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Recensions

Pierre-Édouard Weill, Sans toit ni loi ? Genèse et conditions de mise en œuvre de la loi DALO

Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017
Franck Suazo-Martin
Référence(s) :

Pierre-Édouard Weill, Sans toit ni loi ? Genèse et conditions de mise en œuvre de la loi DALO, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2017.

Texte intégral

1S’il est un domaine d’intervention des politiques publiques dont les instruments législatifs scandent l’histoire de leur construction, c’est à n’en pas douter celui des politiques du logement. À ce titre, les politiques sociales du logement, à destination des personnes les plus en difficulté, ont connu une succession de lois structurantes de ce domaine depuis les années 1990. Construction d’un droit au logement (loi Besson de 1990), organisation du secteur associatif en charge de la maîtrise d’ouvrage d’insertion (loi MoLLE de 2009) et des circuits d’attribution/orientation (loi ALUR de 2014), sont autant d’inventions d’outils législatifs au cours des 30 dernières années. La loi DALO du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable participe de cette dynamique instituante. Le long d’un ouvrage structuré en 5 chapitres, Pierre-Édouard Weill nous livre dans son ouvrage une analyse de cette loi âgée de plus de 10 ans

2Le premier chapitre (« De l’invention du DALO ») s’ouvre sur la notion d’opposabilité qui est au centre du dispositif législatif. Il aborde de fait des questions de mise à l’agenda et de construction des problèmes publics, désormais bien connues de l’analyse des politiques publiques. Mais, pour montrer la complexité de ces processus, entre « publicité et discrétion », Pierre-Édouard Weill insiste sur les lieux de cette construction législative : il revient sur les premiers travaux en chambre d’expert, puis sur la diffusion et la saisie du problème par la classe politique. Il détaille comment les Enfants de Don Quichotte font « gliss[er] des revendications en faveur des sans-abris vers la défense des mal-logés » et lui donnent une « dimension universaliste » (p. 53). Dans la suite du chapitre, sont analysés les outils – administratifs, réglementaires – associés à la mise en œuvre de la loi. De ce point de vue, la délimitation de normes secondaires de l’action publique (procédures, définition rationnelle d’un public cible et des priorités) rejoint dans cette lecture des remarques fondamentales sur les transformations des modes d’action : multiplication des « magistratures sociales », recours massif au contentieux administratif, retour en force de l’État dans les politiques de peuplement, intégration du secteur associatif.

3Dans le second chapitre (« Les requérants DALO »), l’ouvrage se penche sur les personnes et les ménages qui ont recours aux dispositifs fournis par le DALO. C’est tout d’abord un portrait géographique, démographique et socio-économique qui est dressé au terme d’une analyse statistique rigoureuse. Des sources quantitatives permettent en premier lieu de cerner à grands traits la population des requérants, et sa répartition sur le territoire métropolitain. Mais P.-E. Weill ne s’en tient pas à exploiter des rapports d’évaluation : il établit des corrélations entre le nombre de dossiers déposés et les indicateurs du territoire vis-à-vis du logement (tension du marché, montant moyen du loyer, rotation du parc HLM). En second lieu, toujours à partir de données quantitatives, l’ouvrage dresse un portrait des ménages requérants en s’attachant à leurs caractéristiques sociales et économiques. La focale se concentre sur trois départements (Paris, les Yvelines et le Bas-Rhin) et donne à voir plus finement les dossiers déposés et les situations des familles. Les revenus, mais aussi la situation vis-à-vis de l’emploi, la nationalité sont autant de critères qui construisent un portrait diversifié du requérant DALO, loin du « portrait-robot » du ménage moyen qu’il serait tentant de présenter. Ce refus du portrait-robot se retrouve, en troisième lieu, dans la formalisation de profils-types. Trois groupes se dégagent par les écarts à la moyenne conduisant à des faisceaux de caractéristiques. Le premier groupe se caractérise par des situations de grande pauvreté et généralement d’absence de domicile fixe. Le second regroupe des personnes précaires, souvent issues de l’immigration africaine, dépendants d’un salaire faible et de prestations sociales instables. Le troisième groupe rassemble des ménages marqués par un « accident de la vie » (perte d’emploi, divorce, faillite, problème de santé). Dans une seconde section du chapitre, l’auteur prolonge l’analyse en empruntant des méthodes plus qualitatives, que l’on devine être des entretiens semi-directifs. Ce choix se justifie par le résultat : on y découvre des réalités que la statistique aurait échoué à montrer, en particulier la complexe relation de l’individu au droit et l’administration. On ne s’étonnera pas d’y retrouver des références aux travaux de Vincent Dubois sur les guichets des politiques publiques, ces lieux d’interface entre administré et administration, ainsi que ceux de Philippe Warin sur la problématique du non-recours au(x) droit(s).

4Dans une troisième partie consacrée à « La fabrique des dossiers », l’ouvrage donne à voir l’action publique dans sa dimension la plus « manufacturière ». Le terme de fabrique est mobilisé délibérément par l’auteur qui, envisageant les dossiers comme des produits intermédiaires, rend compte d’une rationalité quasi-industrielle qui se diffuse dans les objectifs et les pratiques de l’administration. P.-E. Weill rencontre toutefois la complexité des réseaux d’acteurs, notamment associatifs, dès lors que la production de dossiers apparaît aussi sus la forme d’une prestation de service. Poussant plus loin la métaphore, il emprunte les concepts de division (sociale et morale) du travail pour montrer les tensions qui structurent l’organisation interne de la fabrique des dossiers : tensions d’ordre psychologique, d’une part, engendrées par les représentations du travail d’accueil et du travail d’instruction de dossier, le second jugé plus valorisant que le premier ; tensions sociales, d’autre part, fondées sur la détention différenciée de la compétence juridique entre les acteurs de l’instruction et les requérants.

5Le quatrième chapitre de l’ouvrage (« L’espace du jugement ») revient sur la place du droit dans la loi DALO. Pour les acteurs en charge de l’application de la loi, le droit est d’abord la force qui justifie la réponse aux requérants, privés d’un logement. Il est ensuite une ressource, celle du droit administratif, mobilisable. Le chapitre s’ouvre sur une analyse critique de la formation des « commissions DALO », instances d’experts où représentants de l’État, des collectivités locales, des bailleurs privés et sociaux, ainsi que des acteurs associatifs traitent des dossiers DALO. En s’appuyant sur des observations de séances de commissions, P.-E. Weill montre l’appropriation différenciée des critères donnés par la loi et les divergences dans les représentations des différents acteurs dépassant d’ailleurs les simples frontières des « collèges ». Le chapitre se poursuit par une plongée approfondie dans l’univers juridique, à travers le contentieux du DALO au tribunal administratif. On y découvre des paradoxes complexes, concernant le positionnement des juges (tiraillés entre une posture juridique et une fibre sociale) ou les relations entre la massification des recours et la routinisation de l’exercice de jugement.

6D’une approche plus évaluative, le cinquième chapitre (« Qui a le droit… et à quoi ? ») s’attache à montrer les limites des outils du DALO. Les limites s’observent tout d’abord dans les méthodes même des commissions de médiation. La variation des méthodes est constatée, aussi bien dans l’espace que dans le temps – même si cette dimension est plus difficile à saisir. Ensuite, l’auteur rappelle les causes de l’insuffisance des mesures prises : elles sont à chercher tant dans l’incapacité de l’offre de logement, notamment social, à répondre à une demande toujours croissante et conduisent à précariser toujours plus les « publics prioritaires » à qui la loi DALO était principalement destinée. Enfin, la loi possède des effets pervers, dont le plus prégnant est la ségrégation socio-spatiale et la concentration de la pauvreté, qui accompagne ce ciblage des politiques sociales.

7Résolument pluriel dans ses méthodes, l’ouvrage de Pierre-Édouard Weill réussit le difficile exercice d’emprunter aux sciences politiques, à la sociologie et à la psychologie sociale les outils de sa démonstration. Il réalise, grâce à sa rigueur dans l’utilisation de ces méthodes, une socio-histoire de la loi DALO et offre une analyse des transformations de l’action publique et des politiques sociales du logement. Étayé par une bibliographie conséquente reflétant la diversité des inspirations de l’auteur, l’ouvrage aurait gagné à être enrichi d’une note méthodologique permettant de contextualiser les nombreuses données qualitatives du travail, ainsi que l’auteur s’est employé à le faire en ce qui concerne les données statistiques. Dans le même ordre d’idée, des données plus objectivées sur la composition des commissions DALO aurait enrichi les résultats de l’analyse socio-politique de ces instances.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Franck Suazo-Martin, « Pierre-Édouard Weill, Sans toit ni loi ? Genèse et conditions de mise en œuvre de la loi DALO », Métropoles [En ligne], 22 | 2018, mis en ligne le 25 avril 2018, consulté le 17 octobre 2018. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/5632

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Auteur

Franck Suazo-Martin

Doctorant au laboratoire EVS-RIVES et au Cerema Territoires et Villes, Lyon.

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