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Recensions

Xufei Ren, Governing the Urban in China and India: Land Grabs, Slum Clearance, and the War on Air Pollution

Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2020, 188 p.
Sukriti Issar
Référence(s) :

Xufei Ren, Governing the Urban in China and India: Land Grabs, Slum Clearance, and the War on Air Pollution, Princeton, New Jersey, Princeton University Press, 2020, 188 p.

Texte intégral

1Dans cet ouvrage stimulant et innovant qui a notamment reçu un prix de l’Association américaine de sociologie, l’autrice Xufei Ren entreprend une analyse comparative de la gouvernance urbaine en Chine et en Inde. Les villes chinoises et indiennes sont les moteurs de développement économique de ces deux pays et de leur transformation sociale et politique. Alors que la Chine est souvent considérée comme un cas exceptionnel en raison de sa conjoncture unique combinant urbanisation rapide et changements fondamentaux dans la marchandisation des terres au cours des dernières décennies, l’autrice soutient qu’une comparaison avec l’Inde peut générer des perspectives fructueuses. De ce point de vue, l’Inde et la Chine diffèrent à plusieurs égards. En Chine, dans le cadre d’un système fortement décentralisé, l’État local dispose du pouvoir décisionnaire pour élaborer des politiques. En Inde, l’État local est fragmenté et, malgré les amendements constitutionnels des années 1990, il n’a pas le pouvoir d’élaborer de nouvelles politiques, ce qui se traduit par un processus d’élaboration des politiques urbaines plus lent et plus contesté. Malgré ces différences, l’urbanisation dans les deux pays a de nombreux points communs : fortes inégalités, informalité, corruption dans la gouvernance urbaine et accaparement des terres.

  • 1 En Chine, les « villages urbains » sont une forme d’urbanisation dans laquelle d'anciennes terres (...)

2L’ouvrage suit une méthode innovante : plutôt que de comparer une ville indienne et une ville chinoise en se focalisant sur un seul secteur, il étudie trois domaines des politiques urbaines en utilisant trois « comparaisons par paires » de villes à chaque fois différentes. Cette démarche comparative guide la structure de l’ouvrage, qui est organisé en fonction de ces trois entrées thématiques s’appuyant sur des cas différents. Premièrement, l’autrice étudie l’acquisition de terres à Wukan dans la province de Guangdong (Chine) et à Singur au Bengale-Occidental (Inde). Ensuite, l’autrice analyse le réaménagement urbain en comparant les « villages urbains »1 de Guangzhou aux bidonvilles de Mumbai. Enfin, la pollution de l’air mobilise les cas de Pékin et Delhi. À partir de cette méthode, l’argument clé de l’ouvrage est que la Chine suit un système de gouvernance territoriale, tandis que l’Inde suit un système associatif. La gouvernance urbaine de la Chine s’articule autour d’institutions territoriales telles que le système d’enregistrement des ménages (hukou), la propriété collective de la terre dans les zones rurales et le système d’évaluation des cadres qui récompense les fonctionnaires locaux pour leurs performances économiques. Par contraste, celle de l’Inde se caractérise par un État local faible qui nécessite la création d’alliances, de coalitions et de réseaux changeants entre les acteurs de l’État, du secteur privé et de la société civile. À partir d’un travail de terrain et les entretiens menés dans les deux pays entre 2013 et 2019, l’autrice montre de manière convaincante que ces deux régimes d’élaboration des politiques urbaines s’appliquent aux différents domaines politiques étudiés.

3L’ouvrage commence par aborder les politiques de classification urbaine et de désignation des municipalités, dont l’évolution est retracée. En Inde, cette dernière s’accompagne de coûts et d’avantages. Si les gouvernements locaux des villes dotées d’un statut municipal peuvent gagner en pouvoir, en revenus et en autonomie, leurs habitants sont confrontés à des impôts plus élevés, à des réglementations plus strictes en matière de construction et à la perte des subventions rurales. En Chine, les avantages de la désignation municipale sont plus clairs, car les municipalités ont alors d’importantes compétences et la capacité de générer des revenus fiscaux grâce à la location de terres aux investisseurs privés (nommé land finance en Chine). L’implantation des migrants dans les villes chinoises est précaire. Au début des années 1960, l’État chinois a réduit la taille des villes en les renvoyant dans leurs foyers ruraux ; un processus qui se poursuit aujourd’hui avec des campagnes d’expulsion des logements informels, des sous-sols et des villages urbains. Le système d’enregistrement du hukou est une institution territoriale clé qui distingue les résidents urbains des résidents ruraux et peut « différencier, discriminer et exclure » (p. 30, notre traduction) ceux qui migrent des zones rurales chinoises vers les villes.

4Vient ensuite la première comparaison de l’acquisition de terres à Wukan (province de Guangdong) et à Singur (État du Bengale-Occidental). À mesure que les deux pays s’urbanisent, les zones rurales et périurbaines sont soumises à une pression croissante pour le développement de l’immobilier et des infrastructures. Wukan est un village de pêcheurs qui compte moins de 12 000 habitants. Situé à proximité de deux Zones économiques spéciales et de Hong Kong, il occupe une position géographique stratégique. Au fil des ans, le village a perdu une grande partie de ses terres en les louant à des investisseurs privés. En 2011, les habitants se sont mobilisés contre une proposition d’acquisition de terres en manifestant dans les rues. L’un des points de friction fût l’indemnisation : non seulement les compensations étaient systématiquement inférieures à la valeur du marché, mais une grande partie d’entre elles ne sont pas parvenues aux habitants et ont été empochées par le conseil du village. La couverture médiatique générée par les manifestants de Wukan a contraint l’État provincial à réagir. L’autrice note ainsi une logique territoriale dans la mobilisation à Wukan : les manifestants ont critiqué le conseil du village et la municipalité locale, et ont fait appel aux gouvernements provincial et central. Pour autant, ils ont refusé de collaborer avec des mouvements de protestation plus larges, et se sont concentrés sur l’acquisition des terres du village.

5L’autrice constate une mobilisation plus associative à Singur, au Bengale-Occidental. Ce territoire a été retenu par le parti au pouvoir, le Front de gauche, pour mettre en œuvre sa politique d’industrialisation du Bengale-Occidental. Le rôle des partis politiques et des tribunaux est important dans le cas de Singur, et plus généralement en Inde. Les villageois s’étaient mobilisés dès l’annonce du projet d’usine à Singur et s’étaient alliés au Trinamool Congress (TMC), le parti d’opposition de l’époque. Le soutien apporté par le TMC aux agriculteurs de Singur lui a permis de remporter les élections locales dans les villages, puis les élections à l’assemblée de l’État, brisant ainsi le règne du Front de gauche qui durait depuis près de trois décennies. Les tribunaux ont également été impliqués : La Haute Cour de l’État a jugé que l’usine était d’utilité publique, mais l’affaire a fini par être portée devant la Cour suprême après près de dix ans de conflit. Celle-ci n’a pas confirmé l’utilité publique, et a exigé la restitution des terres aux fermiers et aux propriétaires fonciers. Au final, les protestations à Singur ont eu des conséquences politiques plus importantes sur le gouvernement régional que l’affaire de Wukan.

  • 2 Les collectifs ruraux se sont constitués dans les sociétés villageoises depuis les années 1990. Le (...)

6Le réaménagement urbain, qui constitue le second type de politiques urbaines étudié, partage de nombreuses caractéristiques entre les cas de Guangzhou et Mumbai. Les deux villes se sont lancées dans un redéveloppement basé sur le marché, marqué par des projets retardés, des conflits à propos de l’indemnisation, ainsi que de l’exclusion des migrants et des locataires. Elles diffèrent cependant dans leurs logiques de développement qui, comme précédemment, suivent la même partition : territoriale dans le cas des villages urbains à Guangzhou ; associative pour le réaménagement des bidonvilles à Mumbai. Dans la ville chinoise, les institutions territoriales comprennent les sociétés villageoises, les conseils de village, les bureaux de rue, les propriétés rurales collectives et le gouvernement local. Le réaménagement du village urbain de Xiancun a été contesté par les actionnaires à part entière des sociétés villageoises et par les actionnaires partiels ou les migrants étrangers2. Les habitants se méfiaient des sociétés villageoises et les accusations de corruption n’étaient pas rares. À Mumbai, où l’État régional est responsable du logement, l’autrice enquête sur le réaménagement des « bidonvilles » ou des logements informels situés près de l’aéroport, qui abritaient près d’un demi-million de personnes. Cependant, comme les habitants des logements informels ne sont pas propriétaires fonciers, la question de leur indemnisation est ici plus floue, contestée, et négociée. La particularité du cas étudié par l’autrice est qu’il s’agissait d’un terrain appartenant à l’Autorité aéroportuaire de l’Inde, une agence du gouvernement central. Le réaménagement a donc impliqué de nombreuses parties prenantes (résidents, ONG de logement, tribunaux, partis politiques, gouvernement central et d’État, et promoteurs privés). Des coalitions mouvantes sont apparues au cours du processus qui, comme à Guangzhou, a été lent et a exclu certaines catégories de résidents. À Guangzhou comme à Mumbai, les critères d’éligibilité reposaient sur des dates limites liées à la durée de résidence dans la ville, ce qui a créé des droits différents en matière d’indemnisation et de réinstallation.

7Enfin, le troisième et dernier volet de l’ouvrage traite de la pollution de l’air à Pékin et à Delhi, deux des villes les plus polluées au monde. En Chine, la logique territoriale de la lutte contre la pollution atmosphérique confie aux gouvernements locaux la responsabilité des objectifs d’émission et de la qualité de l’air. Ces compétences sont également liées au système d’évaluation des cadres, qui récompense les fonctionnaires locaux qui atteignent les objectifs fixés. Les résultats globaux sont prometteurs compte tenu de la réduction constatée des émissions. En Inde, en revanche, les ONG environnementales ont travaillé dans une logique associative pour mobiliser le pouvoir judiciaire afin de contraindre l’État à agir. L’autrice affirme que dans un vide politique où l’application de la législation fait défaut en raison de plans fragmentés et de l’absence d’une autorité publique clairement désignée, le pouvoir judiciaire et les ONG environnementales apparaissent comme des acteurs clés. Si Delhi a remporté une première victoire en convertissant les véhicules publics du diesel au gaz naturel comprimé, les progrès sont depuis à l’arrêt. Les deux villes ont également des points communs : l’augmentation des tempêtes de sable, la pression des événements mondiaux (Jeux olympiques de 2008 à Pékin et Jeux du Commonwealth de 2010 à Delhi) et la pression de la population pour surveiller et signaler la qualité de l’air en temps réel. L’Inde s’inspire souvent de la Chine en matière de gestion de l’urbanisation rapide, de l’industrialisation et des capacités de l’État. C’est évident dans le cas de la qualité de l’air, sujet sur lequel Delhi a été à la traîne par rapport aux actions plus volontaristes de l’État de Pékin. Reste qu’aucun des deux pays n’a été en mesure d’équilibrer de manière adéquate la croissance économique et la qualité de l’environnement, que ce soit par une approche territoriale ou associative.

8L’ouvrage conclut en examinant les racines historiques de ces deux modes de gouvernance urbaine. Le mode de gouvernance territorial de la Chine est apparu dès la période impériale et a été adapté par les régimes successifs. Le modèle associatif de gouvernance de l’Inde est issu de la fragmentation et de la concurrence des dirigeants de la période précoloniale.

9Cet ouvrage ouvre plusieurs pistes de recherche prometteuses. Sur le plan méthodologique, en analysant trois domaines distincts, l’autrice fournit un exemple innovant d’urbanisme comparatif à la fois inter- et intra-national. Ren démontre, grâce à ses comparaisons par paires, que l’Inde et la Chine ont des histoires institutionnelles et des formes contemporaines de gouvernance urbaine divergentes (respectivement territoriale et associative) qui se retrouvent dans les différents domaines. Malgré ces différences, les villes indiennes et chinoises connaissent des résultats communs : informalité, accaparement des terres, pollution de l’air, projets bloqués, fortes inégalités, dépendance à l’égard du secteur privé, exclusion des locataires du redéveloppement. Pourrait-on donc en conclure que ces phénomènes urbains sont indépendants de leurs contextes institutionnels ? Le domaine pour lequel les différences entre les deux pays sont les plus nettes concerne la pollution de l’air – un résultat plus mesurable que l’informalité ou l’accaparement des terres – et pour lequel Pékin a obtenu de meilleurs résultats que Delhi en matière de réduction des émissions. De plus, le mode de gouvernance territoriale inclut des facteurs divers – une combinaison de facteurs plus exactement – qui ne pourrait pas se traduire directement en recommandations politiques actionnables. Dès lors, il aurait été fructueux de pousser les comparaisons plus loin, et d’exploiter davantage la méthode comparative et ainsi identifier, isoler ou exclure les facteurs déterminants.

10Par ailleurs, l’ouvrage donne à réfléchir sur les méthodes comparatives et les discussions relatives aux « Suds » qui ont pour but de décentrer la théorie urbaine, par exemple, en s’éloignant de schémas explicatifs basés sur le néolibéralisme ou le post-Fordisme. De ce point de vue, la base normative des droits de propriété en Chine et en Inde ressort comme un aspect important pour une théorie urbaine décentrée. En effet, deux des trois domaines étudiés par l’autrice sont liés à la propriété et sont interdépendants (réaménagement, acquisition de terres). Dans les deux contextes, les résidents et les propriétaires n’agissent pas en tant qu’agents individuels, mais par l’intermédiaire d’institutions spécifiques : la société coopérative de logement ou le conseil du village. À Mumbai, les « propriétaires » vivent dans des logements informels et n’ont pas de titre de propriété ; et à Guangzhou, ce sont les actionnaires villageois qui possèdent des terres collectives. Ces deux types d’occupation sont en quelque sorte « précaires », et se situent sur un continuum de tenure foncière à une certaine distance des droits de propriété individuels. Or c’est dans ces types d’occupation que vivent la plupart de la main-d’œuvre migrante des pays émergents. Ce sujet, pointé par l’ouvrage, exige donc une attention accrue dans les recherches à venir.

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Notes

1 En Chine, les « villages urbains » sont une forme d’urbanisation dans laquelle d'anciennes terres rurales appartenant à des collectifs ruraux ont été converties en structures bâties (logements, espaces commerciaux).

2 Les collectifs ruraux se sont constitués dans les sociétés villageoises depuis les années 1990. Leurs actionnaires sont différenciés selon la durée de résidence dans le village.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sukriti Issar, « Xufei Ren, Governing the Urban in China and India: Land Grabs, Slum Clearance, and the War on Air Pollution »Métropoles [En ligne], 33 | 2023, mis en ligne le 01 novembre 2023, consulté le 24 février 2024. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/10323 ; DOI : https://doi.org/10.4000/metropoles.10323

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Auteur

Sukriti Issar

Associate Professor, Centre de recherche sur les inégalités sociales (CRIS), CNRS, Sciences Po, Paris

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Droits d’auteur

CC-BY-NC-ND-4.0

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