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En ville : politiques urbaines et perspectives critiques

Les impasses de la « ville néolibérale » : entre « rééquilibrage territorial » et « rayonnement international », les paradoxes de deux grands projets de renouvellement urbain dans les agglomérations de Lille et de Hambourg

The Pitfalls of the “Neoliberal City”. Between “spatial redistribution” and “international attractiveness”: the paradoxes of two great projects of urban renewal in the metropolises of Lille and Hamburg
Clément Barbier

Résumés

Tiré d’une comparaison de deux processus de développement urbain dans les agglomérations de Lille et Hambourg, cet article esquisse une critique de deux écueils que l’on trouve dans certains travaux sur la « ville néolibérale » sur la base de l’analyse inductive des contradictions de deux projets urbains qui peuvent faire écho à ce modèle de gouvernement des villes. Cette contribution traite de la manière dont l’Exposition internationale d’architecture de Hambourg (IBA Hamburg) et le projet de l’Union aux confins des communes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos combinent des objectifs de développement social local et de promotion de l’attractivité territoriale. Dans un premier temps, l’analyse socio-historique des projets permet de mettre au jour comment, en amont de leur lancement officiel, l’articulation de la catégorie de « quartier défavorisé » à celle d’« attractivité métropolitaine » n’a fait qu’infléchir un processus de tri social et symbolique des populations et des acteurs « légitimes » déjà à l’œuvre dans les programmes de géographie prioritaire antérieurs. Dans un second temps, l’étude de la mise en œuvre de l’IBA et de l’Union montre que l’attraction du capital s’est affirmée comme un objectif prédominant qui est néanmoins articulé à d’autres idéaux d’excellence, de bonne gouvernance et de justice spatiale de manière différenciée, selon les rapports de forces économiques, institutionnels et politiques qui structurent chaque champ du pouvoir local.

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Texte intégral

Introduction

1Au nom de la promotion de l’attractivité du territoire et de l’affirmation des métropoles dans la concurrence internationale pour capter entreprises, touristes, main-d’œuvre qualifiée et investisseurs immobiliers, les gouvernements locaux paraissent porter des politiques urbaines toujours plus centrées sur le soutien aux acteurs de marché. La financiarisation de la production de logements, la privatisation croissante du foncier et d’une série de services publics locaux comme la multiplication de grands projets participent de la disparition des espaces urbains habitables par les classes populaires. Dans le but de rendre compte de ces politiques urbaines socialement très sélectives, les principaux travaux de sciences sociales menés dans le champ des études urbaines les présentent comme le corollaire d’une nouvelle « ère néolibérale », et ce malgré la multiplication récente de critiques adressées au concept de « néolibéralisme », souvent utilisé de manière floue et plastique (Venugopal, 2015, p. 166 ; Le Galès, 2016, p. 156 ; Castree, 2006). Le cas échéant, ce concept s’avère d’une faible valeur heuristique pour analyser les politiques urbaines et rendre compte des multiples contradictions qui les traversent. De plus, les analyses empiriques contextualisées amènent dans bien des cas à relativiser la nouveauté (Pinson, Morel-Journel, 2016, p. 143) et l’homogénéité (Storper, 2016) des transformations englobées dans ledit « tournant néolibéral ».

2Malgré ces réserves, le néolibéralisme urbain continue d’être le plus souvent présenté comme un projet politique reposant sur une matrice idéologique suffisamment unifiée pour qu’on puisse parler de « paradigme » (Le Galès, 2016, p. 155-158), s’intéresser à sa diffusion transnationale (Peck, 2011) et à ses déclinaisons locales (Brenner, Peck, Theodore, 2010). Dès lors, ce concept devient la clé de lecture des politiques urbaines visant à stimuler la croissance en développant de nouveaux marchés, à favoriser le « développement inégal » et de manière générale à œuvrer à la réorientation des ressources publiques afin de stimuler les processus d’accumulation du capital (Harvey 2005, p. 16 ; Harvey, 2006). Sans pour autant avoir la prétention de statuer de manière exhaustive sur l’ensemble des usages faits du concept de « néolibéralisation », la présente contribution vise à pointer les deux principales impasses analytiques face auxquelles une part importante des travaux le mobilisant en études urbaines nous semble se trouver. D’une part, ces interprétations du changement urbain reposent sur le postulat, rarement empiriquement étayé, de l’existence d’un tournant historique – engagé à partir des années 1970 – qui viendrait mettre fin aux politiques étatiques interventionnistes de l’ère du « keynésianisme spatial » visant une répartition plus équilibrée des ressources entre les différentes fractions de territoires infranationaux (Brenner, 2004). D’autre part, même lorsqu’elles sont présentées comme contestées et hybridées à d’autres modes de régulation, les politiques urbaines néolibérales sont décrites comme « interconnectées » (interconnected) et issues d’un même modèle paradigmatique (patterned) (Brenner, Peck, Theodore, 2010, p. 184). Cela permet à certains de ces analystes de les opposer radicalement à une série d’alternatives : socialistes, socio-démocrates, développementalistes et écologistes (Peck, Theodore, Brenner, 2013, p. 1093-1094) sans pour autant que la cohérence et l’unité de ces régimes urbains soient empiriquement démontrées.

3La critique de ces impasses de la « ville néolibérale » engagée ici vise à présenter par la même occasion une analyse alternative des transformations politiques et économiques souvent désignées à travers ce terme. Elle rompt ainsi avec la démarche hypothético-déductive de la plupart de ces travaux en élaborant un propos théorique à partir d’une comparaison inspirée de l’histoire croisée (Barbier, 2015a) qui retrace la genèse de deux projets urbains combinant développement social local et promotion de l’attractivité. L’enquête dont cette démonstration est issue porte sur le projet de l’Union (2007-2025) impulsé par la communauté urbaine de Lille sur un territoire aux confins des communes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos et sur l’Exposition internationale d’architecture de Hambourg – Internationale Bauausstellung (IBA) Hamburg – (2007-2013). À l’instar de nombreuses politiques de développement local, ces deux dispositifs constituent des cas d’étude difficilement réductibles aux archétypes des politiques de gentrification néolibérales (Brenner, Theodore, 2002) ou des interventions publiques dites « alternatives » de « rééquilibrage territorial » (Béal, Rousseau, 2014). Précisément parce qu’ils associent ces deux types d’objectifs a priori antagonistes, les projets de l’IBA et l’Union se sont avérés être des objets d’étude particulièrement utiles à la déconstruction des lectures binaires réifiant « bons » et « mauvais » modèles de développement de la ville.

4Sur le plan méthodologique, cette contribution repose sur un travail d’enquête de cinq années articulant dépouillement des archives et observation du travail des principaux organes (para-) publics engagés dans l’aménagement du territoire des zones de projets et au-delà des agglomérations de Lille et Hambourg. Services municipaux et intercommunaux, sociétés d’aménagement – tantôt publique, tantôt d’économie mixte –, organes de production d’expertise – agence d’urbanisme, bureaux d’études –, établissements publics en charge de l’action foncière ou de la promotion de l’attractivité sont autant d’entités juridiques productrices d’actes administratifs et techniques qu’il a été possible de consulter pour retracer la genèse de chaque projet. L’analyse synchronique de leur mise en œuvre repose quant à elle sur l’observation des principales arènes de coordination des acteurs en charge de la conduite du projet essentiellement entre 2012 et 2014. Ce double décentrement, permis par la mise en perspective historique et la multiplication des points de vue sur les différentes situations dans lesquelles se retrouvent les chargés de projets censés concilier les objectifs pour partie contradictoires dont ils héritent, est venu nourrir une lecture des transformations du traitement spatial des problèmes sociaux alternative à celle proposée par les travaux sur la ville néolibérale. Ainsi, cette entrée empirique dont nous allons ici restituer quelques morceaux choisis nous amène à remettre en cause l’hypothèse selon laquelle il existerait un modèle de projet urbain néolibéral unifié venant influencer les politiques locales selon une même matrice idéologique et à contester le caractère radicalement nouveau des instruments et logiques de production de l’espace urbain à l’œuvre à travers l’IBA Hamburg et l’Union.

5Parce qu’ils portent tous deux un projet de montée en gamme symbolique de territoires stigmatisés ayant pour objectif de stimuler l’offre de biens immobiliers et l’installation de ménages à plus hauts revenus tout en valorisant plus largement l’attractivité de leur métropole d’appartenance, l’Union comme l’IBA peuvent paraître servir un projet néolibéral. Néanmoins et en partie parce qu’ils ont été la cible de nombreuses critiques, ces projets rassemblent des mesures de rééquilibrage territorial censées profiter aux habitants en présence dans ces quartiers. Alors que le projet de l’Union vise à transformer une friche de 80 ha en accueillant des « entreprises innovantes » et 3000 nouveaux résidents au sein d’un écoquartier, il a aussi pour objectif de valoriser le cadre de vie des habitants des quartiers adjacents par la création d’un parc, d’une école, d’une crèche d’entreprise et de terrains de sport voués à promouvoir une certaine mixité sociale. L’IBA Hamburg est traversée par des lignes de tension analogues. Le projet vise d’une part la montée en gamme symbolique des quartiersqu’il cible en impulsant des opérations immobilières portées conjointement par les promoteurs et les pouvoirs publics qui répondent à certains « critères d’excellence » sur le plan architectural et environnemental. D’autre part, on retrouve sur le périmètre d’intervention de 42 km2 qui recouvre l’immense île de Wilhelmsburg, une myriade de projets ciblés qui sont en partie présentés comme une réponse aux mobilisations récentes des habitants de l’île de l’Elbe. Le développement de l’offre socio-éducative, la construction d’infrastructures de production d’énergies renouvelables et là encore d’un parc public, d’équipements sportifs, comme la réhabilitation des espaces publics font partie des opérations contribuant à la légitimation de l’IBA.

6Dans un premier temps, nous exposerons comment l’analyse socio-historique de ces projets a mis au jour une même traduction du « problème des quartiers » en enjeu d’« attractivité métropolitaine » engendrant – dans des modalités différentes à l’IBA et à l’Union – un même type de tri symbolique des populations et activités économiques ciblées. Bien qu’elle soit présentée différemment et qu’elle n’aboutisse pas aux mêmes opérations d’aménagement à l’Union qu’à Wilhelmsburg, on retrouve la construction d’une même opposition entre une partie des ménages et entreprises de ces quartiers perçus comme des indésirables et celles et ceux que l’on cherche désormais à y attirer. Nous défendrons l’intérêt de la démarche socio-historique pour dépasser une première impasse consistant à vouloir voir dans ces mesures les parangons d’une nouvelle ère du gouvernement des villes à l’échelle mondiale. Nous verrons que cette définition euphémisée d’objectifs de peuplement sélectifs à l’IBA et à l’Union n’a rien d’un nouvel impératif qu’il serait possible de relier à un « modèle néolibéral » dont on pourrait retracer la genèse et la diffusion jusqu’aux scènes technocratiques où ces projets ont été conçus.

7La deuxième partie de notre contribution sera consacrée aux grands systèmes de valeurs et de représentations qui paraissent structurer la mise en œuvre de l’IBA et de l’Union. Si dans les deux cas c’est l’attraction du capital qui prime, elle ne concerne pas les capitaux internationaux, contrairement à ce que suggèrent de nombreux travaux menés sur la « ville néolibérale » ou sur l’« entrepreneurialisme urbain ». Nous montrerons alors comment, tout en étant un mot d’ordre récurrent et structurant, l’« attractivité » est réinterprétée sur chaque terrain selon les équilibres de pouvoir locaux. En effet, le contexte économique, institutionnel et politique (partisan et militant) joue à l’IBA et à l’Union un rôle décisif qui témoigne de la diversité des retraductions locales des grandes tendances issues de la recomposition des échanges économiques internationaux. La deuxième impasse analytique qu’il s’agira ici de dépasser se retrouve dans les travaux qui rigidifient l’unité et l’homogénéité du modèle de « ville néolibérale » pour l’opposer à des formes « alternatives » de gouvernement local.

1. Le tournant métropolitain du développement des quartiers : ruptures et continuités dans le traitement spatial de la question sociale

8Se départir de la chronologie officielle de chaque projet telle qu’elle est établie par la coalition en charge de sa mise en œuvre est un préalable incontournable à une analyse des rapports de forces structurant la genèse de l’IBA Hamburg et du projet de l’Union qui dépasse le récit enchanté d’une puissance publique venue au secours de territoires en déshérence. Cette mise en perspective historique permet également d’éviter de voir dans les mécanismes de sélection sociale à l’œuvre au fil de ces processus de renouvellement urbain une évolution inédite qui serait liée à l’avènement de l’« idéologie néolibérale ».

1.1. Un tri des entreprises et populations « à problèmes » ancien mais désormais euphémisé et intégré à la rhétorique de l’attractivité

9Tout d’abord, une analyse des archives disséminées des administrations et organes parapublics en charge des politiques d’aménagement à l’échelle municipale et métropolitaine met au jour comment en amont du lancement officiel de ces projets une série d’alternatives politiques ont été écartées et notamment comment les techniciens de chaque gouvernement métropolitain se sont imposés face à leurs homologues rattachés aux municipalités de Roubaix et Tourcoing et à la mairie d’arrondissement de Hamburg-Mitte jusqu’alors en charge de dispositifs de développement social déployés à plus petite échelle. De même, si l’IBA et l’Union sont présentés en 2006 comme les solutions au déclin économique et urbain respectivement de l’île de Wilhelmsburg et des quartiers du canal de Roubaix, le recours aux études préalables produites sur ces espaces dans les années précédant le lancement de chaque projet souligne le rôle des pouvoirs locaux dans la stigmatisation et la relégation des quartiers qu’ils visent par ailleurs à développer.

10On pourrait alors être tenté de voir à travers ces projets des politiques de gentrification revanchistes à peine masquées (Smith, 1996 ; Pinson, 2009, p. 130) qui viseraient l’éviction des ménages populaires et des activités économiques à faible valeur ajoutée tout en produisant un « différentiel de rente foncière » – rent gap – pour à terme mieux valoriser ces espaces en les cédant à des promoteurs en charge de produits immobiliers de plus haut standing ou à des entreprises réalisant de plus grands profits. Dans la mesure où, dans les deux cas d’étude, les grands projets de renouvellement urbain viennent rompre avec une tradition relativement longue de programmes de géographie prioritaire visant à traiter de manière transversale les problèmes sociaux, économiques et urbains qui se concentrent dans ces espaces tout en promouvant la participation de leurs habitants, ils peuvent apparaître comme les avatars du néolibéralisme urbain. En effet, la relégation des approches plus inclusives et plus directement attentives aux besoins des populations en présence au profit de dispositifs visant à renouveler la structure du peuplement est un des éléments relevés par Neil Brenner et Nik Theodore (2002, p. 371) comme étant constitutifs de la restructuration néolibérale des politiques de développement territorial.

  • 1 Pour une analyse critique de l’« ère du keynésianisme » et des « Trente Glorieuses » notamment dan (...)

11Pourtant, l’étude sur le temps long des processus de catégorisation des populations et territoires qui posent problème aux yeux des acteurs publics des agglomérations de Lille et Hambourg souligne une série de continuités qui permettent de relativiser voire de réfuter la thèse de l’existence d’une inflexion de l’histoire des politiques locales de peuplement qui soit suffisamment cohérente et clairement délimitée pour que l’on puisse parler de « tournant néolibéral ». En effet, la production d’un système de classification des individus et groupes sociaux et leur hiérarchisation symbolique ne sont pas le propre des grands projets de renouvellement urbain qu’incarnent l’IBA Hamburg et l’Union. Si le dépouillement des archives des bureaux de consultants engagés dans la production des études préalables met au jour pour l’Union (Barbier, 2016a) comme pour l’IBA le rôle décisif de ces diagnostics de territoire pour l’éviction progressive des ménages et entreprises jugés « inadaptés » aux exigences d’excellence des sites, un détour par les politiques de rénovation urbaine – städtebauliche Sanierung – des années 1970 permet de relativiser la nouveauté de ce tri social et économique. En effet, la période qualifiée par Max Rousseau de late urban fordism (2011, p. 108-118, p. 185-193) se traduit à Roubaix-Tourcoing (1958-1973) mais aussi à Hambourg (1960-1975) par l’affirmation d’une politique de peuplement plus sélective. Elle aboutit notamment à des opérations de démolition des quartiers ouvriers et à la reconstruction de quartiers de bureaux ou d’habitations d’architecture moderniste, qui, si elles sont pour une partie d’entre elles conventionnées en logements sociaux, sont avant tout destinées à la frange « blanche » et qualifiée de la population ouvrière locale (Barbier, 2015b, p. 136-140, p. 157-164)1. De même, la rénovation urbaine portée par le baron Haussmann à Paris n’est qu’un des nombreux exemples attestant l’existence de politiques de peuplement sélectives bien antérieures à ladite « ère néolibérale » (Bourillon, 2002).

12La principale inflexion que semblent avoir amorcée l’Union et l’IBA dans le processus de hiérarchisation symbolique des populations et activités économiques repose sur le degré de publicité de ces politiques de peuplement et en l’occurrence sur la manière dont sont construites les figures attractives et répulsives sur lesquelles elles reposent. Autour de chacun de ces dispositifs, on assiste à la multiplication de discours sur les nouvelles populations et entreprises « innovantes » que ces politiques visent à attirer. Qu’ils soient tenus publiquement par les élus et directeurs de service ou qu’ils émaillent plus discrètement les études préalables et documents techniques sur lesquels reposent l’IBA et l’Union, les discours de valorisation des cibles des politiques d’attractivité économique et résidentielle apparaissent plus pléthoriques que jamais. « Créatifs », « familles », « travailleurs qualifiés », entreprises s’inscrivant dans les « filières d’excellence » sont des figures aussi fréquemment invoquées que faiblement incarnées. Dans les diagnostics de territoires faits à l’Union et à Wilhelmsburg, elles sont avant tout mobilisées en négatif pour souligner l’inadaptation des entreprises et populations en présence.

13Productrices de nuisances incompatibles avec la valorisation du cadre de vie et de travail des quartiers mixtes que l’on vise à produire ou trop consommatrices d’espace pour répondre aux exigences de densité foncière liées aux impératifs de durabilité, les industries traditionnelles et petites activités à faible valeur ajoutée sont pointées du doigt par les bureaux d’études chargés de référencer les handicaps et potentiels de ces territoires. À l’Union, il s’agit notamment des entreprises n’ayant pas de besoin spécifique sur le plan technologique alors que le projet vise précisément à favoriser l’implantation et la mutualisation d’infrastructures de stockage de données et d’équipements de recherche autour de la promotion des « nouvelles technologies ». À Wilhelmsburg, ce sont les activités liées au port dont les émissions olfactives et sonores sont progressivement érigées en problème pour la valorisation résidentielle des berges et le redéveloppement d’un accès de loisir à l’eau. En soulignant la surreprésentation statistique des entreprises et emplois du secteur secondaire, des jeunes, des étrangers et des demandeurs d’emploi, les études des consultants mandatés autour de chaque projet suggèrent, comme c’est souvent le cas des projets de renouvellement urbain, qu’il serait nécessaire d’œuvrer à une plus grande mixité (Clerval, 2013, p. 192-206 ; Tissot, 2010). L’euphémisation du processus de stigmatisation des classes populaires résidant et travaillant dans ces quartiers qui en résulte passe également par la mise en exergue des figures désirables et des critères d’excellence auxquels il s’agit de répondre sur le plan architectural, environnemental et économique pour porter la montée en gamme symbolique de ces territoires.

1.2. Ni développement social des quartiers ni stricte promotion de l’attractivité : les grands projets métropolitains de renouvellement urbain

14Parallèlement à cette recomposition des catégories des politiques de peuplement que portent l’IBA et l’Union, ces projets marquent l’ancrage du traitement spatialisé des problèmes sociaux à une échelle métropolitaine avec des territoires d’intervention de grande ampleur et des outils de relance du marché de l’immobilier qui tranchent radicalement avec les petites opérations de réhabilitation promues jusqu’alors dans le cadre du développement des quartiers sur des zonages plus restreints. Les approches en termes de « néolibéralisation » des politiques urbaines qui cherchent à identifier une phase chronologique homogène se distinguant clairement des autres régimes keynésiens, socialistes ou écologistes ne rendent pas compte idéalement de cette rupture, et ce pour deux raisons. Tout d’abord, l’ère du développement social local à laquelle les grands projets de renouvellement urbain visent tous deux à mettre fin ne peut pas être interprétée de manière univoque comme une période de politiques redistributives. En effet, les premiers programmes de géographie prioritaire des années 1980-1990 en France et le « développement social des quartiers » – soziale Stadtentwicklung – à Hambourg (1994-2005), respectivement discrédités et contournés par les concepteurs de l’Union et de l’IBA Hamburg, ont été impulsés à un moment de recomposition de l’intervention de la puissance publique qui peut en de nombreux points faire écho à ladite « néolibéralisation » des politiques urbaines (Brenner, Theodore, 2002, p. 369-371). En effet, dans la mesure où la spatialisation du traitement de la question sociale s’accompagne de la recomposition des politiques sectorielles d’emploi, de logement – avec notamment l’arrêt progressif de la production de logements conventionnés à destination des classes populaires – et de lutte contre la pauvreté, les investissements publics ciblés sur les « quartiers à problèmes » peuvent difficilement être unilatéralement associés au modèle néolibéral, au keynésianisme spatial ou aux « politiques alternatives » issues des mobilisations habitantes.

15Ensuite, il est important de souligner que l’IBA et l’Union s’opposent tous deux à des dispositifs qui visent eux aussi à valoriser l’attractivité de l’île de Wilhelmsburg et des quartiers du canal de Roubaix. Parallèlement au projet de ZAC intercommunale, les techniciens des communes de Roubaix et Tourcoing négocient la découpe d’une zone franche urbaine qui contribue rapidement à faciliter l’implantation de petites entreprises qui ne correspondent pas pour autant aux fleurons du textile technique, des technologies de l’image et du tertiaire supérieur qui sont ciblés par les chargés de projets de la société d’économie mixte Ville renouvelée aménageuse de l’Union. De même, à Hambourg la chambre de commerce élabore en 2004 – en réaction aux premières projections présentées à propos de la politique de « Saut par-dessus l’Elbe » (Sprung über die Elbe) qu’est censée concrétiser l’IBA – un plan détaillé de développement économique et résidentiel de l’île. Projetant l’installation de 50000 nouveaux habitants – soit un doublement de la population de l’île – ainsi qu’un élargissement des surfaces consacrées aux activités économiques avec notamment pour objectif la création d’un minimum de 15000 emplois, le schéma d’aménagement de la chambre de commerce ne valorise pas les mêmes critères d’excellence sur le plan architectural et environnemental que l’IBA Hamburg (Handelskammer Hamburg, 2004, p. 3). Même si elle se réfère formellement à la « qualité de vie », à la « mixité » et à la « participation citoyenne », cette étude prospective accorde à la croissance économique et démographique une place beaucoup plus centrale que dans le cadre de l’IBA, où l’attraction de capitaux est un objectif qui s’articule à d’autres impératifs pour partie contradictoires à la stricte maximisation de la rente foncière et immobilière.

16On constate ainsi que l’IBA Hamburg comme l’Union révèlent plus un rééchelonnage de l’intervention des pouvoirs locaux pour le développement des « quartiers défavorisés » qu’une rupture néolibérale vis-à-vis de l’ère du keynésianisme spatial au sein de laquelle les pouvoirs publics se seraient mieux employés à répartir équitablement dans l’espace les ressources publiques, les activités économiques et les populations (Peck, Theodore, Brenner, 2009, p. 54-55 ; Brenner, 2004). La prise en main du « problème des quartiers » par les acteurs des gouvernements d’agglomération de Hambourg et Lille et son articulation à la catégorie d’« attractivité métropolitaine » induisent une mise à distance des mesures de développement social local mais également de celles visant strictement la promotion de l’attractivité et de la croissance économique. Le tri socio-économique qui est amorcé poursuit et infléchit l’opération de hiérarchisation symbolique déjà à l’œuvre dans les précédentes politiques de peuplement en mettant plus clairement en avant les archétypes de populations et d’entreprises dont on souhaite encourager l’installation pour mieux écarter, sans toujours clairement les nommer, les ménages et activités économiques en présence qui apparaissent incompatibles avec les ambitions d’excellence des projets.

17On voit ici l’intérêt d’accorder une attention particulière à la diversité des transformations institutionnelles au-delà d’une étude de la rhétorique publique pouvant rappeler certains traits du « néolibéralisme urbain », de manière à reconnecter ces discours aux configurations d’acteurs et aux luttes d’intérêts auxquelles ils sont arrimés. C’est également ce qu’accomplissent les analyses néo-institutionnalistes qui restituent les ressorts essentiellement « intramétropolitains » des politiques de peuplement (Desage, 2012). En ce sens, l’étude de Mathieu Van Criekingen (2013) montre, tout en souscrivant au cadre général d’une néolibéralisation globale des politiques urbaines, que le concept ne permet pas, à lui seul, de saisir les rapports de pouvoir qui structurent la conception et la mise en œuvre des politiques de « revitalisation urbaine ». En plus d’éviter l’écueil d’une lecture par phases chronologiques trop rigides, l’approche contextualisée du changement urbain valorisée ici nous a permis de préciser les systèmes de valeurs qu’articulent l’IBA Hamburg et l’Union de manière à souligner les tensions qui structurent leur mise en œuvre. C’est ce que nous entreprenons à présent de restituer de manière à souligner les spécificités de ces grands projets de renouvellement urbain, par-delà les grands schèmes de lecture opposant politiques « néolibérales » et « alternatives ».

2. Les contradictions des grands projets de renouvellement urbain à l’œuvre : que reste-t-il de la ville néolibérale ?

18L’IBA Hamburg comme l’Union reposent sur une pluralité d’instances qui contribuent à mettre en scène à de nombreuses reprises la capacité des pouvoirs publics à stimuler la croissance économique et à encourager les implantations d’entreprises ou infléchir les choix d’investissement des promoteurs immobiliers. Les chargés de projet s’y emploient à l’échelle locale, dans les cénacles rassemblant patrons locaux et représentants des pouvoirs publics – « petits déjeuners », « dialogues au coin du feu » (Kamingespräche) – comme par leur présence aux salons internationaux – dans les domaines de l’immobilier (Mipim, Simi, Expo Real), mais également les foires des différentes filières ciblées par l’Union (textiles techniques, film d’animation…). Ces efforts répétés pour valoriser et « vendre » le territoire tout en favorisant les partenariats public-privé représentent les principales caractéristiques de l’entrepreneurialisme urbain théorisé par David Harvey (1989) et de la « néolibéralisation de la ville » telle qu’elle est définie par N. Brenner, J. Peck et N. Theodore (2002 ; 2010 ; 2013). Ainsi, force est de constater que ces travaux soulignent une certaine homogénéisation des agendas politiques locaux, que l’on retrouve également sur nos deux terrains d’enquête. Au-delà de ce mimétisme discursif, nous allons voir que l’observation des politiques urbaines à l’œuvre met en lumière des objectifs et des systèmes de valeurs bien trop hétérogènes et contradictoires pour que l’on puisse parler, à l’IBA et à l’Union, de la traduction localisée d’un « modèle néolibéral » unifié.

2.1. Une compétition interurbaine très locale

19L’observation détaillée du travail des développeurs du territoire – dans les deux cas d’étude (Barbier, 2018) comme dans celui de Montceau-les-Mines et du Creusot (Taiclet, 2009) – révèle la faible influence des politiques de promotion de l’attractivité sur les décisions d’investissement et d’implantation d’entreprises. En effet, nombreuses sont les analyses qui soulignent que le développement économique local est avant tout influencé par les politiques nationales et les évolutions des échanges internationaux (Storper, 2013) et, au-delà, que les choix d’implantation dépendent autant des liens familiaux des dirigeants d’entreprise que des infrastructures de transport, du coût du foncier ou de la disponibilité de la main-d’œuvre, soit un ensemble de facteurs sur lesquels les pouvoirs locaux – et a fortiori les agents en charge de la promotion de l’attractivité – n’ont que peu de prises (Zalio, 2004 ; Taiclet, 2009, p. 373 ; Barbier, 2018).

  • 2 C’est notamment ce qu’amorce Donald McNeill (2016) en étudiant les coalitions de croissance de San (...)

20Ce constat est d’autant plus flagrant à l’Union, où le marché de l’immobilier est particulièrement atone et où l’on retrouve derrière chaque installation d’entreprise la mobilisation d’un des élus porteurs du projet contraint de solliciter son réseau de chefs d’entreprises déjà implantées localement. À Wilhelmsburg, où le projet d’IBA semble être plus clairement parvenu à relancer une dynamique d’investissement sur le marché immobilier privé, les premiers promoteurs à se laisser convaincre cèdent au nom du respect des bonnes relations qui les lient et qu’ils souhaitent entretenir avec les pouvoirs locaux qui restent – en tant que principal propriétaire foncier et autorité en charge de définir l’occupation des sols – un partenaire incontournable pour la conduite de leurs opérations immobilières à Hambourg. À l’IBA et à l’Union, les flux d’investissements sont quasi exclusivement endogènes à l’agglomération, ce qui tranche radicalement avec le récit de l’avènement d’une compétition interurbaine généralisée à l’échelle internationale que l’on retrouve dans les discours des acteurs publics, des scientifiques dont ils sollicitent l’expertise (Camagni, 2005 ; Davezies, 2008), comme de certains théoriciens dénonçant la néolibéralisation des politiques urbaines (Harvey, 1989 ; Smith, 2002 ; Peck, Theodore, Brenner, 2013, p. 1092). Si l’entrée d’investissements directs étrangers dans un nombre croissant de programmes immobiliers et de projets d’aménagement doit être prise en considération pour penser les transformations contemporaines de la fabrique de l’espace urbain (Guironnet, 2016), son analyse gagnerait à éclairer plus systématiquement le rôle du politique et des relations interpersonnelles entre élites locales dans les décisions d’investissements2.

2.2. Au-delà de l’objectif directeur d’attraction du capital : l’excellence, la bonne gouvernance et la justice spatiale

  • 3 Cette acception de la justice spatiale se distingue en ce sens de celle communément associée aux « (...)

21Relativiser le poids des investisseurs allochtones dans la conduite de l’IBA et de l’Union n’empêche pas de souligner parallèlement la place nodale qu’occupe l’objectif d’attraction du capital dans la construction du consensus au fil de la mise en œuvre de chaque projet urbain. En effet, l’étude des principaux systèmes de justifications à l’œuvre dans ces processus de renouvellement urbain montre que l’essentiel des mesures ayant bénéficié d’un soutien politique et des ressources bureaucratiques et financières nécessaires servent l’attraction d’investissements immobiliers, dans les deux cas, ou l’implantation d’entreprises, dans celui de l’Union essentiellement. Pour autant, cet objectif de croissance et de promotion de l’attractivité économique et résidentielle s’articule dans de nombreux cas à d’autres types d’ambitions et de justifications, notamment autour de l’excellence – économique, architecturale et environnementale – qui implique la conception de labels et de critères visant à attester ce surcroît de valeur symbolique. Aux deux idéaux directeurs de l’attractivité et de l’excellence s’ajoutent celui de la bonne gouvernance – impliquant le recours à des instances participatives à destination de la société civile – et de justice spatiale – visant, dans ces cas, à lutter contre les inégalités socio-spatiales en promouvant une meilleure organisation territoriale et une répartition plus équitable des ressources (aménités publiques, logements abordables, services publics, équipements sportifs et culturels) dans l’espace3.

22Au sein de l’IBA en particulier, on recense une série de projets socio-éducatifs – avec notamment la construction d’une école dédiée à la promotion de la diversité, d’un centre de développement linguistique et culturel et la mise en lien des acteurs de la formation et de l’insertion au sein de conférences régionales de l’éducation – comme la construction d’infrastructures de production d’énergies renouvelables et qui ne servent ni directement ni exclusivement l’attraction de capitaux privés. C’est notamment la tension croissante sur le marché de l’immobilier hambourgeois – ouvrant des perspectives de profits conséquents sur l’île de Wilhelmsburg, qui constitue alors une des dernières enclaves où les loyers et les prix à l’achat restent abordables – qui contribue à placer la puissance publique dans une position plus favorable dans les négociations avec les investisseurs privés qu’à l’Union, où les chargés de projet se plient aux exigences des rares entreprises de renom qui décident de s’y implanter. Le cas de l’installation du siège de Kipsta – la marque de sports collectifs du groupe Oxylane – est tout à fait révélateur de ce rapport de forces défavorable, dans la mesure où son directeur a littéralement imposé une réduction drastique de la taille du parc public initialement prévu sur le cœur du site pour pouvoir y aménager des terrains de sport servant aux expérimentations du groupe.

23La forte asymétrie de ressources entre les chargés de projet de l’Union et de l’IBA résulte également des différences entre les contextes politiques et institutionnels dans lesquels chaque projet voit le jour. Grâce aux ressources fiscales de la ville et au statut de ville-Land, le gouvernement de Hambourg dispose d’une marge de manœuvre conséquente pour l’impulsion de projets recourant aux fonds d’administrations sectorielles variées, qu’il s’agisse des politiques d’aménagement, de logement, de culture et de développement économique ou de l’action sociale, de l’éducation et de l’enseignement supérieur. À l’inverse, la société d’économie mixte Ville renouvelée, mandatée par la communauté urbaine de Lille pour mener à bien le projet de l’Union, doit coordonner les ressources issues de son établissement public de coopération intercommunale de rattachement avec celles des trois municipalités de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos, de la région Nord-Pas-de-Calais et de l’État. À la complexité de ce paysage institutionnel s’ajoute le fait que le principal porteur du projet de l’Union est l’intercommunalité lilloise, dont le fonctionnement délibératif rend extrêmement complexes les projets de rééquilibrage territorial, dans la mesure où tout investissement public sur une partie de la métropole doit s’accompagner de contreparties accordées aux autres communes ne bénéficiant pas directement de ces mesures pour que leurs maires présents au conseil de communauté y apportent leur soutien (Desage, Guéranger, 2011). Dès lors, les projets de développement économique d’« envergure métropolitaine » parviennent plus aisément à recueillir le soutien des différentes fractions d’élus communautaires que les mesures qui visent à modifier la structure du marché du logement, déterminante dans la (re-)production des inégalités socio-spatiales (Desage, 2012).

24Si la capacité des pouvoirs locaux à impulser des mesures qui ne servent pas en premier lieu l’attraction d’investissements est tributaire des ressources fiscales et institutionnelles dont ils disposent, elle découle aussi des formes de politisation des enjeux de développement local et du dynamisme des mobilisations citoyennes attentives à d’autres enjeux que la croissance économique et le rayonnement symbolique du territoire. À Hambourg, les mouvements sociaux sont parvenus à intervalles réguliers à se constituer en contre-pouvoir, tantôt en dénonçant la montée des loyers que risque de générer l’IBA, tantôt en portant des revendications sur le versant socio-éducatif, et ils ont ainsi contribué à ce que soient impulsées les opérations directement bénéfiques aux populations en présence que nous avons évoquées plus haut. On retrouve ici un exemple manifeste de critique compatible avec le cœur de l’entreprise de montée en gamme économique et symbolique des territoires (Béal, Rousseau, 2014, p. 8 ; Brenner, Marcuse, Mayer, 2009) – l’amélioration de l’offre scolaire est un préalable incontournable à un retour des classes moyennes sur l’île de Wilhelmsburg – qui contribue néanmoins à y intégrer un volet ne servant pas directement à dégager une rente immobilière. Par comparaison, les mobilisations citoyennes sont, à l’Union, particulièrement faibles, notamment à cause du manque de transparence qui caractérise les politiques intercommunales et du fait que les habitants et entreprises de la zone ont été expulsés de manière suffisamment progressive et insidieuse pendant près de dix ans avant le lancement officiel du projet pour que cela ne suscite pas de résistance majeure. Un îlot d’irréductibles sur les franges de la zone en territoire tourquennois est parvenu à l’issue de plusieurs mois de mobilisation à changer les plans de démolition en mesures de réhabilitation mais, au-delà de ces formes notables de résistance, c’est de manière plutôt marginale que divers collectifs d’habitants sont parvenus à infléchir les plans de valorisation foncière de promotion de l’attractivité (Lejeune, Villalba, 2011 ; Barbier, 2016b).

25La structuration du marché de l’immobilier métropolitain – et les formes de concurrence pour l’usage des sols entre activités productives, immobilier de bureau, commerces et immobilier de logement –, les ressources institutionnelles et fiscales des gouvernements d’agglomération et les forces politiques (partisanes et militantes) en présence apparaissent à l’aune des cas de l’Union et de l’IBA comme les trois principales caractéristiques contextuelles qui amènent les concepteurs et les opérateurs des projets de renouvellement urbain à porter des mesures qui infléchissent et complexifient le projet d’attraction du capital vers les territoires développés. Cela ne signifie pas pour autant que ces chargés de projet disposent des ressources nécessaires pour susciter des décisions d’investissement privé qui n’auraient pas eu lieu sans leur intervention, ni que le projet de montée en gamme du peuplement se fait de manière débridée, sans recours à d’autres systèmes de justifications que celui de l’attractivité et de la croissance économique des territoires. Restituer les grands systèmes de valeurs sur lesquels reposent les opérations d’aménagement en accordant une attention particulière aux contradictions générées par la combinaison de ces différents régimes de vérité apparaît dès lors plus heuristique qu’une lecture qui viserait à caractériser le degré de néolibéralisme des politiques urbaines, qu’on aurait tort d’interpréter comme l’émanation d’un projet de transformation de la ville intentionnel et cohérent.

Conclusion

  • 4 C’est notamment ce « tournant essentialiste » que les historiens de la pensée économique Yann Gira (...)

26Le projet de l’Union comme l’Exposition internationale d’architecture de Hambourg se sont avérés être d’utiles points d’entrée analytiques pour penser les transformations du traitement spatialisé des problèmes sociaux de manière à dépasser l’opposition binaire – parfois teintée de manichéisme – faite entre urbanisation néolibérale et politiques dites « alternatives » œuvrant pour la démocratisation de la vie politique locale et la justice sociale. Cela a été rendu possible parce que, au-delà des fortes asymétries qui les caractérisent, ces projets entreprennent tous deux de concilier un développement du territoire centré sur la stimulation de l’investissement privé, la valorisation d’une « qualité » architecturale et environnementale, un processus décisionnel ouvert aux partenaires privés et associatifs et l’amélioration du cadre de vie des habitants des quartiers qu’ils ciblent. Leur comparaison a permis de dégager une série de résultats permettant d’éviter les deux principaux écueils que l’on retrouve chez certains travaux menés sur la « néolibéralisation de l’urbain » lorsqu’ils tendent à raisonner par phases chronologiques étanches ou à essentialiser le néolibéralisme pris comme un projet idéologique dont l’unité et la cohérence sont artificiellement exagérées4.

27En effet, si chacun de ces projets repose effectivement sur des opérations de tri socio-économique et symbolique qui œuvrent au renouvellement – plus ou moins rapide et violent – du peuplement et des activités économiques de chaque territoire de projet, on ne fait pas face à une forme de classement et de hiérarchisation des populations et des entreprises qui serait radicalement nouvelle. C’est beaucoup plus sur le plan symbolique que l’IBA Hamburg et l’Union paraissent amorcer un tournant à travers la mise en scène toujours plus grandiloquente des cibles, abstraites et désincarnées, des politiques d’attractivité économique et résidentielle et l’euphémisation, dans ce même élan, du rejet et de la stigmatisation des activités économiques et populations indésirables. Si l’ambition avancée dans certains travaux sur la ville néolibérale visant à penser les formes de dépendances institutionnelles en replaçant les politiques urbaines actuelles dans une trajectoire historique plus longue est salutaire (Brenner, Theodore, 2002, p. 351), leurs auteurs gagneraient à dépasser l’opposition qu’ils construisent entre blocs historiques. Le raisonnement consistant à rigidifier ces phases chronologiques tend plutôt à masquer les ressorts socio-historiques des transformations économiques et socio-politiques dont il est question. En effet, de même que le « keynésianisme spatial » ne peut être isolé et réifié en une période historique homogène clairement délimitée, certaines lectures du « néolibéralisme urbain » – comme certains usages du concept de « post-fordisme » – font courir le risque d’une lecture trop globalisante et univoque des transformations qu’ont connues les politiques urbaines des villes du monde ces quatre dernières décennies.

28L’étude de la mise en œuvre de l’IBA Hamburg et de la ZAC de l’Union met effectivement en avant que, même si l’attraction du capital est un objectif structurant ces deux grands projets de renouvellement urbain, ils reposent également sur d’autres systèmes de valeurs et de justifications qui alimentent des dynamiques potentiellement centrifuges et contradictoires qui s’avèrent difficilement saisissables à travers la grille d’interprétation qu’induit le concept de « néolibéralisation » lorsqu’il est mobilisé pour décrire un projet idéologique unifié déployé à l’échelle planétaire. Au-delà de ces deux cas relativement éloignés des archétypes du néolibéralisme urbain, dans la mesure où ils portent officiellement un projet de rééquilibrage territorial, cette approche croisée se veut donc être une invitation à étudier les métamorphoses des politiques urbaines sans plaquer a priori un modèle théorique chargé de postulats et de catégories d’analyse trop peu mis à l’épreuve d’enquêtes de terrain approfondies. Les pistes pour une analyse des divers foyers de réformes porteuses d’un projet néolibéral – à l’échelle internationale, nationale et locale – ou les recherches sur les outils de gouvernement des populations visant à faire de la concurrence et du modèle de l’entreprise des principes structurant cette gouvernementalité n’en restent pas moins stimulantes. Penser les transformations des villes en lien avec les évolutions du capitalisme pris comme un construit politique – en analysant les fondements institutionnels des marchés et les coalitions d’acteurs publics-privés qui cadrent et structurent les rapports de production – représente également un chantier de recherche décisif auquel peuvent et doivent contribuer les études socio-économiques, qu’elles se focalisent ou non sur les formes de régulation s’apparentant à une doctrine néolibérale.

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Notes

1 Pour une analyse critique de l’« ère du keynésianisme » et des « Trente Glorieuses » notamment dans les transformations urbaines impulsées pendant cette période de prospérité économique, voir Pessis, Topcu, Bonneuil, 2013.

2 C’est notamment ce qu’amorce Donald McNeill (2016) en étudiant les coalitions de croissance de San Francisco, même si les réseaux d’acteurs et les espaces plus informels où se nouent les alliances qu’il décrit ne sont pas vraiment évoqués.

3 Cette acception de la justice spatiale se distingue en ce sens de celle communément associée aux « théories néolibérales » promouvant une répartition des richesses par « ruissellement » (Béal, 2014, p. 2).

4 C’est notamment ce « tournant essentialiste » que les historiens de la pensée économique Yann Giraud et Béatrice Cherrier (2018, p. 144) semblent regretter chez certains de leurs confrères, dont le philosophe Philip Mirowski.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Clément Barbier, « Les impasses de la « ville néolibérale » : entre « rééquilibrage territorial » et « rayonnement international », les paradoxes de deux grands projets de renouvellement urbain dans les agglomérations de Lille et de Hambourg », Métropoles [En ligne], Hors-série 2018 | 2018, mis en ligne le 18 octobre 2018, consulté le 14 octobre 2019. URL : http://journals.openedition.org/metropoles/5821

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Auteur

Clément Barbier

Chercheur post-doctoral au sein du projet ANR Worklog rattaché au Lab’Urba, docteur du CSU-Cresppa, chercheur associé au Ceraps

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