia esta dirección.

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Pour citer cet article

Référence papier

Sergio Solbes Ferri, « Privilegios territoriales en la España borbónica del siglo xviii »,Mélanges de la Casa de Velázquez, 46-1 | 2016, 117-126.

Référence électronique

Sergio Solbes Ferri, « Privilegios territoriales en la España borbónica del siglo xviii », Mélanges de la Casa de Velázquez [En ligne], 46-1 | 2016, mis en ligne le 01 janvier 2018, consulté le 24 septembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/mcv/6906 ; DOI : 10.4000/mcv.6906

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Auteur

Sergio Solbes Ferri

Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

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