1L’intercommunalité est-elle devenue un échelon où s’organisent, non seulement la conduite des politiques locales, mais aussi l’offre programmatique et le débat politique local à l’occasion des élections ? Dès leur propos introductif, les deux directeurs de l’ouvrage, les politistes Rémi Lefebvre et Sébastien Vignon, annoncent la couleur : « Les contributions réunies dans cet ouvrage montrent que le scrutin de 2020 ne conduit pas à une politisation beaucoup plus forte des enjeux intercommunaux » (p. 10-11). Celles et ceux qui pensaient ou espéraient que la réforme du scrutin intercommunal de 2014, associée à la montée en compétences des institutions intercommunales, permettrait d’en finir avec l’irresponsabilité électorale des représentants communautaires – entendue comme une absence de redevabilité électorale organisée à l’échelle intercommunale – devront continuer à prendre leur mal en patience. L’ouvrage actualise des résultats proches de ceux formulés dans des travaux antérieurs, dirigés par Rémy Le Saout et Sébastien Vignon (2015) pour les cas des élections municipales de 2008 et 2014. Il conclut sur la faible autonomisation et singularisation de l’offre politique et des campagnes électorales à une échelle intercommunale malgré quelques « tendances nouvelles et timides » : « les enjeux intercommunaux, bien que parfois plus explicites, n’en restent pas moins souvent subordonnés aux intérêts municipaux » (p. 12).
2L’intérêt de cette entreprise éditoriale ne s’arrête pas à ce constat. Chacune des contributions réunies dans l’ouvrage constitue un matériel précieux pour qui s’intéresse à la (dés)articulation entre l’espace du débat politique local et celui des politiques menées à la même échelle. Elles sont le fruit d’enquêtes réalisées par les membres du Collectif de recherche sur les élections municipales et intercommunales (CREMI), un groupe de chercheuses et chercheurs coordonné par les deux directeurs de l’ouvrage. Ce dernier est divisé en trois grandes parties. Il met en lumière à la fois les permanences de la dépolitisation électorale intercommunale, et des nouveautés observées dans l’offre programmatique et l’organisation de la compétition politique à l’occasion des élections municipales et intercommunales de 2020.
3La première partie s’attarde sur une « médiation nouvelle » des enjeux intercommunaux, plus visibles mais toujours subordonnés au scrutin municipal. À Amiens, Diane Delacourt et Sébastien Vignon décrivent une intercommunalité « mal identifiée » par les électeurs, à l’exception de ceux qui disposent d’« expériences en propres de la coopération intercommunale » (p. 39) construites en dehors du débat électoral. La contribution de Stéphane Cadiou et Clément Desrumaux porte sur le cas attendu de l’élection à la tête de la Métropole de Lyon, intéressant en raison de son découplage avec le scrutin municipal. Or, la mise en place d’une double élection permet certes à la scène politique métropolitaine de s’autonomiser, mais elle demeure « secondaire » (p. 84) par rapport à la campagne municipale. Dans le cas des autres métropoles où perdure un scrutin intercommunal affilié au scrutin municipal, Christian Le Bart montre que les ambitions intercommunales constituent toujours la chasse gardée des leaders politiques locaux les mieux dotés et qu’elles s’affichent comme un prolongement des aspirations municipales. Thomas Frinault prolonge l’analyse en proposant une typologie des stratégies politiques intercommunales des prétendants aux fonctions de maire de la ville-centre. Il confirme que la prétention au leadership métropolitain en plus du poste de maire n’est possible qu’à la condition de détenir suffisamment de ressources politiques locales.
4La deuxième partie de l’ouvrage porte sur le renouvellement de l’offre politique à l’occasion des élections de 2020 avec une focale sur le verdissement des programmes – les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jouent un rôle de chef de file dans la conduite des politiques environnementales locales – et le rapport qu’entretiennent de nouveaux profils de candidates et candidats au fait intercommunal. Christèle Lagier, Alice Mazeaud et Jessica Sainty montrent ainsi que le champ des compétences intercommunales en matière environnementale imprègne le débat municipal, sans pour autant que les candidats invoquent l’intercommunalité dans leur campagne. Si l’exercice des compétences environnementales est bien débattu, il est toujours ramené à un échelon communal. La contribution de Raphaël Challier détonne des autres chapitres tant dans le terrain d’étude que dans les temporalités observées : son enquête en milieu rural dans le Grand Est montre comment la controverse locale autour d’une politique communautaire de taxation des déchets tranche avec la dépolitisation courante des enjeux environnementaux au moment des élections municipales. Guillaume Gourgues, Vincent Lebrou et Jessica Sainty interrogent ensuite une autre nouveauté des élections de 2020, l’apparition de listes citoyennes et participatives, et leurs rapports variables à l’édifice intercommunal. Ils concluent à l’absence de discours commun des listes citoyennes sur l’intercommunalité, ainsi que sur le poids de l’institution et de son contexte local quant aux manières différenciées de faire campagne. Rémi Lefebvre montre enfin l’impossibilité pratique d’accorder une place centrale aux enjeux métropolitains, y compris pour les outsiders des élections locales. Il y a bien des tentatives de politisation et de mise en problème du déficit démocratique intercommunal chez certains acteurs politiques locaux d’Europe Écologie Les Verts et de La France insoumise. Mais, au nom d’une approche pragmatique de la compétition électorale, les campagnes et les offres programmatiques des candidates et candidats de ces partis confirment finalement la technicité présumée de l’institution métropolitaine. En somme, les candidates et candidats, y compris critiques de la gestion intercommunale, n’investissent pas le temps de la campagne comme un moment de sensibilisation autour du poids de l’institution intercommunale, anticipant la faible rentabilité électorale d’une telle démarche.
- 1 C’est-à-dire l’élection, par les conseillers intercommunaux préalablement fléchés sur les listes de (...)
5La troisième et dernière partie de l’ouvrage porte plus spécifiquement sur le « troisième tour »1 que représente l’élection à la présidence intercommunale. Il est un moment politique – un des rares – où l’intercommunalité est plus particulièrement mise en lumière dans les médias locaux. Ces derniers se focalisent alors souvent sur les « petits arrangements » (p. 20) et les intrigues qui dessine la composition des exécutifs intercommunaux. Jonathan Bocquet, Arthur Delaporte et Julien Fragnon reviennent d’abord sur l’investissement des partis politiques nationaux dans l’élection à la tête de la Métropole de Lyon, symptôme d’une politisation partisane accrue liée à l’évolution du mode de scrutin. Ils montrent un « retour des étiquettes » et des alliances de circonstance pour l’élection métropolitaine, guidées par l’échelon national, sans cohérence avec les arrangements noués entre partis au niveau municipal. Les auteurs concluent que l’élection de l’exécutif métropolitain au suffrage universel direct ne renforce pas la lisibilité du jeu politique local. David Le Bras détaille ensuite l’élection à la présidence de la Métropole de Grenoble : la volonté des partis de la gauche du PS d’affirmer une coloration partisane à la présidence métropolitaine est contrecarrée par la logique de coalition caractéristique du jeu politique intercommunal défendue par les maires de banlieue. Enfin Guillaume Marrel fournit des données quantitatives précieuses pour appréhender l’actualité du cumul des mandats locaux et le multipositionnement des élus communautaires. Elles viennent nuancer le constat d’une importance moindre de la compétition intercommunale, montrant comment la limitation des possibilités de cumuls verticaux (entre fonctions exécutives locales et parlementaires) tend à renforcer la place de l’espace politique intercommunal dans les stratégies de cumul des élus.
6L’ouvrage se conclut par une postface de Fabien Desage qui déplace la focale, en articulant la discrétion des enjeux intercommunaux soulignée dans l’ouvrage à l’incapacité des intercommunalités à redéfinir en profondeur les orientations des politiques locales. Cette postface extrait la (dé)politisation intercommunale de la seule dimension électorale qui constitue le ciment de l’ouvrage (p. 11). Cette dépolitisation est ici entendue comme une autonomie des prises de position des élus communautaires « vis-à-vis des intérêts sociaux ou a fortiori militants » (p. 310) constitués à l’échelle locale, qui a des implications concrètes dans la conduite des politiques publiques. L’invisibilité électorale intercommunale (partie intégrante de leur déficit démocratique) est posée par Fabien Desage comme une condition de l’affirmation de l’institution communautaire dans l’action publique territoriale, car elle préserve voire réaffirme la centralité du scrutin municipal. Ainsi, le ré-échelonnage intercommunal des politiques locales renforce l’éloignement des élus locaux de certains intérêts sociaux (en particulier ceux des ménages populaires). Il aboutit à une action communautaire peu susceptible de les considérer, et qui prolonge paradoxalement des inégalités socio-spatiales qu’elle est pourtant censée résorber. La faiblesse démocratique intercommunale apparaît comme un empêchement d’agir, car le confinement de l’espace politique intercommunal participe à resserrer l’espace des possibles en termes d’orientation des politiques publiques.
7Cette postface enrichit l’ouvrage en ce qu’elle livre en filigrane un regard critique sur la (dé)politisation intercommunale réduite aux seules dimension et temporalité électorales. En effet, si l’on acte l’hypothèse que les institutions intercommunales et métropolitaines constituent des « laboratoires de la post-démocratie » (Desage, 2019), le moment électoral est-il le plus propice à une mise en lumière et en débat du fait intercommunal ? En l’espèce, d’autres travaux ont montré que les dynamiques de mise en débat de l’intercommunalité devaient moins au seul moment électoral qu’à la contestation, par les maires, de réformes nationales d’élargissement et de renforcement de l’intercommunalité (Cadiou, Olive, 2015), ou de prises de décision jugées insuffisamment consensuelles (Mazeaud, 2022). De fait, les différentes contributions de l’ouvrage montrent bien que les compétiteurs politiques locaux de premier rang considèrent n’avoir pas intérêt à mettre l’intercommunalité en avant durant leurs campagnes. On peut alors envisager que le moment des élections n’apparaît pas propice à une politisation de l’intercommunalité, a fortiori par les candidates et candidats eux-mêmes. Et ainsi boucler la boucle : pour prétendre à une élection intercommunale, il faut occuper une position de pouvoir à l’échelon municipal ; en retour, pour occuper une position de pouvoir à l’échelon municipal, il ne faut pas (trop) parler de l’intercommunalité durant sa campagne.
8Peut-être faut-il désormais, pour dépasser ces débats, ne plus saisir la (dé)politisation intercommunale par le seul prisme électoral. Tout d’abord, afin de garder en vue qu’une multitude d’acteurs non élus sont déterminants dans l’affirmation progressive du fait intercommunal dans l’action publique : de l’appareil d’État aux fonctionnaires intercommunaux (Desage, Guéranger, 2011), en passant par certains experts (Galimberti, 2022) et acteurs économiques (Parnet, 2020) qui portent un discours pro-métropolitain. La (dé)politisation de l’intercommunalité peut alors être saisie par l’analyse des dynamiques de coalition ou de conflictualité – auxquelles participent les institutions intercommunales et leurs élus – qui débordent le seul espace de la compétition électorale (Pinson, 2010), et par l’identification des en intérêts sociaux dont elles sont le relais (Lévêque, 2023).
9Cela permet, entre autres, de rapprocher les travaux sur la (dé)politisation intercommunale des recherches sur la contestation du fait métropolitain dans ses dimensions économiques et politiques (Halbert, Pinson et Sala Pala, 2021). Il en est fait mention dans l’ouvrage, mais seulement au travers de l’investissement de listes citoyennes dans la compétition municipale. Il faudrait ainsi prolonger la question d’une distance renforcée entre société civile « organisée » et espace de production des politiques locales. En effet, si l’invisibilité politique intercommunale limite la critique de l’institution intercommunale, la critique du fait métropolitain s’exprime bel et bien. Est-ce à dire que cette discrétion de l’institution contraint les mouvements sociaux locaux à concentrer leurs attaques sur les « grands projets » et sur le référentiel d’attractivité économique que porte le développement métropolitain, et moins sur les modalités de fonctionnement du gouvernement intercommunal ? Et si des mouvements sociaux parviennent à « agir sur la Métropole » (Luce, 2024), quelles sont les conditions sociales de telles réussites, et en quoi le moment électoral constitue-t-il une fenêtre d’opportunité ou au contraire un moment plus particulièrement marqué de fermeture de l’institution ? Prolonger l’analyse de la politisation de l’intercommunalité en ce sens peut être décisif pour appréhender ce que l’institution fera – ou ne fera pas, alors que les EPCI sont des acteurs de premier rang sur des enjeux sociaux de première importance, comme la résorption des inégalités socio-spatiales et la conduite de la transition écologique.