1Voici un livre de facture originale qui aborde le thème brûlant de la transformation des agendas métropolitains. L’ouvrage pose à cet égard une question simple : assistons-nous actuellement à un dépassement des agendas orientés vers la croissance et l’attractivité ? L’« agir métropolitain », que les auteurs définissent comme « l’ensemble du paysage cognitif, des politiques publiques et des actions opérationnelles élaborées et engagées au nom du développement des métropoles par les acteurs publics locaux » (p. 9), serait-il en voie de redéfinition ? Quant à la facture de l’ouvrage, elle doit son originalité au fait que les matériaux exploités proviennent d’un dispositif de recherche-action : les trois auteurs ont en effet participé à une recherche-action en lien avec la municipalité de Roubaix entre 2015 et 2019, portant sur trois domaines d’action publique (emploi, immobilier d’entreprise et cadre de vie). Arab, Crague et Miot défendent une approche compréhensive consistant à se situer au plus près des acteurs et à prendre au sérieux leur capacité de réflexivité. Cette approche permet de montrer notamment que la critique de l’agir métropolitain a émergé dans les mondes de la pratique, autant que dans les mondes académiques et militants. Les propos qui structurent le livre sont donc autant le produit du travail d’analyse des chercheurs que des réflexions des praticiens. C’est assez rare pour être signalé, et salué.
2L’ouvrage, tout comme la démarche de recherche-action, part de la critique désormais bien connue des croyances des praticiens et des chercheurs en la prétendue surperformance économique des métropoles. Nourries notamment par la Nouvelle géographie économique (Thisse et Van Ypersele, 1999 ; Duranton et Puga, 2004), ces croyances ont largement fondé les politiques urbaines depuis une quarantaine d’années. Les métropoles étant plus performantes économiquement – du fait notamment de la concentration en leur sein des « fonctions rares » et des « emplois métropolitains » –, les politiques devraient à la fois viser la croissance urbaine et y attirer ces fonctions rares par des politiques d’équipement (facilitant l’accessibilité des centres urbains et les mobilités internes notamment) et de développement urbain et immobilier adaptées. Cet agir métropolitain, « 1.0 » pourrait-on dire, c’est ce que David Harvey (1989) appelait l’« entrepreneurialisme urbain ». Il a notamment trouvé sa « forme opérationnelle » (p. 17) dans les grands projets urbains.
3Or cet agir métropolitain et les croyances qui le fondent ne sont pas critiqués uniquement par les chercheurs (Bouba-Olga et Grossetti, 2015). La critique est également portée par les praticiens des politiques territoriales : selon eux, si les politiques de métropolisation ont pu produire des résultats spectaculaires en matière de transformations urbaines (retours en ville, requalification des espaces centraux, reconversion des économies métropolitaines, etc.), elles ont aussi généré leurs propres problèmes. La « métropole » est donc autant un « problème » qu’une solution : les politiques de métropolisation ont engendré des situations de « cohabitation entre un processus de crise et de métropolisation » (p. 140). Cette critique menée par les acteurs eux-mêmes est telle qu’elle est en train de produire, de manière « incontestable » selon les auteurs, « une bifurcation dont les voies ne sont pas encore stabilisées mais témoignent d'une ré-énonciation métropolitaine » (p. 23). Le « nouvel agir métropolitain » serait ainsi le fruit de cette bifurcation.
4Le premier chapitre revient sur trente ans de politiques en faveur de la métropolisation, en se focalisant sur l’exemple lillois. Pour les auteurs, l’affirmation de cet agenda articulé est contemporaine du renforcement de l’institution métropolitaine. Pour faire face à l’effondrement du système productif structuré autour des activités textiles, « élus et techniciens de la communauté urbaine ont explicitement misé sur la métropolisation et la mise en œuvre d’une gouvernance intercommunale de l’action locale » (p. 28). Cet agenda se traduit notamment par la décision de construire un quartier d’affaires, Euralille, dont on attend qu’il accroisse l’accessibilité internationale et qu’il redore l’image urbaine de la métropole nordiste. Deux autres politiques sont lancées pour contribuer à cette ambition métropolitaine : la politique des pôles d’excellence visant à organiser des polarités économiques d’excellence grâce aux contacts entre recherche et industrie ; la politique de la « ville renouvelée » visant à requalifier les grands ensembles et les quartiers mixtes typiques de la ville industrielle, afin de rendre leur paysage plus conforme aux standards métropolitains et de faire fructifier leur potentiel de valorisation immobilière.
5Ces interventions ont montré deux limites. D’abord, malgré les appels à « faire la ville sur la ville », consubstantiels de la rhétorique du projet urbain, force est de constater que ces politiques de l’agir métropolitain 1.0 ont un rapport plus qu’ambigu avec la ville « déjà là ». Deux éléments en font notamment les frais : les activités productives et les modes de vie et pratiques des populations présentes. L’imaginaire de la ville d’excellence a souvent conduit à faire de l’industrie, des activités artisanales et pratiques des catégories populaires, au mieux un impensé des politiques urbaines, au pire des résidus à effacer. Un cas typique est la tendance à favoriser l’accueil d’activités économiques sans grand rapport avec les niveaux de qualification des populations présentes. Prises dans cette contradiction, les politiques de métropolisation ont produit des résultats très contrastés en matière d’emplois et de développement économique. Car si la part des emplois de cadres des fonctions métropolitaines a augmenté, l’emploi peu qualifié s’est contracté, laissant une bonne part des habitants sur le carreau. La deuxième limite est la traduction spatiale de ce grand écart entre les objectifs de développement économique d’une part, et les ressources et besoins des populations des quartiers populaires d’autre part : ce sont surtout les zones centrales de la métropole et notamment la ville-centre de Lille qui bénéficient des créations d’emplois, alors que les communes plus excentrées et historiquement ouvrières, comme Roubaix, ne bénéficient guère du dynamisme métropolitain. On voit ici les limites des effets d’entraînement attendus du développement des fonctions et emplois dits métropolitains.
6Au final, la dynamique de métropolisation enclenchée est très sélective spatialement et socialement ; elle se fonde sur des logiques de valorisation immobilière derrière lesquelles les acteurs s’obstinent à voir du développement économique ; elle invisibilise des pans entiers de la population métropolitaine, et des pratiques sociales et activités économiques associées à ces populations.
7Les trois autres chapitres abordent chacun des trois secteurs d’action publique plus précisément examinés, en s’intéressant chaque fois à la manière dont les acteurs essaient de tracer des sillons alternatifs. Le deuxième chapitre porte sur les politiques d’emploi. Les auteurs commencent par rappeler, à l’appui des exemples de Lille mais aussi de Montpellier, que la situation de l’emploi dans les métropoles est loin d’être aussi idyllique que le discours « métro-béat » (ce ne sont pas les mots des auteurs) le laisse souvent entendre : des marchés de l’emploi très dynamiques coexistent avec des poches de sous-emploi et de situations d’extrême difficulté dans l’accès à l’emploi. Or les institutions métropolitaines tâtonnent encore dans la prise en charge de ce problème. Elles restent prisonnières d’une approche urbanistique et immobilière consistant à miser sur les effets d’entraînement des moteurs supposés que sont les projets urbains et les politiques d’accessibilité. La politique des pôles d’excellence de la Métropole de Lille, par exemple, est fondamentalement une opération d’aménagement passant par la création de ZAC (zones d’aménagement concerté) que les porteurs justifient par leurs effets supposés vertueux et quasi automatiques sur la création d’emplois, alors que le plus souvent ces emplois sont simplement déplacés. De même, les grands projets de transport sont justifiés par leur capacité à « fluidifier » (p. 65) la rencontre entre offre et demande d’emploi. Mais pour les auteurs, le problème de l’emploi dans la métropole et notamment dans sa partie la plus pauvre, la ville de Roubaix, « relève moins d’un problème de stock ou de création d’emplois, que d’un problème d’appariement entre offre et demande » (p. 67). Autrement dit, les emplois créés (ou déplacés) au sein de la métropole ne correspondent pas au niveau de qualification d’une partie de la population. Selon les auteurs, la généralisation des clauses d’insertion telles qu’elles sont expérimentées dans les projets liés à la politique de la Ville et la rénovation urbaine d’une part, et dans le développement des relations entre services métropolitains et les entreprises d’autre part, permettra aux politiques de l’emploi métropolitaines de se réinventer.
8Dans le troisième chapitre, ils abordent la question de l’immobilier d’entreprise. La construction de quartiers d’affaires est un élément clé de l’ambition métropolitaine telle qu’elle s’affirme à partir des années 1980. Toutefois, non seulement la production d’une offre d’immobilier tertiaire n’a pas eu les effets d’entraînement escomptés en termes de développement économique, mais, de plus, les surfaces produites sont aujourd’hui confrontées à des défis d’ampleur : obsolescence du stock (inadaptation aux nouvelles normes et à l’évolution des besoins des entreprises) et vacance (qui tend à devenir structurelle). Cette situation requiert de nouvelles formes d’intervention sur l’existant que les acteurs traditionnels du secteur (commercialisateurs, gestionnaires d’actifs propriétaires des bureaux) peinent à, ou refusent de prendre en charge.
9On voit donc émerger de nouveaux acteurs de la réhabilitation, de l’occupation temporaire ou de la reconversion des locaux à destination d’une nouvelle clientèle (comme des PME-TPE n’opérant plus uniquement dans le tertiaire) qui réinventent l’agir métropolitain dans le domaine. C’est le cas notamment dans le quartier de la Part-Dieu à Lyon où l’aménageur public s’est réinventé dans un rôle de recycleur de locaux tertiaires obsolètes. Les difficultés rencontrées dans la gestion du stock de bureaux sous-utilisés ou inutilisés conduisent çà et là les acteurs des politiques urbaines à remettre « en cause la survalorisation de l’immobilier tertiaire dans l’idéal métropolitain » (p. 96) et ouvrent la voie à une nouvelle catégorie de l’action publique, celle de la « métropole productive » censée faire davantage de place aux activités manufacturières, mais aussi artisanales, logistiques, de la maintenance et de la construction plus à même de s’apparier avec les qualifications des classes populaires métropolitaines. Par ailleurs, la meilleure prise en considération de ces activités productives dans les opérations d’urbanisme a pour but de freiner le transfert en périphérie de ces activités et de les maintenir à proximité des lieux de résidence de celles et ceux qui y trouvent un emploi. Toutefois, la réimplantation ou le maintien des activités productives en ville se heurtent à une série de problèmes : nuisances liées au bruit ou à la nécessité d’assurer l’accès à des véhicules utilitaires, conflits d’usage, difficultés de construction et de gestion immobilières qui font fuir les opérateurs. Dès lors, ce sont là encore souvent les opérateurs publics et parapublics qui compensent la frilosité du secteur privé pour inciter et inventer de nouveaux modes de production et de gestion des locaux productifs.
10Dans le quatrième chapitre, Arab, Crague et Miot abordent la thématique des politiques du cadre de vie, domaine d’action qui se consolide à partir des années 2000 à la faveur de la diffusion des théories de l’économie résidentielle (Davezies, 2008) et de la classe créative (Florida, 2002) qui ont en commun de faire de « l’attraction des flux humains […] une ressource essentielle pour le développement territorial » (p. 111). Les villes se seraient alors lancées dans une « course pour créer des avantages résidentiels comparatifs » (p. 112), d’où la vogue des projets urbains visant à la fois à effacer les stigmates de la ville industrielle et à satisfaire le goût des classes aisées pour l’authenticité de la ville « déjà là » et pour des espaces publics de qualité.
11En réalité, ces politiques du projet urbain et du cadre de vie reposent essentiellement sur la stimulation des marchés immobiliers. Et si elles ont permis la réhabilitation de certains quartiers, elles ont aussi eu un ensemble d’effets pervers comme l’éviction des populations les plus précaires du fait du renchérissement des prix immobiliers. Par ailleurs, elle s’est souvent faite sans véritable souci pour les enjeux écologiques. Surtout, ces politiques sont très sélectives spatialement, de sorte que la valorisation ne peut jamais bénéficier à l’ensemble des espaces constitutifs d’une métropole. Ainsi, dans la métropole lilloise, elles ont fort peu bénéficié à la ville de Roubaix. Pis, les opérations immobilières dans cette commune ont rarement trouvé preneur : ce sont ainsi des pans entiers du stock immobilier de la ville qui se sont retrouvés gelés après avoir été vidés, générant un paysage fait de friches et d’immeubles murés et enclenchant au final un cercle vicieux de dégradation du cadre de vie.
12Face à cet échec, les acteurs roubaisiens ont commencé à chercher des alternatives plus attentives à l’existant et aux habitants et plus réalistes du point de vue des possibilités d’activer des mécanismes de valorisation immobilière. Ces alternatives prennent peu à peu la forme de ce que les auteurs appellent un « urbanisme de gestion », consistant par exemple à privilégier le soutien aux propriétaires bailleurs ou occupants déjà présents, à améliorer la qualité des services (propreté, espaces et services publics, transports, parcs et jardins) rendus aux habitants présents, ou encore à s’appuyer sur les activités productives et commerciales existantes dans les quartiers.
13Il faut saluer la publication de cet ouvrage, non seulement parce qu’il est l’un des premiers à documenter les signaux faibles de l’évolution des agendas métropolitains, mais aussi parce qu’il fait une place aux capacités critiques des acteurs des politiques urbaines, évitant ainsi les postures trop faciles du surplomb et du dévoilement. Il a aussi l’avantage d’éviter les lectures finalistes et téléologiques qui donnent à voir les politiques urbaines comme portées par des intentionnalités très claires. On voit nettement ici qu’elles sont aussi le fait de tâtonnements et d’improvisations. Et ceci vaut aussi bien pour l’agir métropolitain 1.0, qui procède historiquement de la recherche de solutions à la crise urbaine des années 1970-1980, que pour sa version 2.0, qui sera elle aussi vraisemblablement faite de l’assemblage précaire de tentatives éparses pour dépasser les limites et dégâts précédents.
- 1 Même si ce dernier réfutait l’appellation « approche cognitive » (voir Muller, 2015).
14Au chapitre des remarques plus critiques, on pourra d’abord regretter que les auteurs ne définissent pas plus avant leur positionnement épistémologique et théorique. Dans l’introduction, ils situent assez rapidement leur travail dans l’approche dite cognitive des politiques publiques, mais sans guère développer, ni citer les auteurs les plus emblématiques de cette approche, et notamment Pierre Muller (2006)1. La notion de « paysage cognitif » (p. 10) reste, à cet égard, assez floue. On pourra aussi s’étonner qu’ils ne justifient pas leur démarche en référence aux travaux de sociologie de la critique développés autour de Luc Boltanski (2009), alors que la parenté est pourtant frappante. Les auteurs distinguent leur propre démarche, en préférant la notion de « cadre cognitif » à celle de « récit territorial » adoptée par Olivier Bouba-Olga (2019), laquelle leur semble être surplombante et donner à voir des acteurs piégés dans leurs représentations. L’approche cognitive, à l’inverse, ferait une place à la « réflexivité » des acteurs et éviterait le risque de bascule normative d’un récit (« métropolitain ») à un autre (« territorial »). On s’interroge aussi sur l’absence de référence à la tradition tourainienne de l’intervention sociologique, dans laquelle les sciences sociales ne visent pas uniquement à déplier et expliquer le réel, mais s’efforcent aussi de faire advenir ses potentialités les plus positives – ou, ici, de prendre « au sérieux les promesses qu’il véhicule » (p. 22). Toujours dans la même veine, il aurait été bon que les auteurs nous disent en quoi le dispositif d’enquête procède de cette approche de sociologie de l’intervention, de la critique et de l’approche compréhensive et cognitive.
15En deuxième lieu, on peut s’étonner d’un certain décalage entre, d’une part, un tel parti pris compréhensif et pragmatiste et, d’autre part, la tendance à relier les choix opérés dans les décennies précédentes à une sorte d’obsession pour la métropolisation. Tout se passe comme si, dans cette phase précédente, les acteurs avaient agi sans souci de réflexivité et de critique – « droits dans leurs bottes », pourrait-on dire. On peut aussi faire l’hypothèse que les choix en matière d’urbanisme, de développement économique et d’emploi ont été opérés selon une pluralité d’objectifs et d’orientations qui ne se résument pas à l’obsession métropolitaine. Les choix en matière d’urbanisme effectués à partir des années 1980, en particulier, ont vraisemblablement été motivés par la nécessité de tourner la page de l’urbanisme fonctionnaliste, tout autant que par une obsession de la croissance et de la course à la taille. Bref, on a tout intérêt à ne pas faire de l’ambition métropolitaine un spectre omniprésent (présent dans toutes les décisions) et omnipotent (capable de réduire à néant tout objectif concurrent). Inversement, si les auteurs donnent à voir de manière assez convaincante ce que l’on pourrait appeler des « signaux faibles » du nouvel agir métropolitain, on aurait aimé qu’ils livrent une réflexion sur le poids de l’inertie dans l’agir métropolitain et sur la manière dont les éléments du nouvel agir cohabitent avec les traces de l’ancien.
16Enfin, on peut être parfois mal à l’aise face à une tendance – pas tout à fait assumée d’ailleurs – à célébrer la commune comme échelle d’invention et de mise en œuvre du nouvel agir métropolitain (p. 19). Les auteurs tendent à reproduire une antienne un peu éculée faisant des institutions métropolitaines des échelles par excellence de déploiement du récit et des politiques de l’attractivité et du développement ; quand les communes, et celle de Roubaix notamment, seraient celle de la résistance. On retrouve cette tendance dans le chapitre 4 qui voit dans les signaux faibles d’apparition d’un urbanisme de gestion une sorte de revanche de l’acteur municipal sur les institutions métropolitaines (p. 130). On peut aussi penser que l’entrepreneurialisme n’a pas toujours eu besoin des métropoles pour s’enraciner et s’épanouir, et qu’il peut très bien s’accommoder du municipalisme le plus étroit.