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Gouvernance et territoires en Méditerranée

L’Occitanie : une région, deux métropoles

Coupures et coutures territoriales au sein d’un espace régional
Occitanie : One Region, two Metropolitan Centers. Dividing and Re-Stitching a Regional Space
Catherine Bernié‑Boissard and Thomas Perrin
p. 95-106

Abstracts

The region Occitanie was created in 2016 from the merging of two former regions, Languedoc-Roussillon and Midi-Pyrénées, which had developed at a distance from each other for several decades. Toulouse and Montpellier were regional capitals prior to the merger and are part of two distinct urban systems that have little, if no relation between them. The preparation of the new regional planning scheme SRADDET provides an opportunity to decode the positions and strategies of planning stakeholders inform and reveals a series of salient planning issues about “regional remaking” applied to a vast and contrasted territorial ensemble. We intersect these data with restructuring dynamics and with the inter-territorial alliances and articulations that we observed in the field. Occitanie as a case study thus delivers an exploratory reflection on the implementation of inter-territoriality and on the role of multi-level, territorial cooperation in the process of building complex regional ensembles.

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Full text

1L’aménagement et le développement territorial de la nouvelle région Occitanie-Pyrénées-Méditerranée, créée lors de la réforme de 2015, sont significativement marqués par un certain nombre de « coupures » tout autant que de « coutures » territoriales, historiquement et socialement construites, qui apparaissent comme des paradoxes évidents (Bernié‑Boissard, Courouau, et Perrin, 2018).

2Coupures, car la nouvelle région résulte de la fusion du Languedoc-Roussillon et de Midi-Pyrénées, qui se sont formées à distance l’une de l’autre depuis les années 1970, tout comme se sont développées distinctement les deux métropoles de Montpellier et de Toulouse. Coutures, car leur proximité témoigne cependant d’une histoire commune à de nombreuses périodes depuis l’Antiquité. Le territoire de l’actuelle région a formé, à diverses périodes et selon des configurations variables, une entité commune. Narbonnaise, Septimanie, généralité du Haut et Bas-Languedoc de l’Ancien Régime appartiennent à cette histoire. À l’époque médiévale, on observe des interpénétrations continues entre comté de Toulouse, Septimanie et Catalogne du Nord. Le ressort du Parlement de Toulouse dans l’Ancien régime correspond à peu de choses près à l’actuelle région Occitanie. Après la Révolution et la division en vingt-neuf départements des territoires de l’aire linguistique occitane, il faut attendre les années 1970 pour la formation des deux régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées., dont la fusion récente s’inscrit dans des coutures géo-historiques préexistantes. Il s’agit désormais de « faire région », de créer des « soudures » à une nouvelle échelle et d’organiser les synergies entre deux métropoles dont l’une, Toulouse, est devenue capitale régionale en raison de sa suprématie démographique et économique.

3Le cas de l’Occitanie interroge les stratégies de la Région en tant qu’initiatrice et responsable de l’aménagement, aux côtés de deux métropoles parmi les plus attractives en France. Quelles opportunités et défis pour une « soudure » entre les deux réseaux métropolitains ? Quelles interactions entre dynamiques métropolitaines et développement du territoire régional ? Pour répondre à ces questions, et après avoir évoqué le cadre théorique et méthodologique, l’accent sera mis sur les discours et stratégies à l’œuvre au regard d’une sélection de documents d’aménagement produits par l’État, la Région et les Métropoles, notamment pour l’élaboration du schéma régional d’aménagement le SRADDET. Cette approche documentaire ouvre la réflexion sur les dynamiques spatiales et territoriales et l’état des « coupures » et des « coutures » en Occitanie.

1 - Cadre théorique et méthodologique

1.1 - Un cadre théorique en changement

4La réforme territoriale s’inscrit dans un contexte en évolution. L’idée selon laquelle la compétitivité métropolitaine serait à la fois un horizon inévitable et profitable aux territoires environnants a fait son temps. À une approche centrée sur la recherche de performances économiques à partir du potentiel métropolitain, qui n’a pas démontré son efficacité, est en effet désormais préférée une vision plus partagée et co-construite. Métropoles et régions métropolitaines, dans leurs différentes déclinaisons, ne sont plus considérées comme uniques lieux de l’innovation, bien qu’elles concentrent toujours les fonctions à haute valeur ajoutée du capitalisme cognitif et culturel analysé par Allen J. Scott (2014), et attirent les acteurs de la classe créative identifiée par Richard Florida (Darchen et Tremblay, 2008). Les externalités négatives de la surconcentration métropolitaine sont bien documentées : fragmentations socio-spatiales, problèmes environnementaux, engorgement des réseaux de transport, croissance des coûts du foncier et du logement.

5La réforme a cependant consacré le dogme de la puissance polarisée, avec la création de métropoles dotées de compétences approfondies en matière de développement économique et d’aménagement (22 en 2018). Avec, également la volonté de créer des régions « de taille européenne », capables de rivaliser avec leurs homologues, en particulier les Länder allemands. Or, la corrélation entre taille des régions et compétitivité économique n’est pas démontrée.

6Cette réforme a combiné des objectifs ambitieux et contradictoires au regard des capacités politiques et fiscales des collectivités concernées. La Région devient autorité de référence avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) et le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), en relation avec les métropoles. Ainsi conforte-t-elle le rôle majeur du couple métropole/ régions (PL, 2013 ; Cohen, 2015).

7La notion d’« alliance des territoires » apparaît désormais comme une notion-clé pour contrecarrer les tendances aux inégalités liées à la métropolisation, afin de parvenir à un meilleur équilibre entre métropoles, villes petites et moyennes, espaces ruraux. L’étude des « systèmes productivo-résidentiels » met en évidence les interdépendances entre territoires productifs métropolitains et territoires résidentiels-présentiels, parfois situés en zone rurale. Les politiques urbaines actuelles en sont réévaluées, au bénéfice d’une approche plus systémique (Talandier, 2018). Le potentiel de compétitivité et d’innovation est observable hors des métropoles (Bouba-Olga et Grossetti, 2018). L’étude des interactions territoriales devient plus complexe : le rapport est moins binaire que la relation centre-périphérie attachée à la polarisation. La métropolisation a produit à la fois de l’étalement territorial et des interdépendances, favorisant une démarche de co-construction des politiques d’aménagement, pour sortir des logiques de concurrence, mieux prendre en compte les multiples appartenances et la combinaison entre territoire d’action politique et réseau de vie. Sur le plan théorique, la notion d’interterritorialité (Vanier, 2008) a permis d’adapter au territoire celle de gouvernance multi-niveaux (Leloup, Moyart, et Pecqueur, 2005).

8Tout en affirmant la primauté métropolitaine, la réforme tente de la combiner avec un objectif de co-développement interterritorial. En effet la décentralisation française dite « horizontale » ne crée quasiment aucune hiérarchie entre collectivités territoriales – si ce n’est avec les ajustements de la clause générale de compétences. Chaque région est dotée d’une conférence territoriale de l’action publique (CTAP) destinée à faciliter et organiser les coopérations voire la délégation de compétences entre les collectivités (Acar et Reix, 2017). L’État soutient depuis 2015 la mise en place de « contrats de réciprocité villes-campagnes » pour renforcer les complémentarités et les coopérations entre les espaces ruraux, périurbains et urbains (Thibault et Leclabart, 2019). En 2016 un pacte État-métropoles entre en vigueur, décliné en Pactes métropolitains d’innovation conclus avec 15 métropoles et leurs territoires environnants. Dans ce contexte, le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), en partenariat avec France urbaine et l’Assemblée des communautés de France (AdCF), a engagé des travaux sur les coopérations territoriales métropolitaines (CGET, 20191). La Plateforme d’observation des projets et stratégies urbaines (POPSU), a lancé dès 2018 un programme de recherche sur « La métropole et les autres ». Il s’agit pour l’État et les 15 métropoles partenaires, dont Toulouse et Montpellier en Occitanie, de mieux appréhender les coopérations et dynamiques en cours2.

9L’Occitanie, nouvelle région fusionnée, dotée de deux métropoles et de nombreux territoires ruraux, est un bon observatoire des évolutions de la coopération interterritoriale.

1.2 - L’Occitanie, une région, deux métropoles, quelles dynamiques ?

10Avec treize départements, 5,7 millions d’habitants, l’Occitanie (fig. 1) est la deuxième région de France métropolitaine par sa superficie (72 724 km2), plus étendue que plusieurs États européens. Toulouse et Montpellier, chacune capitale de leur région avant la fusion, s’insèrent dans deux systèmes urbains distincts. La métropole toulousaine domine un système organisé en étoile autour d’elle, avec les « villes à une heure » – de distance – de Montauban, Albi, Auch, Castres-Mazamet, Auch, voire Cahors, Saint-Gaudens ou Carcasssone. Montpellier pour sa part s’intègre dans un arc urbain languedocien avec le pôle métropolitain de Nîmes-Alès, la communauté urbaine de Perpignan, les villes de Sète, Béziers, Narbonne, dont l’urbanité émerge pour certaines dès l’Antiquité.

Figure 1 – La région Occitanie

Figure 1 – La région Occitanie

Source : S. Coursière – ART-Dev (UMR 5281)

11Les deux métropoles comptent parmi les plus attractives de France. Cette attractivité se confirme au cours des années 2010 et s’accélère à un rythme élevé, essentiellement en raison de l’excédent migratoire : 1 000 habitants supplémentaires par mois à Toulouse et Montpellier, l’Occitanie accueillant 16 % de la croissance démographique française d’ici 2050. De 2009 à 2015, le poids de la Haute-Garonne et de l’Hérault dans l’emploi total de la région a augmenté : de 25 % à près de 29 % pour la Haute‑Garonne, de 17 % à 19 % pour l’Hérault (France Stratégie, 2017 ; Estèbe et Jaillet 2019). Toulouse et Montpellier concentrent les emplois qualifiés – cadres et professions intellectuelles supérieures : 23 % à Toulouse, dans l’industrie aéronautique et spatiale, la recherche et l’université, 19 % à Montpellier, dans la recherche, la santé, l’enseignement (INSEE, 2016). Cependant ces deux métropoles ne représentent pas plus de 23 % de la population, au sein d’un territoire fortement maillé par les villes moyennes de plus de 10 000 habitants, regroupant près de 30 % de la population (fig. 2, tab. 1).

Figure 2 – Catégorisation des communes en Occitanie

Figure 2 – Catégorisation des communes en Occitanie

Sources : À partir de la carte : IGN Route 500 – Région Occitanie – DITM – SIM – RP – 05/2017. Document : Puchaczewski, R. 2017. Quelles opportunités pour l’intermodalité en Occitanie ? Mémoire de master 2 Transports et mobilités. Université de Toulouse Jean Jaurès, 72

Tableau 1 – Caractéristiques des catégories de communes en Occitanie

Tableau 1 – Caractéristiques des catégories de communes en Occitanie

Source : Puchaczewski, R. 2017. Quelles opportunités pour l’intermodalité en Occitanie ? Mémoire de master 2 Transports et mobilités. Université de Toulouse Jean Jaurès, 83

12Aux coutures internes à ces deux réseaux métropolitains répondent les coupures relatives qui se sont formées au cours des dernières décennies entre eux. La création des régions de programmes dans les années 1960 posait déjà la question de leur périmètre, tout découpage territorial étant sujet à l’incomplétude, à l’insatisfaction (Perrin, 2012). La fusion va à l’encontre des travaux de prospective qui préconisaient il y a vingt ans un rapprochement entre Aquitaine et Midi-Pyrénées dans un Val de Garonne, le Languedoc-Roussillon étant inscrit dans un Midi méditerranéen et alpin avec PACA et Rhône-Alpes (Estèbe et Jaillet, 2019). Elle impose d’emblée de nouvelles coutures.

13Pour en percevoir les prémisses, nous avons analysé un corpus documentaire traitant de l’aménagement et de la planification à l’échelle de l’Occitanie : publications institutionnelles de l’État, de la DREAL Occitanie (Direction régionale de l’aménagement, de l’environnement et du logement), de la Région et des Métropoles de Toulouse et Montpellier, consulté les données de l’Insee et des agences d’urbanisme de Toulouse, Nîmes-Alès, Perpignan, réalisé des entretiens.

14Ces entretiens exploratoires auprès de professionnels – responsables d’établissements culturels, de services du bâtiment et de la construction, de bureaux d’étude –, de personnels politiques des collectivités – cabinets de la présidente de Région, du président de Montpellier Métropole –, de laboratoires de recherche – LISST, CERTOP à Toulouse, ART-DEV à Montpellier –, entre avril et juillet 2019, complètent l’approche bibliographique. Celle-ci rencontre d’évidentes limites, liées à la création récente de la région comme des deux métropoles, ainsi qu’au fait que le SRADDET ne soit à ce jour ni adopté ni rendu public. Toutefois, les premières orientations données par les textes, confrontées aux pratiques, nous autorisent à dégager quelques pistes de réflexion.

2 - Les mots sans les choses ? Du changement des paradigmes

15La lecture des documents institutionnels montre que les notions de coopération, d’interdépendance des territoires, d’inter-territorialité sont partagées, sur le papier, par l’État, la Région, les métropoles, notamment pour l’élaboration du SRADDET, dont la publication est prévue en 2021. Mais a-t-on seulement « Les mots sans les choses », pour reprendre le titre d’un ouvrage de l’anthropologue Éric Chauvier, ou bien les mots sont-ils réellement accordés aux choses (Chauvier, 2014) ?

2.1 - L’État stratège

16Les principes retenus par les services de l’État (DREAL, 2017) sont pour l’essentiel de réduire les inégalités territoriales, de redessiner le territoire régional à partir d’une représentation renouvelée, d’un « récit commun ». Il s’agit désormais pour l’action publique de co-construire, à partir d’objectifs partagés et de mettre en évidence les synergies « inter » politiques publiques ou « inter » métropoles. Le « nouveau récit » est également celui de nouvelles coopérations avec les régions voisines (et néanmoins concurrentes) et avec l’Espagne voisine. « L’excellence » (économique), la « compétitivité » sont revisitées au prisme de ces objectifs, elles visent désormais à mieux répartir l’emploi, concentré dans l’urbain, à positionner la région dans le maillage des axes de développement inter-régionaux et internationaux. Les termes utilisés sont explicites : optimiser - l’axe entre les 2 métropoles ; renforcer – le maillon ferroviaire entre Montpellier et Perpignan ; coordonner – l’offre aéroportuaire ; développer – l’activité portuaire par exemple.

17À une conception fonctionnelle - succession de politiques publiques prioritaires - est préférée une approche plus globale, centrée sur « l’humain », le cadre et la qualité de vie. Dans une région en forte croissance démographique, à l’urbain étalé, l’un des rôles majeurs du SRADDET doit être de « protéger le foncier agricole des effets de la métropolisation ». D’où l’insistance sur les notions d’inter-territorialité, de solidarité, de complémentarité, les interdépendances entre « pôles urbains » et « bourgs‑centres » formant des systèmes de réseaux de flux « composites ». Partenariats et coopérations entre territoires urbains, périurbains et ruraux, résulteraient dès lors d’une politique volontariste d’intensification urbaine.

18Une étude du bureau Edater pour la préfecture de région portant sur les synergies entre Toulouse et Montpellier, recense plus de 150 projets engagés ou en incubation, portés par les métropoles, par l’État ou le secteur privé, afin d’irriguer l’ensemble du territoire régional. La présentation résumée de cette étude la lettre d’information de la DREAL, montre cependant que cette première étape de mise en œuvre de l’inter-territorialité, fondée pour l’essentiel sur des projets destinés à se connaître, se positionner et se promouvoir, appelle de plus larges horizons de mutualisation3.

2.2 - La région volontariste

19Avec un lexique notionnel proche de celui de l’État, la Région décline ses objectifs pour le SRADDET autour de 2 caps et 3 défis issus des spécificités du territoire régional pour un projet politique prospectif, Occitanie 2040 (fig. 3).

Figure 3 – Les 2+3 objectifs d’Occitanie 2040

Figure 3 – Les 2+3 objectifs d’Occitanie 2040

Source : Région Occitanie, https://www.laregion.fr/​-occitanie-2040

20La marque propre de ce projet est celle d’une co-élaboration avec les forces vives, à plusieurs échelles (Cafés citoyens, MOOC) ; mais également celle de la mobilisation de tout outil de dialogue, qu’il soit règlementaire (CTAP, GART - Groupement des autorités responsables de transport), ou créé par la collectivité afin d’élargir la co-production des politiques publiques (Parlement de la Mer, Parlement de la Montagne, Assemblée de territoires).

  • 4 Les départements qui le souhaitent peuvent être cosignataires de tels contrats.

21La signature d’une cinquantaine de contrats territoriaux avec l’ensemble des collectivités (métropoles, EPCI, territoires ruraux) s’inscrit dans un objectif de redistribution des ressources, afin de faire exister les territoires autres que métropolitains4. Cependant, la contribution commune des métropoles de Toulouse et Montpellier au SRADDET (TM-3M 2019) estime que « La place et les enjeux des métropoles sont particulièrement passés sous silence alors même que leurs spécificités, leur dynamisme, leur potentiel d’attractivité et de rayonnement, leur offre d’équipements et de services représentent de formidables moteurs, dans une logique de partage et d’intégration territoriale à toutes les échelles ». Tenant compte de ce potentiel, le Schéma régional de développement économique d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) comporte d’ailleurs un volet métropolitain.

22L’esquisse des orientations indique une volonté de rapprochement pour répondre à des enjeux communs : attractivité démographique, inégalités socio-économiques, réponses à apporter au changement climatique. Cependant ces dispositifs doivent composer avec les coupures entre les deux systèmes métropolitains qui caractérisent le système régional mis en place par la fusion.

2.3 - Les métropoles actrices et sujets

23Schématiquement, les métropoles sont positionnées dans une fonction de redistribution vers les territoires voisins ; les régions dans une fonction de maintien de la cohésion des territoires. Toutefois ces rôles ne sont pas exclusifs. La signature par les deux métropoles en 2017 d’un Pacte métropolitain initié par l’État, autour des innovations, coopérations avec les agglomérations voisines et entre elles relève bien de la redistribution. Toulouse est spécialisée dans l’aéronautique, l’espace et les systèmes embarqués, Montpellier dans les biotechnologies et la santé, les deux dans les nouvelles technologies. Le pacte toulousain Pour une métropole compacte et connectée vise à améliorer l’accessibilité de l’aire urbaine, à favoriser la coopération métropolitaine (contrat de réciprocité) et une alliance des territoires (entre Toulouse et Montpellier, les villes voisines, la Région, l’État). Le pacte montpelliérain Capital santé veut contribuer à une coopération interterritoriale à 3 niveaux : Toulouse-Montpellier, agglomérations voisines, hinterland. A passer de la coexistence, voire de la concurrence avec les territoires voisins, à la complémentarité et au partenariat.

24Les deux métropoles ont également engagé des partenariats qui relèvent de la recherche d’équilibre, d’équité et de cohésion des territoires. En 2013 est constituée l’association du Dialogue métropolitain entre la métropole toulousaine et les intercommunalités voisines, les « villes à une heure » : communauté de communes Cœur et Coteaux du Comminges, communautés d’agglomération de l’Albigeois, du Grand Auch, du Grand Cahors, de Carcassonne Agglo, de Castres-Mazamet, du Pays de Foix-Varilhes, du Grand Montauban, du SICOVAL, de Tarbes Lourdes Pyrénées. Une Biennale du patrimoine est organisée en 2016 puis 2018 pour en valoriser le rôle dans le développement urbain, économique et culturel, à l’instar de l’inscription d’Albi sur la liste du patrimoine mondial de l’Unesco en 2010. Les pactes territoriaux font partie des objectifs de développement économique de la métropole. La métropole a également passé un contrat de réciprocité avec le PTER Portes de Gascogne, notamment pour la restauration collective, favorisant les circuits courts. En parallèle, depuis 2017 existe la démarche Interscot du Grand bassin toulousain, qui associe 44 intermunicipalités réunies en 12 syndicats de Scot.

  • 5 Contrat de réciprocité Ville-Montagne entre la métropole de Montpellier et la communauté de com (...)
  • 6 Accord de partenariat avec Alès Agglomération, Nîmes Métropole et la communauté d’agglomération (...)
  • 7 Contrats de partenariat avec la communauté de communes du Grand Pic Saint Loup ; ou avec la vil (...)

25Dans le même esprit, Montpellier Méditerranée Métropole a initié en 2015 un Parlement des territoires pour améliorer le dialogue avec une cinquantaine d’intercommunalités de six départements : l’Aude, l’Aveyron, le Gard, l’Hérault, la Lozère et les Pyrénées-Orientales. Dialogue concrétisé par des accords bi- ou multi-latéraux destinés à renforcer les synergies dans différents domaines : filière bois5, santé, tourisme, design6 ou de manière transversale l’agro-alimentaire, l’eau, le patrimoine7. La métropole de Montpellier a également participé à la démarche inter-Scot du Système métropolitain méditerranéen, qui en 2019 a élaboré une contribution commune au SRADDET.

26Les deux métropoles ont signé en 2016 un accord-cadre de coopération qui pose les bases d’une coopération en matière de transport (fig. 4) – passage à la grande vitesse sur le tronçon ferroviaire Narbonne-Toulouse –, de tourisme, d’enseignement supérieur et recherche. La participation commune à des événements commerciaux internationaux, la mise en place de produits touristiques, le renforcement des liens entre les pôles de compétitivité ou les Conseils de développement témoignent d’une volonté de rapprochement.

Figure 4 – Coopération et contractualisation territoriales en Occitanie

Figure 4 – Coopération et contractualisation territoriales en Occitanie

Source : C. Bernié-Boissard & Thomas Perrin

27À la lumière des politiques convergentes de l’État, de la Région et des Métropoles pour prendre en compte les interdépendances territoriales, voit-on se dessiner un effacement des coupures entre Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ? Peut-on d’ores et déjà en distinguer quelques contours, à différentes échelles ?

3 - Des mots aux choses

3.1 - La coupure métropolitaine : une question ouverte

28Les réseaux urbains de Toulouse et Montpellier sont « plus adossés qu’entrelacés » (Alasset et al., 2017). Hormis pour les navettes domicile-travail, les aires urbaines de Toulouse et de Bordeaux font partie d’un même réseau, regroupant l’ouest de l’Occitanie et une partie de la Nouvelle-Aquitaine. Le réseau montpelliérain est plus autonome et se rattache à Marseille pour les migrations étudiantes. Les indicateurs de mobilité entre les réseaux de Toulouse et Montpellier sont marginaux par rapport à ceux que l’on observe dans chaque système métropolitain, qu’il s’agisse des navettes domicile-travail ou des migrations résidentielles. Il y a plus de navetteurs entre les réseaux de Toulouse et de Bordeaux d’une part, entre les réseaux de Montpellier et de Marseille d’autre part.

29Cette coupure est renforcée par les 240 km qui séparent les deux métropoles, sans qu’une amélioration de la connexion ferroviaire ne se dessine à moyen terme. Ni l’une ni l’autre n’est au cœur de l’espace régional, qui se trouve plutôt du côté de Narbonne et Carcassonne.

30Le projet de ligne nouvelle Toulouse - Narbonne, prévu à l’horizon 2030 devrait relier les deux villes pour connecter la future LGV Bordeaux – Toulouse à la future ligne nouvelle Montpellier – Perpignan. Ce n’est que récemment, le 4 juin 2019, que l’Assemblée nationale a voté la création de sociétés de projets destinées à permettre le financement de la future LGV Bordeaux-Toulouse, relançant ainsi le projet à l’horizon… 2030.

31La coupure spatiale est accentuée par un déséquilibre « de fait » entre les deux métropoles. L’aire urbaine de Toulouse, centre de l’économie productive de la région, est deux fois plus peuplée que celle de Montpellier, davantage dépendante de l’emploi et des budgets publics. Elle concentre 40 % de la croissance démographique régionale au cours des dernières années, 50 % des créations d’emplois productifs et 60 % des arrivées d’actifs qualifiés, loin devant Montpellier avec respectivement 17 % et 14 % (INSEE 2016). La création de l’Occitanie a accentué la coupure en accordant à Toulouse le statut de capitale, confortant la position de « centre métropolitain » acquise en Midi-Pyrénées.

32Pour limiter les effets de coupure, État et Région ont réparti leurs services entre les deux métropoles. Si cette situation complexifie la gestion des ressources budgétaires et humaines : directions bicéphales, navettes de déplacement des personnels à Toulouse ou Montpellier, location du parc des Expositions de Montpellier pour les séances du Conseil régional, etc., il n’empêche qu’elle s’inscrit dans une démarche de rééquilibrage en faveur du Languedoc-Roussillon.

3.2 - Un ensemble en construction

33La recomposition des politiques publiques passe nécessairement par une étape d’adaptation des pratiques conduisant « des combinaisons de traits hérités de chacune des deux régions » (Simoulin, 2019). La recomposition est pragmatique. Certains domaines paraissent, par désir ou par nécessité, capables de s’adapter rapidement à la nouvelle configuration. C’est le cas des associations et des équipements culturels. Culture et patrimoine participent à la construction de l’image ou de l’identité régionale (Bernié‑Boissard, 2017). L’ancien Languedoc‑Roussillon porte l’empreinte montpelliéraine. Pendant plus d’un quart de siècle, Georges Frèche (2004‑2010), maire de Montpellier, président de l’agglomération, puis président de la région, associe étroitement l’essor urbain au rayonnement artistique. Les festivals deviennent rapidement des rendez-vous nationaux et internationaux. Son élection à la présidence du Conseil régional en 2004, si elle accentue le tropisme montpelliérain, entraîne du même coup la valorisation du patrimoine : Pont du Gard, cité de Carcassonne, projet d’un musée régional de la Narbonne antique… Et encore une efflorescence des arts plastiques avec le Centre régional d’art contemporain (CRAC) à Sète, le musée régional de Sérignan… Le point d’orgue est atteint avec Total Festum, les cultures occitanes et catalanes ayant chaque année leur « fête totale » !

34Toulouse et Midi-Pyrénées formaient un couple différent, notamment en raison du dynamisme industriel et de la centralité toulousaine, propice à un meilleur maillage territorial. La ville soutient à la fois les secteurs emblématiques – orchestre du Capitole, Théâtre national, Centre national dramatique - le cirque, la danse, la photo –ou les arts de la rue. Dans les années 2000, elle fait de la culture un outil de proximité - mais aussi de rayonnement international fondé sur le lien original culture/nouvelles technologies, initié par la Cité de l’espace. Cette politique entre en résonance avec celle de l’ancienne Région Midi-Pyrénées fondée sur l’aménagement culturel des huit départements qui la composent. Du musée Henri Martin à Cahors aux Abattoirs et au musée des Augustins à Toulouse. De la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel – canal des Deux-Mers – au label Grands Sites, axé notamment sur un tourisme festivalier et gastronomique.

35Les deux modèles inspirent les acteurs des mondes culturels : ainsi l’association des directeurs des affaires culturelles d’Occitanie fédère l’ensemble de ses responsables à partir du moule établi en Midi‑Pyrénées. Tandis que les agences Occitanie en scène ou Cinéma sont refondées sur le modèle préexistant en Languedoc‑Roussillon. Le label Grands sites pour le patrimoine en Midi-Pyrénées a été étendu à l’ensemble de la région, la marque languedocienne Sud de France devenant celle de la Région.

36Dans le domaine entrepreneurial des PME, notamment du bâtiment et de la construction, la question des premières années fut celle du partage des directions régionales, ou plutôt de la volonté de la part des dirigeants toulousains de ne pas perdre le leadership. Pour un certain nombre de dirigeants languedociens, le match était perdu d’avance, au profit de l’incontestable puissance toulousaine. Toutefois, l’idée d’une mésalliance s’effacerait peu à peu chez les Toulousains ; les Maisons de la Région contribueraient à multiplier les lieux d’échange, de nouvelles coopérations se nouent pour « prendre le meilleur des deux anciennes régions, par exemple pour la formation dans le BTP » selon un responsable du secteur. Le partenariat entre entreprises et institutions politiques était plus affirmé en ex-Languedoc, une « culture de réseaux » s’élargit désormais à l’échelle de l’Occitanie au travers de schémas de partenariat, de conventions. Les entrepreneurs partagent des intérêts communs : les sièges des entreprises du BTP ne sont ni à Toulouse ni à Montpellier, mais à Bordeaux et à Marseille. Toulouse pourrait en accueillir à moyen terme. L’action publique accompagnant de manière décisive la construction du partenariat régional.

37La préparation du SRADDET montre une hybridation entre lecture par systèmes territoriaux héritée de l’ex Languedoc-Roussillon et recherche d’équilibre territorial propre à l’ex Midi-Pyrénées (Estèbe et Jaillet, 2019). L’agence économique régionale Ad’hocc agrège six agences préexistantes pour harmoniser les actions sectorielles : Invest Sud de France, LR SET, Madeeli, Sud de France Développement, Synersud et Transferts.

38Le pôle de compétitivité Aerospace Valley, un des premiers par le nombre d’entreprises, intègre l’incubateur d’entreprises et l’agence régionale pour l’innovation Transfert montpelliérains. Les deux clusters, FrenchSouth.digital à Montpellier et Digital Place à Toulouse – 350 entreprises du numérique – ont fusionné pour créer Digital 113. Le pôle de compétitivité Cancer‑Bio‑Santé de Toulouse a été agrégé au pôle Eurobiomed de Montpellier en 2019. Le pôle des agro-technologies durables Qualiméditerranée en Languedoc-Roussillon a été fusionné avec Agri Sud‑Ouest Innovation implanté en en Haute-Garonne et Nouvelle Aquitaine.

39Suffit-il cependant de recomposer les politiques publiques et d’associer le potentiel productif et de recherche pour obtenir des changements significatifs ? Les tendances actuelles diffèrent peu des héritages : polarisation de la croissance dans les métropoles, concentration du chômage dans la frange littorale, diminution de l’emploi agricole (INSEE, 2019c). La compétitivité et l’innovation ne se fabriquent pas exclusivement à travers le rapprochement entre acteurs des ex-régions ni seulement dans les territoires métropolitains.

3.3 - Faire région au-delà des métropoles : un pari tenable ?

40L’innovation et l’économie productive relèvent également d’interactions hors systèmes métropolitains, au sein de « petits mondes » qui reconfigurent l’espace (Bouba‑Olga, 2019). Les trois agences d’urbanisme de la région ont identifié des territoires d’interrelations polarisés autour d’agglomérations urbaines et situés en dehors des métropoles (Colloc, 2019) (fig. 5). L’analyse, fondée principalement sur les navettes domiciles-travail, dessine une carte des bassins d’interactions autour de villes moyennes, de bourgs, formant des systèmes alternatifs aux systèmes métropolitains : Tarbes, Rodez, Cahors, bipôle Narbonne-Carcassonne, ou Perpignan. Cette représentation complète la carte des 73 « Bassins de vie vécus » (fig. 6), élaborée par l’Insee pour la Région, destinée à évaluer la qualité de vie, apparue comme contrastée dans les métropoles et plutôt bonne dans et autour de villes moyennes (INSEE, 2019).

Figure 5 – Systèmes territoriaux en Occitanie

Figure 5 – Systèmes territoriaux en Occitanie

Source : Colloc 2019

Figure 6 – Les bassins de vie vécus en Occitanie

Figure 6 – Les bassins de vie vécus en Occitanie

Source : INSEE 2018

41Ces travaux affinent la connaissance des systèmes territoriaux. On peut cependant interroger leur caractère performatif, compte tenu notamment de l’agenda régional pour l’aménagement du territoire. Le projet de SRADDET, dont les réunions consultatives se sont tenues en majorité dans les villes petites et moyennes8, met l’accent sur la diversité des systèmes et la création de relations hors métropoles. Le schéma pour l’enseignement supérieur appuie les pôles universitaires d’équilibre des villes moyennes pour favoriser l’égalité d’accès.

42Comme le montre une étude exploratoire, des centralités émergent dans les petites et moyennes villes : innovations dans la viticulture à Gaillac, la mégisserie à Graulhet (Navereau, Tallec, et Zuliani, 2019). La Mecanic Valley rassemble des équipementiers du Lot et de l’Aveyron qui se diversifient en relation à l’aéronautique et au spatial. Le siège de l’entreprise internationale Ecocert est situé à l’Isle-Jourdain (Gers). L’association Bio Vallée accompagne le développement durable dans le territoire de la Communauté de communes Lauragais-Revel-Sorèzois et organise tous les deux ans les Rencontres régionales de l’Économie circulaire (RREC). Si l’économie numérique se concentre à Toulouse et Montpellier, qui représentent 75 % des emplois du secteur et ont reçu le label « Capitale French Tech », trois territoires accèdent en avril 2019 au label « French Tech » réservé à des territoires plus modestes : « Gard » autour de Nîmes (3 700 emplois), « Perpignan » (2 700 emplois) avec l’IDEM (Institut de développement de l’enseignement multimédia) et « Pyrénées Adour » (1 700 emplois) qui se spécialise dans la transition énergétique (Insee, 2019b). Ainsi les coutures d’Occitanie sont-elles à rechercher tout autant entre les systèmes métropolitains que dans le reste de l’espace régional.

43La fabrique du SRADDET n’est-elle pas un exercice d’équilibriste pour un aménagement qui profite à tous les territoires, en appui sur un dynamisme métropolitain « partagé ». Pari sans doute difficile : les deux métropoles se classent parmi celles qui « se développent en relatif isolat ». Autrement dit, dont le dynamisme en matière d’emploi n’irrigue pas leur environnement. « Dans la région Occitanie, ce sont principalement les effets locaux qui tirent les zones d’emploi à la périphérie de Toulouse et de Montpellier vers le bas » (France Stratégie, 2017).

44À une autre échelle, l’alliance entre l’Occitanie et sa puissante voisine la Catalogne, dans le sillage de partenariats engagés depuis les années 1980, peut révéler des priorités différentes. Le projet transfrontalier Trails (Transnational Intermodal Links towards Sustainability) vise à accroître l’usage du ferroviaire et l’intermodalité pour le transport de marchandises entre les deux régions. L’intérêt pour la Région est de devenir un nœud de transports multimodaux alors que pour la Catalogne, il s’agirait plutôt d’un territoire de passage vers d’autres marchés européens. La polémique suscitée par la suspension du train transportant quotidiennement des primeurs de Perpignan à Rungis en juillet 2019 souligne que l’intermodalité est un enjeu décisif pour la Région.

Conclusion

45Le cas de la région Occitanie révèle à la fois le potentiel et les ambivalences de « l’alliance des territoires » dans l’aménagement. À l’image d’une région bipolaire se substitue celle d’un territoire plus contrasté, dont le développement repose sur le dynamisme métropolitain mais sans s’y limiter et doit composer avec la faiblesse des interactions entre les deux métropoles. La généralisation des dispositifs de coopération entre acteurs de l’aménagement marque une prise de conscience de ces enjeux.

46Les pratiques institutionnelles sont liées à des cultures politiques sensiblement différenciées, que la fusion n’efface pas comme par magie. L’approche « féodale » de la gestion des territoires, fondée sur l’idée d’un fief à défendre, ne correspond plus ni au vécu, ni aux pratiques, ni aux enjeux du développement. Un « récit commun » sans doute plus contradictoire que consensuel reste à construire, avec l’ensemble des acteurs du territoire, aux appartenances multiples. Le bon fonctionnement des instruments mis en place ne se décrète pas, dans un espace ouvert vers la Méditerranée, la vallée du Rhône, le Bassin aquitain. Au moment où les premiers schémas régionaux d’aménagement s’élaborent, la fabrique de la nouvelle région appelle la comparaison avec d’autres régions françaises confrontées aux mêmes recompositions. La « révolution régionale » est à venir ….

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Bibliography

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Notes

1 Une première étude du CGET recense, dans 21 métropoles, 173 coopérations en termes de mobilité, transports, tourisme, développement économique.

L’AdCF a soutenu une étude complémentaire sur la question : Bigay, M., T. Devillard, N. Perez Inigo, et J.  Sainclair. 2018. Les environnements territoriaux des métropoles : quelles stratégies de coopération au service du développement local ? Analyse comparée des systèmes de Lille, Nantes et Toulouse. Rapport de projet, master Stratégies territoriales et urbaines. Paris : École urbaine de Science Po.

2 http://www.popsu.archi.fr/popsu-metropoles/accueil

3 http://www.occitanie.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/parlonsen11_v9_web.pdf

4 Les départements qui le souhaitent peuvent être cosignataires de tels contrats.

5 Contrat de réciprocité Ville-Montagne entre la métropole de Montpellier et la communauté de communes des Monts de Lacaune et de la Montagne du Haut-Languedoc.

6 Accord de partenariat avec Alès Agglomération, Nîmes Métropole et la communauté d’agglomération du Bassin de Thau.

7 Contrats de partenariat avec la communauté de communes du Grand Pic Saint Loup ; ou avec la ville de Millau et la communauté de communes de Millau Grands Causses.

8 https://www.laregion.fr/Participez-a-Occitanie-2040

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List of illustrations

Title Figure 1 – La région Occitanie
Credits Source : S. Coursière – ART-Dev (UMR 5281)
URL http://journals.openedition.org/mediterranee/docannexe/image/12468/img-1.png
File image/png, 595k
Title Figure 2 – Catégorisation des communes en Occitanie
Credits Sources : À partir de la carte : IGN Route 500 – Région Occitanie – DITM – SIM – RP – 05/2017. Document : Puchaczewski, R. 2017. Quelles opportunités pour l’intermodalité en Occitanie ? Mémoire de master 2 Transports et mobilités. Université de Toulouse Jean Jaurès, 72
URL http://journals.openedition.org/mediterranee/docannexe/image/12468/img-2.png
File image/png, 1.0M
Title Tableau 1 – Caractéristiques des catégories de communes en Occitanie
Credits Source : Puchaczewski, R. 2017. Quelles opportunités pour l’intermodalité en Occitanie ? Mémoire de master 2 Transports et mobilités. Université de Toulouse Jean Jaurès, 83
URL http://journals.openedition.org/mediterranee/docannexe/image/12468/img-3.png
File image/png, 38k
Title Figure 3 – Les 2+3 objectifs d’Occitanie 2040
Credits Source : Région Occitanie, https://www.laregion.fr/​-occitanie-2040
URL http://journals.openedition.org/mediterranee/docannexe/image/12468/img-4.png
File image/png, 174k
Title Figure 4 – Coopération et contractualisation territoriales en Occitanie
Credits Source : C. Bernié-Boissard & Thomas Perrin
URL http://journals.openedition.org/mediterranee/docannexe/image/12468/img-5.png
File image/png, 176k
Title Figure 5 – Systèmes territoriaux en Occitanie
Credits Source : Colloc 2019
URL http://journals.openedition.org/mediterranee/docannexe/image/12468/img-6.png
File image/png, 978k
Title Figure 6 – Les bassins de vie vécus en Occitanie
Credits Source : INSEE 2018
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References

Bibliographical reference

Catherine Bernié‑Boissard and Thomas Perrin, « L’Occitanie : une région, deux métropoles », Méditerranée, 132 | -1, 95-106.

Electronic reference

Catherine Bernié‑Boissard and Thomas Perrin, « L’Occitanie : une région, deux métropoles », Méditerranée [Online], 132 | 2021, Online since 23 April 2021, connection on 09 May 2021. URL : http://journals.openedition.org/mediterranee/12468 ; DOI : https://doi.org/10.4000/mediterranee.12468

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About the authors

Catherine Bernié‑Boissard

Professeure émérite de l’Université de Nîmes, catherine.bernie@gmail.com

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Thomas Perrin

Univ. Lille, ULR 4477 - TVES - Territoires Villes Environnement & Société, F-59000 Lille, Franceuniversité de Lille, laboratoire TVES, thomas.perrin@univ-lille.fr

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