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Varia

Food e relazioni internazionali: il caso del Milan Urban Food Policy Pact

Manuel Vaquero Piñeiro et Sara Tavani
p. 237-248

Résumés

L’articolo indaga nascita e sviluppo dei modelli di urban food policy, la cui elaborazione connette un numero crescente di città in tutto il mondo, allo scopo di comprendere il rapporto che li lega all’evoluzione post-industriale delle municipalità e al sistema internazionale policentrico seguito al bipolarismo. Si esaminano in particolare le iniziative di Milano nella promozione internazionale di modelli di sviluppo sostenibili imperniati su «sistemi del cibo» più efficienti, dinamizzando la propria azione diplomatica e creando nuovi network. Si osserva infine l’emergere di un ruolo globale e denazionalizzato delle città, che si distinguono oggi come protagoniste di politiche autonome in grado di favorire processi di regionalizzazione trasversali agli Stati e di influenzare i contenuti della cooperazione internazionale attraverso nuovi strumenti socio-economici e culturali di soft power.

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Keywords:

policy, diplomacy, food, city, Milan

Parole chiave:

politica, diplomazia, cibo, città, Milano
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Notes de l’auteur

L’impianto generale del saggio è frutto del lavoro congiunto dei due autori. Tuttavia a Sara Tavani va attribuito il primo paragrafo, a Manuel Vaquero il secondo; ai due autori insieme l’introduzione e la conclusione. Questo lavoro è stato realizzato nell’ambito del progetto di ricerca ARCO 2018/2019 finanziato dalla Regione Umbria, intitolato Comunicare l’agroalimentare umbro : una strategia di sviluppo intelligente per imprese e territorio.

Texte intégral

  • 1 Sulla possibilità di considerare il food come principio di organizzazione internazionale, ponendo (...)

1Questo articolo esamina origine e sviluppo dei modelli urbani di food policy emersi in anni recenti a livello internazionale proponendone una chiave di lettura interdisciplinare, incentrata su una prospettiva tanto storico-economica quanto storico-internazionalistica. Il food ha ricevuto negli ultimi anni un’attenzione senza precedenti da parte degli studiosi sotto numerosi profili scientifici: dalla rilevanza assunta nel campo delle scienze sociali alle vaste implicazioni giuridiche, economiche e politiche. Senza la pretesa di affrontare qui esaustivamente i numerosi filoni di studio esistenti, data anche l’ormai ampissima produzione scientifica, questo studio intende piuttosto basarsi su una loro generale disamina per ipotizzare un diverso approccio interdisciplinare al fenomeno, che ne integri i principali aspetti storico-sociali ed economici con quelli istituzionali e in particolare internazionalistici, nella convinzione che ciò possa consentire di gettare uno sguardo diverso sull’argomento, così da arricchire le coordinate interpretative e suggerire nuove riflessioni e nuovi terreni di ricerca. Sotto questo profilo, questo lavoro può essere pertanto considerato una sorta di preliminary investigation intesa a stimolare ulteriori e più specifici approfondimenti, contribuendo tuttavia al tempo stesso al dibattito sulla possibilità di «storicizzare» la geopolitica del sistema alimentare globale.1 A tal fine, si utilizzano qui diversi approcci metodologici e una pluralità di fonti bibliografiche, facendosi strada tra i documenti ufficiali emanati in ambito di food governance da comuni e autorità internazionali e tra i numerosi materiali scientifici e divulgativi delle iniziative di food policy pubblicati dai diversi stakeholder in essa coinvolti.

  • 2 Morgan – Sonnino 2008.
  • 3 Moragues-Faus – Morgan 2015; Morgan – Sonnino 2010.

2Come noto, quello delle food policy è un fenomeno complesso2 che riguarda numerosi aspetti della vita politica delle municipalità, dalla loro dimensione interna alle. implicazioni internazionali, la cui comprensione richiede un’analisi necessariamente multidisciplinare3 Il fenomeno connette oggi le attività amministrative e normative di un numero sempre più ampio di città di grandi e medie dimensioni in tutto il mondo. Sembra perciò particolarmente importante comprenderne il contesto istituzionale di fondo, per cogliere natura e cause alla base del fenomeno e per arrivare a un’interpretazione convincente del rapporto che lo lega alla più generale evoluzione della funzione delle municipalità e del contesto internazionale in cui si colloca.

  • 4 Hertel 2015.
  • 5 Sul tema si rimanda ai lavori editi da Atkins – Lummel – Oddy 2016; Angelo – Wachsmuth 2019.

3È ormai da tempo che le città dimostrano di voler assumere un ruolo sempre più centrale e autonomo nel perseguimento di un modello di sviluppo sostenibile.4 Questa tendenza si evidenzia innanzitutto nello sforzo di adeguare i provvedimenti amministrativi agli obiettivi prioritari di tale sviluppo e di elaborare nuovi piani organizzativi e normativi tesi a integrare al meglio politiche fino ad ora condotte in modo compartimentale.5 In secondo luogo, emerge chiaramente la volontà delle città di dinamizzare la propria azione diplomatica e le forme di networking e di collaborazione internazionale. Il «cibo» è di recente diventato il tema centrale di questi modelli, in quanto sembra costituire un ottimo punto di intersezione tra le politiche urbane, le quali risultano orientabili assumendo una prospettiva «cibo-centrica» in grado di indirizzarle efficacemente al raggiungimento dei cosiddetti Sustainable Development Goals (SDG), fissati dalle Nazioni Unite con l’Agenda 2030.

  • 6 L’idea di un recupero del controllo del cibo da parte di chi lo produce e lo consuma, a scapito de (...)
  • 7 In ambito sociologico, la questione della rinnovata capacità di governo delle città ha conosciuto (...)
  • 8 Blay-Palmer 2010. Sono stati messi in rilievo i rischi derivanti da una possibile divaricazione e (...)

4Sulla base di questa nuova prospettiva «integrata» delle proprie responsabilità, alcune città, tra cui sarà in particolare esaminato il caso di Milano, hanno cercato di fissare modelli comportamentali valevoli in astratto per ogni autorità comunale. Questi standard hanno iniziato ad essere condivisi con altre realtà municipali e sono diventati stimolo per iniziative comuni a livello internazionale. Le iniziative di food policy, variamente dislocate a livello geografico, si evidenziano oggi come un fattore di grande novità nel panorama della cooperazione internazionale, tradizionalmente imperniata su soggetti statali, e sono state già interpretate da più parti come tentativi di contrapporsi agli effetti regressivi del neo-liberalismo attraverso lo sviluppo di una serie di pratiche che promuovono politiche integrate e partecipative e il coinvolgimento della società civile nella governance locale insieme a forme trans-locali di collaborazione.6 Queste iniziative hanno portato all’emergere del ruolo delle città come nuovi soggetti attuatori di politiche produttive e internazionali autonome,7 svincolate e talvolta incoerenti rispetto ai più ampi obiettivi di politica estera nazionali, le quali hanno puntato sul tema del cibo riconoscendo in esso un promettente driver del modello di sviluppo sostenibile.8

  • 9 Sull’influenza della globalizzazione sull’evoluzione delle politiche del cibo la lettura è vasta. (...)

5L’ipotesi che questo studio intende avanzare – e che propone di sottoporre a ulteriori ricerche e verifiche – è la possibilità di ricollegare l’emergere di una urban food policy internazionale al mutare del contesto internazionale di riferimento, seguito alla fine del bipolarismo e allo sviluppo di un sistema sempre più globalizzato e policentrico. Le città sono andate facendosi più «universali» e «denazionalizzandosi» a seguito dei processi di immigrazione, dello sviluppo delle telecomunicazioni e dei trasporti e delle molteplici influenze che subiscono da parte di istituzioni e attori economici internazionali.9 D’altra parte, le città sono anche cresciute a dismisura nel corso degli ultimi secoli sulla base del modello economico dettato dal processo di industrializzazione, che ha iniziato a entrare in crisi già dagli anni ’80 e ad avvitarsi in una spirale regressiva prodotta dal contestuale sovrapporsi di numerose concause, tra cui il timore per le conseguenze ambientali e climatiche, la crescente esternalizzazione delle attività produttive, l’automatizzazione dei processi industriali e via dicendo.

  • 10 I sociologi Boltanski ed Esquerre hanno interpretato il fenomeno come un modo diverso di attribuir (...)
  • 11 Roiatti parla a questo proposito di un nuovo patto tra città e campagna che prende forma in inizia (...)

6La crisi economica scatenatasi a partire dal 2008 ha certamente accentuato tali tendenze. L’esaurimento del modello industriale ha coinciso con la crisi della città e del vecchio modo di intendere e di vivere lo spazio urbano, visibile nella parabola declinante che ha accompagnato la fine del XX secolo, ma, al tempo stesso, ha stimolato i primi sforzi di rilanciare in modo nuovo e alternativo il ruolo delle municipalità, sia sul piano interno che su quello internazionale. Tra le altre cose, le città hanno iniziato ad attirare l’attenzione attraverso diversi modi di valorizzazione del cibo, ad esempio con opere di recupero e rilancio degli antichi mercati cittadini10 od ospitando eventi come l’expo «Feeding the Planet for Life» 2015 di Milano.11 La cooperazione tra città su questi temi è andata aumentando, risultandone avvantaggiate quelle metropoli che potevano disporre di maggiori risorse immateriali, come esperienza e cultura politica, e materiali, vale a dire finanze da impiegare in attività diplomatiche, per la creazione ad esempio di meccanismi burocratici di cooperazione. Un esempio emblematico, di seguito approfondito in questo studio, è l’imponente network realizzato con il Milan urban food policy pact, un vero e proprio accordo internazionale, benché di natura non vincolante, firmato dai sindaci di più di 200 città sparse nel mondo.

  • 12 N. Rosenau 1990; Counihan, Siniscalchi 2014.
  • 13 Eckardt – Elander 2009; Duchacek – Latouche – Stevenson 1988.

7Le città si sono trovate così sempre più ad operare al tempo stesso sia nel contesto della loro dimensione nazionale, sia come autonomi soggetti di un sistema internazionale multicentrico i cui attori non sono solo Stati ma anche altre città e organizzazioni internazionali governative o meno, oltre alle aziende multinazionali e ai più informali movimenti sociali e d’opinione.12 Il contesto internazionale della fine del Novecento, trasfigurato dall’avvento del processo di globalizzazione e deideologizzato dalla fine della guerra fredda, dava alle città nuovo spazio per emergere, per creare network ricollegando tra di loro le proprie esperienze, per favorire processi di regionalizzazione trasversali agli Stati e per agire congiuntamente per influenzare il corso delle più generali politiche della cooperazione internazionale attraverso l’esercizio di rinnovati strumenti socio-economici e culturali di soft power.13

L’affermazione della urban food policy sul piano internazionale

  • 14 Frey – Kunkel – Unger 2014; 70 anni della FAO. 1945-2015, Ufficio per Comunicazione Ufficiale dell (...)

8Sul piano internazionale, tra gli iniziatori della riflessione su una possibile nuova food policy incentrata sulla città va innanzitutto citata la FAO, la quale ha avviato la riflessione sul problema della connessione tra urbanizzazione-cibo-agricoltura già negli anni ’80 ed è stata tra i primi a porre l’attenzione sui temi emergenti del crescente consumo urbano di cibo, dell’agricoltura urbana e peri-urbana, dello street food, del sistema delle scorte e della distribuzione e della forestazione urbana. In questi primi anni, tuttavia, la ricerca condotta in questa sede non ha rappresentato un lavoro sistematico, quanto piuttosto un filone isolato, coltivato da singoli specialisti e osteggiato dalle correnti di pensiero prevalenti, in un contesto di generale marginalizzazione delle aree rurali. Tematiche dominanti rimanevano infatti ancora le modalità per accrescere la produttività delle colture e degli allevamenti, i fattori tecnici che potevano contribuirvi e la discussione su come usare i surplus produttivi, in una generale ottica di lotta prioritaria alla fame e alla malnutrizione nei paesi sottosviluppati o in via di sviluppo.14

  • 15 Nel 2007 l’Associazione degli urbanisti americani ha elaborato una guida alla pianificazione alime (...)
  • 16 Questo modello è ben delineato in Ilieva 2016. Cfr. anche Morgan 2014.
  • 17 Londra si è ad esempio dotata di un primo piano strategico del cibo fin dal 2006, che nel 2011 è s (...)
  • 18 Pinstrup-Andersen, 2007.
  • 19 Alcuni esempi in Zeeuw – Drechsel 2015.

9Tra gli anni ’80 e ’90, è invece negli Stati Uniti che prima che altrove ha iniziato a prendere piede l’idea di sviluppare una vera e propria food policy per dar forma ad un nuovo food system, vale a dire di sviluppare la capacità di integrare politiche e servizi diversi al fine di far fronte a problemi sempre più diffusi quali la crescita delle malattie legate alla cattiva alimentazione e la povertà urbana. Una gestione integrata delle politiche urbane ruotanti intorno al cibo avrebbe infatti consentito di eliminare parte delle inefficienze e di risolvere alcune delle contraddizioni che emergevano nell’organizzazione delle catene del cibo, dai trasporti alla regolamentazione e agli altri aspetti.15 Ancora più nello specifico, tuttavia, la nascita di una precisa connessione tra cibo e città, intesa come nuovo rapporto in grado di affermare un modello di sviluppo sostenibile, è più spesso attribuita all’iniziativa di alcune delle principali municipalità di quello che viene definito il Global Nord,16 tra cui Toronto, New York, Vancouver, Londra e Bristol. Fin dai primi anni del nuovo millennio, queste città si sono fatte infatti portatrici dello spirito di rinnovamento del modello di sviluppo urbano e hanno dato avvio a prime sperimentazioni di gestione economica e sociale del cibo riuscendo in tal modo a stimolare un acceso dibattito interno e internazionale sul tema, animato da una forte partecipazione della società civile.17 Nello stesso periodo, la discussione incentrata sulla questione del cibo si è andata anche diffondendo in continenti come Africa, Asia e America Latina, assumendo però qui diverse sfaccettature dato il diverso contesto geopolitico e socio-economico18 e ponendosi come obiettivi primari soprattutto la lotta alla scarsità delle risorse alimentari e alla povertà urbana e la ricerca di sviluppo economico.19

  • 20 Si veda ad esempio Nuvolati 2018; Bonavero – Dematteis – Sforzi 2020; Branduini – Perrin – Nougarè (...)

10Il dibattito si è quindi trasferito nel resto d’Europa e in Italia, dove si è tradotto nelle prime esperienze civiche innovative condotte da singole grandi città soprattutto nel Nord, tra cui Milano e Torino.20 Anche qui iniziarono ad essere varati nuovi modi di gestione in comune degli spazi verdi e videro la nascita diverse cooperative e altre forme di organizzazione della società civile che hanno avviato numerose campagne di informazione e di sensibilizzazione sui temi della sostenibilità del cibo e dell’ambiente e sulla relazione sempre più fragile tra consumatore e produttore. Tutto ciò ha portato al varo dell’expo 2015 di Milano.

  • 21 Sui contenuti dell’Agenda si rimanda alla vasta documentazione ufficiale pubblicata sulle pagine d (...)

11L’anno dell’expo si è rivelato un momento di svolta per la messa in moto di una più ampia collaborazione internazionale sui temi del consumo sostenibile del cibo perché proprio in concomitanza con questo evento hanno preso il via forme di cooperazione internazionale di maggiori dimensioni che si sono mosse in modo coordinato tra di loro. Nel settembre 2015, più di 150 paesi membri delle Nazioni Unite hanno approvato a New York l’Agenda 2030 dello Sviluppo Sostenibile, vale a dire un documento programmatico in cui i firmatari si impegnano a perseguire, entro il 2030, 17 obiettivi prioritari ruotanti intorno alla questione centrale della gestione sostenibile delle risorse alimentari in tutti i suoi aspetti.21 L’Agenda 2030 rappresenta una specificazione dei Millennium development goals, ai quali si aggiungono nuovi obiettivi più particolari quali la scomparsa della povertà e della fame, città e comunità sostenibili, consumo e produzione responsabili e tutela attiva dell’ambiente.

  • 22 Per la descrizione dei contenuti e delle attività condotte dall’Unione Europea nell’ambito dell’in (...)

12A questo punto, è stata l’Unione Europea a prendere l’iniziativa. Sempre nel 2015, la Commissione ha infatti contribuito anch’essa al dibattito lanciando una sua politica di ricerca e innovazione: la Food 2030.22 Rifacendosi ai SDG delle Nazioni Unite, il documento strategico, varato dopo l’expo di Milano dal Commissario per la ricerca e l’innovazione Carlos Moedas, si è posto lo scopo di esaminare in che modo sia oggi concepibile un food system sostenibile, resiliente e competitivo, in grado di garantire regimi alimentari sani e accessibili a tutti. Oltre al documento programmatico, tra le attività promosse dalla Commissione europea nell’ambito di Food 2030 rientrano anche vertici di alto livello e la collaborazione per la definizione degli obiettivi del nuovo programma quadro di ricerca Horizon Europe, con i quali si intende conferire maggiore rilievo che in passato ai temi dell’alimentazione, della circolarità, dell’innovazione e del clima. La Commissione ha infatti previsto di destinare 10 miliardi di Euro nell’ambito del nuovo Horizon proprio al tema del cibo.

13L’evento organizzato da Food 2030 in Bulgaria nel giugno 2018, inoltre, ha visto per la prima volta partecipare accanto alle istituzioni europee i diretti rappresentanti delle città, a cui è stato riconosciuto quindi un legittimo protagonismo nella gestione delle politiche del cibo. In quest’occasione, le città sono state identificate dagli organi comunitari come un nuovo tipo di attore internazionale della cui opinione e delle cui esperienze è impossibile non tener conto, almeno nell’ambito food. Questo ruolo innovativo è stato formalmente sottolineato dall’Unione europea nelle conclusioni dei gruppi di esperti e nella Dichiarazione Food 2030 di Plovdiv, oltre che negli inviti indirizzati ai governi municipali a proseguire le iniziative messe in campo.

  • 23 In riferimento alle attività condotte dalle istituzioni europee nel contesto della EU platform on (...)

14Sempre nell’ambito dell’Ue, negli stessi anni, si sono moltiplicati sforzi paralleli incentrati sui temi della lotta alla perdita e allo spreco del cibo e sulle forme di sostegno ai modelli di economia circolare. In questo contesto è stata creata nel 2016 la EU platform on food losses and food waste,23 la quale riunisce le istituzioni europee, una serie di esperti e altri stakeholder, tra cui le città, allo scopo di definire misure di prevenzione, divulgare best practices, monitorare la situazione in essere e in divenire.

  • 24 Sulle caratteristiche dell’agricoltura urbana cfr. Zeeuw – Drechsel op. cit; Viljoen – Wiskerke op (...)
  • 25 Sul tema cfr. le ricerche raccolte da Pearson – Pilgrim – Pretty 2010.
  • 26 Cfr. gli studi di Mougeot 2006 sul tema; Id. 2000.

15Per quanto riguarda la Politica agricola comune (Pac), viceversa, si può dire che questa sia rimasta ancora relativamente estranea a questi fermenti, continuando per ora, in attesa della sua versione aggiornata per il post-2020, a trascurare il tema dell’agricoltura urbana.24 Non si nega infatti come l’obiettivo di sviluppo (DG) «Agricoltura» sia stato fino ad oggi impostato in modo da riguardare esclusivamente lo sviluppo rurale e lo stesso Commissario all’agricoltura Phil Hogan ha riconosciuto che, allo stato attuale, la Pac non promuove l’agricoltura urbana. È stato tuttavia altresì notato come l’agricoltura urbana costituisca un settore altamente multifunzionale – importante quindi per una Pac che annovera la multifunzionalità tra le sue priorità – e possa offrire pertanto ottime good practices anche nel settore dell’allevamento.25 Il fatto di porre sempre più l’accento sul ruolo delle città nelle politiche ruotanti intorno al cibo, piuttosto che sulle campagne, sta inoltre rivoluzionando oggi un vecchio modo di ragionare, mettendo l’accento sull’aspetto del consumo piuttosto che su quello della produzione. È soprattutto intervenendo sul consumo, infatti, che ci si aspetta oggi di modificare indirettamente gli aspetti produttivi e della distribuzione, i quali dovranno adattarsi alle mutate esigenze della domanda. Facendo propria questa inversione di tendenza, ci si attende dunque che anche la nuova Pac post-2020 tenga maggiormente conto delle connessioni tra dinamiche urbane e rurali, anche alla luce dell’importanza da queste assunta con l’Agenda 2030 delle Nazioni Unite e con la Food 2030.26

16Nei primi anni del 2000, la questione del nesso tra cibo e città è tornata centrale all’interno della FAO, la quale ha attraversato, con la fine dello scorso millennio, un processo di riforma interna che le ha permesso di mettere meglio a fuoco queste tematiche. Tale processo ha condotto all’elaborazione del Medium Term Plan 2006-2011 che ha finito col fissare 16 Aree prioritarie di azione interdisciplinare (Paia), tra cui quella del 2009 denominata Food for the Cities,27 che si è incentrata proprio sul tema della sicurezza alimentare nelle città e dell’integrazione dell’area urbana con i sistemi di produzione.28 Con il nuovo millennio, le iniziative congiunte avviate dalle città, le quali hanno iniziato ad organizzarsi in network per avere maggiore influenza sul territorio ma anche per partecipare ai processi di decision-making ad un livello più alto, sono riuscite a stimolare il lancio dell’iniziativa «Cibo per le Città» della FAO. L’iniziativa Food for the Cities ha portato alla creazione di una piattaforma on-line per facilitare la nascita di un network di esperti internazionali e la formazione di una urban food culture comune.29 Oltre a ciò, la FAO ha continuato a portare avanti attività di ricerca e di divulgazione finalizzate alla sensibilizzazione dei policy-maker e dell’opinione pubblica. Parallelamente, l’organizzazione ha iniziato anche a collaborare con altre organizzazioni internazionali e altre agenzie dell’Onu prendendo parte a meeting internazionali ed elaborando approfondimenti e position paper. Tuttavia, anche in questo caso è sembrato trattarsi di una fase temporanea, che ha rischiato di concludersi nel giro di pochi anni se non fosse stata rivitalizzata dall’expo universale di Milano 2015 e dal tema «Feeding the Planet for Life».

Il caso di Milano

  • 30 In proposito si vedano Anshell – Gash 2008; Boyle – Harris 2009.

17Il Comune di Milano, nel settembre 2015, ha emendato e approvato formalmente la Milan food policy (Mfp) per il periodo 2015-2020, con decisione n. 25 del Consiglio comunale del 5 ottobre 2015, pubblicata sul Bollettino ufficiale. Attualmente, tale food policy è gestita da una governance integrata composta dal vice-sindaco di Milano, responsabile dell’impegno politico del Comune, e un comitato direttivo responsabile dei rapporti tra il Comune e la Fondazione Cariplo, principale partner della Mfp.30 Nel frattempo, il Comune di Milano ha presentato al mondo un patto internazionale aperto all’adesione di altre città.

18Entrambe le iniziative hanno avuto seguito grazie all’impulso ancora vivo all’indomani dell’expo 2015, alla cui progettazione e realizzazione hanno preso parte molti attori di diversa natura i quali, all’indomani della chiusura dell’evento, si sono impegnati per mantenere in vita l’attenzione sulle tematiche che erano state affrontate. Questa attenzione pubblica ha consentito a Milano di porsi alla guida di un processo diretto a coordinare gli interessi e gli sforzi di numerose città in tutto il mondo, accomunate dal fatto di condividere simili obiettivi di sviluppo e di «scale up» del processo di elaborazione di urban food policies in cui anch’esse erano impegnate sul piano interno. A tal fine era stata infatti lanciata, alla vigilia dell’expo, proprio l’idea di siglare un patto tra sindaci: il Milan urban food policy pact (Mufpp).

  • 31 Sul tema cfr. ad esempio Helstosky 2004.
  • 32 È stato ad esempio ricordato il fatto che la dieta mediterranea sia stata riconosciuta come patrim (...)
  • 33 Cfr. Finn 2003.

19Questo protagonismo di Milano sul piano internazionale deriva in gran parte dal fatto che, grazie all’expo, la città sia riuscita a presentarsi al mondo come un vasto hub della conoscenza del policy-making nel settore food e di quella relativa allo specifico nesso tra città e cibo. Ciò le ha consentito di porsi come punto di riferimento e come guida nel processo di elaborazione di una policy internazionale, permettendole di proporsi come un promotore appropriato sotto vari aspetti. La città può dirsi erede ideale degli strumenti della nota food diplomacy italiana, già riconosciuta da più parti in passato come forma di soft power caratteristico dell’Italia.31 Tale soft power è da intendersi principalmente come capacità d’influenzare e di esprimersi con autorevolezza nel settore del cibo grazie alla credibilità derivante dalle millenarie tradizioni culinarie e produttive italiane e dalla qualità e salubrità dei cibi tipici.32 In passato, la food diplomacy italiana è stata utilmente impiegata, da parte del governo nazionale e non solo, per favorire l’esportazione dei prodotti agroalimentari insieme all’idea di un modello culturale positivo legato al cibo. Questa risorsa diplomatica è stata non a caso definita come uno strumento di diplomazia pubblica o culturale, contribuendo il cibo insieme ad altri canali, quali il cinema o la moda, a veicolare all’estero un’immagine attraente e benigna del paese.33 Nel caso di Milano, gli strumenti di food diplomacy hanno dotato la città di un rilevante credito internazionale, basato sulla conoscenza delle sue usanze e delle sue esperienze nel settore del cibo, tanto da permettergli di porsi da modello con l’intento di influenzare altri centri urbani in tutto il mondo e di indire processi di trasformazione interna a sua immagine e somiglianza, attraverso una tensione generale verso standard condivisi.

  • 34 Sulle attività del gruppo delle C40 si rimanda al sito dell’organizzazione: https://www.c40.org
  • 35 Sulle caratteristiche del policy networking, Wienges 2009.

20Molte grandi città hanno risposto positivamente all’invito di Milano a firmare un Patto, lanciato fin dal 2014 con gli strumenti della city diplomacy per dare forma a una specifica city food diplomacy, avviando un tavolo di dialogo a partire dalle città del gruppo C40 (Cities Climate Leadership Group).34 Riallacciandosi a tale network, il Comune di Milano ha lanciato la proposta, attraverso una serie di video-conferenze, di iniziare a definire insieme le premesse per condividere alcune iniziative comuni incentrate sul tema dell’urban food. Alla base di queste iniziali attività furono poste 4 direttrici principali: la creazione di network tra diversi contesti urbani, il coinvolgimento delle organizzazioni internazionali interessate, l’introduzione del tema del cibo nei principali dibattiti internazionali in corso e la progettazione di programmi d’azione concreti. Secondo le aspettative, l’approccio del cosiddetto city-to-city network, già sperimentato con successo in altri settori, avrebbe consentito di sfruttare un prezioso cross-pollination effect, vale a dire una disseminazione delle esperienze positive condivise all’interno di questi raggruppamenti di governi locali.35 Il city networking, inoltre, doveva rafforzare la capacità delle autorità locali di autogoverno e di autorappresentazione in materia food, iscrivendosi nella più ampia tendenza dei network internazionali a sovrapporsi e progressivamente sostituirsi alla tradizionale società internazionale delle nazioni.

  • 36 L’utilizzo di indicatori dei progressi compiuti nell’elaborazione di sistemi urbani del cibo soste (...)

21Il Mufpp, annunciato nel febbraio 2014 al summit C40 di Johannesburg, prese concretamente forma nei mesi successivi e fu messo a punto nel febbraio del 2015 in un successivo incontro a Londra, dove si decise circa l’ulteriore inclusione di standard e indicatori nel protocollo.36 Alla guida dell’elaborazione del documento fu posto un advisory group formato da molte note organizzazioni internazionali attive nel campo della tutela dell’ambiente, mentre la sua redazione venne affidata a un team tecnico composto da esperti internazionali di problematiche connesse al cibo. Molti dei quadri senior della FAO che si erano tempo prima occupati del progetto Food for the Cities vennero attivamente coinvolti in questa fase e presero parte all’elaborazione del testo, occupandosi anche in seguito di monitorare ed esaminare le esperienze delle varie città. A questa prima collaborazione destrutturata seguì poi, nel 2016, la firma di un vero e proprio accordo tra la FAO e il Segretariato del Mufpp, in presenza del sindaco Giuliano Pisapia e del Direttore generale della FAO Jose Graziano De Silva, con il quale l’organizzazione si impegnava formalmente a fornire il proprio supporto tecnico. Il Patto divenne così un importante risultato per la FAO stessa, visto il coinvolgimento diretto dei suoi vertici politici.

22Il documento così predisposto venne effettivamente firmato, nel contesto dell’expo 2015, da più di 100 città sparse in tutto il mondo, oltre a venire presentato dal Segretario generale delle Nazioni Unite, Ban Ki-Moon, in occasione della celebrazione della Giornata Mondiale del Cibo, e andò così a costituire una delle principali eredità dell’expo stesso, in grado di veicolarne una continuazione ideale per il futuro. Con la loro firma, i sindaci che lo hanno sottoscritto si sono impegnati volontariamente a lavorare insieme affinché i cittadini delle rispettive città possano beneficiare di sistemi del cibo locali più sostenibili, giusti, rispettosi dell’ambiente, sicuri, resilienti, inclusivi e in grado di fornire cibo sano e a buon mercato per tutti, in un quadro di generale rispetto dei diritti umani. Dopo il 2015, il numero di adesioni al Patto è andato continuamente aumentando e, a partire dalle 113 iniziali, arriva oggi a includere 209 città sparse nei vari continenti.

23Il Mufpp riprende e fa propri i 17 SDG dell’Agenda per lo Sviluppo Sostenibile. Rispetto al quadro di riferimento delle Nazioni Unite, e dopo un preambolo in cui è illustrato il ruolo speciale che le città sono chiamate a svolgere nel favorire lo sviluppo di sistemi del cibo urbani sostenibili, il Patto raccomanda l’adozione di 37 azioni miranti al miglioramento delle politiche urbane legate al cibo, le quali sono suddivise in 6 categorie principali: governance, diete e nutrizione sostenibili, equità sociale ed economica, produzione di cibo, rifornimento di cibo e distribuzione, spreco di cibo. Oltre a ciò, il documento introduce 44 indicatori sulla base dei quali è possibile esaminare e vagliare i comportamenti e i progressi compiuti dalle città aderenti, individuando i casi più o meno virtuosi. Il tutto è finalizzato a valorizzare il legame tra dimensione rurale e dimensione urbana e a stringere il rapporto tra produttore e consumatore.

  • 37 La FAO aveva già pubblicato nel 2013 un sistema di linee-guida e di valutazione dello sviluppo sos (...)
  • 38 L’efficacia di tali strumenti nell’ambito delle attività di city-networking e di cooperazione tra (...)

24Gli indicatori costituiscono una parte molto importante del Patto in quanto sono andati a costituire un vero e proprio sistema di monitoraggio e di valutazione delle performance, elaborato congiuntamente dagli organi del Patto di Milano e dalla FAO.37 Il cosiddetto MUFPP-FAO Monitoring Framework ha infatti lo scopo di tracciare l’evoluzione e i progressi nei food system delle città aderenti. I soggetti coinvolti nell’elaborazione pratica delle politiche urbane che devono rispondere agli indicatori del Mufpp e nella loro diffusione sul territorio sono vari e includono, oltre alle municipalità, attori della società civile, autorità pubbliche locali, enti di ricerca, coalizioni di città, organizzazioni filantropiche, agenzie delle Nazioni Unite. Gli indicatori, insieme ai Milan Pact Awards e agli altri strumenti intesi a incentivare i processi di imitazione e di scambio di best practices, inclusi i premi monetari e le menzioni speciali, costituiscono un apparato ideato per favorire la creazione di modelli normativi di riferimento a livello internazionale, al fine di istituire un processo informale di norm making.38

25Dal punto di vista organizzativo, infine, il Patto è governato da uno steering committee composto da 13 città appartenenti a differenti continenti (da Rio de Janiero a Seoul, da Nairobi a Toronto) ed è stato creato un Segretariato con sede presso l’ufficio del Sindaco di Milano, con la funzione di garantire il coordinamento di tutte le attività e di gestire le relazioni con le singole città, i vari network e i rapporti con le organizzazioni internazionali e le altre istituzioni. Allo stato attuale, le attività del Patto proseguono con vertici internazionali che riuniscono i sindaci delle città aderenti con cadenza annuale – a Roma (Sede FAO) nel 2016, a Valencia nel 2017, a Tel Aviv-Yafo nel 2018, a Montpellier nel 2019 – e con paralleli incontri su scala regionale.

Conlusioni

  • 39 Pluijm (van der) – Melissen 2007.
  • 40 Hocking 1999; Langhorne 2005.

26I recenti sviluppi nel ruolo normativo svolto dalle città, sia sul piano interno che su quello internazionale, hanno portato a parlare sempre più spesso di una crescente «diplomazia della città»39 e a riflettere sul fatto che, in realtà, la diplomazia sia una pratica esistente da ben prima la nascita degli Stati e, pertanto, difficilmente riducibile a strumento politico nelle mani dei governi nazionali. Nell’antichità, infatti, furono proprio le città a farsi protagoniste delle attività diplomatiche, con riferimento ad esempio alle antiche città-Stato greche sul modello di Atene o alle città-Stato dell’Italia rinascimentale. I Trattati di Westfalia sono spesso visti come punto di demarcazione del passaggio a forme di diplomazia più statali, o in cui l’azione dello Stato è divenuta prevalente. Durante il Novecento, tuttavia, gli attori della politica estera sul piano internazionale sono tornati a moltiplicarsi e a differenziarsi, con la nascita di numerose organizzazioni internazionali governative e non governative o di semplici associazioni di Stati. A ciò si è aggiunto più di recente il ruolo crescente che le città hanno ripreso ad assumere, accrescendo la propria influenza e i propri strumenti di soft power sul piano internazionale mano a mano che aumentava la loro concentrazione demografica, in parallelo allo svuotamento di molte aree rurali e all’abbandono delle campagne.40 Ciò a spinto alcuni studiosi a identificare nelle città l’unica unità socio-politica che è riuscita a potenziare il proprio ruolo nell’era della globalizzazione, secondo un processo inverso a quello che hanno vissuto gli Stati dopo la fine della guerra fredda. Dopo la fine del bipolarismo politico e militare e con l’avvento di profonde crisi economiche anch’esse globalizzate, gli Stati si sono rivelati sempre più incapaci di assicurare ai loro cittadini sicurezza e benessere attraverso le proprie politiche estere, spingendo altri soggetti a farsi avanti.

27Sarà necessario che la ricerca scientifica continui nei prossimi tempi a osservare e ad approfondire queste trasformazioni, sia sul piano internazionale che dei processi socio-economici e produttivi interni, per meglio conoscere i contenuti specifici delle urban food policies che stanno venendo elaborate da molte città in tutto il mondo e per meglio comprendere il contributo concreto che saranno in grado di apportare all’affermazione di un sistema di sviluppo più sostenibile sul piano globale. Ciò che qui ci si limita a evidenziare è per ora il fatto che le food policies favoriscono oggi indubbiamente il recupero della centralità del proprio ruolo normativo e amministrativo da parte delle città. A latere del citato evento Food 2030, organizzato dalla Commissione europea in Bulgaria nel 2018, nell’evento parallelo intitolato «Sistemi del cibo sostenibili per le città» organizzato da Milano, il comune milanese ha enfatizzato le ragioni per cui c’è assolutamente bisogno oggi di un approccio regionale europeo al problema dei sistemi del cibo che tenga in considerazione il punto di vista delle città. Per essere efficienti, infatti, le politiche del cibo, che a livello statale sono ancora viste come esperienze marginali e prive di business model replicabili, richiedono necessariamente il coinvolgimento delle autorità locali, così come per coinvolgere i diversi stakeholder, il cui ruolo può essere preso nella giusta considerazione solo da una prospettiva municipale. Inoltre, le città dimostrano di possedere allo stato attuale una comprensione molto vasta e complessiva dei problemi collegati al cibo, la quale può essere utilmente messa a frutto attraverso la diretta collaborazione con gli altri livelli di governo quali i network urbani, i governi nazionali e le politiche dell’Unione europea. In una logica di sussidiarietà orizzontale, le urban food policy offrono infatti oggi la possibilità di attribuire alle città un ruolo centrale nel riorientare i vari food system esistenti a livello internazionale, a partire dalla prospettiva di city-region food system (CRFS) cui appartengono.

28La diplomazia delle città è stata definita come l’insieme delle istituzioni e dei processi con cui le città, o i governi locali in generale, intrattengono relazioni con altri attori sul terreno della politica internazionale allo scopo di rappresentare se stesse e i propri interessi, mettendo in rilievo come questo tipo di attività diplomatica risulti pragmatica, professionale e in continua crescita, tanto da contribuire in modo significativo alla trasformazione dei processi diplomatici in corso. Esperienze come quella del Mufpp e di Cities 40 sono estremamente indicative degli strumenti e delle vie alternative attraverso i quali le città possono riuscire a costituire dei network che, fondandosi sulla diffusione e la riproduzione di best practices, diventano strumenti di cooperazione internazionale, di diffusione di modelli normativi e comportamentali e di uniformazione.

  • 41 Il processo d’imitazione di best practices innescato da network come il Patto di Milano sembra in (...)

29Le città più avanzate diventano in tal modo d’esempio e assumono la capacità di determinare il comportamento delle altre a livello globale, fissando standard internazionalmente validi e determinando quindi in modo sostanziale i contenuti del nuovo modello di sviluppo in fase di formazione. Questo processo di informale norm making sul piano dei CRFS è un fattore di importante innovazione delle dinamiche di cooperazione internazionale, i cui caratteri di pariteticità e democraticità tuttavia pongono oggi alcuni interrogativi a cui sarà necessario del tempo per rispondere.41 Inoltre, è già osservabile il fatto che le grandi città possano sfruttare una maggiore libertà di manovra rispetto ai singoli governi nell’opporsi agli effetti economici e politici negativi del neo-liberalismo e della globalizzazione. Esse subiscono infatti minori condizionamenti internazionali e osservano lo scenario geopolitico da un punto di vista diverso e più capillare rispetto a quello degli Stati, avulso dai classici concetti di aree d’influenza e relativamente svincolato dai più tradizionali strumenti di hard power. Sulla base di questa condizione di «liberi battitori», le città sono in grado di tessere stretti legami di cooperazione che prescindono dai rapporti di amicizia o inimicizia tra gli Stati a cui appartengono e, tutte insieme, riescono a condizionare e dirigere in modo sostanziale il dibattitto internazionale e i contenuti della cooperazione.

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Bibliographie

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Notes

1 Sulla possibilità di considerare il food come principio di organizzazione internazionale, ponendo il tema in rapporto alle più ampie dinamiche di sviluppo socio-economico internazionali – dall’evoluzione dei modelli di capitalismo alla trasformazione del modo di intendere le questioni ambientali e dello sviluppo sostenibile – si rimanda all’ampia letteratura relativa ai cosiddetti food regimes. Tra i lavori recenti che presentano un inquadramento generale del tema si possono ricordare McMichael 2017; Id. 2018; Bernstein 2015: H. Friedmann 2016; Corrado 2016; Magnan 2012; Atkins – Bowler 2001.

2 Morgan – Sonnino 2008.

3 Moragues-Faus – Morgan 2015; Morgan – Sonnino 2010.

4 Hertel 2015.

5 Sul tema si rimanda ai lavori editi da Atkins – Lummel – Oddy 2016; Angelo – Wachsmuth 2019.

6 L’idea di un recupero del controllo del cibo da parte di chi lo produce e lo consuma, a scapito delle aziende e delle multinazionali, ha trovato diffusione fin dalla metà degli anni ’90 con lo slogan di «food sovereignity». Sul tema si rimanda a Trauger 2015.

7 In ambito sociologico, la questione della rinnovata capacità di governo delle città ha conosciuto crescente attenzione da parte degli studiosi a partire dagli anni ’90, in parallelo allo sviluppo del filone di studi dedicati ai cosiddetti urban regimes. Si rimanda a titolo esemplificativo alle riflessioni di Clark 2001; Kantor – Savitch – Haddock 1997; Harding, 1997; Imbroscio 1997; Stone 199.

8 Blay-Palmer 2010. Sono stati messi in rilievo i rischi derivanti da una possibile divaricazione e crescente contraddizione tra l’azione internazionale condotta dalle città e quella governativa, che in teoria dovrebbe perseguire obiettivi più generali e nell’interesse dell’intera collettività nazionale. Anche il contesto legislativo interno e internazionale entro cui l’azione diplomatica cittadina viene condotta risulta molto più vago e impreciso di quello in cui operano gli attori statali. Cfr. Pluijm (van der) – Melissen 2007.

9 Sull’influenza della globalizzazione sull’evoluzione delle politiche del cibo la lettura è vasta. Si rimanda ad es. a Ochoa 2012; Braun (von) – Dìaz-Bonilla 2008; Hawkes 2007; Quain 2017; Sassen 2006.

10 I sociologi Boltanski ed Esquerre hanno interpretato il fenomeno come un modo diverso di attribuire valore ai beni, sviluppatosi nelle società a capitalismo avanzato in fase di deindustrializzazione. Cfr. Boltanski – Esquerre 2017. Sul ruolo dei mercati cittadini, in particolare, si rimanda a Machell – Caraher 2012 e Smith 2012.

11 Roiatti parla a questo proposito di un nuovo patto tra città e campagna che prende forma in iniziative quali il ritorno dei mercati, le forme di consegna a domicilio, nell’evoluzione dei consumatori in coproduttori o nella creazione di distretti e filiere. Cfr. Roiatti 2011.

12 N. Rosenau 1990; Counihan, Siniscalchi 2014.

13 Eckardt – Elander 2009; Duchacek – Latouche – Stevenson 1988.

14 Frey – Kunkel – Unger 2014; 70 anni della FAO. 1945-2015, Ufficio per Comunicazione Ufficiale della FAO, 2015.

15 Nel 2007 l’Associazione degli urbanisti americani ha elaborato una guida alla pianificazione alimentare locale e regionale per far sì che la programmazione politica tenesse in maggior considerazione la necessità di nutrirsi dei cittadini. Cfr. APA, Policy guide on community and regional food planning 2007.

16 Questo modello è ben delineato in Ilieva 2016. Cfr. anche Morgan 2014.

17 Londra si è ad esempio dotata di un primo piano strategico del cibo fin dal 2006, che nel 2011 è stato rafforzato con una serie di misure a sostegno dell’agricoltura urbana e peri-urbana inserite nel London Plan. Egualmente Vancouver è ricordata come una delle prime città a dotarsi di una food charter che mirava ad incentivare il consumo di prodotti locali e lo sviluppo dell’agricoltura urbana e peri-urbana. Cfr. Roiatti op. cit.

18 Pinstrup-Andersen, 2007.

19 Alcuni esempi in Zeeuw – Drechsel 2015.

20 Si veda ad esempio Nuvolati 2018; Bonavero – Dematteis – Sforzi 2020; Branduini – Perrin – Nougarèdes – Colli 2019; Brand – Bricas et al. 2019; Magarini – Porreca, European Cities Leading in Urban Food Systems Transformation: Connecting Milan and FOOD 2030, 2019.

21 Sui contenuti dell’Agenda si rimanda alla vasta documentazione ufficiale pubblicata sulle pagine delle Nazioni Unite: https://www.un.org/sustainabledevelopment/

22 Per la descrizione dei contenuti e delle attività condotte dall’Unione Europea nell’ambito dell’iniziativa Food 2030 si rimanda al sito della Commissione ad essa dedicato: https://ec.europa.eu/research/bioeconomy/index.cfm?pg=policy&lib=food2030

23 In riferimento alle attività condotte dalle istituzioni europee nel contesto della EU platform on food losses and food waste si rimanda al sito della Commissione ad essa dedicato: https://ec.europa.eu/food/safety/food_waste/ eu_actions/eu-platform_en

24 Sulle caratteristiche dell’agricoltura urbana cfr. Zeeuw – Drechsel op. cit; Viljoen – Wiskerke op. cit.

25 Sul tema cfr. le ricerche raccolte da Pearson – Pilgrim – Pretty 2010.

26 Cfr. gli studi di Mougeot 2006 sul tema; Id. 2000.

27 In proposito si rimanda alle pagine dedicate nel sito istituzionale della FAO: http://www.fao.org/fcit/fcit-home/en/

28 Cfr. il relativo position paper della FAO: Food, agriculture and cities. Challenges of food and nutrition security, agriculture and ecosystem management in an urbanizing world 2011.

29 Il relativo database è consultabile dal sito della piattaforma: http://www.fao.org/urban-food-actions/en/

30 In proposito si vedano Anshell – Gash 2008; Boyle – Harris 2009.

31 Sul tema cfr. ad esempio Helstosky 2004.

32 È stato ad esempio ricordato il fatto che la dieta mediterranea sia stata riconosciuta come patrimonio dell’umanità dall’Unesco.

33 Cfr. Finn 2003.

34 Sulle attività del gruppo delle C40 si rimanda al sito dell’organizzazione: https://www.c40.org

35 Sulle caratteristiche del policy networking, Wienges 2009.

36 L’utilizzo di indicatori dei progressi compiuti nell’elaborazione di sistemi urbani del cibo sostenibili è un elemento importante per valutare il comportamento delle città. Sul tema si vedano anche Prosperi et al. 2015; Feenstra et al. 2005.

37 La FAO aveva già pubblicato nel 2013 un sistema di linee-guida e di valutazione dello sviluppo sostenibile applicato al settore del cibo e dell’agricoltura denominato SAFA: Sustainability assessment of food and agriculture. I suoi strumenti sono consultabili on-line nelle pagine della FAO: http://www.fao.org/nr/sustainability/sustainability-assessments-safa/en/

38 L’efficacia di tali strumenti nell’ambito delle attività di city-networking e di cooperazione tra municipalità è tema nuovo che meriterebbe specifici approfondimenti. Sul tradizionale sistema di governance per indicatori, così come sperimentato nell’ambito della cooperazione intergovernativa internazionale, gli studiosi sono ad oggi portatori di valutazioni discordanti. Cfr. ad es. Bezes – Chiapello – Desmarez 2016.

39 Pluijm (van der) – Melissen 2007.

40 Hocking 1999; Langhorne 2005.

41 Il processo d’imitazione di best practices innescato da network come il Patto di Milano sembra in effetti rispondere a uno schema d’irradiazione che, pur non essendo uni-direzionale, dimostra di muovere prevalentemente dall’area europea verso le altre aree del mondo e la capacità di questo sistema di rispondere alle diverse istanze sociali presenti a livello internazionale è questione che rimane da approfondire e continuare a verificare nel prossimo futuro.

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Pour citer cet article

Référence papier

Manuel Vaquero Piñeiro et Sara Tavani, « Food e relazioni internazionali: il caso del Milan Urban Food Policy Pact »Mélanges de l’École française de Rome - Italie et Méditerranée modernes et contemporaines, 132-1 | 2020, 237-248.

Référence électronique

Manuel Vaquero Piñeiro et Sara Tavani, « Food e relazioni internazionali: il caso del Milan Urban Food Policy Pact »Mélanges de l’École française de Rome - Italie et Méditerranée modernes et contemporaines [En ligne], 132-1 | 2020, mis en ligne le 30 décembre 2020, consulté le 13 novembre 2024. URL : http://journals.openedition.org/mefrim/7262 ; DOI : https://doi.org/10.4000/mefrim.7262

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Auteurs

Manuel Vaquero Piñeiro

Università degli Studi di Perugia - manuel.vaqueropineiro@unipg.it

Sara Tavani

Università degli Studi di Perugia - sara.tavani@unipg.it

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