1Depuis la publication du Livre vert sur l’environnement urbain par la Commission des communautés européennes en 1990, la qualité environnementale du cadre de vie devient un aspect important de l’urbanisme. Nous abordons dans cet article la qualité environnementale urbaine comme prise en compte de l’environnement dans l’aménagement pour améliorer le cadre de vie. La focale est mise sur le processus de conception des espaces publics dans les projets urbains de Toulouse Métropole. Cet article questionne la place accordée par les concepteurs à l’environnement dans la qualité de ces espaces et les modalités de sa prise en compte.
2Dans le champ scientifique, la prise en compte de l’environnement en milieu urbain renvoie à de multiples pratiques relatives aux différentes disciplines qui l’étudient (Van Kamp et al., 2003). Deux approches semblent se dessiner, la première relative aux sciences physiques et à l’écologie et la deuxième aux sciences humaines et sociales (Berry-Chikhaoui et al., 2014). Dans ces deux approches, l’environnement peut être abordé par les composantes physiques qui la composent, comme le bruit (Faburel, 2005), la pollution de l’air (Campagna et al., 2003), le climat urbain (Masson, 2010) ou encore la présence de végétation (Bailly et Bourdeau-Lepage, 2011). Cependant, la première est une approche le plus souvent sectorielle dans laquelle les composantes physiques sont étudiées uniquement à travers des paramètres mesurables. C’est le cas par exemple du niveau sonore pour la mesure du bruit et du niveau de NO2 pour la mesure de la qualité de l’air. La deuxième approche relative aux sciences humaines et sociales consiste à faire une évaluation moins sectorielle par une approche sensible et cognitive de l’environnement (Pacione, 2003). L’environnement peut être abordé par composantes physiques ou de manière plus globale. La qualité environnementale se rapprocherait alors des concepts de qualité urbaine (Sénécal, Hamel, et Vachon, 2005) ou de ville durable (Zaccai, 2011) et participerait pleinement à la notion plus large de qualité de vie (Uzzell et Moser, 2006).
3Chez les concepteurs de l’urbain, comme dans le champ scientifique, la qualité environnementale peine à rencontrer une définition univoque (Mathieu et Guermond, 2005). Or, c’est d’ores et déjà une notion que ces concepteurs doivent intégrer, en particulier depuis les lois Grenelle qui incitent au verdissement de l’urbanisme. C’est également une demande qui émane des scientifiques, lesquels dénoncent une qualité environnementale inégale en milieu urbain (Emelianoff, 2006). Les habitants aussi interpellent les concepteurs en réclamant une amélioration de leur cadre de vie en ville (Gauthier, 2006) et souhaitent davantage de nature en ville (Blanc, 2010). Ces dernières décennies, de nouvelles pratiques professionnelles se sont développées au sein de l’urbanisme durable. Les actions urbanistiques portent essentiellement sur la préservation et l’introduction de la nature en ville et la limitation de l’exposition aux nuisances environnementales comme le bruit, la pollution de l’air ou l’îlot de chaleur urbain.
4Dans ce contexte d’injonctions multiples à faire de la qualité environnementale urbaine, et alors que celle-ci est une notion encore floue, comment les acteurs du projet urbain traduisent-ils les enjeux environnementaux dans la conception des espaces publics ? Nous nous pencherons sur le référentiel praxéologique des professionnels de l’urbanisme en charge de concevoir des projets urbains dans la métropole toulousaine et interrogerons l’émergence d’une normalisation de la qualité environnementale. Au même titre que Matthey et Gaillard définissent la normalisation comme « une intériorisation de la contrainte, qui devient alors naturelle, donc appropriée » (Matthey et Gaillard, 2011, p. 121), nous aborderons la normalisation au sens des normes sociales.
5L’article traite dans un premier temps l’environnement institutionnel du projet urbain et les logiques à l’œuvre dans la conception des espaces publics aujourd’hui à Toulouse Métropole. Il se penche dans un second temps sur les logiques propres au projet urbain, en l’occurrence le processus décisionnel relatif à la qualité des espaces publics et le lien qui est fait avec la qualité environnementale.
6Cet article s’appuie sur une enquête par entretiens réalisée dans le cadre d’un doctorat en géographie et aménagement. Une trentaine d’entretiens semi-directifs ont été réalisés de janvier, 2015 à septembre 2016 auprès de professionnels de l’urbanisme qui travaillent sur le territoire de Toulouse Métropole : agents territoriaux de Toulouse Métropole (chefs de projet urbain, agents de la direction environnement) et leurs collaborateurs (experts de l’Agence d’urbanisme de l’agglomération toulousaine, urbanistes privés).
7S’agissant de la conception et de la gestion des espaces publics, l’organisation des services au sein de la jeune intercommunalité toulousaine demeure segmentée. Ceci favorise la prédominance d’une logique gestionnaire qui ne va pas toujours dans le sens d’une meilleure qualité environnementale des espaces publics.
8À Toulouse Métropole, l’organigramme des services en charge de la conception et de la gestion des espaces publics révèle une organisation du travail compartimentée et peu transversale (cf. schéma ci-après). Les services sont répartis dans trois sous-directions : les études urbaines sont réalisées par la délégation à l’aménagement, la réalisation des espaces publics est élaborée et suivie par la délégation aux services urbains, et l’entretien est assuré par les pôles territoriaux. Les études urbaines sont organisées par thématique, chacune relevant d’une direction (ou d’un domaine) bien définie : opérations d’aménagement, habitat et foncier, environnement, planification, autorisation d’urbanisme. Cette organisation en silo des services ne favorise pas, a priori, un fonctionnement transversal entre les agents de différents services.
Schéma – L’organisation des services et des initiatives transversales dans la direction générale déléguée aux espaces publics à Toulouse Métropole
Crédit : D. Chouillou, mars 2016
9Le travail en transversalité constitue une ambition récente et ne semble pas encore faire partie de la culture de l’institution. Un chef de projet urbain l’explique en ces termes :
- 1 * Les citations sont celles d’agents territoriaux de Toulouse Métropole, lesquels sont numérotés (...)
Toulouse Métropole cherche à affirmer une logique professionnelle transversale, ce qui est assez nouveau pour les collectivités… en tout cas pour la nôtre1.*1
10Quelques initiatives ont été entreprises pour favoriser la transversalité dans l’institution. Des équipes projet ont été créées comme les Grands projets urbains et le Grand projet plan climat (cf. schéma ci-après). Un poste transversal est aussi affecté au dialogue entre la direction des opérations d’aménagement et celle de l’environnement. Ces initiatives sont cependant rares et peinent à décloisonner les services. Le Grand projet plan climat et le poste transversal sont positionnés au sein de la direction environnement, ce qui limite de fait leur capacité à fédérer les autres services. Par ailleurs, l’agent qui a théoriquement « une fonction de transversalité […] sur l’infusion des prescriptions de la ville durable dans des projets d’aménagement2 rencontre des difficultés à exercer son rôle. Il se restreint en définitive à la formulation de préconisations sans disposer d’une réelle capacité d’arbitrage. C’est ainsi que l’agent « découvre parfois qu’on a validé des avant-projets, des esquisses, des dossiers professionnels et au moment de basculer en deuxième consultation des entreprises, il y a tout un pan du projet qui a disparu2.
11Un autre agent explique que « dans les services on travaille tous ensemble, mais on ne partage pas tous la même vision3 ». En ce qui concerne la conception des espaces publics à Toulouse Métropole, il existe une diversité d’approches, mais celle-ci peine à s’exprimer dans cette institution peu transversale.
12La direction environnement tient avant tout un rôle d’expertise dans la collectivité. Elle réalise des études environnementales sur plusieurs thématiques comme la qualité des sols, les nuisances sonores, la qualité de l’air, la nature en ville, l’agriculture, l’eau, les champs électromagnétiques et le climat urbain. Elle est sollicitée pour participer aux réflexions réglementaires à grande échelle comme pour l’élaboration du PLUIH en ce moment. Dans une moindre mesure, elle mène des missions transversales comme le Grand projet plan climat.
13Le fonctionnement peu transversal de Toulouse Métropole induit un rapport de force entre les services qui semble desservir la direction environnement. Les initiatives de cette direction ont beaucoup de difficulté à être validées par l’échelon supérieur (délégation à l’aménagement). C’est le cas notamment pour le RAUD (Référentiel d’aménagement et d’urbanisme durable) qui a été élaboré par la direction environnement pour faciliter l’intégration des enjeux environnementaux dans le processus de conception urbaine et qui n’a jamais obtenu la caution de la délégation à l’aménagement. Les chefs de projet déclarent ne pas l’utiliser, car ils « ne [savent] pas à quoi ça va [leur] servir5 ». Ce peu de considération de la part des autres services témoigne du rôle marginal dont pâtit la direction environnement dans le fonctionnement de l’institution, et par conséquent du peu d’intérêt que l’institution porte à l’égard des questions environnementales.
14La hiérarchie des services semble favorable aux services dits « techniques » (ceux de la délégation aux services urbains et des pôles territoriaux). Les propos de cet agent témoignent de l’importance accordée à l’époque et encore aujourd’hui à la facilité d’entretien dans la conception des espaces publics :
Historiquement c’est ça, c’était en gros les services techniques qui faisaient la ville. C’était eux qui donnaient leur cahier des charges. « Nous, on a des balayeuses qui font ça [de large], elles passent sur des trottoirs comme ça [de large]. Elles balayent mieux si le sol est lisse comme ça, si les arbres sont dans des grilles, si les bancs sont mis le long des murs avec un espace de 3 mètres. […] » Du coup ça ne laissait pas beaucoup de marge pour faire de la qualité. […] Les services techniques ont toujours du poids aujourd’hui. […] On n’a pas beaucoup d’ambition par rapport aux espaces publics3.
15Les espaces publics sont également conçus par facilité de réalisation en fonction des savoir-faire disponibles dans l’institution, évacuant de fait la possibilité de recourir à l’innovation technique. La résistance des services de réalisation (délégation aux services urbains) à développer de nouveaux savoir-faire est souvent évoquée. Un agent cite la question des noues paysagères. Il explique que « les services techniques estiment que c’est trop complexe, qu’il faut minéraliser, qu’ils ne savent pas gérer ces espaces-là 2.
16L’omniprésence de la logique gestionnaire induit une prise de décision qui va souvent à l’encontre de la qualité environnementale. La minéralisation d’un espace public est par exemple préférée à sa végétalisation. La raison invoquée (même si elle est discutable) est de réduire les coûts d’entretien, car comme le dit un chef de projet urbain, « le seul objectif aujourd’hui c’est la question des économies4.
17Un chef de projet urbain déplore cette tendance à la minéralisation qui exacerbe l’îlot de chaleur urbain :
Objectivement, on voit bien qu’on atteint les limites des espaces minéralisés. Entre mai et septembre, tu ne peux y aller qu’à partir de 21 h le soir. Réchauffement, qualité des ambiances urbaines, etc. Du coup, pour que ça marche il faut que ce soit très ombragé, mais il va y avoir des feuilles et les agents ne veulent pas ramasser les feuilles4.
18En privilégiant la logique gestionnaire, l’institution semble assumer, en tout état de connaissance, une conception des espaces publics qui peut aller à l’encontre de la qualité environnementale.
19À Toulouse Métropole, les projets urbains se trouvent contraints par les logiques institutionnelles qui, nous venons de le voir, sont peu favorables à la qualité environnementale des espaces publics. Les chefs de projet urbain disposent tout de même d’une marge de liberté qu’il leur permet d’insuffler une certaine vision de la qualité environnementale. Celle-ci est cependant limitée, car largement conditionnée par une rationalité managériale ; mais également parce qu’elle est principalement abordée sur l’espace public de manière indirecte. Les normes incitent en effet à considérer la qualité environnementale à d’autres échelles (bâtiment et planification).
20À Toulouse Métropole, la conception d’un projet urbain consiste en des allers-retours entre deux instances de validation : le comité technique et le comité de pilotage. Le comité technique réunit des agents territoriaux autour du chef de projet et procède à l’arbitrage technique. Le comité de pilotage permet au chef de projet de présenter les propositions du comité technique aux élus : c’est l’arbitrage politique. Ces instances de validation se réunissent plusieurs fois tout au long du processus de conception, depuis les premières esquisses jusqu’aux phases de mise en œuvre.
21Les chefs de projet urbain ont en théorie une totale liberté dans le choix des agents territoriaux qu’ils mobilisent pour constituer le comité technique. Un chef de projet présente sa fonction en ces termes :
Je suis chef d’orchestre. Dès que j’ai un sujet, je vais piocher l’expertise, les compétences, je pioche à ma guise5.
22Il existe cependant dans la pratique un consensus sur les services sollicités. Les chefs de projet déclarent à l’unanimité ne pas faire appel à la direction environnement, alors que les services dits « techniques » (de la délégation aux services urbains et des pôles territoriaux) bénéficient d’une présence plus systématique au sein de ce comité. Ce consensus, qui est le reflet des rapports de force entre les services, amène à se questionner sur la marge de liberté effective dont disposent les chefs de projet dans la constitution du comité technique. Pour une gestion efficace du projet, le chef de projet a en effet tout intérêt à respecter les rapports hiérarchiques entre les services, fussent-ils implicites. Cela évite les confrontations idéologiques chronophages et la cristallisation de conflits en comité technique et par la suite dans l’instance de validation politique en comité de pilotage. Les déclarations de ce chef de projet le confirment :
C’est du combat. Et vu que globalement la question environnementale n’est pas portée, du coup tu te dis que tu peux te passer de la direction environnement4.
23Le processus de conception est donc verrouillé dès le stade de validation technique par la composition du comité technique. Un chef de projet urbain consent que la marge de liberté des chefs de projet est en réalité assez faible :
C’est vrai que quand tu es dans l’organigramme, tu as déjà 99 % du projet qui est écrit. Et ta marge d’innovation elle ne porte que sur 1 %4.
24Les propos de ce même agent montrent un effet de lassitude chez les chefs de projet qui ont de moins en moins la possibilité d’être force de proposition.
Quand on a refait l’avenue Grande Bretagne, les gestionnaires voulaient qu’on mette des bordures entre la place de parking et le trottoir, parce que ça permettait de faire passer la balayeuse. L’objectif c’est de faire passer la balayeuse ! Et nous on ne voulait pas […]. Du coup, on a eu une réunion d’arbitrage avec le DGST [direction générale des services techniques], les 45 élus pour arbitrer entre la balayeuse et le projet paysager ! Aujourd’hui je referais la même, de toute façon je n’irais même pas à l’arbitrage parce qu’ils auraient eu gain de cause avant4.
25L’expérience qu’a vécue ce chef de projet urbain illustre bien la prévalence des logiques institutionnelles sur celles du projet urbain. Ceci témoigne d’une culture encore fragile du projet urbain à Toulouse métropole.
26Les entretiens révèlent qu’il existe une prise de conscience chez les chefs de projet quant à l’importance de la qualité environnementale urbaine. Ils témoignent à l’unanimité de leur intérêt pour la question et estiment que la qualité environnementale fait partie de leur système de valeurs professionnel. L’un d’eux déclare :
Aujourd’hui, tous les urbanistes qui ont 35-45 ans, ça fait partie de notre bagage de base. Quelqu’un de normalement constitué4.
27Cette sensibilisation peine cependant à se traduire dans les faits. Quand nous évoquons le déroulement d’un projet urbain et les grandes étapes de validation, une forme de fatalisme s’invite à la discussion. Les chefs de projet déplorent de ne pouvoir en faire davantage. L’un d’eux déclare à ce sujet :
Je trouve qu’on n’a pas suffisamment de culture de l’environnement et de l’écologie dans l’approche urbaine. C’est aussi dû à notre manière de travailler et aux contraintes qu’on nous donne, les contraintes de « sortie » des projets urbains6.
28Les personnes interrogées admettent que la qualité environnementale n’est pas prioritaire, que « c’est un élément parmi tant d’autres5 ». Ils vont même jusqu’à dire qu’elle est impossible à mettre en œuvre compte tenu du système de contraintes dans lequel ils se trouvent :
Les élus te demandent de « sortir » des projets urbains très vite […]. Et il y a souvent des choses qu’on zappe. En premier lieu, c’est souvent ça. Ou alors, comme il y a quand même des lois qu’il faut respecter, on va chercher la chose environnementale en dernier, en gros pour faire joli sur le papier. Et bien souvent c’est trop tard. L’environnement il faut que ce soit géré au début du projet urbain6.
29Les chefs de projet semblent dominés par les contraintes professionnelles. Nous reconnaissons ce que Texier appelle la « rationalité managériale » (Le Texier, 2015) appliquée au champ de l’urbanisme (Levy, Emelianoff, et Hamman, 2011), avec une montée en puissance des normes de gestion de projet et de procédures qualité (Matthey et Gaillard, 2011), lesquelles priment sur le système de valeurs des individus. Le référentiel professionnel des chefs de projet urbain est basé sur l’efficacité et la rapidité d’exécution du projet urbain, valeurs antagonistes à la prise en compte de la qualité environnementale qui demande au contraire du recul et du temps de réflexion. La priorité semble être donnée à l’aboutissement du projet et dans une moindre mesure à son contenu. Cela se traduit par un souci constant de faire avancer le projet. Il y a peu de retours en arrière : quand une décision est prise, elle est rarement remise en question. C’est le cas notamment pour la minéralisation des espaces publics. Cette solution technique parfaitement maîtrisée par les services de gestion est préférée à une végétalisation qu’ils n’ont pas l’habitude de mettre en œuvre et d’entretenir. La végétalisation apparaît pourtant plus avantageuse, car elle permet notamment une gestion alternative des eaux pluviales et contribue au confort thermique des usagers. Les solutions conceptuelles qui sont privilégiées sont celles qui demandent le moins de temps, en termes de réflexion et d’arbitrage d’une part et de mise en œuvre d’autre part. Comme le dit un chef de projet urbain, « les choses plus de fond qui demandent une évolution des pratiques, c’est plus difficile à mettre en œuvre4.
30Nous retrouvons aussi une exacerbation de la « perception du risque » à laquelle Guillaume Simonet fait référence quand il évoque la prise en compte de l’adaptation au changement climatique dans les projets urbains, laquelle est également une préoccupation émergente (Simonet, 2011). La prise en compte de la qualité environnementale est risquée pour le projet : elle ne fait pas partie des habitudes de travail, elle est donc susceptible de faire perdre du temps au projet urbain.
31Toujours dans un souci d’efficacité, le projet urbain sollicite les solutions techniques qui suscitent le moins de débats. Seuls les aspects de la qualité environnementale les plus consensuels sont abordés et ils se retreignent souvent à la végétalisation des espaces publics. C’est par ailleurs une question qui n’est devenue consensuelle qu’à la suite d’un long combat de sensibilisation mené par les services de conception auprès des services de gestion. C’est ce que décrit un chef de projet urbain à propos de la sensibilisation à une gestion alternative des eaux de pluie avec des noues paysagères :
Il y a 10 ans pour l’infiltration des eaux de pluie, je me souviens des premières études de la cartoucherie. Ils avaient fait des noues pour les eaux de pluie, mais les services de réalisation avaient quand même mis des tuyaux au fond des noues ! Au cas où ça ne marcherait pas ! […] Aujourd’hui la question ne se reposerait pas4.
32Les thématiques qui ne font pas consensus, liées notamment à l’expertise d’usage et à la prise en compte du bruit, de la pollution de l’air et de l’îlot de chaleur urbain, sont systématiquement écartées des propositions pour éviter de perdre du temps à convaincre les élus lors des instances d’arbitrage politique (comité de pilotage). C’est ce que déclare un chef de projet urbain :
Pour les sujets émergents et y compris pour l’environnement, il faut quitter le militantisme pour en faire un vrai outil d’amélioration des projets. Tant que tu restes dans le militantisme, tu passes trop de temps à convaincre les gens. Au moment où tu passes au processus réel, tu es déjà épuisé4.
33Les thématiques conflictuelles n’arrivent pas jusqu’à l’arbitrage politique, car elles sont évacuées très en amont, dès les instances d’arbitrage technique (comité technique), ce qui témoigne d’une intériorisation de la contrainte par les chefs de projets urbains et donc d’une certaine forme de normalisation de la qualité environnementale urbaine.
34Malgré les difficultés que les chefs de projet rencontrent à intégrer l’environnement dans la conception des espaces publics, ces derniers manifestent une volonté de dépasser les blocages institutionnels. Pour ce faire, chacun se spécialise sur certains thèmes environnementaux : la gestion alternative des eaux de pluie avec la présence de nombreux espaces verts à la Cartoucherie (Toulouse) et à Vidailhan (Balma), la production d’énergie verte avec la pose de panneaux photovoltaïques et solaires et la mise en place d’un réseau de chaleur à Vidailhan (Balma) et à Montaudran (Toulouse), ou encore plus généralement la construction de bâtiments dont la performance énergétique va au-delà de la réglementation.
35Or, il se trouve que ces thèmes environnementaux ne participent pas nécessairement de la qualité des espaces publics. La construction de bâtiments basse consommation contribue davantage à la qualité du bâtiment, de même que la production d’énergie verte et la présence de la nature en ville qui s’inscrivent dans des réflexions menées à une échelle plus large (celle de la planification). Les chefs de projet semblent développer une stratégie de repli en effectuant un glissement de cible, de l’espace public vers le bâtiment et vers l’échelle de la planification. Ces cibles constituent des refuges où il est plus facile de prendre en compte les préoccupations environnementales.
36Les solutions techniques sont bien identifiées grâce notamment à une réglementation ambitieuse insufflée par le Grenelle de l’environnement sur la thermique et l’acoustique du bâtiment et en termes de trame verte et bleue et de réduction de CO2 à l’échelle de la planification. En définitive, la prise en compte de l’environnement par les chefs de projet urbain n’est pas abordée directement à l’échelle de l’espace public ; elle résulte de réflexions conceptuelles effectuées à d’autres échelles sous l’impulsion de contraintes réglementaires.
37Dans un contexte de puissantes contraintes locales allant à l’encontre de la prise en compte de l’environnement dans la conception des espaces publics, la norme crée paradoxalement un espace de liberté pour les chefs de projet pour avancer sur les réflexions environnementales. Cette réflexion environnementale reste cependant limitée et n’aborde pas frontalement l’échelle de l’espace public.
38Si pour les chefs de projet urbain, l’espace public n’est pas l’échelle de référence pour prendre en compte l’environnement, l’environnement ne figure pas non plus parmi les thématiques prioritaires de la conception des espaces publics. La qualité des espaces publics est envisagée de manière fonctionnaliste. La présence de la nature peut en l’occurrence être évacuée pour faciliter l’entretien au quotidien. Plus largement, c’est la considération de l’usager qui semble faire défaut, avec une omission systématique dans le discours des chefs de projet de la question des usages, du bruit ou encore de la pollution de l’air. C’est ce que révèlent les propos de ce chef de projet urbain au sujet d’un Grand Projet Urbain :
Si tu me poses la question de comment ça fonctionne et comment ça va fonctionner au niveau des usages ? Tu me colles. Effectivement, on ne l’a jamais fait, et ça ne nous est jamais venu à l’esprit4.
39Ceci montre qu’il est possible de concevoir des espaces publics en prenant en compte l’environnement (même de façon limitée), sans toutefois mener de réflexion sur les usages. La qualité environnementale des espaces publics n’est par conséquent pas associée à la qualité d’usage.
40Pour une approche plus qualitative de la conception environnementale des espaces publics, il apparaît nécessaire de favoriser l’articulation entre les échelles de réflexion. L’intégration des usagers dans le processus de conception apparaît comme la solution pour d’une part adapter les espaces publics aux besoins, et d’autre part évoquer les problématiques environnementales locales. Cela permettrait de concevoir des espaces de meilleure qualité d’usage et de meilleure qualité environnementale notamment en termes de bruit, de pollution de l’air, de confort thermique et de nature en ville.
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