1Cet article s’intéresse à la coopération territoriale dans la zone de la Méditerranée occidentale. L’objectif est de voir en quoi les dynamiques de coopération à l’œuvre signalent la construction – si ce n’est la constitution – d’une macro‑région de l’Union européenne (UE), à l’image des stratégies dites macro-régionales que l’UE a mises en place, depuis 2009, autour de la mer Baltique, du Danube, des mers Adriatique et Ionienne et de l’espace alpin (Gänzle et Kern, 2016 ; Boulineau, 2017). Ces stratégies ont pour but de mieux coordonner et faire interagir les différents dispositifs de coopération territoriale – régionaux, nationaux, européens – dans la même macro-région, et ce afin de répondre conjointement à des enjeux communs de développement et d’aménagement du territoire : changement climatique, pollution, réseaux et infrastructures de transport, synergies économiques ou flux migratoires par exemple. Il ne s’agit pas de créer un nouveau programme ou un nouvel échelon administratif, mais plutôt de définir des orientations stratégiques qui permettent de mieux rationaliser et d’opérationnaliser les instruments existants, suivant des thèmes et priorités préalablement négociés, et en associant les différents acteurs concernés : agents étatiques et sub-étatique, organismes privés et publics, organisations non gouvernementales. Une approche similaire se retrouve dans les stratégies régionales de bassin maritime que l’UE coordonne pour la mer Baltique, la mer Noire, la mer Méditerranée, la mer du Nord, l’océan Atlantique ou l’océan Arctique (fig. 1).

2Même si une quantité importante de littérature académique, de rapports institutionnels et d’événements spécialisés ont été consacrés à ces développements, ils restent plutôt confidentiels en dehors des cercles d’experts intéressés ou de professionnels impliqués. De plus, la macro-régionalisation est un phénomène à multiples facettes qui englobe des structures et des processus variés qui parfois se chevauchent. Elle est liée à d’autres dynamiques territoriales et spatiales complexes et diverses et fait intervenir plusieurs domaines d’action publique.

3Différents travaux identifient la Méditerranée occidentale comme une macro-région européenne dynamique et cohérente. La coopération territoriale s’est développée à de nombreuses échelles, y compris à l’échelle macro-régionale et la zone inclut également la dimension « externe » de la politique de voisinage sud de l’UE. Cependant, aucune stratégie macro-régionale n’a été mise en place. C’est donc un cas particulièrement intéressant pour analyser la macro-régionalisation, des projections territoriales à la mise en œuvre des politiques, et pour discuter des opportunités, ainsi que des obstacles, de ce mode de coopération territoriale.

4La méthodologie est basée sur l’analyse documentaire et le travail de terrain. Le corpus documentaire s’appuie sur la littérature académique et la documentation technique et politique, qui concernent à la fois les macro-régions et la macro-régionalisation en général, et la Méditerranée occidentale en particulier, y compris des travaux antérieurs de l’auteur. La recherche documentaire a permis d’élaborer le cadre analytique qui a été confronté à la situation concrète du cas. Le travail sur le terrain consiste en des entrevues et de l’observation participante. Sept acteurs ciblés ont été interrogées sur la dynamique macro-régionale en Méditerranée occidentale. La participation directe à des événements ou réunions clés liés au sujet analysé a apporté des contributions de recherche supplémentaires et actualisées. L’article présente d’abord le cadre de l’analyse et les questions de recherche. Il présente ensuite l’étude de cas et les résultats, qui sont ensuite analysés dans les dernières parties.

1 - L’échelle macro-régionale dans la coopération territoriale européenne

5Si les stratégies macro-régionales de l’UE ont marqué un « tournant critique » dans l’institutionnalisation de cette échelle de coopération territoriale (Dühr, 2018), elle était déjà présente dans d’autres dispositifs : les organisations dites « sub-régionales » telles que le Benelux, le Visegrad Group ; les programmes européens Interreg du volet dit « transnational » lancés dans les années 1990. Cependant, contrairement aux unions subrégionales qui reposent sur des modèles diplomatiques interétatiques traditionnels, les autres types de macro-régionalisation impliquent un cadre de gouvernance plus complexe, et une approche spatiale qui transcende les frontières étatiques. Par ailleurs, le concept de « méga-régions » développé par des chercheurs nord-américains fait écho à l’approche macro-régionale européenne même si elle est plus focalisée sur la dimension urbaine et métropolitaine (Florida, Gulden et Mellander, 2008 ; Seltzer et Carbonell, 2011) (fig. 2).

7Sur le plan théorique, la macro-régionalisation (tab. 2) est liée à des évolutions représentatives d’une post-modernité territoriale, à la fois en termes de visions spatiales et d’action publique. Les modèles macro-régionaux illustrent le concept de rééchelonnement de l’État (State rescaling), qui décrit comment la décentralisation vers des régions sub-étatiques « micro » et l’inclusion dans des régions supra-étatiques « macro » comme l’UE remodèlent la géographie et la distribution du pouvoir des États, sans signaler systématiquement leur affaiblissement (Brenner, 2004). La macro-régionalisation renvoie aussi aux approches relationnelles ou associatives des régions et de l’aménagement régional, qui s’intéresse à la mise en place de « territoire de projets » évolutif et sur mesure pour répondre à des questions spécifiques (Seltzer et Carbonell 2011, 10‑11 ; Jones et Paasi, 2013). Le concept de soft-spaces correspond à cette approche en introduisant une vision flexible et variable des régions d’aménagement selon les projets et les partenaires impliqués (Allmendinger, Chilla et Sielker, 2014). De manière similaire, le concept d’interterritorialité (Vanier, 2008) questionne l’imbrication entre les différents territoires « vécus » – territoires résidentiels, professionnels, récréatifs ou de services – et les périmètres de la représentation démocratique et de la décision politique. Cette situation appelle des accords de coopération pour mieux combiner des politiques territoriales fixes avec des usages territoriaux variables. Les visions relationnelles, « soft » ou interterritoriale de l’aménagement se retrouvent dans les discours dominants sur les stratégies macro-régionales et de bassins maritimes de l’UE.

8En raison de sa nature multipartite, la macro-régionalisation fournit également des cas empiriques de systèmes de gouvernance multi-niveaux qui articulent divers programmes politiques à différentes échelles politiques et territoriales (Leloup, Moyart et Pecqueur, 2005). Une caractéristique essentielle de la coopération macro-régionale est la dimension coopérative et la capacité des acteurs impliqués à ajuster leurs intérêts dans la perspective de décisions communes en est un facteur clé. On pense par exemple aux relations entre organisations transfrontalières ou eurorégions présentes dans la même macro-région, ou encore aux relations entre autorités territoriales et services de l’État.

9Enfin la macro-régionalisation participe à une européanisation spatiale et territoriale (Bellini et Hilpert, 2013 ; Boulineau, 2017). La définition et le fonctionnement de la plupart des arrangements macro-régionaux sont influencés par les visions et les méthodes de l’Union européenne. Ils offrent une gouvernance alternative et leur objectif est d’harmoniser les positions et les politiques sous un chapeau commun, axé sur les priorités européennes. Par ailleurs, la cartographie des macro-régions peut influencer la méta-géographie européenne, les références spatiales par lesquelles les gens organisent leur connaissance du monde. La carte de la macro-régionalisation dessine des « Petites Europes » (Dühr, 2018) aux frontières distinctes de la carte des États membres.

10Ainsi la macro-régionalisation a des implications sur les dispositifs d’aménagement du territoire à la fois en termes de vision territoriale – « effets spatiaux » - et d’action publique – « effet politique ». On propose d’analyser ces questions dans le cas de la Méditerranée occidentale, afin de voir si les dynamiques de coopération territoriale signalent une macro-régionalisation de cet espace.

2 - La Méditerranée occidentale : éléments pour une macro-région

11L’espace de la Méditerranée occidentale se prête à plusieurs lectures et à de nombreuses dénominations, souvent liées aux projections territoriales de la Commission européenne et aux opérations de marketing territorial des autorités membres de cet espace (Courtot, Daviet et Joannon, 1994 ; Rivière, 2005 ; Durà-Guimerà et Oliveras-González, 2013). Cependant, au-delà d’une dimension performative plusieurs sources convergent pour dessiner un profil macro-régional objectif de cet espace.

12À l’échelle européenne, la plupart des travaux distinguent une version étendue qui englobe les régions, principalement côtières, allant de l’Andalousie dans le sud de l’Espagne à la Sicile dans le sud de l’Italie, et une Méditerranée occidentale « nodale » qui va de la Communauté valencienne à la Toscane et relie « trois régions économiques et leurs zones d’influence : l’axe Catalogne-Valence, l’axe Rhône et le Nord de l’Italie » (Durà-Guimerà et Oliveras-González, 2013), et que structurent les axes métropolitains Gênes-Marseille-Barcelona-Valence sur la côte et Lyon-Toulouse-Turin dans les terres. Ce cœur de la Méditerranée occidentale a parfois été dénommé « arc méditerranéen nord-occidental », ou « arc latin », sans que là encore une dénomination prenne le pas sur l’autre (fig. 3).

13Dans ses réflexions sur la carte conceptuelle de l’Europe, Stein Rokkan a souligné que la Catalogne, les régions de l’axe Rhin-Rhône ou l’Italie du Nord appartenaient à une « Europe des cités-États » économiquement et commercialement dynamique (Seiler, 2004). Et malgré les aléas temporels et sociopolitiques, la géo-histoire peut fournir des éléments pour apprécier le profil macro-régional d’un territoire donné…et le motiver (Perrin, 2019) : « les héritages historiques et culturels communs préexistants des territoires inclus dans les macro-régions (...) servent de récit utile pour un nouvel espace macro-régional en termes culturels » (Gänzle et Kern, 2016). En Méditerranée occidentale, des orientations socioculturelles similaires, en particulier les capacités linguistiques proches et relativement bien partagées, sont considérées comme des atouts potentiels pour la coopération macro-régionale (Nagler, 2013).

14Dans les années 1990, plusieurs travaux sur l’espace européen ont pointé cet espace et ses potentialités, en particulier dans la zone nodale (fig. 4).

15Roger Brunet et le GIP Reclus identifient un Nord du Sud comme espace structurant de l’UE (BRUNET, 1989). Le rapport Europe 2000 de la Commission européenne pointe un « centre de développement secondaire important qui s’étend des régions prospères du Sud de l’Allemagne et du Nord de l’Italie vers l’ouest aux régions en croissance rapide du Sud de la France et des régions de Barcelone et Valence » (CCE, 1991, 13). La « Méditerranée occidentale » devient ensuite un zonage des programmes Interreg de coopération transnationale, même cette délimitation englobe toute la Méditerranée à partir de 2007 (Dühr, 2018). D’autres travaux évoquent une « sun belt » ou une « banane dorée » européenne (Lever, 1999). Des approches similaires positionnent la Méditerranée occidentale au cœur d’une « Fun Belt » allant des Pyrénées aux Alpes, comprenant des stations de ski et des « stations balnéaires branchées dans les Baléares, la Riviera », et qui se présente comme une « Californie européenne » (Baudelle, Guy et Ollivro, 2002; Perrin, 2013). Dans la même veine des géographes nord-américains ont identifié une « méga-région Barce-Lyo » ou « méga-région Euro‑Sunbelt » qui s’étend de Barcelone à Marseille, puis Lyon, compte environ 25 millions d’habitants et se classe en 16^e et 11^e position dans le monde en termes de population et de richesse respectivement (Florida, Gulden et Mellander, 2008 ; Boix et Marull, 2016) (fig. 2).

17En dépit des variations de définition et de conception de cet espace, plusieurs documents politiques de l’UE reconnaissent que, compte tenu de la réalité géo‑historique, spatiale et sociopolitique de la région, il ne peut y avoir que plusieurs stratégies macro-régionales en Méditerranée (CESE, 2012 ; PE, 2012 ; PE, 2015). Dans cette optique, la stratégie de la macro-région adriatique et ionienne (EUSAIR) représente la macro-région méditerranéenne centrale. De plus, suivant la logique des soft-spaces, la Méditerranée occidentale ne se limite pas à la rive nord de la Méditerranée. Une des valeurs ajoutées de cette macro-région peut être de renforcer les liens et la coopération avec les régions côtières du Maroc, de l’Algérie et de la Tunisie et leurs agglomérations urbaines, qui participent à la politique européenne de voisinage Sud (Scott, Celata et Coletti, 2019).

3 - Dynamiques de coopération : acteurs et dispositifs

18La Méditerranée occidentale comprend de nombreuses structures et initiatives de coopération territoriale. Elles se déclinent à toutes les échelles : depuis le niveau inter-étatique pan-Méditerranéen avec la Convention de Barcelone de l’ONU et ses centres d’actions régionales dont le Plan Bleu, basé à Sophia‑Antipolis, ou avec l’Union pour la Méditerranée qui rassemble les 28 États membres de l’Union européenne et 15 pays méditerranéens partenaires, jusqu’à la centaine d’organisations de coopération entre autorités territoriales, dont la répartition montre une implication importante des régions situées au cœur de la Méditerranée occidentale (Durà-Guimerà et Oliveras-González, 2013) (fig. 5). Une analyse fondée sur les programmes Interreg souligne que la région est, avec la mer Baltique, l’une des macro-régions les plus intégrées et les plus cohérentes du point de vue de la coopération territoriale (Nagler, 2013).

19La Commission Interméditerranéenne (CIM) est une commission géographique de la Conférence des Régions Périphériques Maritimes qui regroupe une quarantaine d’entités sub-étatiques des pays méditerranéens dont la Communauté valencienne, la Catalogne, l’Occitanie, la PACA ou la Toscane. Fin 2014, le CIM a mis en place un groupe de travail sur « la coopération territoriale et les stratégies macro-régionales en Méditerranée ».

20Plusieurs organisations recoupent plus spécifiquement l’échelle macro-régionale (tab. 3, fig. 6). Le forum interétatique Dialogue 5+5, créé en 1990 entre l’Espagne, la France, l’Italie, Malte, le Portugal, l’Algérie, la Libye, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie, est l’organe le plus ancien qui relie les pays des deux rives de la Méditerranée. Il forme un sous-groupe actif au sein de l’Union pour la Méditerranée. Le forum a mis en place un Groupe des ministres des transports de la Méditerranée occidentale (GTMO 5+5), dont les travaux sont gérés par le centre CETMO, basé à Barcelone. À Barcelone également se trouve le siège de l’Arc latin, une association basée à Barcelone entre les autorités territoriales côtières de niveau NUTS 3 : provinces espagnoles et italiennes, villes métropolitaines italiennes et Italie ou départements en France.

22Parmi les acteurs sub-étatiques de la coopération, on remarque une implication affirmée de trois régions situées dans l’arc nodal de la Méditerranée occidentale : la Catalogne et les régions françaises Sud-PACA et Occitanie (tab. 4). La Catalogne et la région Sud co‑président d’ailleurs le groupe de travail de la CIM sur la coopération macro-régionale et territoriale en Méditerranée. Ces régions sont aussi impliquées dans des eurorégions qui complètent le maillage coopératif en deux points nodaux de la Méditerranée occidentale : la Catalogne dans l’eurorégion Pyrénées‑Méditerranée et la région Sud dans l’eurorégion Alpes‑Méditerranée.

23La macro‑régionalisation est entrée dans une nouvelle phase avec le lancement, en avril 2017, de l’initiative Ouest‑Med par la Commission européenne et le Dialogue 5+5. À l’instar de nombreuses stratégies de bassins maritimes, l’initiative vise principalement à faire face aux enjeux du développement durable de l’économie bleue en Méditerranée occidentale : pollution, urbanisation côtière, sécurisation du trafic. Une question critique est l’immigration Sud-Nord dont les problèmes de gestion nourrissent un scepticisme populaire croissant vis-à-vis de l’Union européenne et l’émergence de mouvements « anti‑UE » et souvent xénophobes dans de nombreux États membres. En décembre 2018, l’initiative a permis à huit projets de recevoir un financement total d’environ 7,6 millions d’euros pour coopérer dans le domaine de la pêche durable, dans les instituts et académies de formation maritime, la restauration des forêts, la planification spatiale maritime pour la sécurité, par exemple. La Commission européenne a également mis en place un mécanisme d’aide de 1,4 million d’euros pour stimuler cette initiative. La Commission fera un rapport sur cette initiative au Conseil européen et au Parlement européen d’ici 2022.

24L’initiative Ouest-Med présente des caractéristiques macro-régionales à plusieurs égards. Elle est le résultat d’une dynamique de gouvernance à plusieurs niveaux : Commission européenne, États et autorités sub-étatiques. L’initiative illustre également une approche « soft space » avec une délimitation variable et « pas de territorialité prédéfinie, c’est plus flexible », comme le souligne une personne interrogée. Sa mise en œuvre suit des questions ou des sujets qui ne doivent pas nécessairement impliquer tous les partenaires ou territoires. De nouveaux partenaires peuvent se joindre à l’initiative s’il y a lieu. On retrouve aussi l’objectif de coordonner et de rationaliser les politiques et programmes existants dans cet espace.

25Ces dynamiques suggèrent que la Méditerranée occidentale constitue un espace potentiel en voie de macro-régionalisation. Afin d’approfondir la question on propose de discuter différentes variables relatives à l’effet politique ou à l’effet spatial présupposé de la macro-régionalisation :

• d’une part, la mobilisation des acteurs et les interactions multi-niveaux

• d’autre part, la relation entre une logique d’aménagement européanisée et sa mise en œuvre opérationnelle

4 - Interactions et interférences à niveaux multiples : rééchelonnement et résilience de l’État, persistance des paramètres politiques

26La situation en Méditerranée occidentale confirme que les autorités sub-étatiques sont des agents importants de la macro-régionalisation. L’union des ressources et des voix des régions au sein du groupe de travail du CIM sur la coopération territoriale et les stratégies macro‑régionales en Méditerranée a contribué au lancement de l’initiative maritime Ouest-Med (IOM), et les acteurs interrogés indiquent que les représentants de régions ou des principales agglomérations urbaines participent activement à l’initiative depuis le début. L’implication de la Commission européenne, en particulier des DG Mare et Regio, a également été une variable clé dans l’établissement de l’IOM. Ce parcours évoque la Stratégie maritime adriatique et ionienne qui, de 2012 à 2014, a précédé la stratégie macro-régionale EUSAIR (Cugusi et Stochierro, 2016), avec un rôle clé de l’entrepreneuriat politique de la région italienne des Marches. Ces faits peuvent suggérer que le passage d’une initiative maritime à une stratégie macro-régionale est susceptible de se produire en Méditerranée occidentale.

27Toutefois, les propos de différents acteurs nuancent ces perspectives : « [une stratégie macro-régionale] n’est pas un sujet [...] la dynamique est différente [...] pas assez de valeur ajoutée pour justifier une stratégie macro-régionale » ; « la stratégie macro‑régionale n’aura jamais lieu, elle est trop complexe ». Même s’ils reconnaissent que « [l’IOM] peut aider à établir une stratégie macro-régionale », ils soulignent que la mise en œuvre d’une initiative maritime est déjà un processus long et difficile. D’autres acteurs présentent également des réserves par rapport à l’expérience de « transition » de la coopération maritime à la coopération macro-régionale dans la macro-région adriatique et ionienne.

28L’étude de cas remet également en question l’hypothèse selon laquelle les organisations eurorégionales sont des acteurs clés systématiques de la macro‑régionalisation. Les situations semblent plus variables. Par exemple l’Eurorégion Alpes‑Méditerranée est inactive depuis plusieurs années, notamment en raison de désaccords politiques ou d’un désintérêt des régions membres. Or ces régions se sont impliquées depuis 2014 dans la stratégie de l’UE pour la macro-région alpine (EUSALP). On peut l’interpréter comme une priorisation de leurs enjeux communs relatifs à l’espace alpin par rapport à ceux de la Méditerranée, d’autant plus que la réforme des régions en France a fusionné la région Rhône‑Alpes avec l’Auvergne, autre territoire de montagne. Dans l’Eurorégion Pyrénées‑Méditerranée, l’Occitanie et la Catalogne ont clairement affirmé leurs stratégies méditerranéennes. Mais l’Occitanie a une capacité limitée selon l’organisation territoriale française. En Catalogne, la relation sociopolitique controversée de longue date avec l’État espagnol a atteint un point de rupture en octobre 2017, lorsque le gouvernement catalan a organisé un référendum sur l’indépendance de la région, non autorisé par l’État espagnol. Certains politiciens catalans ont été emprisonnés, d’autres ont dû fuir vers d’autres pays européens. Les résultats de cette crise sont incertains et questionnent l’évolution du régionalisme et la dynamique de rééchelonnement de l’État en Europe (Pellistrandi, 2018 ; Kölling, 2019). La création d’une myriade de micro-États est-elle la réponse aux mouvements nationalistes sub-étatiques ? Quel peut être le poids respectif des arguments politiques ou juridiques dans cette situation ? En ce qui concerne les traités de l’UE, la Catalogne, comme d’autres régions qui revendiquent l’indépendance au Royaume‑Uni ou en Belgique, respecte déjà tous les chapitres de l’acquis communautaire dans leur intégralité, ce qu’on demande aux États qui veulent rejoindre l’Union européenne. Quant à la monnaie unique, on observe que le Monténégro l’a de facto sans être membre ni de l’UE ni de la zone euro. Cependant, comment l’Union européenne peut-elle répondre à la volonté de millions de citoyens sans violer l’État de droit ?

29Plus concrètement, le conflit peut entraver les projets de macro-régionalisation dans la région, car la coopération macro-régionale est aussi, pour les autorités sub-étatiques, un moyen de projeter leur capacité au-delà du domaine étatique (Gänzle et Kern, 2016). La Catalogne est un défenseur essentiel de la macro-régionalisation, mais en Espagne, l’État reste l’autorité de gestion de la plupart des fonds structurels européens 2014-2020, et conserve le contrôle d’autres politiques européennes qui ont des implications majeures en matière de planification, comme par exemple la réalisation d’une liaison ferroviaire rapide dans le corridor méditerranéen espagnol. Activement promu par la Catalogne et la Communauté valencienne et inclus dans le corridor méditerranéen soutenu par le programme de transport de l’UE, ce grand projet d’infrastructure fait face à une mise en œuvre plutôt lente et à des priorités étatiques divergentes (Boira Maiques, 2007, 2010), malgré l’existence du Groupe des ministres des Transports pour la Méditerranée occidentale.

30Néanmoins, les indicateurs évoluent. Depuis 2018 le gouvernement espagnol a installé un Commissaire au développement du corridor méditerranéen, en partenariat avec la Communauté valencienne. C’est d’ailleurs le géographe Josep Boira Maiques, qui a été nommé à ce poste en 2019. Comme le montre ses travaux cités plus haut, cet ancien conseiller des transports et infrastructures à la Communauté valencienne a toujours œuvré pour défendre et promouvoir la connexion ouest-méditerranéenne. Par ailleurs, le lancement de la stratégie Cat Med en 2019 peut marquer un nouveau tournant dans la dynamique de coopération en Méditerranée occidentale. Les régions de la zone, et l’eurorégion Pyrénées-Méditerranée, sont étroitement associées au processus. En ce qui concerne la coopération transfrontalière franco-italienne, on peut également observer que plusieurs organisations coopératives existent au-delà de l’eurorégion Alpes-Méditerranée, comme par exemple une eurorégion AlpMed entre les chambres de commerce et d’industrie, réactivée alors que l’eurorégion politique tombait en sommeil (fig. 6).

31Le cas de la Méditerranée occidentale confirme que la macro-régionalisation, au‑delà de la logique spatiale, dépend fortement de paramètres politiques…dans lesquels les États centraux conservent une capacité prépondérante. L’initiative Ouest-Med découle d’un parcours « des États vers les États ». Le projet a été initié dans le cadre interétatique du Dialogue 5+5, et même si la Commission européenne a acté sa mise en œuvre effective, le processus a été (ré)endossé par le Dialogue 5+5. Certes les régions participent à la conception des contenus et des activités de l’IOM, mais le comité directeur est formé de représentants des États. De même, seuls les représentants des États peuvent voter pour prendre une décision dans le cadre de la plate-forme de gouvernance Panoramed mentionnée plus haut. Un acteur a déclaré : « nous devons utiliser des géométries qui correspondent aux volontés de l’État », et une autre interprète le lancement de l’IOM comme « une sorte de réponse à l’aspiration de créer une stratégie macro-régionale ».

32Ainsi le choix d’une stratégie maritime peut être interprété comme un moyen de circonscrire le domaine de la coopération à la mer, et donc d’éviter les questions territoriales potentiellement conflictuelles dans la zone. On peut penser à la question du Sahara occidental entre le Maroc et l’Algérie, aux tensions entre le Maroc et l’Espagne sur les villes de Ceuta et Melilla, ou aux problèmes entre les États européens et nord-africains sur les flux migratoires (Scott, Celata et Coletti, 2019). En outre, il n’existe pas le même degré de décentralisation politique entre les rives nord et sud de la Méditerranée occidentale, ce qui renforce la place des États, même si on peut signaler que le Maroc, engagé dans un processus de régionalisation depuis ses réformes constitutionnelles de 2011, est actuellement associé avec la région Occitanie pour la formation des responsables régionaux.

33À de nombreux égards, les stratégies macro-régionales, qui représentent la forme la plus élaborée de macro‑régionalisation, restent des cadres de coopération sub‑diplomatiques plutôt qu’interrégionaux, dans lesquels les services diplomatiques des États membres maintiennent un contrôle suivi. Les stratégies doivent être approuvées par les États membres du Conseil de l’UE. Malgré le lobbying de plusieurs autorités sub-étatiques de l’Arc Atlantique, une stratégie n’a pas été adoptée jusqu’à présent suite aux réticences des États concernés. En ce sens, les formes « classiques » de coopération sub‑régionale, malgré leur caractère a priori daté, peuvent avoir un rôle à jouer dans la macro-régionalisation, comme l’a montré d’ailleurs le rôle du Dialogue 5+5 en Méditerranée occidentale ou encore les Conseils nordiques dans la coopération de la macro-région de la mer Baltique.

34Les paramètres politiques concernent également les relations entre les autorités sub-étatiques, qui peuvent varier selon les majorités et les lignes politiques, les engagements changeants et les contingences politiques réelles, comme le montre le cas de l’Eurorégion Alpes‑Pyrénées. Ces questions de gouvernance évoquent un dilemme récurrent de l’aménagement régional, et a fortiori de l’aménagement macro-régional, dans lequel les visions territoriales suivent une approche relationnelle et en réseau, tandis que la mise en œuvre des politiques est liée aux circonscriptions administratives (Seltzer et Carbonell, 2011).

5 - Tension entre projections spatiales et politiques d’aménagement : quelles limites pour la Méditerranée occidentale ?

35Le cas de la Méditerranée occidentale montre que l’approche macro-régionale par le soft space est confrontée à la realpolititk. Même si dans le discours de l’UE la dimension extérieure peut représenter un atout important des stratégies macro-régionales, pour organiser l’espace européen en lien avec les espaces de voisinage, la macro-région de la Méditerranée occidentale apparaît sous certains angles comme « trop ouverte pour fonctionner ».

37Plusieurs observateurs ont montré que la mise en œuvre de la coopération macro-régionale représente un défi de taille dans un espace aussi instable et discontinu (EP, 2015 ; Cugusi et Stocchiero, 2016 ; Scott, Celata et Coletti, 2019). Sur le terrain, le programme transfrontalier méditerranéen de la politique de voisinage 2014-2020 a été retardé et le premier appel à projets n’a été lancé qu’en juillet 2017. On peut également mentionner ici l’impact relativement confidentiel des travaux du projet Medgovernance qui ont été livrés en 2011.

38D’autres observateurs considèrent même que la logique d’une macro-régionalisation méditerranéenne véhicule un fantasme technocratique ambigu et que le discours sur le soft space peut servir une stratégie de « refrontalisation », de réaffirmation des frontières de l’UE (EU rebordering), pour à la fois exporter les priorités politiques de l’UE et mieux délimiter ses limites méridionales (Bialasiewicz et al., 2013). Cela fait écho à une « nature hautement sélective des conceptions de l’UE sur les relations de voisinage et l’espace méditerranéen. Ces conceptualisations partagent généralement la tendance ambivalente de considérer la mer comme une région, d’une part, et de la considérer comme une frontière, d’autre part » (Scott, Celata et Coletti, 2019). Compte tenu de ces obstacles potentiels, une solution alternative à la macro-régionalisation pourrait être d’élaborer et de mettre en œuvre une stratégie pour les régions du Nord-Ouest de la Méditerranée, afin de renforcer et de rationaliser la coopération territoriale sans la limiter aux questions maritimes. Une telle cartographie présente une certaine cohérence avec la dynamique coopérative existante. Mais différents acteurs, face à cette hypothèse, critiquent la valeur ajoutée opérationnelle, la cohérence spatiale d’une partition nord-sud de la Méditerranée, a fortiori si l’objectif est la coopération.

39La coopération euro-méditerranéenne se trouve donc dans une situation particulièrement ambivalente qui ne peut qu’inhiber son développement : au « consensus mou » sur l’urgence de mener cette coopération répondent non seulement des fractures socio-économiques et politiques dont certaines sont particulièrement graves, mais aussi des critiques ou désaccords permanents sur le bien-fondé, le sens ou la forme de cette coopération.

40De ce point de vue, l’IOM fournit la réponse la plus adaptée pour coopérer dans une zone aussi fragmentée, la mer étant le meilleur – ou le plus raisonnable –dénominateur commun. Un acteur estime que « Les rives nord et sud se parlent, et c’est déjà beaucoup », ce qui rejoint l’idée que « la Méditerranée pourrait potentiellement signifier de nouveaux espaces d’interaction politique et de dialogue socioculturel à échelles multiples, surtout si ceux-ci facilitent une coopération négociée conjointement autour de préoccupations communes » (Scott, Celata et Coletti, 2019). La compartimentalisation de la Méditerranée peut donc être une réponse pour opérationnaliser la coopération à une échelle plus efficace que l’échelle globale, mais dysfonctionnelle jusqu’ici, de l’Union pour la Méditerranée. Cependant, comme l’ont montré les débats lors du Forum MedCat en février 2019, les avis restent partagés entre une stratégie pour l’ensemble de la Méditerranée, plusieurs stratégies méditerranéennes ou bien encore une coopération basée sur des dispositifs plus ponctuels, de composition et délimitation variables. Débats qui réaffirment la prégnance des paramètres politiques. Dans cette perspective, la mise en œuvre des programmes Interreg de l’UE après 2020, avec le projet d’alignement des programmes sur les stratégies macro-régionales ou de bassin maritime, sera une variable clé en Méditerranée occidentale.

41Par ailleurs, les initiatives en faveur d’une macro-régionalisation de la Méditerranée occidentale confirment que certaines questions et problèmes de planification ne peuvent être abordés qu’à des échelles nouvelles, distinctes des délimitations administratives traditionnelles et impliquant une gouvernance coopérative. Elles illustrent comment l’intégration européenne peut influencer les priorités et les méthodes de l’aménagement. Mais elles révèlent aussi quelques contradictions des « injonctions européanisantes ».

42D’une manière générale, la dynamique macro-régionale indique une évolution vers un contexte politique que l’on pourrait qualifier de « post‑complexe ». L’Union européenne est un système complexe de prérogatives entremêlées, de sociétés mobiles et de flux interconnectés de personnes et de marchandises. Les stratégies macro-régionales, avec leur logique multi-partenariale, flexible et coopérative, incarne une tentative de « faire fonctionner le complexe », de mobiliser et d’organiser les diverses ressources de la complexité afin d’élaborer des politiques plus efficaces et lisibles. Comme le mentionne une personne interrogée : « l’objectif est le résultat et non l’élément bureaucratique ou l’éligibilité ». Mais la question reste ouverte de savoir comment la flexibilité et la cohérence peuvent correspondre. Comment les parties prenantes, et plus encore les citoyens, peuvent-ils identifier une certaine politique ou organisation si les titulaires et la circonscription territoriale peuvent varier d’un projet à l’autre ? Les dispositifs macro-régionaux peuvent-ils gagner en épaisseur institutionnelle sans créer une nouvelle institution ? On retrouve ici la limite de l’approche par les soft spaces et l’opérabilité limitée de l’opposition entre espaces soft ou hard pour interpréter les contextes macro-régionaux (Boulineau, 2017). À un certain point, il paraît nécessaire de délimiter clairement les actions, les domaines ou les champs d’application pour parvenir à des politiques efficaces et leur donner du sens. Il paraît difficile pour une planification stratégique de se contenter d’additionner des projets à géométrie variable, à moins de n’être stratégique que par le nom.

43Cette évolution post-complexité peut également être interprétée comme une tentative pour réduire l’écart entre les citoyens et les politiques de l’Union européenne, pour montrer la valeur ajoutée des réalisations concrètes de l’UE dans la vie quotidienne. Avec les stratégies macro-régionales, l’Union européenne cherche à renouveler la coopération territoriale à des échelles et par des modalités appropriées pour traiter des problèmes concrets, qui ne pourraient pas être traités à l’échelle nationale, régionale ou locale. Simplification, flexibilité, synergies, communication et visibilité sont parmi les objectifs clés de la politique régionale de l’UE annoncée pour 2021‑2027. Dans les macro-régions, on peut noter l’objectif d’accroître les stratégies de communication et d’organiser des événements et des activités (cf. supra note 1). Certes ces objectifs peuvent être assimilés à une certaine « tradition » rhétorique de chaque nouvelle période de programmation. Or, à la lumière des évolutions sociopolitiques mondiales, on peut faire l’hypothèse que ces préoccupations ne sont pas spécifiques à l’Union européenne, mais sont devenues des enjeux préoccupants dans les sociétés ouvertes, démocratiques et plurielles pour passer de la rhétorique à la pratique : comment concilier complexité sociale et efficacité politique sans fausse simplification, comment rapprocher les citoyens de leurs représentants sans démagogie grossière.

44Cependant, si la logique de la macro-régionalisation est claire, les effets restent sujets à caution. Par plusieurs aspects le cadre macro-régional ressemble à une autre organisation intergouvernementale, une « échelle » supplémentaire de présidences tournantes et de réunions annuelles confidentielles. Alors que les orientations proposées pour la politique régionale de l’UE après 2020 semblent viser une normalisation de la coopération macro‑régionale, une certaine « fatigue macro-régionale » n’est pas à exclure dans certains cas en fonction des paramètres politiques et des résultats enregistrés.

Conclusion

45Le cas de la Méditerranée occidentale met en lumière les diverses potentialités et difficultés de la macro‑régionalisation. Il montre que cette modalité de coopération territoriale, bien que complexe et parfois désordonnée, peut être un instrument d’aménagement pertinent dans l’espace européen actuel. La zone présente des indicateurs sociaux, économiques ou politiques qui peuvent favoriser la coopération macro-régionale, surtout si l’on considère l’intensité de la coopération territoriale dans cette zone. Une initiative maritime pour la Méditerranée occidentale a été lancée en 2017 et peut être considérée comme une étape dans un processus de macro-régionalisation. Les acteurs politiques de la région préconisent un approfondissement et une meilleure structuration de la coopération à l’échelle macro-régionale, afin de répondre aux défis de l’économie bleue, d’une meilleure infrastructure de transport ou de synergies économiques entre autres. Dans le même temps, la Méditerranée occidentale révèle un contexte géopolitique fragile et tendu, avec notamment une fragmentation sociopolitique marquée entre pays du Nord et du Sud. Cela limite en quelque sorte la coopération macro-régionale aux questions maritimes, car elles sont considérées comme les seuls dénominateurs communs raisonnables à ce jour. Ainsi, le cas de la Méditerranée occidentale soulève des questions sur la possibilité de parvenir à une macro-régionalisation sans une stratégie macro-régionale en propre. Des études comparatives complémentaires pourraient permettre de mieux appréhender cet aspect de la macro-régionalisation.

46Par ailleurs, cette étude de cas illustre comment la macro-régionalisation s’inscrit dans une dynamique plus générale d’européanisation spatiale, dans laquelle les dispositifs de coopération territoriale de l’UE construisent une nouvelle cartographie de l’Europe qui transcende les frontières « westphalienne » des États. Les macro‑régions participent à cette redéfinition transnationale des représentations territoriales et, partant, au renouvellement de la méta‑géographie européenne. En combinant différentes échelles de régionalisation, du local au global, la macro-régionalisation suggère que la construction d’organisations régionales ‘macro’ interétatiques et le développement de régions ‘micro’ sub-étatiques et transnationales sont des processus interactifs et dépendants qui peuvent se combiner, plus que s’opposer, aux formes socio-spatiales des États‑nations. Sur le terrain, la dynamique macro-régionale actuelle indique une volonté de trouver une réponse politique adaptée aux défis de la post-complexité contemporaine, pour combiner complexité et efficacité, diversité et rationalisation. Et de montrer la valeur ajoutée et la pertinence de l’UE en tant qu’entrepreneur politique. D’une certaine manière, cela évoque le « défi critique de l’UE » qui consiste à former un demos commun à partir de plusieurs nations et cultures spécifiques, sans les remplacer (Menasse, 2015).

47Malgré les injonctions et les discours coopératifs, les paramètres politiques – en particulier au niveau des États et des autorités territoriales – conditionnent encore l’efficacité des arrangements macro‑régionaux. Cette limitation est parallèle à certaines des impasses de la gouvernance de l’UE. En outre, la participation populaire reste le parent pauvre des réalisations macro-régionales, ce qui peut entraver toute évolution des représentations spatiales et méta-géographiques, et des liens entre les citoyens et l’UE. Le passage d’une simple incarnation fonctionnelle à une incarnation plus socio-culturelle de la macro-régionalisation peut être un pas à franchir si l’agenda de l’européanisation spatiale reste d’actualité, et la révision de l’agenda territorial de l’UE qui doit être achevée d’ici 2021 est une occasion stimulante de reconsidérer ces perspectives.