Introduction

1Le peuplement apparaît comme un processus complexe d’interactions entre des effets de stock de logements et de mobilités résidentielles (Bourne, 1981) formant progressivement « un espace socio-résidentiel » (Lévy, 1998 ; 2003) contraignant et orientant les stratégies résidentielles des ménages. Les politiques publiques, à cet égard, tentent d’en orienter les logiques, de les influencer, voire de les contrôler et de les contraindre (Morel Journel et Sala Pala, 2012). L’action sur le peuplement est ancienne comme en atteste le cas des cités ouvrières (Desage, 1999 ; Jonas, 2003) ou du parc social (Chamboredon, Lemaire, 1970 ; Vieillard-Baron, 1998 ; Cornuel et Duriez, 1983). Elle l’est aussi dans les quartiers anciens. Ces derniers forment des territoires urbains particulièrement sensibles aux questions de peuplement. Depuis la période de rénovation urbaine des années 1960, l’intervention publique, dans ces quartiers, y est considérée comme « une forme particulière de changement social » (Coing, 1966), provoquant une éviction des catégories populaires et une montée progressive des classes moyennes. Bien que cette politique de rénovation urbaine ait été abandonnée, la question des transformations du peuplement des quartiers anciens et de ses liens avec les politiques publiques mises en œuvre demeurent.

2En effet, les politiques de renouvellement des quartiers anciens apparaissent tout autant comme des accélérateurs des changements sociaux. De nombreux travaux de recherche soulignent les effets sociaux de ces politiques (Veschambre, 2005 ; Semmoud, 2005 ; Authier, 1995 ; 1997). A cet égard, le concept de gentrification est bien souvent mobilisé (Bidou-Zachariasen et al., 2003). Le processus de gentrification se constituerait comme un mouvement d’éviction des catégories populaires par des logiques d’acteurs privés plus ou moins coalisés (entreprises, associations et habitants) en faveur d’un renouvellement urbain à dimension classiste (Smith, 2003 ; Rousseau, 2008) qui serait in fine accompagné par les pouvoirs publics. Cette hypothèse a été particulièrement révélée, outre des exemples américains (Smith, 1979a ; Smith 1979b), à Paris (Clerval, 2008 ; Clerval et Fleury, 2009) ou à Bruxelles (Van Criekingen, 2003). Dans ces deux villes, un ensemble d’instruments d’action publique semble concourir à la gentrification. Sous couvert de politiques de mixité sociale, la réhabilitation des quartiers anciens et ses instruments de politiques publiques (aides à la réalisation de travaux qualifiants, patrimonialisation, actions d’aménagement urbain) apparaissent comme un des principaux vecteurs d’upgrading social des quartiers.

3Cependant, cette vision gentrificatrice des politiques en quartiers anciens doit être discutée, notamment au regard de l’hybridation de cette politique avec la Politique de la Ville, ensemble de politiques et de mesures intersectorielles ciblé sur les quartiers en difficulté, qui s’est traduite depuis la fin des années 1990 d’abord avec les Grands Projets de Ville (GPV), puis avec le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) et enfin avec le Programme National de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés (PNRQAD). Les quartiers anciens représentent aujourd’hui près de 10 % des sites d’intervention de « la Politique de la Ville » (CES ANRU, 2011). Si les politiques de renouvellement des quartiers anciens semblent avoir joué un rôle dans la gentrification des centres des villes françaises, leur hybridation avec la Politique de la Ville, dont le principal objectif est de lutter contre « les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires » (loi 2003-710, art. 1) semble constituer un contrepoint à cette dynamique gentrificatrice. La question dont traite le présent article vise à comprendre dans quelle mesure ce type de politiques de renouvellement urbain permet de limiter les effets de changement social dans ces quartiers (Malochet et al., 2007) ou au contraire dans quelle mesure il consiste en une substitution des destinataires (De Certeau, 1994) de la Politique de la Ville au profit des classes moyennes et supérieures.

4Afin de répondre à cette question, nous nous appuierons sur une analyse de trois projets de renouvellement urbain en quartiers anciens et plus particulièrement sur les instruments d’action publique mobilisés par les collectivités locales, c’est-à-dire les « dispositif[s] technique[s] à vocation générique porteur[s] d’une conception concrète du rapport politique/société et soutenu par une conception de régulation » (Lascoumes et Le Galès, 2004). Notre focalisation sur les instruments s’inscrit dans une analyse fonctionnaliste où sont analysés les moyens d’action retenus, les caractères dont ils sont porteurs et qui influent sur la manière dont sont mis en œuvre les programmes (Linders et Peters, 1989). Dans ce cadre, nous étudierons les politiques de renouvellement de l’habitat ancien de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne, trois des premières villes à avoir expérimenté l’hybridation entre les politiques de renouvellement de l’habitat ancien et la « Politique de la Ville ». En effet, ces villes se sont engagées entre 1999 et 2001 dans cette politique dans le cadre des Grands Projets de Ville et ont bénéficié, en partie, de crédits expérimentaux préfigurant les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat de Renouvellement Urbain (OPAH-RU).

5En termes de méthodologie, au-delà d’une analyse statistique et urbaine des quartiers mis en contexte, nous travaillerons à partir d’un corpus documentaire détaillé, retraçant près de dix ans d’action publique (conventions financières, concessions d’aménagement, études pré-opérationnelles, documents de planification…). Ce corpus a été constitué lors de notre thèse de doctorat, effectuée dans le cadre d’une convention CIFRE avec la Ville de Roubaix. Si l’intégration au sein d’une collectivité donne un accès continu, privilégié et quotidien à la parole des acteurs, celle-ci transforme le chercheur en acteur du territoire, créant une série de biais avec la conduite des enquêtes de terrain (Alam et al., 2012), et rend difficile une démarche strictement comparative avec les autres terrains. En revanche, ce positionnement permet de recueillir une somme de documents d’action publique, allant des documents des études de définition des projets aux conventions-cadres des projets signés avec l’Etat. L’éventail des documents, ainsi que les entretiens conduits – même s’ils ne sont pas spécifiquement exploités ici –, permet de couvrir la période sur laquelle se déroule la politique de renouvellement de l’habitat ancien de ces trois territoires. Nous avons mobilisé des documents politiques, validés et délibérés par les conseils municipaux, privilégiant ainsi la décision et la mise en récit par le politique.

6Dans ce cadre, afin de répondre à notre problématique, nous reviendrons sur la question des politiques en quartiers anciens et leurs liens avec la gentrification (1). Dans un second temps, nous analyserons d’abord le positionnement urbain et social des quartiers anciens à Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne puis les objectifs des politiques dont ils font l’objet (2). Dans un troisième et dernier temps, nous étudierons les instruments mobilisés par les collectivités locales pour remplir les finalités choisies afin d’en analyser les logiques ainsi que les éventuels décalages avec les objectifs affichés (3).

1. La politique de renouvellement de l’habitat dans les quartiers anciens : une politique de gentrification ?

7Au regard de la littérature scientifique (Veschambre, 2005 ; Bidou-Zachariasen, 2003 ; Authier, 1997), de nombreux auteurs s’interrogent sur les liens entre les politiques de renouvellement de l’habitat ancien et le processus de gentrification. Nous souhaitons ici discuter, d’un point de vue théorique, l’existence de stratégies urbaines en faveur de la gentrification d’abord dans un contexte global (1.1) pour ensuite poser la question de la pertinence de ce modèle dans le cas français (1.2).

1.1. Les politiques de gentrification : une stratégie urbaine liée au modèle entrepreneurial

8Face à l’émergence de la globalisation économique et à la mutation du capitalisme vers un système d’accumulation flexible, les villes occidentales connaissent une transformation radicale de leurs stratégies urbaines se traduisant par une remise en cause du keynésianisme urbain. Dans ce cadre, les grandes villes européennes s’engagent dans la poursuite d’un objectif de croissance et de développement économique (Le Galès, 1993). Un modèle entrepreneurial se développe (Harvey, 1989) tant dans les agendas politiques poursuivis que dans le mode de gouvernement local. La « ville entrepreneuriale » s’articule, selon P. Le Galès, autour de trois éléments : « le discours de la concurrence et du marché, y compris en termes d’image et d’identité, la priorité politique accordée aux enjeux de développement économique et d’attraction d’investissements, de flux et de groupes sociaux favorisés, la transformation du gouvernement local vers des formes organisationnelles de type partenariat public-privé qui donnent aux acteurs privés un rôle important dans la définition de l’intérêt général de la ville » (Le Galès, 2003, p. 287). Cette « ville entrepreneuriale » se construit selon plusieurs stratégies, pouvant se combiner et s’hybrider.

9Dans le domaine économique, les villes recomposent leurs agendas autour des questions d’internationalisation (Berry-Chikhaoui et al., 2007 ; Soldatos, 1991), de compétitivité et d’attractivité (Ingallina, 2009). L’agenda urbain doit leur permettre de mettre en œuvre « une ambition globale sous-tendue par l’affirmation d’une identité forte » (Bouinot et Bermills, 1995) que peuvent traduire certains flagship projects (Harding et Parkinson, 1994). Cet agenda politique se fait au détriment des « class-welfare based systems of politics and parties » (Andrew et Goldsmith, 1998).

10Cependant, les stratégies centrées sur le développement économique, l’attraction, la captation et l’ancrage des investissements économiques ne sont pas suffisantes pour assurer le développement territorial. Progressivement, le renouvellement urbain et l’action sur le cadre de vie deviennent un nouvel axe central des politiques publiques, notamment parce que la ville doit « attirer le dollar du consommateur (…), doit apparaître comme innovante, excitante, créative, et comme une place sûre à habiter ou à visiter, où l’on peut jouer ou consommer » (Harvey, 1989 : 9).

11Cet axe en faveur du renouvellement urbain apparaît comme central dans les politiques urbaines récentes. Il s’inscrit dans une montée progressive du paradigme de développement territorial fondée sur l’attractivité résidentielle, notamment au travers des débats sur « l’économie résidentielle » (Davezies, 2008) et sur « la classe créative » (Florida, 2002). Dans les deux cas, les auteurs montrent que l’attraction des groupes sociaux aisés constitue une ressource centrale pour le développement territorial. Ainsi, L. Davezies considère qu’un modèle de développement territorial fondé sur l’attractivité résidentielle, grâce à la captation des revenus des ménages les plus dotés en capitaux économiques mais aussi des revenus liés au tourisme et aux prestations de retraite, offre « des effets multiplicateurs d’emploi et de revenus très favorables à la cohésion territoriale et sociale (Davezies, 2008 : 70) ». Quant à R. Florida, son analyse l’amène à provoquer un renversement dans l’analyse traditionnelle du développement territorial. Alors que l’attraction de nouveaux ménages a longtemps été considérée comme la résultante d’un dynamisme économique, il affirme que « regional economic growth is powered by creative people, who prefer places that are diverse, tolerant and open to new ideas ». S’appuyant sur une lecture ancienne des villes comme creuset de l’innovation, il indique que les stratégies urbaines promouvant une forte qualité de vie, valorisant la diversité, la tolérance et la créativité permettraient ainsi de capter les ménages « créatifs » et favoriseraient, en retour, le développement économique. Ainsi, le développement territorial ne réside pas seulement dans la captation des investissements économiques mais aussi dans la captation des flux humains socialement sélectifs. Ces théories, notamment celle de la « classe créative », font l’objet d’intenses controverses quant aux preuves apportées pour démontrer ce paradigme et quant à la pertinence du modèle (Tremblay et Tremblay, 2010).

12Quoi qu’il en soit, entre mutations du capitalisme et effets prescriptifs de la dite « théorie des classes créatives », la montée progressive de l’attractivité résidentielle comme levier de développement territorial amène de plus en plus les collectivités à entrer dans une compétition interurbaine afin de capter les flux humains de populations les plus dotés en capitaux économiques et sociaux. Cela les conduit à une course pour créer des avantages résidentiels comparatifs, comme la production d’une image positive ou celle d’un cadre urbain qualitatif. Dans ce contexte, l’agenda urbain bascule vers un renouvellement urbain socialement sélectif où il s’agit de favoriser l’attraction et l’ancrage en ville, et plus particulièrement dans les centres, des catégories sociales les plus favorisées qui contribuent, de par leurs professions et capitaux culturels à l’économie de la connaissance.

13Cet agenda urbain apparaît clairement comme une stratégie de gentrification (Smith, 2003). Le concept de gentrification prend sa source dans une étude de R. Glass (1964) sur les changements sociaux dans les quartiers populaires londoniens. Il se définit d’abord comme un processus de réappropriation symbolique, sociale et spatiale des quartiers anciens centraux des villes américaines et anglaises par les classes moyennes. Il s’est progressivement étendu à d’autres contextes et s’est diversifié (Clerval, 2008). Cependant, il demeure convergent et commun dans le sens de la réappropriation matérielle et symbolique d’espaces populaires par des classes plus aisées (Clark, 2005). Son explication est sujette à débats, notamment entre les théories du différentiel de loyers et de l’offre de logements (Smith, 1979a ; Smith 1979b) et celles des « nouvelles classes moyennes » (Ley, 1986).

14Si les deux explications peuvent se combiner, un changement qualitatif se produit au tournant des années 1990. De véritables modèles de politiques publiques semblent émerger dans les villes occidentales (Van Criekingen, 2003, 2008 ; Rousseau, 2008 ; Clerval et Fleury, 2009). De nombreuses villes, que ce soit aux Etats-Unis, en Europe mais aussi en Amérique latine, s’engagent dans des projets de renouvellement et de régénération des centres (Smith, 2003 ; Bidou-Zachariasen, 2003), témoignant du passage de la gentrification d’une anomalie à une stratégie urbaine globalisée. Ce changement de cap a été particulièrement explicite dans les villes anglaises, dans le cadre des politiques nationales d’Urban Renaissance et Housing Market Pathfinder (Collomb, 2006). Cette politique cherche à la fois à développer une gouvernance ouverte aux intérêts privés sous la forme des partenariats publics-privés et à favoriser les opportunités résidentielles pour les ménages aisés et le retour sur investissement des sociétés de promotion immobilière. Il s’agit pour les villes, accompagnées par le gouvernement, de développer des investissements publics dans les domaines du logement, des infrastructures et des espaces publics, propres à favoriser en retour le développement de complexes immobiliers résidentiels et commerciaux sur les friches de l’ère industrielle et la réhabilitation des parcs de logements anciens (Atkinson, 2005). Dans toutes ces politiques, des éléments apparaissent comme récurrents : le développement de la consommation urbaine, la mise en scène patrimoniale et culturelle de la ville, la production de logements, en neuf ou en réhabilitation, entièrement tournée vers les classes sociales supérieures (Smith, 2003).

1.2. Un modèle français de politique de gentrification ?

15Cependant, la question d’un modèle français de gentrification peut faire débat. S’il existe, il semble prendre racine dans un corpus d’objectifs et d’outils plutôt anciens devenant progressivement convergents.

16En effet, l’on sait depuis longtemps combien les politiques de renouvellement de l’habitat ancien ont été motrices dans la transformation sociale des quartiers centraux. Ces politiques ont favorisé l’entrée des classes moyennes dans les quartiers anciens, notamment celles issues des « nouvelles classes moyennes » (Bidou-Zachariasen, 1984) ainsi qu’une transformation sociale des quartiers, les faisant passer d’espaces populaires traditionnels (De Certeau, 1994 ; Coing, 1966) à des espaces embourgeoisés (Authier, 1995 ; Authier 1997 ; Malochet et al., 2007) marqués par des phénomènes de micro-ségrégations. Ces politiques de renouvellement de l’habitat des quartiers anciens ont été mises en œuvre à travers trois objectifs majeurs et stables dans le temps : le maintien de la population locale, l’attraction d’une nouvelle population, la requalification des logements et l’amélioration de la qualité résidentielle (René-Bazin, 2004 ; Tomas, 1985 ; Bonneville, 1985 ; Aballéa, 1987 ; Bourdin, 1983).

17La constitution de cette politique s’effectue sur plusieurs décennies à la suite de l’abandon de la procédure de rénovation urbaine des quartiers anciens et du lancement de procédures spécifiques de valorisation du patrimoine urbain. La procédure de rénovation urbaine mise en œuvre durant les années 1960-1970 visait l’actualisation, fondée sur les dogmes de l’architecture moderniste, des centres anciens des villes françaises. Délaissée officiellement en 1970 avec l’instauration de la loi Vivien, elle a été vivement critiquée et associée à des opérations de spéculation immobilière coûteuse socialement, économiquement et politiquement (Coing, 1966). La politique actuelle de renouvellement de l’habitat ancien se constitue de trois champs de politiques publiques qui s’hybrident peu à peu, au gré des expérimentations, constituant les axes cardinaux de cette politique publique (René-Bazin, 2004 ; Aballéa, 1987). Ces trois champs développent des instruments spécifiques s’imbriquant les uns les autres selon un degré plus ou moins prononcé de dégradation de l’habitat :

• les politiques patrimoniales et culturelles interviennent à travers les Périmètres Sauvegardés de Mise en Valeur (PSMV) et les Aires de Mises en Valeur Architecturale et Paysagère (AMVAP) dont les effets sont à la fois symboliques, au regard de la transformation d’image d’un parc de logements dégradés, économiques, au regard des défiscalisations offertes et immobiliers, au regard de la remise sur le marché des logements anciens anciennement vacants ou dégradés ;

• les politiques du logement constituent la pierre angulaire du dispositif de renouvellement de l’habitat ancien avec les aides à la personne mobilisées à travers l’outil de l’Opération Programmée d’Amélioration de l’Habitat (DGUHC, 2002). En effet, l’OPAH vise à recycler des logements dégradés via des aides aux propriétaires bailleurs ou aux propriétaires occupants. A ce volet incitatif s’ajoute le volet coercitif : l’Opération de Restauration Immobilière (ORI). Ce dispositif vise la réhabilitation globale d’un immeuble par la réalisation de travaux qualifiants déclarés d’utilité publique. Le couplage, avec les aides incitatives de l’OPAH-RU et les défiscalisations patrimoniales (AVAP), permet un réinvestissement par le marché privé et l’amélioration globale des conditions d’habitabilité des immeubles ciblés ;  

• les politiques de santé et de cohésion sociale à travers la lutte contre le logement insalubre et indigne. La question de l’insalubrité forme d’ailleurs la cause et la justification premières de l’opération publique. Dans ce cadre, le dispositif le plus utilisé est l’opération de résorption de l’habitat insalubre (R.H.I.), créée par la Loi Vivien de 1970. La RHI consiste en la démolition d’immeubles en insalubrité irrémédiable et l’expropriation du propriétaire au prix du terrain nu, défalqué des coûts de démolition. Ce dispositif, très coercitif et volontariste, se trouve contrebalancé par un usage futur du sol restrictif vers des programmes de logements sociaux (incluant désormais les programmes de logements en accession sociale). Les outils utilisés dans le cadre du renouvellement de l’habitat dans les quartiers anciens dégradés s’appuient aussi sur les dispositifs de lutte contre l’insalubrité de droit commun comme l’insalubrité remédiable et irrémédiable afin de favoriser soit un recyclage foncier, soit un recyclage immobilier. Dans la plupart des cas, pour les dossiers en OPAH-RU, une aide financière bonifiée est offerte aux propriétaires occupants ou bailleurs dont les logements se trouvent sous le coup d’un arrêté d’insalubrité remédiable (avec ou sans interdiction d’habiter).

18Au-delà de ces outils, les politiques aux effets gentrifiants prennent appui sur l’axe cardinal des politiques françaises du logement : la mixité sociale. Pour les politiques publiques, la mixité sociale traduit une nécessité : celle de l’entrée de ménages socialement plus favorisés dans les espaces populaires et précarisés et celle de ménages modestes dans les espaces où se concentrent les catégories sociales supérieures. Cependant, c’est avant tout une mixité sociale « par le haut » qui est mise en œuvre, c’est-à-dire l’ouverture des quartiers populaires aux catégories sociales favorisées. Elle est devenue un véritable outil des politiques locales de l’habitat (Deschamps, 2009) bien qu’elle soit l’objet de critiques anciennes et constantes (Chamboredon et Lemaire, 1970 ; Jaillet-Roman, 2005 ; Bacqué et Fol, 2008). Comme le montrent S. Fol et M.-H. Bacqué (2009), son usage varie et recouvre un ensemble de conceptions et de politiques différent selon les territoires. Ainsi, dans les communes de l’ancienne « banlieue rouge », les objectifs poursuivis au nom de la mixité sociale correspondent à :

• une diversification de l’offre de logements dans un objectif de favoriser les parcours résidentiels, notamment ceux d’accession à la propriété, et ainsi ancrer les populations les plus solvables ;

• une volonté d’attractivité résidentielle dans la mesure où la diversification de l’habitat doit permettre l’arrivée de population socialement différente et plus favorisée venue de l’extérieur et amorcer une reconquête socio-démographique ;

• une régulation du marché privé, notamment dans les territoires où les pressions immobilières sont les plus fortes et où il s’agit de contrecarrer certains des effets pervers des marchés privés du logement (surreprésentation des petites typologies, accession financièrement difficile pour les ménages) ;

• une lutte contre l’habitat indigne et l’assurance du droit au logement social dans le sens où la paupérisation demeure le phénomène le plus marquant de ces territoires ; il s’agit aussi de rééquilibrer spatialement les offres de logements sociaux et de supprimer les franges les plus insalubres des parcs de logements. Ce dernier élément est aussi un moyen de contrôler le processus de paupérisation en limitant les effets d’entrée des ménages les plus pauvres dans les parcs les plus déqualifiés.

19Dans ce cadre, selon A. Clerval et A. Fleury (2009), les politiques urbaines de gentrification se construisent à l’articulation des politiques de mixité sociale et d’une politique en faveur des quartiers anciens. Dans le domaine de l’habitat, il se produit une transformation de l’offre de logements par l’amélioration du parc ancien et le développement d’une offre de logements sociaux en remplacement de l’offre sociale de fait. Dans le domaine de l’aménagement, notamment à travers les OPAH, un embellissement généralisé de la ville est mis en œuvre par des actions de piétonnisation, de création d’espaces verts et de mise en valeur du paysage urbain. A ces dimensions urbaines et « habitat » s’ajoute une dimension symbolique constituée, dans le cas parisien, de l’affirmation d’une politique culturelle dont les équipements les plus emblématiques sont construits sur les fronts de la gentrification, puisqu’il s’agit de façonner les « paysages urbains que peuvent « consommer » les classes moyennes et les classes moyennes supérieures » (Smith, 2003 : 58).

20En somme, la question de l’existence d’un modèle de politiques publiques de gentrification semble se poser en France, notamment à travers la mobilisation de la politique de renouvellement de l’habitat des quartiers anciens. Celle-ci s’intègre dans une évolution des enjeux urbains, notamment le basculement vers l’entrepreneurialisme urbain. Cependant, dans le cas de projets en quartiers anciens menés dans le cadre de « la Politique de la Ville », cette visée gentrificatrice est-elle encore pertinente ?

2. Face aux problèmes des quartiers, une option gentrificatrice ?

21Afin de répondre à la question précédente, nous analyserons d’abord le positionnement urbain et social des quartiers anciens faisant l’objet de la politique de renouvellement de l’habitat ancien à Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne (2.1). Malgré les très forts effets de la crise multidimensionnelle générée par la désindustrialisation dans ces quartiers, nous verrons que ces derniers constituent, malgré tout, pour les collectivités locales étudiées, des sites stratégiques pour énoncer et développer une politique de gentrification formulée de manière euphémisée par la promotion d’une mixité sociale « par le haut » (2.2).

2.1. Les quartiers anciens, point de fixation de la crise de désindustrialisation des villes de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne

22Les quartiers anciens de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne sont confrontés à une crise sociale mais aussi urbaine dont l’intensité semble atteindre ou dépasser celle des quartiers de grands ensembles de logements sociaux de ces trois villes. Cette situation s’insère dans un processus de décroissance urbaine (Baron et al., 2010 ; Cunningham-Sabot et Fol, 2010 ; Martinez-Fernandez et al., 2012) qui touche ces trois villes, faisant des quartiers anciens les points de fixation d’une crise urbaine, sociale et économique systémique. Les effets de la décroissance dans les quartiers anciens se traduisent par deux effets conjoints : la déstructuration des tissus urbains sous les effets de la disparition des sites industriels intra-urbains mais aussi par l’activation d’une crise sociale et urbaine spécifique, concentrée dans le parc privé vétuste, faisant émerger l’archétype du quartier ancien dégradé.

23En effet, Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne forment des cas emblématiques de villes industrielles champignons (Duby, 1983 ; Hilaire, 1984 ; Jonas, 1994 ; Merley, 1990) qui connaissent une intense désindustrialisation à partir de 1968. Celle-ci se caractérise :

• par un recul très net de l’emploi au lieu de travail des ouvriers et de l’emploi de fabrication à l’échelle de l’agglomération ou de la ville-centre mais aussi par une dépendance industrielle qui perdure, l’industrie demeurant une fonction importante dans le tissu économique local ;

• par une croissance faible des services rendus aux entreprises ou des fonctions métropolitaines supérieures.

24Ainsi, seuls les secteurs économiques liés à la sphère publique et/ou aux services à la population connaissent une relative vigueur (Tomaney, 1994 ; Turok et Edge, 1999). Dans ce cadre, chacune des trois agglomérations connaît un processus de déclin de l’emploi ouvrier et/ou de fabrication inscrit dans la durée. Concernant l’emploi ouvrier, depuis 1968, ce sont 11 000 emplois qui ont été détruits au sein de l’agglomération mulhousienne, concentrés à 87 % à Mulhouse. Au sein de la métropole lilloise, 90 000 emplois ouvriers ont disparu depuis 1968, la ville de Roubaix ayant concentré 30 % de ces pertes. Dans l’agglomération stéphanoise, le recul de l’emploi ouvrier correspond à 41 000 postes. Ce recul s’est concentré à 67 % à Saint-Etienne.

25Au-delà de cette analyse quantitative, la désindustrialisation de ces villes se traduit par une marginalisation de leur situation économique dans le cadre français. En effet, comparées aux aires urbaines de plus de 200 000 habitants, les trois agglomérations montrent une absence de mutation économique n’accréditant pas la thèse de la désindustrialisation comme un processus de montée en gamme vers le tertiaire (fig. 1). La fonction de fabrication demeure centrale tandis que les services rendus aux entreprises et les fonctions métropolitaines supérieures accusent un retard important par rapport à la situation moyenne des aires urbaines françaises. Ainsi, ce tableau montre une marginalisation relative des trois agglomérations, particulièrement accentuée à Mulhouse et Saint-Etienne, au regard des fonctions économiques stratégiques de services rendus aux entreprises et métropolitaines supérieures. L’agglomération lilloise esquisse cependant un léger processus de métropolisation économique.

26Cette situation économique se traduit socialement par une explosion du chômage (fig.2), explosion accentuée dans les villes-centres qui apparaissent cumulativement touchées par la crise sociale née de la désindustrialisation. Malgré un taux de chômage déjà supérieur à l’échelle de l’agglomération de près d’un tiers par rapport à la moyenne française de 2007, les villes-centres connaissent a minima un chômage là aussi un tiers supérieur à celui constaté dans leurs agglomérations. Dans ce cadre, Roubaix et Mulhouse se présentent comme des territoires de concentration de la crise sociale née de la désindustrialisation tandis que Saint-Etienne apparaît dans une situation plus intermédiaire avec un chômage élevé des catégories populaires compensé par une présence plus importante de catégories intermédiaires et supérieures moins fragiles face au chômage.

27A cette situation économique et sociale difficile s’ajoute une situation démographique déclinante. Si les agglomérations continuent lentement à croître, les villes-centres connaissent une importante perte d’habitants. Ainsi, Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne ont perdu depuis 1968 entre 5 % et 25 % de leur population. D’autre part, si la faible croissance démographique des agglomérations s’explique en partie par un processus de périurbanisation, cette faible croissance cache cependant un solde migratoire négatif qui va en s’approfondissant que ce soit à l’échelle des villes-centres ou des agglomérations (fig. 3).

28Dans ce cadre, Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne connaissent un processus multidimensionnel d’affaiblissement économique, social et démographique concomitant, inscrit dans la durée, dans lequel les villes-centres apparaissent cumulativement fragilisées. En effet, ces dernières connaissent un processus de décroissance économique et démographique plus accentué que dans le reste de leur agglomération ainsi qu’une concentration tendancielle des effets de la crise sociale née de la désindustrialisation. On retrouve ainsi la définition du processus de décroissance urbaine (Martinez-Fernandez et al., 2012 ; Baron et al., 2010).

29Cette décroissance urbaine est encore accentuée dans les quartiers anciens ouvriers qui deviennent des points de fixation de ce processus d’affaiblissement structurel. En effet, les quartiers anciens connaissent une dégradation des trames urbaines, ayant pour traits principaux une dégradation et/ou une absence de mise aux normes des logements, une vacance non structurelle, le développement de friches urbaines et un affaiblissement des valeurs immobilières. En raison de la multiplication des friches, la forme urbaine produite lors de la période industrielle, en raison de son intrication entre habitat et industrie (Mons, 2009), se trouve fragilisée (Bonneville, 1975 ; Vanier, 1989). Ainsi, de nombreuses friches urbaines grèvent les quartiers anciens mulhousiens, roubaisiens et stéphanois, le processus de renouvellement urbain, pourtant relativement intense, n’ayant pas permis d’absorber l’ensemble de ces friches. A la dégradation de la trame urbaine s’ajoute la vacance des biens d’habitat, et plus particulièrement ceux datant d’avant 1949. Entre 60 et 95 % des logements vacants sont anciens. Ils sont surreprésentés par rapport à leur poids dans le parc de logements. La vacance dans les quartiers anciens de ces trois villes est 1,5 fois plus importante que celle constatée dans le reste de la ville et dépasse toujours 13 % du parc de logement.

30La vacance marque le paysage urbain et nourrit le développement d’une image dégradée de ces quartiers. Le marquage spatial de la décroissance a un effet dépréciateur sur l’investissement privé et sur les capacités de renouvellement de ces friches urbaines et du parc de logements. Les prix des logements anciens sont relativement faibles. En 2008-2009, ils s’établissent, pour un appartement ancien, à 1255 €/m² à Mulhouse, à 1394 €/m² à Roubaix et à 1570 €/m² à Saint-Etienne (AURM, 2011 ; Ville de Roubaix, 2012 ; EPURES, 2010). Les prix des maisons anciennes sont aussi plus faibles : de 120 100 € à Roubaix en moyenne, ils s’établissent à 162 500 € à Saint-Etienne et 185 500 € à Mulhouse. Les loyers sont peu importants : 8,7 €/m² à Mulhouse, 10 €/m² à Roubaix, 6,9 €/m² à Saint-Etienne soit des prix de marché bien inférieurs aux plafonds des dispositifs de défiscalisation. Les disparités sont fortes au sein de ces villes, les quartiers anciens se trouvant dans une situation plus déprimée que le reste de la ville. A Mulhouse (AURM, 2011), les prix des loyers oscillent entre 6,7 €/m² et 7,8 €/m² dans les quartiers Briand-Franklin-Fridolin et Vauban-Neppert tandis qu’une maison ancienne roubaisienne vaut, dans les quartiers anciens considérés, entre 60 000 et 120 000 € (Ville de Roubaix, 2012).

31Tant la vacance que l’affaiblissement des valeurs immobilières semblent favoriser la dégradation du parc de logements. L’inconfort, mesuré par le taux de logements présentant une absence partielle ou totale des éléments de confort minimum (baignoire, douche, chauffage), constitue un bon indicateur de la dégradation des parcs de logements. Les taux constatés dans les villes et les quartiers étudiés sont élevés, notamment par rapport à la moyenne française (1,4 %). Les quartiers étudiés présentent des taux supérieurs, voire très supérieurs à la moyenne communale. Ainsi, si l’inconfort à Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne concerne respectivement 3 %, 8 % et 3 % des logements occupés, cet inconfort dépasse 8 % dans le quartier mulhousien de Cité-Briand, 17 % dans le quartier roubaisien du Pile et 6 % dans le quartier stéphanois du Crêt-de-Roch.

32Au-delà de ces conditions matérielles, les quartiers anciens ouvriers connaissent des pertes substantielles d’habitants. Ils ont perdu entre 3 % et 10 % de leur population entre 1990 et 1999, avant que ne s’enclenche le processus de rénovation urbaine étudié. Enfin, ces quartiers témoignent d’une précarisation massive de la population locale. Malgré une hétérogénéité liée aux statuts d’occupation, les franges anciennes des parcs de logements de ces quartiers concentrent une population modeste, précarisée et immigrée, et ce d’autant plus dans le parc locatif privé ancien. Les ouvriers et les employés représentent entre 65 % et 82 % de la population active tandis que les cadres et les professions intermédiaires sont peu nombreux. Le taux de chômage touche massivement la population. Dans les quartiers anciens des trois villes, il est constamment supérieur à 16 % de la population active. Sept des dix quartiers anciens en rénovation urbaine présentent un taux de chômage supérieur à 25 % de la population active, soit un taux bien plus élevé que celui constaté à l’échelle communale (fig.4).

33Dans ce cadre, les quartiers anciens mulhousiens, roubaisiens et stéphanois apparaissent comme le point de fixation du processus de décroissance urbaine se caractérisant par un affaiblissement économique, social et démographique concomitant. Face à ces dynamiques territoriales, quels objectifs se donnent les collectivités locales à travers la mobilisation des crédits de la « Politique de la Ville » ?

2.2. Le construction d’un objectif de gentrification : entre justification par le recours à un discours décliniste et euphémisation des cibles

34En premier lieu, il est nécessaire de souligner que la dynamique des quartiers anciens que nous venons de décrire est reconnue par les différentes collectivités locales. Les documents fondateurs de l’intervention en quartier ancien témoignent de l’omniprésence d’un discours sur le déclin urbain. Ce discours est cependant marqué très profondément par la question des déséquilibres sociaux. Ainsi, malgré le poids de la désindustrialisation des territoires, les Villes de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne tendent à aborder les difficultés de leur territoire selon des focales d’analyse similaires : celle de la ségrégation socio-spatiale et d’une crise urbaine. Elles utilisent toutes des vocables et des expressions communes : la concentration de populations fragiles dans des espaces spécifiques et le renforcement des différenciations sociales des territoires. Cette question spatiale devient prédominante par rapport aux questions de chômage et d’exclusion même si cela tient, pour partie, à notre objet de recherche, l’habitat et le quartier ancien. Par exemple, les dossiers GPV déposés en Préfecture et délibérés par les communes justifient leur action sur ces espaces par la concentration et les écarts sociaux grandissants :

• A Mulhouse : « Parmi les territoires où les processus de déqualification sont à l’œuvre, les anciens quartiers populaires de Mulhouse occupent le premier rang, tant par leur dimension (environ 16 000 habitants) que par la gravité et l’accumulation des difficultés sociales et urbaines, qui présentent ici un caractère particulièrement aigu. (…) Autrement dit, la ségrégation spatiale, la ville à deux vitesses sont ici, selon les quartiers, réalité ou perspective proche. » (Préfecture du Haut-Rhin, 2001 : 6) ;

• • 1  Le GPV à Roubaix était construit de manière intercommunale, englobant l’ensemble de Lille Métropol (...)

  Au sein de Lille Métropole Communauté Urbaine1 : « Les écarts sociaux concernent d’abord les villes centres et les quartiers anciens de l’agglomération. (…). Ce diagnostic traduit une spécificité de l’agglomération de Lille Métropole : les villes anciennes qui ont porté le développement industriel du XIXème siècle, sont celles qui sont le plus en crise au plan urbain (friches, habitat insalubre ou ancien en mauvais état) et au plan social (concentration de personnes et de familles défavorisées). » (Préfecture du Nord, 2000 : 30) ;

• A Saint-Etienne : « Le diagnostic relatif à l’état social et économique de la ville de Saint-Etienne indique que les quatre quartiers du GPV sont en voie de paupérisation. Un vieillissement de la population, une aggravation des phénomènes d’exclusion, un parc de logements déficients et mal équilibré et une activité économique en reconstruction pourraient mettre en péril l’avenir de Saint-Etienne en termes d’équilibre urbain. » (Préfecture de la Loire, 2001 : 1).

35Ces citations témoignent d’une reprise des thématiques de « la nouvelle question urbaine » (Tissot, 2007 ; Tissot et Poupeau, 2005). C’est particulièrement le cas à Mulhouse où les documents reprennent in extenso la formule de D. Béhar sur la « ville à deux vitesses » (Béhar, 1995). La crise sociale est, dans ces villes, abordée selon un prisme spatial et ségrégatif. Outre l’évocation d’une forte pathologie spatiale, on constate la mobilisation de la thématique de l’évasion des catégories moyennes et supérieures, liée au processus de périurbanisation. S’il y a spatialisation de la question sociale, c’est parce que les quartiers et les ville-centres ne leur offrent pas de lieux d’accession à la propriété :

• « Le phénomène d’évasion des résidents de Mulhouse reste encore vrai aujourd’hui pour une population aux revenus intermédiaires et supérieurs, désireuse de passer à l’accession, mais à la recherche d’un cadre de vie que ne leur offre visiblement pas Mulhouse. » (Ville de Mulhouse, 2000 : 31)

• « Cette fuite des classes moyennes semble tenir à deux facteurs : (…) Tous les professionnels de l’immobilier s’accordent à souligner la rareté d’un habitat adapté pour les cadres ». (LMCU, 1999 : 38)

• « Le diagnostic relatif à l’état social et économique de la ville de Saint-Etienne indique que les quatre quartiers du GPV sont en voie de paupérisation. (…) En outre, un fort étalement urbain, un départ des populations aisées vers des zones périurbaines et la concentration des populations défavorisées, nécessitent le recours à des mesures importantes de remise à niveau sociale et économique des quatre quartiers précités. » (Préfecture de la Loire, 2000 : 1)

36Ces mouvements résidentiels fondent et légitiment, pour les villes, l’enjeu de la diversification sociale des quartiers. Ils constituent une des raisons pour lesquelles ces discours insistent autant sur la question du cadre de vie et de la qualité urbaine : le territoire de la ville-centre et les quartiers anciens n’auraient pas offert les aménités urbaines propres à ancrer et à retenir les « classes moyennes ».

37Dans ce cadre, face à ces dynamiques urbaines, les objectifs politiques retenus dans les différents documents fondateurs des projets de renouvellement de l’habitat des quartiers anciens témoignent de la formulation euphémisée et labile d’un projet de gentrification. Trois objectifs constants encadrent ces projets : le maintien des populations en place, la diversification de l’habitat et la valorisation patrimoniale. La formulation est transparente entre les trois collectivités (document 1). Ces objectifs sont peu ou prou les mêmes que ceux décrits lors des premières OPAH. A titre d’exemple, F. Tomas (1985) cite les objectifs de la politique d’amélioration de l’habitat de la Ville de Saint-Etienne adoptés en 1978 :

« 1°/ Maintenir la population de ces quartiers en améliorant le confort des logements et l’agrément du cadre de vie.

2°/ Attirer une population nouvelle afin d’éviter l’anémie de ces quartiers.

3°/ Sauvegarder le domaine bâti dans un état satisfaisant de maintenance, d’aspect et de confort.

4°/ Satisfaire les besoins sociaux qui jusqu’alors n’ont été que très partiellement et imparfaitement pris en compte. »

38Que ce soit dans les années 1980 ou dans les années 1990, les mêmes objectifs sont formalisés dans les villes de Grenoble et de Lyon, étudiées par J-Y. Authier (1995 ; 1997) ou par M. Bonneville (1985). Ainsi, selon J-Y. Authier, l’OPAH sur le quartier Saint-Georges dans le Vieux-Lyon, dans le but « d’endiguer la dégradation continue du quartier », vise à « revaloriser le cadre bâti (…), à transformer [son] image (grâce à diverses « actions urbaines d’accompagnement »), et, secondairement à améliorer les conditions d’existence des habitants en les maintenant sur place. » (Authier, 1995 : 110). Là encore, le maintien des populations en place, l’accent sur les réhabilitations qualitatives et la thématique du cadre de vie et l’arrêt du processus de dévalorisation immobilière du secteur de projet sont centraux. Il existe ainsi une claire permanence des objectifs, rejoignant les constats dressés par F. Aballéa en 1987 lors d’une évaluation des premiers dispositifs d’aide à l’amélioration de l’habitat

39Si l’intervention en quartier ancien, au titre de l’OPAH-RU, paraît poursuivre trois objectifs équilibrés en termes de peuplement, la question de la gentrification apparaît centrale. Elle forme le cœur du projet politique porté par les collectivités, tout en étant exprimée de façon euphémisée à travers la mobilisation de la thématique de la diversification de l’offre de logement et de la mixité sociale par le haut (Kirzsbaum, 2009 ; Deschamps, 2009).

40En effet, tant l’objectif d’amélioration qualitative de l’offre de logements que celui d’arrêt des dynamiques de dévalorisation concourent à la mixité sociale par le haut. L’objectif de développement d’une offre qualitative se présente comme une politique de l’offre fondée sur la réduction de la vacance et la réhabilitation coercitive. Il n’en soutient pas moins des actions destinées à « une autre population » ou à « de nouveaux arrivants » puisque ces actions passent par le développement de logements en accession à la propriété ou en locatif privé « qualitatif ». De plus, cette montée en gamme qualitative de l’offre se traduit, sans que cela soit indiqué, par un renchérissement du coût des logements, les rendant inaccessibles aux populations très modestes des quartiers considérés. Quant à l’objectif d’arrêt de dévalorisation des quartiers, il vise à capter de nouveaux ménages pour favoriser « la diversité », la « mixité », soit des ménages appartenant aux classes moyennes et supérieures peu présentes dans ces quartiers socio-spécialisés. Dans ce cadre, la mobilisation de la thématique de la mixité sociale est centrale pour justifier l’attraction de nouveaux ménages moyens.

41Cette analyse est renforcée par l’analyse des objectifs inscrits dans les conventions « Grand Projet de Ville » et « Projet de Rénovation Urbaine ». Les mêmes finalités demeurent : attraction de nouvelles populations et transformation de l’offre de logements. Cependant, l’euphémisation est moindre et le ciblage des populations apparaît plus explicite. Ainsi à Mulhouse, l’objectif du projet de rénovation urbaine en quartiers anciens est de convertir les fonctions résidentielles des quartiers. « [Le] projet mulhousien se décline comme suit :

• Briand a vocation à rester un quartier d’habitat populaire et retrouver une dynamique commerciale de proximité le long de l’axe structurant qu’est l’avenue Briand ;

• Franklin sera raccroché à la dynamique de l’hyper centre, avec un tissu commercial d’activités tertiaires dense sur et autour de la Place Franklin et une offre de logements intermédiaires et en accession destinés à des catégories moyennes ;

• Neppert poursuivra sa mutation vers un quartier résidentiel, en proposant une offre en locatif et en accession, intermédiaire entre le haut de gamme du Nouveau Bassin et l’habitat populaire de Wolf-Wagner. » (ANRU, 2006 : 10)

42Dans cette définition d’objectifs, l’offre de logements prévaut sur les cibles explicites de ménages. Seules les catégories moyennes, sans être définies, sont citées. Les objectifs, en termes de prix et de typologies, ne sont pas indiqués, illustrant le flou autour des politiques à destination des catégories moyennes. Si, à Mulhouse, la dénomination des cibles reste relativement euphémisée durant tout le processus de rénovation urbaine, ce n’est pas le cas dans les documents roubaisiens et stéphanois. A Roubaix, la convention du projet de rénovation urbaine fait référence, de manière quasi-transparente, aux gentrifieurs (Authier, 1995 ; Bidou-Zachariasen, 2003) ou aux classes créatives (Florida, 2002). Ainsi, les populations ciblées appartiennent aux classes moyennes, de surcroît fortement consommatrices de culture et de patrimoine, ce qui apparaît conforme au dogme de la diversification sociale. De manière quasi transparente, on retrouve le modèle des gentrifieurs au capital culturel élevé et aux marges de manœuvre financières plus faibles (Authier, 1997). Ainsi, la Convention financière du Projet de Rénovation Urbaine de Roubaix définit le projet « habitat » de la manière suivante :

« Le projet Habitat au cœur du PRU :

• le développement d’une attractivité résidentielle à Roubaix pour des populations nouvelles séduites par le patrimoine et l’offre culturelle et la fidélisation des classes moyennes naissantes. (…) 

• Réurbaniser les friches bien situées proches du centre-ville pour y attirer des ménages en recherche de « qualité de vie urbaine » et consommateurs de l’offre culturelle, qui renforceront durablement la chalandise des commerces du centre ;

• Renforcer l’attractivité des territoires d’appui du PRU pour une population nouvelle et améliorer les conditions de logement de la population existante. (…) » (ANRU, 2007 : 20)

43Enfin, à Saint-Etienne, la question de l’attractivité résidentielle apparaît au cœur du Projet de Rénovation Urbaine. La Ville entend résolument poursuivre une stratégie d’attractivité résidentielle face à une perte de 25 % de sa population vécue comme le signe d’un déclin de la ville. Un discours sur la nécessité de relever ce défi résidentiel se trouve dans l’ensemble des documents fondateurs de l’intervention en quartiers anciens.

44« Avec l’arrêt de l’extraction minière et le déclin de la grande industrie sidérurgique, la ville a dû affronter crises et restructurations massives de son appareil productif. (…) Si la Ville a su enclencher son repositionnement sur le terrain de la compétitivité économique, elle n’a pas encore pu rompre la spirale du déclin de son attractivité résidentielle (...). La perte de la population affectant la ville de Saint-Etienne est ainsi la marque de déséquilibres structurels qui sont allés s’aggravant, alimentés par une spirale où se mêlent dégradation du cadre urbain et paupérisation des populations résidentes. La précarité sociale et la dégradation de l’habitat se conjuguent pour alimenter une crise de l’urbain (…). Pour sortir de la crise structurelle qui affecte la ville-centre au sein de son agglomération en terme de déclin démographique et de perte de son attractivité résidentielle, la politique de rénovation urbaine doit viser la requalification simultanée des quartiers d’habitat social et des quartiers d’habitat ancien en centre-ville » (ANRU, 2005 : 3-4)

45Dans ce cadre, le renouvellement urbain vise avant tout à regagner des habitants. Cependant, aucun document délibéré ne porte la question de la diversification sociale comme un enjeu central. C’est à travers les études et des notes définissant le projet que la question de la mixité sociale par le haut est développée, trahissant cette orientation « gentrificatrice ». Ainsi, le service Habitat de la Ville de Saint-Etienne et le Groupement d’Intérêt Public du GPV rédigent une note à destination de l’ANRU décrivant le désir d’habiter dans la ville que les politiques conduites devront satisfaire. Ce désir d’habiter est le produit des éléments suivants :

• Un « désir d’ancrage identitaire : le logement agit comme signe social, c’est la façon de se présenter aux autres ;

• Un besoin de cocooning, de lieu sécure où l’on se ressource (protection contre les voleurs et les voyeurs, contre les agressions quotidiennes) ;

• Une forme d’aspiration à la tranquillité (dimension d’environnement reposant et d’entourage trié) (…). » (Ville de Saint-Etienne, 2003 : 8)

46Ce désir d’habiter apparaît comme l’entre-soi des classes sociales supérieures. Le désir d’habiter convoqué n’est pas celui des quartiers ouvriers (Coing, 1966) mais celui de populations en quête d’un voisinage à la fois respectueux et socialement valorisé. On y retrouve des thématiques proches de celles définies par M. Pinçon-Charlot ou B. Cousin dans leurs travaux sur les quartiers bourgeois ou ceux des cadres d’entreprises (Cousin, 2008 ; Pinçon-Charlot, 1992). Il est d’ailleurs intéressant de voir que le désir d’habiter apparaît impossible à satisfaire pour les catégories sociales défavorisées : « si le désir d’habiter existe pour toutes les catégories de population, il ne devient pas réalité pour toutes. Pour les populations défavorisées et les plus en difficultés (économiques, sociales,…), il n’y a pas de véritable choix, elles sont assignées au logement social (…). » (Ville de Saint-Etienne, 2003 : 9).

47Dans ces trois exemples, l’objectif de mixité sociale est mobilisé comme justification d’un projet de gentrification. Il y a bien une option gentrificatrice, certes euphémisée et labile, qui s’esquisse. Les catégories moyennes et supérieures deviennent les cibles des politiques publiques et ce, même en rénovation urbaine. Seule l’attractivité résidentielle, c’est-à-dire l’attraction de nouveaux habitants socialement plus favorisés, semble devoir permettre la restauration de la mixité sociale.Dans les objectifs énoncés, on constate une permanence de stratégies de gentrification dans les politiques de renouvellement en quartiers anciens, trahissant la résistance d’un modèle de politique publique français en faveur d’un « retour » des classes moyennes dans les quartiers urbains centraux ou péricentraux (Clerval, 2008 ; Veschambre, 2005 ; Semmoud, 2005). Si dans les orientations politiques, l’objectif de gentrification transparaît, dans quelle mesure est-il poursuivi dans les outils conçus et utilisés pour mettre en œuvre ces politiques ?

3. L’activation de la gentrification à travers les outils de renouvellement de l’habitat ancien

48Face aux objectifs énoncés par les collectivités, nous allons désormais analyser les différents instruments mobilisés dans le cadre strict des projets de renouvellement des quartiers anciens financés en Grands Projets de Ville ou en Projets de Rénovation Urbaine afin de voir dans quelle mesure les orientations choisies par les collectivités sont mises en œuvres et activées. Nous nous attacherons d’abord aux outils visant à instaurer un processus de diversification sociale (3.1) pour nous intéresser ensuite aux instruments cherchant à maintenir la population en place (3.2).

3.1. La diversification sociale : aménagement urbain et transformation de l’offre de logements

49Comme nous l’avons vu précédemment, les projets en quartiers anciens conduits par les Villes de Mulhouse, Roubaix et Saint-Etienne dans le cadre de la Politique de la Ville témoignent, dans la définition des objectifs, d’une orientation en faveur de la gentrification. Au-delà des objectifs énoncés, les collectivités locales vont développer des instruments spécifiques en faveur de l’activation du processus de gentrification. Deux vecteurs d’action principaux sont activés : la transformation de l’offre de logements et le changement de l’image de ces quartiers.

50Dans les trois collectivités, nous pouvons constater une volonté très nette de transformer l’offre de logements visant à instaurer une mixité sociale par le haut. Cette transformation de l’offre s’effectue en apparence à travers des optiques différentes selon les collectivités et selon les inscriptions en GPV ou en PRU. Ainsi, lors de la phase GPV, la transformation de l’offre de logement s’effectue quasi exclusivement à travers l’action de requalification du parc privé. Le développement de l’offre neuve y est quasi inexistante tout comme la production de logements locatifs sociaux (fig. 5). Si le passage en PRU permet le développement de logements sociaux, il provoque aussi le développement d’une offre neuve nettement orientée vers la diversification sociale.

51Concernant la programmation globale de logement, nous pouvons d’abord estimer qu’a minima entre 25 % et 50 % de l’offre neuve et réhabilitée est à destination de cibles de diversification sociale. Cette estimation se fonde sur la prise en considération des logements locatifs privés libres et intermédiaires ainsi que sur les logements neufs en promotion privée. L’accession sociale, le locatif privé conventionné social, le logement social et les propriétaires occupants ne sont pas pris en compte, même si, dans une certaine mesure, ces segments peuvent concourir à l’action de diversification sociale. A minima, l’effort de diversification sociale est toujours plus important que celui de production de logements sociaux (entre 18 % et 25 % de l’offre transformée). Des différences sensibles apparaissent cependant entre les trois communes : c’est à Mulhouse et Saint-Etienne que l’effort de diversification est le plus important avec 48 % et 54 % des logements pouvant être considérés comme des cibles de diversification sociale tandis que Roubaix apparaît plus en retrait (25 %).

52Afin de mettre en œuvre leurs objectifs détaillés de production de logements neufs, les collectivités vont user des instruments d’urbanisme opérationnel. Ainsi, à Mulhouse et Saint-Etienne, des Zones d’Aménagement Concerté sont développées. A Roubaix, plusieurs îlots sont donnés en concession d’aménagement à la Société d’Economie Mixte locale. L’inscription dans ces outils d’urbanisme opérationnel permet aux collectivités de contractualiser la programmation logements mais aussi de développer des projets de restructuration urbaine visant à transformer l’image des quartiers anciens. Des espaces publics sont requalifiés, des espaces verts sont créés, la forme urbaine des quartiers est transformée. Il existe une très forte corrélation entre les actions de diversification sociale et les actions d’aménagement urbain aboutissant à une forme de stratification sociale de l’offre de logement entre les différents quartiers anciens. Le ou les quartiers les plus proches du centre sont ceux où les actions d’aménagement sont les plus importantes et où l’effort de diversification sociale est le plus concentré (fig. 6). Ainsi, à Mulhouse, le quartier Vauban-Neppert concentre la promotion privée et l’accession sociale alors que le quartier Briand, devant « conserver sa vocation populaire » comme nous l’avons vu précédemment, n’accueille que du logement social. Le quartier Franklin est aussi dans une position favorable puisqu’au-delà des programmes neufs, l’ensemble des logements à loyers intermédiaires issus de l’ORI se situe dans son périmètre. Ces quartiers font l’objet respectivement d’une procédure de ZAC, avec la création de mails piétonniers et de places à l’articulation de nouvelles lignes de tramway (Franklin) et avec la création de cinq jardins successifs autour desquels s’organisent les nouveaux programmes de logements privés neufs (Vauban-Neppert). A Roubaix, la production neuve de diversification sociale est concentrée dans le quartier Epeule-Trichon, aux portes immédiates du centre-ville. Les sites choisis sont soit dans le centre-ville et peuvent profiter des actions d’aménagement réalisés précédemment (Trichon), soit se trouvent à proximité immédiate d’un nouveau parc urbain (Epeule). A Saint-Etienne, le Crêt-de-Roch, situé sur un site collinaire entre la gare et le centre-ville, est le quartier où se concentrent la production de logements neufs de promotion privée et les formes urbaines les plus diversifiées. Deux ZAC y sont développées. La première (Pointe-Appell-Nativité) a pour objectif de reconfigurer l’espace public, notamment à travers le percement de nouvelles montées visant à transformer ce quartier en « Croix-Rousse stéphanoise » (Ville de Saint-Etienne, 2008 : 11). La seconde consiste en la création du premier écoquartier stéphanois (Desjoyaux).

54A Roubaix, le système de subventionnement n’est pas tourné vers l’investissement locatif mais vers la propriété occupante. Cela tient au poids relativement important des propriétaires occupants dans les quartiers anciens roubaisiens. Ainsi, au regard de différentes conventions d’OPAH-RU, entre 66 % et 70 % des aides à l’amélioration de l’habitat sont orientées en faveur des propriétaires occupants. L’analyse du système des aides à l’amélioration de l’habitat permet de voir plus nettement cette orientation en faveur des propriétaires occupants, notamment appartenant aux classes moyennes. Le cœur du dispositif de subventions porté par les collectivités locales se situe au-dessus des plafonds de revenus imposés par l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH). Si lors de la première phase d’OPAH (2001-2004), le dispositif demeure progressif en fonction des revenus des ménages, lors de la seconde phase (2004-2008), les effets de plafonds de revenus sont quasiment lissés entre des propriétaires très modestes et les propriétaires éligibles aux plafonds majorés. Lors de cette dernière période, entre 70 % (pour les plus modestes) et 60 % (pour ceux éligibles aux aides du plafond majoré) des montants de travaux réalisés par les propriétaires occupants sont couverts par les différentes subventions publiques et ce, avant tout grâce à l’abondement des collectivités locales (fig. 8). Ainsi, le poids des cibles de diversification sociale devient plus élevé lorsqu’on intègre les propriétaires occupants. Tout comme à Mulhouse, il s’agit de développer une offre attractive, via les subventions publiques, pour une nouvelle population socialement plus favorisée.

56Ainsi, la programmation de logements à réhabiliter ou à créer présente une nette orientation en faveur de la gentrification. Il s’agit, à travers le parc ancien, d’attirer de nouveaux habitants en propriété occupante (Roubaix) ou de nouveaux investisseurs immobiliers propres à provoquer un renchérissement du marché et une réduction du parc privé social de fait (Saint-Etienne et Mulhouse). Ces orientations se mettent en œuvre à travers un système de subventionnement très avantageux qui vise à lisser la progressivité instaurée par les dispositions de l’Agence Nationale de l’Habitat (ANAH). Concernant le parc neuf, la programmation se centre sur l’accession sociale à la propriété et la promotion privée, notamment en inscrivant ces projets de logements dans des dispositifs d’urbanisme opérationnel permettant aux collectivités de contrôler la production. Se développe ainsi une stratification socio-spatiale de l’offre nouvelle où les quartiers les plus proches du centre-ville qui présentent le plus grand effort en matière d’aménagement sont ceux où se concentrent les programmes de diversification. Ainsi, les instruments d’action publique développés par les collectivités viennent mettre en œuvre les objectifs de gentrification retenus par les collectivités. Cependant, ces politiques ne sont pas uniformes, comme nous l’avons vu, et visent aussi à maintenir les populations en place. Dans quelle mesure les instruments d’action publique développés pour la conduite de cet objectif nuancent-ils cette forte orientation en faveur de la gentrification ?

3.2. Le maintien des populations en place : une action relativement limitée

57L’objectif du maintien des populations en place dans ces quartiers populaires repose sur deux processus conjoints : le relogement et la production d’une offre de logements abordables (sociaux ou assimilés sociaux). Dans les trois villes, les dispositifs sont présents, avec cependant des niveaux d’intervention très différents.

58Il en est ainsi du relogement. Dispositif très strictement encadré par l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine, conditionnant l’obtention des subventions dans les quartiers de grands ensembles de logements sociaux, ce dernier reste plutôt, dans les quartiers anciens, le parent pauvre de l’action publique. En effet, si le dispositif de relogement est très important et très développé dans les quartiers de logements sociaux à Mulhouse et intègre très strictement les dispositions règlementaires de l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine, celui-ci reste sommaire dans les quartiers anciens. L’absence de réelles réunions de suivi en témoigne. Seul un bilan annuel est produit, indiquant le lieu et le nombre des relogements réalisés. La question du reste-à-charge et du reste-à-vivre ne s’intègre qu’à partir de 2010, soit plus de trois ans après le passage du GPV au PRU. Sa réalisation est directement confiée à la société publique locale d’aménagement en charge du projet. Son suivi est purement quantitatif.

59A Saint-Etienne, le processus de relogement est plus encadré. Il fait l’objet d’une charte interpartenariale avec les différents bailleurs sociaux du territoire pour permettre aux ménages vivant dans les quartiers anciens d’accéder au parc social. Cependant, cette charte ne possède pas de réels objectifs quantitatifs ni qualitatifs de relogement. Seuls des moyens sont indiqués. Si des instances de suivi et d’animation du relogement sont développées, le suivi-animation reste aussi avant tout quantitatif.

60Ainsi, dans ces deux villes, le relogement consiste à « faciliter le déménagement des occupants pour permettre l’aboutissement des opérations de renouvellement urbain prévues dans le cadre du PRU » (Ville de Mulhouse, 2010 : 4). A Saint-Etienne, le relogement devient « une exigence opérationnelle » nécessitant de « régler les situations d’urgence », « d’accélérer les livraisons », « de persévérer dans le travail inter-bailleur et la dynamique générale de relogement » (Ville de Saint-Etienne, 2008 : 41).

61La situation roubaisienne est différente. La thématique du relogement est plus centrale. Deux dispositifs y concourent. Avant 2007, la question du relogement relative aux quartiers anciens est traitée d’une manière similaire à celle de Mulhouse et Saint-Etienne, c’est-à-dire directement par la société d’aménagement intervenant dans les quartiers anciens avec une faible évaluation effectuée par les collectivités. A partir de 2007, la Ville de Roubaix a institué un suivi très précis et très encadré du processus de relogement, lié au projet de renouvellement dans le parc ancien. Une charte de relogements « Quartiers anciens » a été développée sur le modèle des chartes de relogement produites dans le cadrede la rénovation urbaine des quartiers de grands ensembles. La Ville a souhaité s’appliquer les mêmes obligations de relogement que celles qu’elle met en œuvre dans le parc locatif social. Ainsi, chaque bailleur social doit reloger une partie des habitants issus du parc privé dégradé, et ce notamment dans le neuf. Les situations de mal-logement doivent être réglées et une attention toute particulière est accordée à la baisse du taux d’effort des ménages et à l’amélioration des restes-à-vivre. Dans ce cadre, des ateliers-relogements mensuels sont conduits afin d’analyser les dossiers des familles en attente de relogement.

62Afin de renforcer ce processus de relogement, la Ville de Roubaix a développé à partir de 2009 un dispositif communal intitulé « Parc privé conventionné ». Ce dispositif conditionne le versement de la subvention d’amélioration de l’habitat de la Ville à l’engagement du propriétaire bailleur à analyser trois propositions de relogement de ménages issus des priorités de la Ville et de ses partenaires (bailleurs sociaux, centres sociaux, centres d’hébergements, associations issues du mouvement du Droit au Logement). Les priorités retenues concernent les ménages touchés par une opération d’aménagement, par une situation d’insalubrité, de sur-occupation, de sortie d’hébergement d’urgence. Au cours des trois dernières années, près d’une quarantaine de ménages a été concernée par le dispositif (Ville de Roubaix, 2011).

64Au-delà de la production de logements sociaux, le maintien de la population en place peut aussi intervenir par la production d’une offre privée conventionnée sociale dont les niveaux de loyers sont proches de ceux du logement social (5,7 €/m²). Cette offre conventionnée sociale représente contractuellement entre 7 % et 25 % de l’offre à développer. Cependant, le conventionnement n’est que temporaire (9 ans), en lien avec les obligations des propriétaires bailleurs touchant des subventions. Au-delà, le conventionnement social peut être aussi détourné, comme la Ville de Roubaix l’a constaté. La Ville de Roubaix n’indiquant pas d’objectifs précis de production de tels ou tels types de logements réhabilités, 75 % des logements locatifs réhabilités l’ont été en conventionné social ou très social. Cette orientation très forte de l’investissement immobilier vers ce type de logements s’explique par la maximisation des aides pour ce type de loyers : 55 % à 57 % des travaux de réhabilitation pouvaient être financés par l’Etat et les collectivités locales. Cependant, au regard de loyers très inférieurs au prix de marché, les propriétaires bailleurs s’engageant dans la production de ce type de logements ont développé des logements de très grande taille afin d’atteindre des niveaux de loyers proches de ceux du marché. Ainsi, la majorité des logements de trois pièces développent des superficies supérieures à 85m², rapprochant les loyers d’un logement de 3 pièces de ceux du marché immobilier local. Dans ce cadre, si ce second levier pour développer une offre de logements abordables est propre à maintenir la population en place et éviter l’écueil de la gentrification, l’offre développée demeure temporaire et l’objectif contournable.

65L’analyse des instruments de maintien de la population en place révèle une relative rusticité et ce, particulièrement à Saint-Etienne et Mulhouse. L’engagement de la Ville de Roubaix dans le développement d’un dispositif spécifique de relogement dans le parc réhabilité témoigne d’une orientation plus forte de la commune en faveur du maintien sur place des populations les plus en difficulté. Si l’on prend en compte le fait que la programmation de diversification y est la plus faible, que la production de logements sociaux y est plus forte, on peut estimer que la politique de la Ville de Roubaix est hybride. On pourrait la qualifier de stratégie de mixité sociale. Elle se rapproche en effet plus des stratégies développées par les villes de la banlieue rouge que de claires stratégies de gentrification (Bacqué et Fol, 2009).

Conclusion

66En guise de conclusion, nous pouvons confirmer notre hypothèse, à savoir qu’il existe bien en France, et ce, malgré une inscription en « Politique de la Ville », des politiques visant à favoriser le processus de gentrification des quartiers anciens populaires. Cela s’inscrit dans l’émergence de politiques urbaines entrepreneuriales où la question de la captation des flux de populations ou de capitaux apparaît centrale. Cette orientation se traduit par la mobilisation des instruments du renouvellement de l’habitat ancien. Elle est poursuivie de manière euphémisée dans les cas étudiés. En effet, si les politiques de renouvellement de l’habitat ancien présentent des objectifs similaires à ceux développés dans les années 1980, elles diffèrent en faisant de la diversification sociale et la mixité sociale le cœur de l’action publique. Ces deux objectifs sont les points cardinaux de l’action publique, notamment afin de lutter contre ce qui est décrit comme un processus de ségrégation socio-spatiale.

67Au-delà, la gentrification apparaît favorisée par deux instruments d’action publique : un contrôle et un subventionnement des certains segments de l’offre de logements et une mise en projet urbain des quartiers anciens afin d’en transformer l’image. En effet, tant à Mulhouse qu’à Saint-Etienne, la programmation de logements, étroitement contrôlée par le système de subventionnement ou les instruments d’urbanisme opérationnel, vise à produire une offre de logements dont les prix de marchés sont supérieurs aux prix constatés dans les quartiers et à attirer de nouveaux investisseurs immobiliers. A Mulhouse, les logements labellisés pour leurs qualités énergétiques et environnementales sont un moyen de renforcer l’attrait de l’investissement locatif en permettant d’atteindre le seuil de défiscalisation « Malraux ». L’ensemble de la stratégie de la Ville de Mulhouse repose sur l’investissement locatif et met, pour cela, en place un système de subventionnement extrêmement avantageux pour les propriétaires-investisseurs. L’ORI est exclusivement mobilisée autour de cet objectif. A Saint-Etienne, l’approche est analogue. Si la question des loyers de sorties n’est pas abordée ici, c’est en partie parce que les prix des loyers conventionnés sociaux étaient déjà quasiment supérieurs aux prix des locations stéphanoises. L’opération est, quelle que soit la cible de loyers, bénéficiaire pour les propriétaires-bailleurs investisseurs. L’optique « travaux » adoptée favorise un niveau d’investissement suffisant pour profiter de la défiscalisation immobilière « Malraux » et être ainsi attractive pour des investisseurs. Dans ces deux villes où l’action sur le parc locatif privé a été centrale, on constate, au cœur de l’opération, l’arrivée d’un acteur spécialisé dans la défiscalisation : le Groupe Créquy Finance. C’est l’opérateur qui a acquis la majorité des logements « BBC rénovation » mulhousiens et des logements du Crêt-de-Roch à Saint-Etienne, témoignant de l’orientation de ces opérations en faveur de l’attraction des flux de capitaux.

68A Roubaix, la situation est différente concernant le marché immobilier locatif. Il est resté tendu, et avec des niveaux de loyers extrêmement élevés. Dans ce cadre, la stratégie pour le parc locatif privé consiste en son encadrement et dans le maintien de la population locale. La Ville, dans ce cadre, a cherché à maîtriser les loyers et à faire respecter le caractère conventionné des logements dans le cadre du dispositif de relogement « Parc Privé Conventionné ». C’est en revanche la propriété occupante qui apparaît comme le cœur de la politique de gentrification. La politique de subventionnement est centrée sur cette propriété occupante.

69Ainsi, les politiques de renouvellement de l’habitat ancien nous semblent être des politiques recherchant à la fois l’attraction de nouveaux ménages et l’attraction de capitaux immobiliers. On rejoint ainsi la lecture élaborée par N. Smith des processus de gentrification (1979a ; 2003) où le processus est défini certes comme un retour en ville des catégories moyennes et supérieures mais aussi comme un retour des investisseurs immobiliers attirés par un rent gap. Dans ce cadre, et au regard des instruments mobilisés en faveur du maintien de la population en place, se pose la question de politique de substitution des destinataires (De Certeau, 1994) de la « Politique de la Ville » au profit des classes moyennes. Cette orientation est bien évidemment problématique dans ces villes et quartiers durablement touchés par une succession cumulative de crises. Elle révèle, malgré des politiques locales réelles, une faible inventivité des collectivités locales pour résoudre leurs difficultés et une forte attraction pour sur des modèles de politiques transposables d’un contexte urbain à un autre alors que des politiques de mixité endogène, fondées sur les parcours résidentiels de la population en place, auraient pu concourir aux mêmes objectifs (Miot, 2012 ; Fol et Miot, à venir).